3 Mål og effektar ved distriktspolitiske verkemiddel

Dette kapittelet diskuterer bruken av verkemiddel generelt og bruken av næringsretta verkemiddel i distrikts- og regionalpolitikken spesielt. Det blir drøfta korleis ein kan skilje mellom sterke og svake sider ved dei ulike verkemidla, og korleis ein skal vurdere treffgraden dei har. Det er understreka at ein må vurdere all bruk av verkemiddel samla. Dei ulike verkemidla må vurderast både kvar for seg og i samanheng med andre verkemiddel som har å gjere med andre delar av eit samansett problem. Kapittelet omtaler den plassen den graderte arbeidsgivaravgifta har hatt i distrikts- og regionalpolitikken til no, og kva for eigenskapar ordninga har.

Når ein skal vurdere sterke og svake sider ved eit verkemiddel, kan ein ta utgangspunkt i desse dimensjonane:

1. treffgrad

2. vridingseffektar

3. styringseffektivitet

4. transaksjonskostnader

Treffgrad er knytt til vurderinga av kva problem verkemiddelet har mest direkte og dermed sterkast effekt på. Etter dette må ein vurdere om verkemiddelet er effektivt i eit dynamisk perspektiv og i forhold til den rolla det speler for å nå eit mål. I tillegg må ein vurdere kva ønskte og ikkje ønskte tilpassingar som kan kome, anten i andre marknader eller hos støttemottakarane eller styresmaktene. Transaksjonskostnadene må vurderast i forhold til forventa effekt. Vi illustrerer bruken av dimensjonane med å sjå på ein del bedriftsretta og personretta tiltak som har vore evaluerte.

3.1 Distriktspolitikk – avstandsulemper og utkantproblem

Grunnlaget for distriktspolitikken er merksemda på avstandsulemper og utkantproblem . Dette skil distriktspolitikken frå regionalpolitikken generelt.

Regionalpolitikk er eit omgrep som dekkjer forholdet statsmakta har til dei regionale forvaltningsnivåa (fylke og kommunar). Eit viktig felt i denne politikken gjeld regionale skilnader. Når regionalpolitikken prøver å motverke slike skilnader, må ein innrette seg etter kva slags utfordringar ein står overfor. Ein må derfor først vurdere kva utfordringane er, og kva som er drivkrafta bak denne utviklinga. Tiltaka har høgast treffgrad om dei siktar direkte mot desse drivkreftene. Innretninga må òg vere ulik alt etter om utfordringane er av langvarig eller mellombels karakter.

Strukturelle skilnader skal i prinsippet kunne utjamnast ved mellombels innsats dersom denne innsatsen er godt målretta og sterkt nok dosert. Dette gjeld arbeidsmarknadspolitikk, fordelingspolitikk, næringspolitikk osv. Ein region som er prega av industriell avvikling på grunn av sviktande marknader for det som er og tradisjonelt har vore produkta frå denne regionen, bør i prinsippet kunne omstillast til ein ny næringsstruktur som er meir tilpassa den aktuelle marknadssituasjonen, og deretter kunne operere utan særleg statsstøtte. Dette er ein av grunnane til at EUs strukturprogram – slik som dei norske omstillingsprogramma – har ein mellombels karakter.

Eit mellombels omstillingsprogram kan likevel berre i liten grad kompensere for ei perifer plassering. Ei ikkje-sentral plassering inneber ofte både lange avstandar til dei sentrale marknadene, lågt folketal per kvadratkilometer og svak lokal etterspurnad. Med avstandsulemper meiner ein at bedrifter i distrikta vil ha vanskelegare for å lykkast økonomisk, sjølv om dei driv like effektivt og marknadstilpassa som bedrifter i sentrale strøk. Lange transportavstandar er ei årsak til dette, lite og svakt utvikla næringsmiljø, små, lokale marknader for produkt og tilbodet av arbeidskraft er andre årsaker. Slike geografiske forhold er av langvarig karakter . Eit mål om å ta vare på hovudtrekka i det busetjingsmønsteret ein har i dag, krev dermed ein kontinuerleg innsats i dei perifere områda.

Ein faktor som ofte blir nemnd som ein grunn for at det er nødvendig med støttetiltak, er manglar ved kredittmarknaden . Långivarar og låntakarar vil ha ulik informasjon om risikoen og potensialet i prosjektet. Dette vil særleg ramme mindre og nystarta bedrifter som gjerne har liten tilgang til intern kapital. I distrikta vil også andrehandsverdien (salsverdien ved opphøyr) av fysiske investeringar som bygg, anlegg og andre mindre mobile kapitalgjenstandar vere lågare enn i sentrale strøk. Dermed vil risikoen ved lån til slike investeringar bli høgare og tilbodet av kapital dårlegare.

Dei fleste norske omstillingsregionane ligg i distrikta og har såleis både typiske distriktsproblem og strukturelle utfordringar. Erkjenninga av at distriktspolitikken har ein ekstra dimensjon i forhold til ein meir strukturelt orientert regionalpolitikk, har lang historisk tradisjon i dei nordiske landa (Danmark er eit unntak, for der har dei ikkje regionar med lang avstand til tettstader.) Dette resulterte i at EU ved medlemskapstingingane med Finland, Sverige og Noreg godtok lågt folketal per kvadratkilometer som eit sjølvstendig regionalpolitisk kriterium for støtte på linje med høg arbeidsløyse og låg inntekt. Samtidig blei det utvikla eigne strukturfondstiltak for slike regionar. I tillegg blei det opna for å akseptere transportstøtte retta mot å kompensere for varige driftskostnader i samband med avstandsulemper.

Distriktspolitikken er utviklingsorientert. Det gjeld å få til gode rammevilkår for ei positiv utvikling og hjelpe til med å setje i gang vekstgenererande prosessar, til dømes ved å stimulere til eit dynamisk og godt miljø for entreprenørskap. Tiltaka er derfor ikkje berre grunngitt ut frå omsynet til marknadssvikt, sjølv om det også blir lagt vekt på slike forhold. Derfor må den langsiktige utviklinga ha stor vekt når ein vurderer dei distriktspolitiske verkemidla.

Distriktspolitikken har hatt stabilisering av busetjingsstrukturen som eit hovudmål gjennom store delar av etterkrigstida. Målet er i den siste regionalmeldinga definert som å “ opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og ha likeverdige levekår i hele landet ” (St.meld. nr. 34, 2000–2001 “ Om distrikts- og regionalpolitikken ”). I dei årlige regionalpolitiske utgreiingane er det peikt på målet om å utvikle vidare vekstkraftige regionar i alle delar av landet.

Mens busetjingsmålet lenge blei sett på som det viktigaste, har verkemidla i all hovudsak vore retta inn mot næringsutvikling. Årsaka er ein grunntanke om at ein ved å stimulere næringslivet og sysselsetjinga legg grunnlaget for å halde ved lag og utvikle busetjinga, når mangel på arbeidsplassar og lite mangfald i næringslivet er årsaker til at folk flytter. I lova om Innovasjon Norge står det mellom anna at oppgåva er å “ … fremme bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling i alle deler av landet ”. Reint personretta tiltak, til dømes lågare regionale inntektsskattar, har vore mindre nytta i norsk distriktspolitikk. Slike tiltak har likevel fått ein tydeleg plass i tiltakssona for Finnmark og Nord-Troms, som blei oppretta i 1990.

Gradert arbeidsgivaravgift som distriktspolitisk verkemiddel

Norsk distriktspolitikk har i stor grad vore retta inn mot kapitalstøtte . I det meste av etterkrigstida har investeringstilskot, subsidierte lån, garantiar og innsats av statleg kapital (mellom anna oppretting av statsbedrifter) vore dei tyngste verkemidla. Dette er i seinare tid utvida til eit meir variert sett av verkemiddel som også er retta mot mjuke investeringar, til dømes bedriftsutvikling, etablerarstøtte, program for kompetanseutvikling og liknande (sjå avsnitt 4.2 for eit oversyn). Felles for desse verkemidla er at dei skal fremme investeringar i vid meining. Opplæring er i denne samanhengen å rekne som ei investering i humankapital og er derfor investeringsstøtte, og ikkje driftsstøtte.

Innrettinga mot meir støtte til mjuke investeringar kom gradvis. Da den graderte arbeidsgivaravgifta blei innført i 1975, var den tradisjonelle distriktsstøtta framleis primært retta inn mot fysiske investeringar, det vil seie tilskot til dømes til bygningar, anlegg og maskinar. Det var eit brot med tradisjonen at ein innførte eit verkemiddel som subsidierte arbeidskraft, og at støtta var retta inn mot drift. Ein gjennomgang av debatten rundt innføringa av gradert arbeidsgivaravgift finst i rapporten “ Kunnskapsstatus differensiert arbeidsgiveravgift ” og i utgreiinga frå Effektutvalet.

Eit anna nytt element var at den graderte arbeidsgivaravgifta var generell og næringsnøytral, medan investeringsstøtta verka selektivt. I staden for at styresmaktene valde ut kva for bransjar ein ville satse sterkare på og kva for prosjekt som hadde størst nyskapande effekt, nådde den graderte arbeidsgivaravgifta alle , både industri og tenesteyting, og sterke og svake verksemder. Også kommunal sektor fekk nyte godt av ordninga.

Eit slikt totalt overrislande system var eit resultat av tanken om at no måtte den ledige arbeidskrafta nyttast. Den regionale arbeidsløysa var eit bevis på at dei tradisjonelle verkemidla ikkje var gode nok til å få god nytte av denne ressursen. Den beste måten å auke sysselsetjinga på var å subsidiere prisen på arbeidskraft. Med ei slik subsidiering fekk det vere opp til marknaden lokalt å fordele ressursane. Det var ikkje nødvendig for statlege styresmakter å detaljstyre dette.

Det siste var også eit brot med den tradisjonelle holdninga om at det var industrien, særleg den kapitalkrevjande industrien, som hadde dei gode framtidsutsiktene. Den tradisjonelle tankegangen var basert på at dei tenesteytande næringane ville kome etter av seg sjølv berre ein fekk utvikla det ein kalla basisarbeidsplassar, i første rekkje i industrien, men også i til dømes reiselivet. Kva verknad dei tenesteytande sektorane sjølve hadde på regional utvikling, blei stadig meir fokusert i den faglege og politiske debatten. Ein innsåg at tenesteytande sektorar og andre sektorar (industri og liknande) måtte utviklast samtidig, fordi dei andre sektorane var avhengige av eit breitt tilbod innanfor tenesteyting og omvendt. Verkemiddelet trefte godt dei tenesteytande sektorane sidan lønnskostnadene her utgjer ein stor del av dei samla kostnadene.

Gradert arbeidsgivaravgift skulle ikkje erstatte den investeringsretta distriktspolitikken, men snarare tilføre eit nytt element. Men dei bedriftsretta verkemidla var så sterkt retta mot kapitalsubsidiering at det blei behov for noko som motverka ei overstimulering av produksjonsfaktoren kapital på ein måte som gjekk utover sysselsetjinga.

Den graderte arbeidsgivaravgifta utvikla seg etter kvart til å bli det finansielt tyngste instrumentet i norsk distriktspolitikk. Årsaka til det var dels at graderinga auka sterkt i perioden 1980–91, dels at løyvingane til bedriftsretta distriktsstøtte blei redusert frå førstninga av 1990-åra og fram til i dag. Ein annan grunn var at den graderte arbeidsgivaravgifta har ei automatisk dosering: Med utgangspunkt i avgiftssatsane vil verkemiddelet auke i volum i takt med aktivitets- og lønnsveksten.

3.2 Ulik treffgrad og innretning

Utviklinga med eit breiare sett av verkemiddel illustrerer ei aukande erkjenning av at utfordringane for distrikta er samansette . Ein bør derfor ikkje vurdere verkemidla kvar for seg, men ut frå kva rolle kvart av dei har i eit sett av verkemiddel. Dei fleste verkemidla kan treffe fleire mål, og dei kan treffe ulikt. Til dømes vil somme verkemiddel vere meir retta mot verdiskaping, mens andre har sterkare effekt på busetjing. Somme er retta mot bruk av arbeidskraft, andre mot bruk av kapital i produksjonen.

På tilsvarande vis vil dei ulike verkemidla treffe dei ulike delane av næringslivet med ulik grad av intensitet . Eit verkemiddel kan vere retta mot å dekkje ein mangel i den samla verkemiddelbruken, eller det kan ha som mål å kompensere for utilsikta effektar av andre verkemiddel. Eit verkemiddel kan også sjølv ha sideeffektar som ein bør ta med i vurderinga av den samla effektiviteten.

Dei direkte effektane er gjerne sterkare enn dei indirekte. Ein får eit meir effektivt sett med verkemiddel dersom ein vel verkemiddel som har ein direkte effekt på det ein meiner er opphavet til dei problema regionen har. Dersom ein meiner at låg sysselsetjing er ei viktig årsak til problema i regionen , vil tiltak direkte retta mot å auke sysselsetjinga vere dei mest effektive. Dersom ein meiner det er typen av arbeidsplassar som er mangelen, kan andre tiltak ha høgare treffgrad.

Ein region i utvikling opplever vekst i sysselsetjinga, auka folketal, auka kompetanse, aukande lokal etterspurnad, kunnskapsutvikling, utvikling av velferd, mangfald i tenestetilbod, kulturelle aktivitetar osv. Ein region i tilbakegang er prega av negative utviklingstendensar for fleire av eller alle desse aspekta. Bruk av distriktspolitiske verkemiddel har som oppgåve å bremse dei negative tendensane. Da kan det vere fleire ting ein bør rette tiltak inn mot, og mange av tiltaka kan ha sideeffektar på andre trekk i utviklinga. Nedanfor følgjer ei tentativ liste over type verkemiddel og den effekten dei kan ha på ulike mål (tabell 3.1):

Støtte til fysiske investeringar (lån og tilskot) stimulerer direkte kapitalbruken i bedriftene og styrkjer dei teknologisk og økonomisk. Oftast vil dette ha ein effekt også på kompetansenivået til bedrifta (teknisk og utstyrsmessig produksjonsevne og kompetansen hos dei tilsette). Vurdert i eit dynamisk perspektiv kan det føre til investering i ny teknologi som aukar verdiskapingspotensialet på sikt. Vanlegvis reknar ein med at det også blir sysselsetjingseffektar, men dette er ikkje alltid opplagt. Det kan vere situasjonar der investeringa er arbeidssparande, slik at sysselsetjinga blir mindre. Dersom ein får ein positiv sysselsetjingseffekt, vil den regionale gevinsten vere auka busetjing. Dette vil også påverke det regionale tenestenivået.

Støtte til “ mjuke investeringar ” er innretta mot bedriftsutvikling, kompetanseoppbygging osv. Denne støtta er retta mot å auke kompetansen til bedrifta i brei meining for å styrkje konkurranseevna. Det kan vere eit problem på bedriftsnivå å vurdere om slike investeringar er effektive for å betre lønnsemda i bedrifta. I den grad slik innsats gir opning for auka produksjon, vil ein få effektar også for dei andre måla som er nemnde i tabellen.

Både den fysiske og den “mjuke” investeringsstøtta er etter kvart stadig meir retta mot prosjekt som blir rekna for å vere nyskapande . Ei slik innretning gjer at kompetanse blir viktig. Verknaden for aktivitetsnivået og sysselsetjinga i bedrifta er meir indirekte. Ein må likevel rekne med at effekten er positiv og stimulerer til bruk av kapital og auka kompetanse i verksemdene.

Den graderte arbeidsgivaravgifta vil gi ein direkte effekt på måten bedriftene bruker arbeidskraft på, og dermed på den regionale sysselsetjinga. Da blir også busetjinga påverka sidan ho heng saman med sysselsetjinga. Den tenesteytande sektoren er arbeidsintensiv, og den graderte arbeidsgivaravgifta råkar derfor denne sektoren betre enn fysisk investeringsstøtte, noko som gir ein sterkare effekt på det regionale tenestetilbodet.

Lette i personskatten verkar direkte inn på busetjinga ved at det blir økonomisk gunstigare å bu i ei sone med skattelette enn utanfor. Tiltaket gir stimulanser til bedriftene gjennom auka etterspurnad og ved at lønnsnivået kan forhandlast ned. Dermed blir bruk av arbeidskraft sterkare stimulert enn bruk av kapital i bedrifta.

Ordninga med avskriving av studielån i Tiltakssona har ført til auka tilgang på kompetente tilsette i privat og offentleg sektor. Tiltaket har god effekt på busetjinga og sysselsetjinga. Også marknadsføringskapasiteten til bedriftene har blitt direkte påverka av betre tilgang på utdanna folk.

Investeringar i nettverk og innovasjonssystem kan hjelpe til med å betre kontakten mellom verksemder og mellom verksemder og kunnskapsmiljø. Utvikling av slikt samarbeid må ein sjå i eit langsiktig perspektiv, der verknadene vil vere indirekte og først vise seg etter ei tid.

Tabell 3.1 er ikkje uttømmande. Etableringsstøtte er til dømes eit tiltak som fremmar ny verksemd. Når fleire får støtte til å skape ny verksemd, vil det føre til at den samla aktiviteten blir større. Ein får vitalisert næringslivet i regionen. Her er det eit eige mål at nye deltakarar skal hjelpast fram. Auka rammeoverføringar til fylke og kommunar vil til dømes gi ein direkte effekt på både sysselsetjinga og tenestetilbodet og kan medverke til ein sosial infrastruktur på linje med fysiske infrastrukturar.

Tabell 3.1 er meint å illustrere korleis ulike typar tiltak verkar ulikt på ulike mål for den regionale utviklinga. På tilsvarande vis vil verkemidla treffe dei ulike delane av næringslivet med ulik grad av intensitet. Den tenesteytande sektoren vil ofte ha lite kapital per tilsett. Verkemiddel retta mot støtte til arbeidskraft vil råke denne sektoren meir direkte enn verkemiddel som er retta mot bruk av fysisk kapital. Tilsvarande vil det vere ulikskapar mellom større og mindre bedrifter, der verkemiddel som krev stor innsats i både søkjefasen og gjennomføringsfasen, vil vere meir aktuelle for dei større einingane enn for dei mindre.

Når ein skal erstatte den graderte arbeidsgivaravgifta med andre verkemiddel, kan ein derfor ikkje få identiske verknader som om ein hadde vidareført den graderte arbeidsgivaravgifta. Kvart kompenserande tiltak må vere bygt opp annleis og ha ei anna innretning og dermed eit anna nedslagsfelt. Ei regional kompensering ut frå målet om å få lik distriktspolitisk effekt av statsstøtta inneber å få til ein like god verknad for dei overordna måla: å stabilisere hovudtrekka i busetjingsmønsteret ved å stimulere til varige og lønnsame arbeidsplassar i dei delane av landet som opplever avstandsulemper til sentrale marknader. Eit slikt perspektiv kan føre til kompensasjon for dei som får dei høgaste kostnadene ved omlegginga, men treng ikkje ha det.

3.3 Effektivitet i høve til distriktspolitiske mål

Som gjennomgangen ovanfor tyder på, er det vanskeleg å samanlikne dei ulike typane av distriktspolitiske verkemiddel ved å bruke eitt felles effektmål. Mål som kostnader per ny eller sikra arbeidsplass vil vere meir relevant for eit verkemiddel som er direkte retta inn mot å støtte arbeidsplassar, enn eit verkemiddel som er direkte retta inn mot busetjing og der arbeidsplasseffekten er eit meir indirekte resultat.

Generelt er det uheldig å måle effekten av eit verkemiddel utan at ein tek heile målsamlinga med i analysen. Men ein slik analyse er det ikkje lett å få fram. Derfor opplever ein ofte at verkemiddel blir samanlikna med forenkla målestokkar . Til dømes måler ein kostnad per arbeidsplass også der sysselsetjingseffekten aleine ikkje er ein god indikator på målet med verkemiddelet.

Som nemnt er investeringsstøtta ikkje først og fremst retta inn mot sysselsetjinga. Ein burde derfor i større grad sørgje for ein effektstudie ved å sjå direkte på kapitalutviklinga og kompetanseutviklinga i bedriftene. Det blir også gjort i ein del av evalueringane, men av forståelege grunnar kan dette vanskeleg samanfattast i enkle, kvantitative indikatorar. Likevel kjem evalueringar fram til eit relativt kostnadseffektivt resultat når det gjeld sysselsetjinga.

Effektutvalet vurderte effektar av investeringar i infrastruktur. For investeringar i transportinfrastruktur viser utvalet til bruken av nytte-kostnad-analysar for å vurdere samfunnsøkonomisk effektivitet. For kortbanenettet og ferjer finn ein ofte god lønnsemd. Utvalet framhevar at samanhengen mellom slike investeringar og regionale mål er usikker og verkar indirekte.

Effektutvalet meinte også at det er gode grunnar for å føre ein aktiv regionalpolitikk på området teleinfrastruktur (tredjegenerasjon mobilteknologi og breiband) som på transportområdet elles. Det offentlege kan ta på seg rolla som ein aktiv innkjøpar ved å finansiere utbygginga der det ikkje er lønnsamt. Utvalet såg IKT-teknologi som eit viktig satsingsområde i distriktspolitikken.

Effektivitet er òg knytt til styringsproblem i forvaltninga av verkemidla. Somme verkemiddel er meir krevjande å utøve og fører til stor bruk av ressursar frå støttemottakarane for å tilpasse seg ordninga. Til dømes kan bedrifter søkje offentlege subsidiar under påskot av manglande tilgang på privat eigenkapital. Det er vanskeleg å skilje slike “ rent seekers ” frå dei som treng stønaden for å gjennomføre eit prosjekt.

Det er ein viktig skilnad mellom å støtte eit investeringsprosjekt og ein produksjonsfaktor som inngår i den daglege drifta. Å redusere kostnaden til ein driftsfaktor som arbeidskraft vil i dei fleste tilfella ha ein effekt på tilpassinga i bedriftene i retning av at dei nyttar meir arbeidskraft enn dei elles ville ha gjort. Dette skjer anten ved at ein let produksjonen få eit større omfang, eller ved at samansetjinga av innsatsfaktorar blir påverka. I begge tilfella gir dette ein positiv effekt for den regionale sysselsetjinga, noko som er eit viktig mål for tiltaka. Ein vil derfor i liten grad finne bedrifter som ikkje blir påverka av støttetiltaket, det vil seie som vil tilpasse seg på same vis utan støtte.

3.4 Sideeffektar og vridingseffektar i høve til marknader og regionar

Verkemiddel som skal påverke ulike produksjonsfaktorar , som arbeid, kompetanse, kapital, transport og FoU, vrir dei relative prisane slik at den produksjonsfaktoren som får støtte, blir relativt sett billigare. Det vil vanlegvis føre til at det blir brukt meir av denne produksjonsfaktoren. Dette er tilsikta. Samtidig kan det skapast sideeffektar som kan vere ønskte eller ikkje ønskte. Eit døme kan vere transportstøtte. Når transport blir rimelegare, vil ein kome til å bruke meir av transporttenester. Dette er tilsikta, for ein vil at bedrifter i distrikta lettare skal få transportert varer til marknader utanfor deira eigen region. Ein utilsikta effekt er at auka transport også gir meir trafikk og større utslepp av ureinande gassar.

Fysisk investeringsstøtte gjer investeringar billigare . Det vil ha ein tilsikta effekt ved at verksemda får meir rasjonelle lokale, meir effektive maskinar osv., men kan òg stimulere til nyetableringar. Ein sideeffekt kan vere at verksemda kvittar seg med arbeidskraft, slik at det blir færre arbeidsplassar i støtteområda. Vurdert i eit dynamisk perspektiv kan det over tid føre til investering i ny teknologi som aukar verdiskapingspotensialet på sikt.

Investeringar i kompetansetiltak verkar på dei relative prisane i arbeidsmarknaden ved å gjere kompetanse billigare. Det kan gi tilsikta vridingseffektar fordi kompetanse blir relativt sett billigare, noko som kan stimulere til fleire kompetansearbeidsplassar. Det same kan gjelde ved nedskriving av studielån. I arbeidsmarknaden kan dette verkemiddelet til dømes føre til at arbeidstakaren godtek lågare lønn enn elles. Verkemiddelet kan føre til auka tilbod av kompetanse og på den måten redusere marknadslønna.

Støtte til kompetanse eller FoU har den tilsikta effekten at desse produksjonsfaktorane blir relativt sett billigare og meir ressursar vil gå til desse formåla. Fordi noko av gevinsten ved investering i kompetanse og FoU også kjem andre til gode enn dei som ber kostnadene, blir det investert for lite i slike tiltak dersom ein overlet det til marknaden. Her vil tiltaket redusere ein uheldig sideeffekt .

Ein type sideeffektar er at konkurransen blir vridd mellom støtteområda og område som ikkje har støtte. Relativt sett vil støtta føre til at det blir rimelegare å drive næringsaktivitet i område med støtte. Dette er ein tilsikta effekt. Formålet med støtte er dels å utløyse verdiskapingspotensialet i ein region, dels å vri aktiviteten frå sentrale område til støttesonene. Ein ikkje tilsikta effekt vil vere om ei bedrift som får støtte, konkurrerer ut ei anna bedrift i det same området slik at den samla effekten på sysselsetjing og produksjon i beste fall blir liten.

3.5 Generelle og selektive verkemiddel

Tiltak som er søknadsbaserte , blir kalla selektive tiltak. Midlane blir delte ut til mottakarane etter ei individuell vurdering av søknadene, vanlegvis etter fastlagde kriterium og innanfor ei budsjettramme. Typiske døme er dei bedriftsretta verkemidla til Innovasjon Norge.

Generelle verkemiddel er ordningar der alle som tilfredsstiller fastlagde kriterium, har rett på støtte . Er kriteria oppfylte, krevst det inga vurderingsbasert avgjerd. Slike kriterium kan til dømes vere at mottakaren er busett i støtteregionen. Slike verkemiddel råkar ofte ei breiare og meir generell gruppe av mottakarar enn det dei selektive verkemidla gjer. Den økonomiske definisjonen av generelle og selektive verkemiddel vik litt av frå den juridiske definisjonen, som er omtalt i kapittel 2.

Viktige fordelar med selektive verkemiddel er treff­­­graden og budsjettkontrollen . Ein kan kontrollere kven som får tildelt midlar, og kor mykje dei får. Eit selektivt verkemiddel siktar mot å unngå at ein gir støtte til eit prosjekt som likevel ville ha blitt gjennomført. For eit budsjett vil ei slik ordning gjerne bety at ein kan variere støtta etter behovet i dei ulike prosjekta. Dette kan gi eit rimelegare verkemiddel, og innanfor ei budsjettramme kan eit selektivt verkemiddel ofte verke meir målretta og effektivt.

Selektive verkemiddel er meir fleksible, og ein kan lettare drive motkonjunkturpolitikk dersom det er ønskjeleg, sidan totalsummen kan varierast frå år til år. Samstundes kan fleksibilitet også oppfattast som eit trugsmål mot stabile rammevilkår. Eit slikt verkemiddel stiller også større krav til informasjon og informasjonsbehandling. Ved val av selektive verkemiddel aukar derfor dei administrative kostnadene.

Eit anna problem ved selektive verkemiddel er fare for skeivt fordelt (asymmetrisk) informasjon mellom styresmaktene og potensielle mottakarar av støtte. Det vil seie at støttemottakaren har meir informasjon enn den som deler ut støtta mellom anna om innhaldet i prosjektet, kva prosjektet faktisk kan opne for og kor avgjerande prosjektet er for framtida til bedrifta. Bedrifta vil også i regelen vite mest om korleis evna er til å gjennomføre prosjektet. Det er eit problem dersom styresmaktene ikkje kan skilje mellom prosjekt som ville ha blitt gjennomførte i alle tilfelle, og prosjekt som treng statsstøtte. Det kan føre til eit samfunnsøkonomisk tap om bedrifter endrar innretninga på prosjekta sine for å få offentleg støtte i staden for at dei blir styrte av behova til bedrifta. I tillegg til at ein kan få uheldige utfall av behandlinga av søknader, vil det krevje arbeid å skilje produktive og uproduktive prosjekt.

Generelle verkemiddel har ikkje desse seleksjonsproblema. I regional næringspolitikk vil generelle verkemiddel stort sett heller ikkje vere konkurransevridande, med mindre kriteriet for tildeling aktivt favoriserer spesielle bransjar eller typar bedrifter. Den graderte arbeidsgivaravgifta vil favorisere næringar som har ein nokså arbeidskraftintensiv produksjon. Ut over dette er verkemiddelet nøytralt overfor næringane i ein region.

Generelle kriterium vil vanlegvis føre til lågare transaksjonskostnader enn det selektive verkemiddel gjer. Eit generelt verkemiddel opnar for enklare forvaltning og lågare tilpassingskostnader dersom ein unngår kompliserte rutinar og regelverk. Slik kan både forvaltning og bedrift spare tid og krefter i samband med behandling av støtte. I somme tilfelle har ein også verkemiddel som både er rettigheitsbaserte og krev ei viss søknadsbehandling, til dømes SkatteFUNN og den nasjonale transportstøtteordninga.

Generelle reglar kan lettare gi stabile rammer . Det gir større tillit og aukar utsiktene til at støttemottakarane tilpassar seg og tek desse rammene som gitt når dei tek langsiktige flytte- og investeringsavgjerder. Stabilitet og truverde er viktig for at eit verkemiddelet skal vere effektivt.

Eit generelt verkemiddel råkar breiare og er derfor oftast dyrare enn selektive tiltak fordi ein støttar også dei aktivitetane som ville ha vore gjennomførte utan støtte. At ordninga blir dyr, kan gjere sitt til at ho ikkje kan gjennomførast i stort nok omfang, slik at verkemiddelet blir mindre effektivt. Når alle får støtte, har ein ikkje budsjettdekning til å gi store summar eller omfattande skattelette til kvar enkelt bedrift. Da blir verknaden av støtta også mindre.

Styrken ved selektive verkemiddel er treffgraden dersom ein har open konkurranse og gode seleksjonsrutinar. Dei svake sidene ved selektive verkemiddel er at det blir stilt strenge krav for å få valt dei gode prosjekta, og det utviklar seg lett insentivproblem. Styrken ved dei generelle tiltaka er færre informasjonsproblem, mindre fare for strategiske tilpassingar, meir stabilitet og truverde og dessutan lågare administrative kostnader.