1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeidsmåte

1.1 Utvalgets mandat

Mandatet med merknader er nedenfor gjengitt i sin helhet:

”Mandat for utvalg som skal vurdere det offentlige engasjement på tannhelsefeltet.

1. Gjeldende ordninger

Det offentlige engasjement på tannhelsefeltet omfatter i hovedsak fylkeskommunale tannhelsetjenester etter lov om tannhelsetjenesten samt refusjoner og bidrag til tannlegebehandling etter lov om folketrygd. I tillegg gis spesialiserte tjenester på flere sykehus og på odontologiske universitetsklinikker i hhv. Bergen og Oslo.

I St.meld. nr. 50 (1993–94) Samarbeid og styring. Mål og virkemidler for en bedre helsetjeneste, foreslo departementet å videreføre systemet med en offentlig organisert og en privat helsetjeneste. Det ble foreslått å vurdere styrket tannhelsetilbud til kronisk syke/funksjonshemmede, utvidet trygderefusjonsordning for periodontitt og en gjennomgang av trygdeordninger for odontologisk rehabilitering. Flertallet i komiteen støttet i stor grad departementets forslag, jf. Innst. S. nr. 195 (1994–95).

2. Utviklingen innenfor tannhelsetjenesten

I løpet av de siste årene har forslagene i St.meld. nr. 50 (1993–94) i hovedsak blitt fulgt opp. De tiltak som er iverksatt, har først og fremst hatt som formål å skjerme mot høye kostnader/egenandeler. De største økningene i trygdestønad har kommet i 2002 og 2003. Fra 1. januar 2003 ble refusjonsberettiget tannbehandling (unntatt kjeveortopedisk behandling) også omfattet av den nye skjermingsordningen (tak 2-ordningen). Videre er det igangsatt en forsøksordning i tre fylker med utvidet fylkeskommunalt tannhelsetilbud til personer som mottar kommunale hjemmetjenester.

Mange fylkeskommuner har problemer med å innfri sine forpliktelser overfor innbyggerne. Dette skyldes i stor grad betydelig ledighet i tannlegestillinger. Årsakene til ledighet i tannlegestillinger er blant annet et resultat av begrenset tilgang på tannleger i kombinasjon med fri etableringsrett og fri prissetting i privat sektor (den private sektor utgjør til sammen ca. 75 prosent av tannlegemarkedet).

En arbeidsgruppe opprettet av departementet har i rapport fra juli 2003 foreslått tiltak som skal bidra til hensiktsmessig geografisk fordeling av tannleger og tannpleiere, hensiktsmessig oppgavefordeling mellom tannpleiere og tannleger samt hensiktsmessig samarbeid mellom privat og offentlig sektor. Arbeidsgruppens forslag krever ikke endringer i lov eller forskrift. Gruppen vurderte også tiltak av mer inngripende karakter, blant annet regulering av privat sektor. På bakgrunn av forslagene i rapporten og innkomne høringssvar vil departementet utarbeide en tiltaksplan for rekruttering av tannleger til offentlig tannhelsearbeid, jf. St.prp. nr. 1 (2003–2004).

3. Nærmere om behovet for en bred utredning av tannhelsefeltet

Stortinget har i ulike sammenhenger anmodet regjeringen om en bred utredning på tannhelsefeltet. Arbeidet skulle omfatte spørsmål vedrørende offentlig engasjement i tannhelsespørsmål. Dette innbefatter organisering av offentlige tannhelsetjenester, hvem som skal ha vederlagsfri tannbehandling, spørsmålet om egenbetaling, hvilke trygderefusjonsordninger vi skal ha samt spørsmål om enhetlige takster. Stortinget har spesielt vært opptatt av samarbeidet mellom offentlig og privat sektor, og den private sektors bidrag til å løse de offentlige tannhelseoppgaver. I denne sammenheng har Stortinget pekt på såkalte kombinasjonsstillinger med driftstilskuddsordning (som har eksistert innenfor allmennlegetjenesten de siste 20 årene). I tillegg har Stortinget i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 6 (2002–2003) Tiltaksplan mot fattigdom, jf. Innst. S. nr. 194 (2002–2003), fattet et anmodningsvedtak hvor regjeringen blir bedt om å utrede muligheter for å bedre tannhelsetilbudet til utsatte grupper.

Når det gjelder det offentlige engasjementet på tannhelsefeltet, har politikken i Norge vært basert på prioritering av grupper av befolkningen i bestemte livsfaser eller i bestemte sykdomssituasjoner. Formålet har blant annet vært å bidra til at den enkelte får hjelp til å ivareta egen tannhelse. For grupper som omfattes av tannhelsetjenesteloven, gis det et oppsøkende tilbud, med stor vekt på forebyggende tjenester.

Det er flere forhold som nødvendiggjør en bred gjennomgang av tannhelsefeltet. Det ene er fylkeskommunenes problemer med å ivareta et "sørge-for-ansvar" gitt utviklingen i tannlegemarkedet og dagens organisering av offentlig og privat sektor. Det vises her til beskrivelser og vurderinger i arbeidsgrupperapporten, se punkt 2 foran.

Det andre er knyttet til endringer og reformer de siste årene innenfor den øvrige helsetjenesten. I den kommunale primærhelsetjeneste gis en økende del av pleie- og omsorgstjenester utenfor institusjon, for eksempel i omsorgsboliger og i egne hjem. Opptrappingsplan for psykisk helsevern innebærer en reorganisering av tjenester overfor innbyggere med psykiske lidelser, blant annet med flere polikliniske behandlinger og færre institusjonsplasser. Fra 1. januar 2004 gjennomføres en reform innenfor rusomsorgen som innebærer en styrking av helsetjenester til rusmiddelmisbrukere. Rettigheter til vederlagsfri tannhelsetjenester for dem som hører inn under § 1-3 bokstav c i tannhelsetjenesteloven, er knyttet til opphold i institusjon og hyppighet av hjemmesykepleie. Forholdet til offentlig finansierte tannhelsetjenester for disse pasientgruppene bør gjennomgås. Videre har utbyggingen av trygdestønadsordninger blant annet resultert i uklarheter når det gjelder finansieringsansvar for tannhelsetjenester til 19- og 20-åringer, og til grupper fylkeskommunen selv kan fatte vedtak om, samt til grupper med behov for kommunal pleie og omsorg.

Tannhelseutviklingen har dessuten ført til at en økende andel eldre beholder egne tenner hele livet. Dette innebærer utfordringer angående både forebyggende tiltak, faglige behandlingstilbud og kostnader til nødvendig tannhelsehjelp. Sett i sammenheng med økt kjøpekraft, også i den eldre befolkningen, reiser dette spørsmål om egenandeler for grupper som i dagens ordning har rett til vederlagsfri tannbehandling. En eventuell utvidelse av den offentlige finansieringen må derfor vurderes i lys av dette.

Fylkeskommunene står i prinsippet fritt med hensyn til kjøp av tjenester fra private for å kunne løse sine oppgaver. Dette kan for eksempel gjøres i form av driftstilskuddsavtaler mellom fylkeskommunen og den enkelte tannlege. Vurdering av endringer i rettigheter til tannhelsetjenester finansiert helt eller delvis av det offentlige, må drøftes i lys av mulig deltakelse fra den private sektor og utfordringene i tannlegemarkedet de nærmeste fem til ti årene.

4. Utvalgets mandat

Med bakgrunn i de beskrevne problemstillinger og utviklingstrekk gis utvalget følgende mandat:

Gi en beskrivelse av:

• hovedtrekkene i utviklingen av det offentlige engasjement på tannhelsefeltet i Norge de siste ti til tolv år, herunder forholdet til privat sektor

• forholdet mellom fylkeskommunenes ansvar etter tannhelsetjenesteloven og adgangen til stønad etter folketrygdloven og annen aktuell lovgivning

• foreta en sammenligning av dette med utviklingen i land det er naturlig å sammenligne oss med, spesielt når det gjelder tannhelseutviklingen og måloppnåelse i forhold til det offentlige engasjement

• skissere de organisatoriske og økonomiske utviklingstrekkene i øvrig helsesektor som har relevans for offentlig finansierte tannhelsetjenester

Analysere og drøfte blant annet:

• hvilke sentrale verdier, hovedprinsipper og hensyn som bør legges til grunn for det framtidige offentlige engasjement, herunder bruk av egenandeler

• i hvilken grad den offentlig organiserte tannhelsetjenestens fokus på forebyggende og oppsøkende virksomhet fører til ønsket måloppnåelse

• hva som er de største utfordringer når det gjelder det offentlige engasjement innenfor tannhelsesektoren, blant annet i lys av framtidsperspektivene på tannlegemarkedet, tannhelseutviklingen i befolkningen, den faglige utviklingen på feltet og endringer i helsesektoren for øvrig

• forholdet mellom offentlig organiserte tannhelsetjenester og trygdestønad og grenseoppgang mellom disse

• alternative organisatoriske modeller som på en bedre måte kan sikre innbyggerne de rettigheter som gis, også i forhold til øvrige helsetjenester, spesielt kommunale tjenester. Dette skal også omfatte forholdet mellom forebyggende tjenester og behandling.

I lys av dette og av hovedprinsippene for helsepolitikken generelt – vurdere samt fremme alternative forslag angående offentlig engasjement på tannhelsefeltet. Det vil blant annet si:

• hvilke oppgaver bør være organisert av offentlig sektor, og hva er behovet for samarbeid mellom aktuelle forvaltningsnivåer

• hvilke innbyggere som i framtiden skal gis rettigheter etter tannhelsetjenesteloven og etter øvrig regelverk, samt bruken av egenandeler for å ivareta formålene i gjeldende regelverk

• hvordan forebyggende arbeid samt oppsøkende virksomhet kan ivaretas på en kostnadseffektiv formålstjenlig måte

• bruk av driftstilskuddsordning for å ivareta offentlig tannhelsearbeid

• hvordan personellressurser kan sikres til offentlige oppgaver ut over det som foreslås i arbeidsgrupperapport, herunder vurdere innføring av turnustjeneste for tannleger og eventuell regulering av tannlegemarkedet

Foreslå nødvendige lovendringer som ivaretar forslagene til utvalget. Lovforslagene skal utformes i tråd med Justisdepartementets veileder "Lovteknikk og lovforberedelse".

5. Administrative og økonomiske konsekvenser

Utvalget bes om å utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av forslag som drøftes. Minst ett forslag (alternativ) skal være basert på uendret ressursbruk. Utvalget bes spesielt vurdere utvidelse av det offentlige engasjement gjennom finansiering ved egenandeler innenfor dagens økonomiske rammer. Det forutsettes at forslag som fremmes, skal bidra til mer hensiktsmessig ressursbruk.”

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget ble oppnevnt i statsråd 13.03.2004 med følgende sammensetning:

Ordfører Hans Seierstad, Østre Toten – leder fram til 28.2.2005

Fylkestannlege Endre Dingsør, Tromsø – fungerende leder fra 28.2.2005. Utnevnt av Helse- og omsorgsdepartementet som ny leder den 15.4.2005.

Tannpleier Åshild Buås, Stadsbygd

Kommunalsjef Evy-Anni Evensen, Nissedal

Tannlege Magne Audun Kloster, Hjelmeland

Tannlege Gro Christin Knudsen, Stavanger

Avdelingsdirektør i Rikstrygdeverket Hilde Olsen, Oslo

Professor Jan Abel Olsen, Tromsø

Fylkesrådmann Wenche Pedersen, Vadsø

Avdelingssjef ved TAKO-senteret, Kari Storhaug, Oslo

Svein Lundevall var engasjert som sekretariatsleder fram til 1.3.2005. Fra 28.9.2004 har utredningsleder Cathrine Runge vært engasjert inn i sekretariatet.

1.3 Arbeidsmåten i utvalget

Utvalget hadde sitt første møte 15. april 2004 og sitt siste møte 30. mai 2005. Til sammen har det vært avholdt 12 møter, hvorav fem todagers-møter.

Arbeidet bygger på gruppens egen kompetanse og bred gjennomgang av faglitteratur. Ulike fagmiljøer har også vært konsultert. Utvalget har valgt å møte de som har ønsket det, og det er tatt imot betydelig materiale i form av ulike innspill. Flere fagpersoner har dessuten vært invitert til utvalget for å orientere om bestemte temaer. Det var også arrangert et seminar i Tromsø med internasjonal deltakelse for å drøfte erfaringer med tannhelsetjenester i ulike land.

Innenfor utvalgets mandatperiode er det sterkt avgrenset i hvilken grad utvalget kunne initiere forskningsrapporter. Seksjon for samfunnsodontologi ved Universitetet i Oslo har etter bestilling levert en rapport med basis i spørreskjemadata som de allerede hadde innhentet. Denne undersøkelsen er i utredningen omtalt som 2004-undersøkelsen. I tillegg har NORUT Samfunnsforskning, Tromsø, bidratt med notater knyttet til prinsipielle sider ved finansierings- og organisasjonsmodeller. Fylkestannlege Bjørn Ellingsæter har bidratt i arbeidet med faktadelen (kapittel 3 – 10) som ligger til grunn for utvalgets vurderinger.