6 Utvalgets overveielser

6.1 Innledning. Opplegg

I dette kapitlet drøfter utvalget enkelte sentrale spørsmål knyttet til revisjonen av sjødyktighetsloven. Innledningsvis (punkt 6.2) ser utvalget på hvilke områder en ny lov bør dekke, med særlig vekt på om den avgrensningen som i dag finnes i sjødyktighetsloven er hensiktsmessig, eller om det er grunn til å innskrenke og/eller utvide det saklige virkeområdet for loven. Deretter (punkt 6.3) diskuterer utvalget hvordan loven mest hensiktsmessig kan bygges opp, herunder om og eventuelt i hvilken utstrekning loven skal formuleres som en fullmaktslov (forholdet mellom lov og forskrifter) og hvordan forholdet til den internasjonale reguleringen best kan løses. Endelig (punkt 6.4 til punkt 6.9) drøfter utvalget en del sentrale spørsmål og valg knyttet til lovens innhold. På enkelte punkter foretar utvalget likevel ikke – eller ikke fullt ut - en slik prinsipiell drøftelse i dette kapittel. I stedet gjøres det i kapittel 7, i tilknytning til det kapittel i lovutkastet der vedkommende spørsmål behandles. Først og fremst gjelder dette spørsmålet om straff, som behandles i punkt 7.10. Valg av fremgangsmåte beror på en hensiktsmessighetsvurdering. Gjennomgående kan det likevel sies at overgripende problemstillinger, som angår hele eller flere elementer i lovutkastet, behandles her i kapittel 6.

6.2 Siktemål: En ny og fullstendig skipssikkerhetslov

6.2.1 Utgangspunktet: Loven bør dekke alle spørsmål som knytter seg til skips sikkerhet

I utvalgets mandat heter det innledningsvis at «Utvalget skal foreta en fullstendig revisjon av sjødyktighetsloven og utarbeide en ny tidsriktig lov, tilpasset dagens forhold...…». I dette ligger for det første at utvalget skal ta sikte på en helt ny lov, som skal komme i stedet for dagens sjødyktighetslov, slik at den nåværende loven skal kunne oppheves i sin helhet. For det annet skal loven være tidsriktig. Utvalget forstår dette slik at det blant annet bør vurderes om dagens lov har fått en hensiktsmessig avgrensning. I den forbindelse må det tas hensyn til at det er snakk om en meget gammel lov, som kom til i en brytningstid for skipsfarten. Loven har opp gjennom årene vært endret og utvidet på en lang rekke punkter, men endringene fremstår ikke alltid som tilpasset en overordnet tankegang. Dette kommer tydelig frem ved at lovgiveren på andre punkter har valgt å regulere spørsmål med tilknytning til skipssikkerhet i annen eksisterende lovgivning eller i helt nye lover. Utvalget kan her vise til fremstillingen foran i kapittel 3.

Utvalget mener at et naturlig utgangspunkt ved en revisjon av sjødyktighetsloven er å samle alle spørsmål som knytter seg til skipssikkerhet i én lov, og markere dette ved å kalle loven «Lov om skipssikkerhet» eller «Skipssikkerhetsloven». Det vil bety en forenkling av dagens lovgivning, og gi myndigheter og brukere et godt og hensiktsmessig verktøy. Utvalget nevner at dette er i god overensstemmelse med synet til Lovstrukturutvalget, som mandatet henviser til.

6.2.2 De områder sjødyktighetsloven ­regulerer bør videreføres i skips­sikkerhetsloven

Det følger av utvalgets mandat at «Utvalget skal også vurdere om enkelte bestemmelser i gjeldende sjødyktighetslov passer bedre inn i annen lovgivning». Etter utvalgets oppfatning er et naturlig utgangspunkt at alle områder som i dag omhandles i sjødyktighetsloven, videreføres i en ny skipssikkerhetslov.

Utvalget har diskutert om reglene om forurensning fra skip, som i dag er plassert i sjødyktighetsloven kapittel 11 etter lovendring 8. juni 1979 nr. 49, heller burde videreføres i forurensningsloven enn i en ny skipssikkerhetslov. Utvalget er imidlertid kommet til at de argumenter som i 1979 tilsa å plassere disse reglene i sjødyktighetsloven, fortsatt er relevante. Ved å innta reglene i skipssikkerhetsloven får man et samlet og oversiktlig regelverk om alle spørsmål som angår sikkerheten for og ved skip, noe som er hensiktsmessig for brukerne (rederiene, de som har sitt arbeid om bord og skipsindustrien).

6.2.3 Lover som helt bør inkorporeres i skipssikkerhetsloven og dermed ­oppheves

Fremstillingen foran i kapittel 3 viste at skipssikkerhet i vid forstand er regulert i en rekke lover ved siden av sjødyktighetsloven. Noen av dem har tilknytning til skipets tekniske og operative sikkerhet, andre til personlig sikkerhet for de som har sitt arbeid om bord og atter andre til begge deler, og til dels også til helt andre forhold.

I utvalgets mandat heter det at «Utvalget skal også vurdere om det er andre aktuelle lover som helt eller delvis bør vurderes innarbeidet i en ny sjødyktighetslov. Det vises til Lovstrukturutvalgets utredning NOU 1992:32. Det forutsettes at utvalgets arbeid ikke berører det pågående arbeid med nye regler om undersøkelse av sjøulykker, jf. NOU 1999:30». Nedenfor vurderer utvalget om de lovene som utelukkende knytter seg til skipets tekniske og operative sikkerhet og til den personlige sikkerheten for de som arbeider om bord, bør innarbeides i skipssikkerhetsloven. Andre aktuelle lover behandles for seg i punktene 6.2.4 (sjø­mannsloven), 6.2.5 (sjøloven), 6.2.6 (straffeloven) og 6.2.7 (fritids- og småbåtloven), fordi disse lovene reiser mer kompliserte spørsmål enn de som behandles her. Avslutningsvis (punktene 6.2.8 og 6.2.9) diskuterer utvalget hvordan containerloven, som knytter seg til transport generelt, og matloven, som har betydning for forholdene om bord på skip, bør behandles i forhold til skipssikkerhetsloven.

6.2.3.1 Lov 19. juni 1964 nr. 20 om måling av ­fartøyer

Selv om loven ikke står sentralt i skipssikkerhetsarbeidet, og til dels har andre siktemål enn skipssikkerhet, kan det etter utvalgets mening godt forsvares å se spørsmålet om skipsmåling som et sikkerhetsspørsmål. Ved å inkorporere loven i en ny skipssikkerhetslov oppnår man en hensiktsmessig lovforenkling, se for så vidt Lovstrukturutvalgets innstilling. Utvalget foreslår derfor at de spørsmål fartøymålingsloven omfatter, inkluderes i skipssikkerhetsloven, se utk § 3-2, og at loven oppheves, se utk § 11-2.

6.2.3.2 Lov 17. juni 1966 nr. 2 om luftputefartøyer

Luftputefartøyer er i dag helt upraktisk. Utvalget mener derfor at loven må kunne oppheves, se utk § 11-2. Skulle luftputefartøyer igjen bli et aktuelt transportmiddel, vil de enkelt kunne reguleres med hjemmel i skipssikkerhetsloven, se utk § 1-2.

6.2.3.3 Lov 5. juni 1981 nr. 42 om sertifikatpliktige stillinger på norske skip, borefartøy og andre flyttbare innretninger i sjøen

Sertifiseringsloven fremstår som en samlelov. Den viderefører en rekke tidligere lover om krav til kvalifikasjoner for sertifikater for ulike stillinger på skip mv. Detaljreglene i de tidligere lovene ble omformulert til forskrifter. Loven gjennomfører STCW-konvensjonen (Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for seafarers – Internasjonal konvensjon om normer for opplæring, sertifikater og vakthold for sjøfolk) fra 1978, som revidert i 1995, i norsk rett.

At den som har sitt arbeid om bord, har de kvalifikasjoner og eventuelle sertifikater som kreves for den aktuelle stillingen, er et viktig sikkerhetsmessig element i skipets operative virksomhet. Ved å inkorporere loven i en skipssikkerhetslov, får man klargjort den betydning kvalifikasjonene og sertifikatene til de som har sitt arbeid om bord, har for skipets sikkerhet. Samtidig oppnår man en hensiktsmessig lovforenkling, se Lovstrukturutvalgets innstilling. Utvalget foreslår derfor at de spørsmål sertifiseringsloven omfatter, inkluderes i skipssikkerhetsloven, se utk § 3-8, og at loven oppheves, se utk § 11-2.

6.2.3.4 Lov 18. juni 1971 nr. 90 om mønstring av arbeidstakere på skip

Mønstringsloven har nok tradisjonelt hatt en viss sikkerhetsmessig betydning, men i dag må det være riktig å si at det ikke i særlig grad er tilfelle. Det er for tiden uklart om og i tilfelle på hvilken måte mønstringsinstituttet vil bli videreført. Blir det videreført, mener utvalget at det er naturlig at reguleringen av disse spørsmålene inkorporeres i skipssikkerhetsloven, se utk § 3-8, der annet ledd bokstav (g) gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om mønstring. Mønstringsloven kan da oppheves, se utk § 11-2. Vedtakelsen i 2003 av ILO konvensjon nr. 185 (se foran kapittel 4 (punkt 4.3.2)) om sjøfolks identifikasjonsbevis vil uansett medføre en endring i fremtiden av forhåndskontrollen med sjøfolk (se til dette utk 6-1 annet ledd).

6.2.3.5 Lov av 3. juni 1977 nr. 50 om arbeidstiden og hviletiden på skip

Loven er satt sammen av ILO-konvensjon nr. 180, elementer fra STCW-koden og nasjonale bestemmelser. Loven regulerer, først og fremst gjennom reglene om hviletid, spørsmål som er sentrale for skipssikkerhet, jf. de undersøkelser som er nevnt foran i kapittel 3 (punkt ) og som viser at tretthet og utmattelse («fatigue») fremstår som den viktigste årsaken til sjøulykker. Utvalget ser det derfor som nødvendig at lovens regulering av arbeidstid og hviletid inkorpores i skipssikkerhetsloven, se utk § 4-3 (arbeidstid) og § 4-4 (hviletid), og at arbeidstidsloven oppheves, se utk § 11-2.

6.2.4 Sjømannsloven av 30. mai 1975 nr. 18

Sjømannsloven fremstår først og fremst som «sjøens arbeidsmiljølov». Den har klare paralleller til arbeidsmiljølovens regulering, samtidig som den søker å ta hensyn til de særlige forhold som reiser seg i skipsfart. Som arbeidsmiljølovgivning inneholder sjømannsloven imidlertid også flere bestemmelser med sikkerhetsmessige aspekter, og som godt kunne tenkes plassert i en skipssikkerhetslov.

Ved revisjonen av arbeidsmiljøloven (se NOU 2004:5 og Ot.prp. nr. 49 (2004/2005) § 1-2) valgte man å opprettholde unntaket i arbeidsmiljøloven § 2 nr. 2 om at «sjøfart, fangst og fiske...» er unntatt fra loven. Utvalget forstår det slik at dette skyldtes rene hensiktsmessighetsgrunner (manglende kompetanse i utvalget og manglende ressurser), og ikke en prinsipiell stillingtagen til spørsmålet. Uten å ta stilling til om dette ville være en hensiktsmessig løsning, peker utvalget på at det ville ha vært mulig å gi arbeidsmiljøloven anvendelse på skipsfart og på fiske og fangst, selv om det i så fall måtte gjøres enkelte tilpasninger og modifikasjoner. Arbeidsmiljøloven er således gitt anvendelse på flyttbare innretninger til bruk i petroleumsvirksomheten, også i situasjoner hvor innretningen driver maritim virksomhet uten å være konkret involvert i petroleumsvirksomhet, se ovenfor kapittel 3 (punkt 3.3.3.4).

Etter utvalgets oppfatning hadde det vært hensiktsmessig om sjømannsloven og sjødyktighetsloven var blitt revidert samtidig, slik at man kunne fått et samlet nytt og ryddig lovverk om skipssikkerhet og om arbeidsmiljøet for dem som arbeider på skip. Det faller imidlertid utenfor utvalgets mandat å foreta en fullstendig gjennomgang av sjømannsloven. På den annen side omfatter utvalgets mandat å vurdere alle spørsmål knyttet til skipssikkerhet, hva enten disse spørsmålene i dag er regulert i sjødyktighetsloven eller i andre lover, som for eksempel sjømannsloven.

Samordning av skipssikkerhetsloven og sjømannsloven kan gjennomføres på ulike måter. En mulighet er å ta inn i skipssikkerhetsloven alle sikkerhetsregler som ansees nødvendige for å oppnå det ønskelige sikkerhetsnivået, uavhengig av om disse spørsmålene er og fortsatt vil være regulert i sjømannsloven. En slik dobbeltregulering er bare akseptabel dersom det kan legges til grunn at en revisjon av sjømannsloven er nært forestående etter at arbeidet med skipssikkerhetsloven er ferdig. Fordi utvalget ikke har noen sikkerhet for dette, har det i stedet valgt å innarbeide visse regler fra sjømannsloven i skipssikkerhetsloven, samtidig som de tilsvarende reglene i sjømannsloven foreslås opphevet. Utvalget ser at det er vanskelig å trekke en klar grense mellom regler med et sikkerhetsmessig innhold og regler med et rent arbeidsmiljømessig innhold. De reglene fra sjømannsloven som nå foreslås inntatt i skipssikkerhetsloven, har etter utvalgets syn først og fremst et sikkerhetsmessig perspektiv, ved at de skal sikre liv og helse, miljø og materielle verdier.

I utkastet kapittel 3 om teknisk og operativ sikkerhet har utvalget foreslått å ta inn deler av sjømannsloven § 4 om lavalder, se utk § 3-10, og § 26 om legeundersøkelse, rederihelsetjeneste og meldeplikt m.v., se utk § 3-9. I utkastet kapittel 4 om personlig sikkerhet har utvalget foreslått å ta inn regler fra sjømannsloven som kan betegnes som «arbeidsmiljørettslige sikkerhetsregler». Det dreier seg om § 40 om vern mot ulykker og helseskader, se utk § 4-2, og § 41 om kosthold og sunnhetsforhold, se utk § 4-5. I utkastet kapittel 6 om sikkerhets- og terrorberedskap har utvalget foreslått å ta inn sjømannsloven § 48 om maktmidler, se utk § 6-2. Endelig har utvalget i utkastet kapittel 7 foreslått å videreføre sjømannsloven § 42 om sjødyktighetssyn, se utk § 7-3 femte ledd bokstav (c). Spesialmotivene til alle de nevnte bestemmelsene redegjør nærmere for videreføringen.

6.2.5 Sjøloven

Lov 24. juni 1994 nr. 39 om sjøfarten regulerer først og fremst privatrettslige spørsmål knyttet til skip og transport av gods og personer med skip. Loven inneholder også regulering av enkelte spørsmål av mer generell sikkerhetsmessig karakter, som eventuelt kan tenkes plassert i en ny skipssikkerhetslov.

Det gjelder for det første tre bestemmelser i sjøloven kapittel 6. Skipsføreren, nemlig § 131. Skipets sjødyktighet, § 132. Navigering m m og § 133. Skipsbøkene. Bestemmelsene tar opp spørsmål som uansett må reguleres i skipssikkerhetsloven, fordi de går på hvilke krav offentlige myndigheter må kunne stille til skipsføreren i forbindelse med skipets sikkerhet. En dobbeltregulering av spørsmålene er unødvendig. For det annet gjelder det § 471. Skipsbøker og § 506. Sjøveisregler m m. Disse reglene må sees i sammenheng med krav om sikker navigering, som vil være et viktig element i en skipssikkerhetslov. Også her vil en dobbeltregulering være uheldig. Utvalget kommer tilbake til disse spørsmålene i kapittel 7 (punkt 7.3.3.6).

I tråd med mandatet har utvalget ikke gått inn på spørsmålet om undersøkelse av sjøulykker. Forslaget i NOU 1999:30 er vedtatt som lov 7. januar 2005 nr. 2, se sjøloven kapittel 18 avsnitt II og Ot.prp. nr. 78 (2003-2004). Utvalget nevner likevel at reglene om undersøkelse av sjøulykker har sin hovedfunksjon ved å bringe på det rene ved en sjøulykke om sikkerhetsreglene er fulgt og om ulykken eventuelt tilsier korrigeringer i sikkerhetsarbeidet på vedkommende skip, hos vedkommende rederi eller i det offentlige regelverket. Reglene har dermed nær tilknytning til skipssikkerhetsloven. Utvalget ser likevel at det har gode grunner for seg å beholde reglene i sjøloven, fordi undersøkelsene vil kunne gå lenger enn en undersøkelse knyttet til det enkelte skip eller rederi og de offentlige regler som knytter seg til disse.

Ved lov 25. juni 2004 nr. 52 fikk sjøloven et nytt kapittel 6A om alkoholpåvirkning og pliktmessig avhold m m til sjøs. Utvalget tar til etterretning at disse reglene er plassert i sjøloven, men vil likevel nevne at det ville ha funnet det mer naturlig om disse reglene var blitt plassert i en ny skipssikkerhetslov. Reglene om forbud mot fremføring av skip der vedkommende fører er beruset, og straff ved overtredelse av forbudet, har en klar sikkerhetsmessig funksjon, som gjør at reglene passer godt i skipssikkerhetsloven.

6.2.6 Straffeloven

Som nevnt i kapittel 3 (punkt 3.3.3.9) er straff for brudd på bestemmelser på sjøfartsområdet regulert i straffeloven kapittel 30 om forbrytelser i sjøfartsforhold og i kapittel 42 om forseelser i sjøfartsforhold. I Straffelovkommisjonens delutredning VII (NOU 2002:4) er det ikke foreslått å videreføre et eget kapittel i straffeloven om overtredelser i sjøfartsforhold. Straffelovkommisjonen mente det burde oppnevnes et eget utvalg for å vurdere om og i tilfelle på hvilken måte dagens straffebestemmelser i sjøfartsforhold burde videreføres. Et slikt utvalg er fortsatt ikke oppnevnt.

I utvalgets mandat heter det: «I lys av Straffelovkommisjonens delutredning NOU 2002:4 Ny straffelov, og Sanksjonsutvalgets utredning NOU 2003:15 Fra bot til bedring, skal det også vurderes inkorporert særskilte straffebestemmelser i det nye lovutkastet.» Utvalget har på denne bakgrunn vurdert i hvilken utstrekning de plikter som oppstilles i utkastet til ny skipssikkerhetslov med tilhørende forskrifter bør straffesanksjoneres. På den annen side faller det utenfor utvalgets mandat å foreta en samlet gjennomgang av de nåværende bestemmelsene i straffeloven. Utvalget har derfor nøyd seg med å se på de bestemmelsene i straffeloven som knytter seg til skipssikkerhet, og vurdert om disse skal videreføres. Utvalgets nærmere drøftelse av disse spørsmålene finnes i kapittel 7 (punkt 7.10).

6.2.7 Fritids- og småbåtloven

Som nevnt i kapittel 3 (punkt 3.3.3.5) har sjødyktighetsloven og fritids- og småbåtloven til dels et overlappende anvendelsesområde. Som det fremgår av drøftelsen nedenfor punkt 6.4.1.1, foreslår utvalget at den nye skipssikkerhetsloven ikke skal få anvendelse på skip under 24 meter, som ikke anvendes i næringsvirksomhet. Utvalgets forutsetning er at for disse skipene vil fritids- og småbåtloven, alene og i kombinasjon med produktkontrolloven, regulere de nødvendige spørsmål om sikkerhet, jf. drøftelsen i kapittel 7 (punkt 7.11), der det foreslås visse endringer i fritids- og småbåtloven.

6.2.8 Containerloven

Lov 17. desember 1982 nr. 84 om sikre containere (containerloven) gjelder containere som brukes i transport til eller fra Norge eller i transitt gjennom Norge, uten hensyn til hva slags transportmiddel containeren anvendes på. Loven inkorporerer den internasjonale konvensjonen 2. desember 1972 om sikre containere. Utvalget har vurdert om loven kan inkorporeres i skipssikkerhetsloven, men er kommet til at det er mest hensiktsmessig å la loven bli stående som den er, fordi den dekker containere i forhold til all transport.

6.2.9 Matloven

Lov 19. desember 2003 nr. 24 om matproduksjon og mattrygghet mv. (matloven) gjelder etter § 3 første ledd første punktum bl.a. på norske fartøyer, og omfatter etter § 2 første ledd første punktum alle forhold i forbindelse med produksjon, bearbeiding og distribusjon av innsatsvarer og næringsmidler, herunder drikkevann, se nærmere foran kapittel 3 (punkt 3.3.3.12). Utvalget har vurdert om dette bør bety at utkastet til skipssikkerhetslov ikke skal inneholde regler om kosthold og drikkevann. Utvalget er imidlertid kommet til at det er hensiktsmessig om skipssikkerhetsloven selv angir hvilke krav den som har sitt arbeid om bord kan stille på disse punkter, og har foreslått egne regler om dette i utk § 4-6, se nærmere nedenfor i kapittel 7 (punkt 7.4.2.5).

6.3 Lovutkastets oppbygging og ­struktur

6.3.1 Lovutkastets hovedstruktur

Lovutkastet er bygget opp med i alt 11 kapitler.

Kapittel 1 Innledende bestemmelser inneholder bestemmelser om formål og virkeområde.

Kapittel 2 Rederiets plikter. Sikkerhetsstyring fastslår to grunnleggende forhold ved lovutkastets regulering, nemlig at rederiet er det sentrale pliktsubjektet etter lovutkastet, og at sikkerhetsstyring er et vesentlig instrument for å sikre oppfyllelse av de krav lovutkastet stiller.

De fire etterfølgende kapitlene omfatter de sentrale materielle krav som stilles til sikkerhet for skipet. Kapitlene er bygd opp slik at bestemmelsene i det enkelte kapittel gir en naturlig gruppering av pliktene. Samtidig gir det enkelte kapittel regler om i hvilken utstrekning andre enn rederiet er pliktsubjekt i forhold til kravene i vedkommende kapittel.

Kapittel 3 Teknisk og operativ sikkerhet fastsetter hvilke krav som må stilles til skipet som sådan for at det skal kunne oppfattes som tilstrekkelig sikkert. Det gjelder for det første krav mht. hvordan skipet skal være prosjektert, bygget og utrustet. Dernest gjelder det krav til vedlikeholdet og driften av skipet, herunder krav knyttet til last og ballast, til skipets sertifikater og til selve navigeringen. Endelig gjelder det krav til skipets bemanning, både mht. størrelse og kvalifikasjoner.

Kapittel 4 Personlig sikkerhet fastsetter hvilke krav som må være oppfylt for at skipet skal være en sikker arbeidsplass for de som har sitt arbeid om bord. Tanken her er at skipet ikke er sikkert hvis det ikke gir trygghet og gode arbeidsforhold for disse. Reglene tar for det første sikte på sikkerhetsinnretninger mv. og tilrettelegging og utføring av arbeidet, slik at hensynet til liv og helse og et godt arbeidsmiljø er ivaretatt. Dernest stilles det krav til arbeids- og hviletid. Endelig er det krav til bo- og fritidsmiljøet, til kosthold og drikkevann og til ivaretakelse av syke.

Kapittel 5 Miljømessig sikkerhet fastsetter hvilke krav som må oppfylles for at skipet skal være et miljøsikkert skip. Kapitlet tar utgangspunkt i at det ikke skal forekomme forurensning av det ytre miljø fra skipet, og fastsetter krav til selve skipet og til driften av det for å sikre mot forurensning.

Kapittel 6 Sikkerhets- og terrorberedskap fastsetter krav for å hindre og beskytte skipet mot terrorhandlinger og andre ulovlige handlinger. Samtidig gis skipets vedkommende rett til å iverksette tiltak og anvende maktmidler for å opprettholde ro og orden både i disse og i andre situasjoner.

De fire neste kapitlene regulerer håndhevelsen av de materielle kravene som er fastsatt, og hvilke reaksjonsmidler som er aktuelle ved en eventuell overtredelse av dem.

Kapittel 7 Tilsyn har regler om tilsynsmyndighet og om overlatelse av tilsyn til andre, og om selve tilsynet. Tilsyn med rederiets sikkerhetsstyringssystem står i fokus, men også tilsyn gjennom besiktelse og av utenlandske skip ved havnestatskontroll er regulert. Endelig gis det regler om rederiets plikter knyttet til gjennomføringen av tilsynet.

Kapittel 8 Forvaltningstiltak regulerer hvilke tiltak som kan iverksettes når krav fastsatt i eller i medhold av loven ikke er etterkommet. Det kan gis pålegg om oppfyllelse, og pålegget kan gjennomføres ved tvangsmulkt, tilbaketrekking av sertifikater og direkte tvangstiltak.

Kapittel 9 Administrative sanksjoner gir mulighet for å reagere med overtredelsesgebyr der sentrale plikter fastsatt i loven eller tilhørende forskrifter er overtrådt.

Kapittel 10 Straffansvar fastsetter i hvilke tilfelle rederiet, skipsføreren eller andre som har sitt arbeid om bord, kan ilegges straff ved brudd på nærmere bestemte pliktbestemmelser i loven eller i tilhørende forskrifter.

Loven avsluttes med Kapittel 11 Øvrige bestemmelser. Det omhandler ikrafttreden samt opphevelse og endringer i andre lover.

6.3.2 Lovbestemmelsene: Form, funksjonskrav og dynamikk

Ved utformingen av lovbestemmelsene har utvalget vært opptatt av å gi dem en form der de plikter rederiet blir pålagt, er beskrevet som nokså brede og generelle funksjonskrav til skipet. Funksjonskravene er gjerne knyttet opp mot en målbeskrivelse, der det understrekes at skipet på vedkommende punkt skal gi en slik sikkerhet at det ikke oppstår fare for liv og helse, miljø og materielle verdier. Lovutkastet fastsetter følgelig som hovedregel ikke detaljerte og bestemte spesifikasjonskrav til hvordan den nødvendige sikkerhet på det enkelte punkt kan oppnås. Det finnes likevel unntak, se først og fremst utk § 4-3 om arbeidstid og utk § 4-4 om hviletid.

De enkelte funksjonskravene er søkt samlet i grupper. Av og til vil derfor en enkelt paragraf inneholde flere funksjonskrav, som samlet utgjør en naturlig enhet. Innenfor det enkelte kapittel vil en også se at visse paragrafer knytter an til ett og samme problemkompleks, og slik sett danner en gruppe. Endelig får man den gruppering som viser seg ved sammenstilling av en rekke funksjonskrav i et samlet kapittel. En slik gjennomtenkt gruppering av de ulike funksjonskravene sikrer en overordnet og sammenhengende angivelse av hvordan et skip må være for å oppfylle de sentrale kravene myndighetene har villet stille.

Ved å beskrive kravene til skipet som generelle funksjonskrav og ikke som detaljerte spesifikasjonskrav, oppnår man at lovutkastet blir tilstrekkelig dynamisk. Man binder ikke lovens krav til dagens teknologi og dagens standarder, men sikrer at lovens krav er knyttet til den teknologi og de standarder som til enhver tid må oppfattes som sikrest og best. Det vil derfor ikke være nødvendig å oppdatere loven ved stadige lovendringer for å holde tritt med den teknologiske utviklingen.

Slik kravene i lovutkastet er formulert, gir de først og fremst en ramme. Rammen kan utfylles nærmere av Kongen/departementet gjennom delegert lovgivning, se nærmere nedenfor punkt 6.3.3. Ved at kravene til skipet er formulert som generelle funksjonskrav, vil det på den annen side i utgangspunktet være opp til rederiet selv å vurdere og eventuelt sette ut i livet nødvendige tiltak for å oppnå de mål som de enkelte lovbestemmelser stiller. Enkelt sagt betyr dette at det er lovbestemmelsenes funksjonskrav som angir målet som rederiene må strekke seg etter, mens eventuelle detaljerte spesifikasjonskrav i forskriftene gir en viktig støtte og spesifisering av hvordan disse funksjonskravene kan oppfylles. Slik sett kan lovutkastet ikke betegnes som en ren rammelov, selv om det er holdt i generelle vendinger, med få spesifikke og detaljerte krav. Lovutkastet er tvert om utformet slik at det gir tilstrekkelige og tydelige retningslinjer mht. hvilke krav som må stilles for at skipet skal kunne gi betryggende sikkerhet for liv og helse, miljø og materielle verdier.

6.3.3 Forholdet mellom lov og forskrifter

Som påpekt foran i kapittel 3 (punkt 3.4.3, særlig punkt 3.4.3.3 og 3.4.3.4) er et problem med dagens sjødyktighetslov at den både er alt for detaljert og alt for generell. Vi møter på den ene siden en detaljregulering av spørsmål som angår relativt ubetydelige og spesielle forhold, og som derfor ikke fortjener å gis lovs form. På den annen side er noen av de viktigste reformer innen skipssikkerhet i de senere år, som spørsmålene om sikkerhetsstyring/internkontroll og terrorberedskap mv., «gjemt bort» i helt generelle bestemmelser, som gir få eller ingen retningslinjer mht. hvilke krav som vil bli stilt. Dette gir sjødyktighetsloven en skjevhet som ikke er akseptabel.

Som allerede fremhevet i punkt 6.3.2 ovenfor, har utvalget lagt vekt på at hovedelementene i myndighetsreguleringen av skipssikkerhet må fremgå uttrykkelig av lovgivningen selv. Loven må altså gis en form som gir tilstrekkelige og tydelige signaler om hvilke krav til sikkerhet myndighetene vil stille på ulike felter. På den annen side må loven overlate de utfyllende og detaljerte kravselementene til forskrifter og til eventuelle andre standarder.

I denne forbindelse er det naturlig å understreke to forhold. For det første legger utvalget vekt på at lovutkastet ikke bare skal angi de overordnede kravene som stilles til skipets sikkerhet. Lovutkastet skal også, når det overlater til Kongen/departementet å gi nærmere regler om et bestemt forhold, i utgangspunktet angi hvilke spørsmål det kan forventes å bli gitt forskrifter om. Dette vil gi brukerne av loven nyttig informasjon ved at de kan regne med at det er gitt nærmere regler om vedkommende spørsmål. Samtidig vil en slik angivelse av hva forskriftene vil regulere, utgjøre en viktig forbindelseslinje mellom dagens lovgivning og lovutkastet. Som nevnt foran i punkt 6.2, foreslår utvalget å inkorporere en rekke av dagens lover i en ny skipssikkerhetslov. Detaljeringsgraden i enkelte av disse lovene er så stor at det er uhensiktsmessig å ta dem inn i skipssikkerhetsloven i fulltekst. Utvalget har i stedet fastsatt hovedtrekkene i lovutkastet og samtidig i en mer eller mindre omfattende oppregning angitt de elementer fra den tidligere loven som departementet har adgang til å gi forskrifter om. Dermed vil brukerne av den tidligere loven kjenne seg igjen i den nye skipssikkerhetsloven, samtidig som lovgiveren får markert at det i hvert fall i denne omgang ikke er meningen å gjøre materielle endringer på vedkommende punkt.

For å beholde det dynamiske elementet i en ny skipssikkerhetslov, har utvalget på den annen side sett det som nødvendig at en angivelse eller oppregning av hva forskrifter typisk vil inneholde, ikke må være absolutt og uttømmende. Så lenge det dreier seg om forhold som omfattes av kravene i den enkelte lovbestemmelse, må det kunne gis utfyllende forskrifter, selv om lovgiveren ikke har angitt hva slike forskrifter kan regulere. I lovtekstene har utvalget derfor gjennomgående benyttet uttrykket «Departementet gir forskrifter om ... [de forhold vedkommende lovbestemmelse regulerer], herunder om: ... [en oppregning av forhold som utvalget mener må eller bør reguleres nærmere i forskrift]». I ordet «gir» ligger ingen rettslig plikt for departementet til å gi forskrifter, bare en hjemmel til å gi forskrifter.

Utvalget har forutsatt at i det overveiende antall tilfelle vil gjeldende forskrifter i medhold av sjødyktighetsloven eller andre lover som foreslås opphevet, kunne videreføres i medhold av en ny skipssikkerhetslov, eventuelt med helt små endringer og tilpasninger. Mange slike forskrifter vil være bygd på internasjonale konvensjoner eller lignende, se nærmere nedenfor punkt 6.3.4. Et karakteristisk trekk ved slike forskrifter er at de inneholder til dels detaljerte og bestemte spesifikasjonskrav. Utvalget antar at iallfall i den nærmeste fremtid vil også nye forskrifter normalt bli utformet på samme måte, rett og slett fordi de internasjonale reglene som skal inkorporeres gjerne er formulert med uttrykkelige spesifikasjonskrav. Utvalget understreker likevel at det ikke i utvalgets forslag til lov er noen forutsetning om at utfyllende forskrifter må være formulert som spesifikasjonskrav i motsetning til funksjonskrav. Tvert om mener utvalget at det vil være i god overensstemmelse med lovutkastets sterke vekt på sikkerhetsstyring om også forskriftskravene i fremtiden knyttes sterkere til hvilke funksjonskrav myndighetene ønsker oppfylt og mindre til uttrykkelig uttalte spesifikasjonskrav. Utvalget kommer tilbake til disse spørsmålene i kapittel 7 (punkt 6.2.3.3).

6.3.4 Forholdet til internasjonale regler. Særlig om EU-forordninger

Som fremstillingen foran i kapittel 4 viste, bygger store deler av skipssikkerhetslovgivningen i dag på internasjonale regler, først og fremst utarbeidet av IMO og ILO; i den senere tid også av EU. EU-reglene er ofte en videreføring/gjennomføring av IMO-fastsatte regler, selv om EU undertiden også gir særregler. Stort sett er innarbeidelsen i norsk rett skjedd gjennom detaljerte forskriftsbestemmelser, gitt i medhold av sjødyktighetsloven eller annen skipssikkerhetslovgivning. Ofte har det vært mulig å innarbeide senere endringer i de internasjonale reglene uten lovendringer, fordi de formelle lovene har vært tilstrekkelig fleksibelt utformet til å gi nødvendig hjemmel også for slike endringer. Det er likevel grunn til å merke seg at sjødyktighetsloven i løpet av de siste 25 år eller så har vært endret i gjennomsnitt nesten en gang i året for å skaffe nødvendig hjemmel for å kunne gjennomføre nye internasjonale konvensjoner mv.

Den internasjonale regelproduksjonen på sjøsikkerhetsområdet vil utvilsomt fortsette med uforminsket kraft i årene som kommer. Ikke minst vil EU trolig bli en enda viktigere aktør på dette området enn hittil. EUs regelproduksjon er på ett punkt spesiell. Der EUs regelverk er kommet til uttrykk i forordninger, må regelverket gjennomføres ordrett. Forordningens innhold kan altså ikke gjengis i vanlig norsk lovs- eller forskriftsform. Ved EU-lovgivning i form av direktiver står den norske lovgiveren mye friere mht. hvordan realiteten i vedkommende direktiv skal gjengis. Tilsvarende gjelder ved ordinære internasjonale konvensjoner.

Ved utarbeidelsen av skipssikkerhetsloven har utvalget lagt vekt på å få til et rammeverk, som gir brukerne den nødvendige sikkerhet og klarhet mht. hvilke krav som stilles, men som samtidig er tilstrekkelig fleksibelt til å ta høyde for endringer i de internasjonale regelverkene uten at loven alltid må endres. EU-forordninger byr her på en særlig utfordring, fordi det må være absolutt sikkerhet for at lovteksten faktisk gir hjemmel for å gjennomføre vedkommende forordning i en tilhørende forskrift. Men også i forhold til EU-direktiver og tradisjonelle konvensjoner kan det ligge vanskelige avveininger.

Utvalget har i sitt utkast til lovtekst søkt å sikre nødvendige hjemler både for de internasjonale regler, herunder EU-forordninger, som faktisk er vedtatt og gjort til en del av det interne norske regelverket, og for regler som det rimelig sikkert vil bli aktuelt å inkorporere i norsk lovgivning i løpet av de nærmeste årene. I dette arbeidet har utvalget søkt å ta vare på de særlige problemene som EU-forordningene skaper ved uttrykkelig å legge inn egne «EU-forordningsbestemmelser» der det kan være tvil om lovteksten, slik den er formulert, helt ut er konform med vedkommende EU-forordning.

Utvalget har også vurdert å gå et skritt videre, og generelt gi Kongen/departementet rett til å gi forskrifter om gjennomføring av EØS-avtalen på skipssikkerhetslovgivningens område, selv om slike forskriftsregler står i strid med lovens alminnelige bestemmelser. En slik regel vil ta vare på de problemene som er nevnt ovenfor. Den vil også gjøre det unødvendig med lovendringer der den gjeldende lovteksten ikke gir nødvendig hjemmel for vedkommende EU-regel. Lovendringer er en omfattende og tidkrevende prosess, og det kan derfor være grunn til å søke å unngå dem dersom det er mulig.

Annen lovgivning inneholder eksempler på slike forskriftshjemler, knyttet til EØS-avtalen, se for eksempel luftfartsloven § 16-1:

««Kongen kan gi forskrifter om gjennomføring av EØS-avtalen på luftfartens område, herunder regler om ...

Regler gitt i medhold av første ledd skal gå foran lovens alminnelige bestemmelser, herunder regler om...».

Utvalget er kommet til at det ikke vil foreslå en tilsvarende bestemmelse i skipssikkerhetsloven. Et moment er det rent prinsipielle: Reelle endringer i lovteksten bør forelegges Stortinget som lovgiver. I tillegg får man et dobbeltsporet system: Skipssikkerhetsloven med tilhørende forskrifter på den ene side, og EØS-lovgivning i forskrifts form, som ikke stemmer med skipssikkerhetslovens regler, på den annen. Dette gir et uryddig system, både for brukerne og for tilsynsmyndighetene. Det er viktig å videreføre den opprydningen som nå skjer i skipssikkerhetslovgivningen, og at det ikke igjen blir slik at rammelovverket ikke gir uttrykk for gjeldende rett. Noe stort antall lovendringer som følge av at man ikke inntar en slik regel, er det ikke grunn til å vente. Skipssikkerhetsloven må antas å være tilstrekkelig fleksibel til å ta vare på de fleste endringer i det internasjonale regelverket – herunder EU-regelverket – som vil komme i årene fremover. Det vil derfor først og fremst være nye EU-forordninger som kan føre til at loven må endres.

6.3.5 Behovet for definisjoner

Utvalget har, med ett unntak, se nedenfor kapittel 7 (punkt 7.2.3.1) om definisjonen av begrepet «rederi», jf. utk § 2-1, kommet til at det ikke er hensiktsmessig med egne definisjoner i lovutkastet. Ved å gi definisjoner oppnår man riktignok en klar og sikker forståelse av hva visse ord og uttrykk i lovteksten omfatter, og slipper gjentagelser der samme ord eller uttrykk brukes flere ganger. Definisjoner i lovteksten medfører imidlertid stivhet og mangel på dynamikk. Mange av de begrepene lovutkastet bruker, bygger på internasjonale regelverk. Over tid vil dette regelverket være under utvikling, og samme uttrykk kan gis et kvalitativt eller kvantitativt annet innhold, eller samme eller tilnærmet samme realitet uttrykkes ved hjelp av et nytt ord eller begrep. Er vedkommende uttrykk i så fall presist definert i lovteksten, vil det være nødvendig å endre den for å ta høyde for den utvikling som er skjedd. Er uttrykket ikke definert, vil det på den annen side ofte være tilstrekkelig fleksibelt til å ta opp i seg en viss innholdsmessig utvikling, uten at det er nødvendig med en formell endring.

I tillegg kommer at det ofte er mulig å oppnå samme realitet som med en formell definisjon på andre måter. Uttrykk og begreper som loven måtte anvende kan på en hensiktsmessig måte forklares i forarbeidene. Forskriftene kan også operere med helt presise definisjoner, for eksempel hvor den internasjonale bestemmelsen som skal inkorporeres, inneholder slike definisjoner. Definisjoner inntatt i forskrifter eller lignende har generelt den fordel i forhold til definisjoner i lovtekster at endringsprosedyrene for forskrifter er enklere.

6.3.6 Terminologi

I lovutkastet og i motivene til lovutkastet anvendes enkelte begreper gjennomgående, og det er derfor nødvendig med en nærmere forklaring her av hva utvalget har lagt i de enkelte begrepene.

Begrepet «rederi» er, som nevnt i punkt 6.3.5 ovenfor, definert i utk § 2-1, se nærmere om denne definisjonen i kapittel 7 (punkt 7.2.3.1).

I utk kapittel 9 og 10 innføres begrepet «den som på vegne av rederiet». Fordi et rederi etter definisjonen i utk § 2-1 normalt vil være et selskap, er det i straffekapitlet nødvendig å angi hvilke personer som kan pådra seg et straffansvar. Siden begrepet bare anvendes i straffekapitlet, er det mest hensiktsmessig å forklare innholdet av det nærmere i kapittel 7 (punkt 7.10.2.13).

Som et overbegrep på alle dem som arbeider om bord, anvender lovutkastet og motivene «den som har sitt arbeid om bord». Fordi det i enkelte relasjoner er nødvendig å sondre mellom skipsføreren på den ene side og de øvrige som arbeider om bord, benyttes begrepet «andre som har sitt arbeid om bord» for å betegne at vedkommende bestemmelse eller vedkommende motivuttalelse ikke er ment å omfatte skipsføreren.

Når utvalget har brukt uttrykket «den som har sitt arbeid om bord», og ikke uttrykk som «ansatt», «arbeidstaker», «besetning», «mannskap» eller «sjøfolk», skyldes det ønsket om å finne et generelt uttrykk, som samtidig understreker at vedkommende skal ha sin arbeidsplass om bord. Personer som jobber i rederiets eller andres landorganisasjon faller dermed utenfor begrepet. Uttrykket «den som har sitt arbeid om bord» er for øvrig det samme som benyttes i sjømannsloven i dag.

Normalt vil de som omfattes av begrepet «den som har sitt arbeid om bord» ha et ansettelsesforhold til rederiet. Det er det vanlige når det gjelder skipets maritime besetning, herunder skipsføreren. Dette er likevel ikke et krav. Også de som arbeider om bord tilknyttet butikk, restaurant, catering eller annen servicevirksomhet, er omfattet av begrepet, selv om de er ansatt av andre enn rederiet.

Normalt vil de som omfattes av begrepet «den som har sitt arbeid om bord», ha en relativt fast tilknytning til skipet. Begrepet kan imidlertid også omfatte personer med en mindre fast tilknytning, som for eksempel reisereparatører og los, som bare er om bord i kortere perioder. På den annen side vil skipssikkerhetsloven ikke omfatte folk som arbeider om bord på skipet mens det ligger til kai, for eksempel vaskepersonale og laste- og lossearbeidere, eller ved verksted. Disse vil isteden være omfattet av arbeidsmiljøloven, jf. § 2 nr 1, ettersom de ikke faller inn under unntaket for «sjøfart» i § 2 nr. 2 bokstav a.

6.4 Lovens virkeområde

6.4.1 Lovens anvendelse på mindre skip

6.4.1.1 Fritidsbåter

Som fremstillingen foran i kapittel 3 (punkt 3.4.4) viste, er sjødyktighetslovens regler mht. virkeområde for mindre skip relativt komplisert bygget opp. Et viktig siktemål med en ny lov må være å finne frem til et enklere og mer oversiktlig system, til gavn både for brukere og myndigheter. I denne forbindelse er det grunn til å vurdere om ikke mindre skip/båter som brukes utenfor næringsvirksomhet, kan unntas fra en ny skipssikkerhetslov, og i stedet reguleres av fritids- og småbåtloven av 26. juni 1998 nr. 47.

Fritids- og småbåtloven har et eget kapittel 3 om Krav til fritidsbåter og utrustningen av dem. «Fritidsbåt» er definert i § 1, og omfatter «enhver flytende innretning som er beregnet på og i stand til å bevege seg på vann, og som brukes utenfor næringsvirksomhet». Paragraf 21 fastslår at Kongen med hjemmel i produktkontrolloven av 11. juni 1976 nr. 79 kan gi forskrifter om konstruksjon, tilvirkning, innførsel og omsetning av fritidsbåter. Denne hjemmelen er brukt til å gi forskrift 20. desember 2004 nr. 1820 om produksjon mv. av fritidsbåter. Fritids- og småbåtloven §§ 22 til 28 inneholder nærmere regler om krav til fritidsbåter mht. sikkerhet. Disse bestemmelsene har til dels paralleller i ulike bestemmelser i sjødyktighetsloven, men er enklere formulert.

Utvalget er kommet til at skip under 24 meter som brukes utenfor næringsvirksomhet, må kunne unntas fra reguleringen i en ny skipssikkerhetslov. Viktige deler av utkastet til skipssikkerhetslov passer ikke særlig godt på slike fartøyer, og for brukerne vil det virke kompliserende om de må forholde seg til et omfattende regelverk som ikke primært er skrevet for dem. Samtidig er det naturlig å la sikkerhetsspørsmål knyttet til slike fartøyer løses innenfor rammen av fritids- og småbåtloven, slik det også gjøres i dag. I den forbindelse har utvalget vurdert det slik at enkelte bestemmelser i skipssikkerhetsloven må kunne «kopieres» i denne loven, eventuelt i en enklere fasong, og at det også må kunne åpnes for et forenklet tilsyn for disse fartøyene. Utvalget kommer tilbake til dette i kommentarene til utk kapittel 11.

6.4.1.2 Mindre skip i næringsvirksomhet

I medhold av sjødyktighetslovens bestemmelser (se foran kapittel 3, punkt 3.4.4) er det gitt en rekke forskrifter som bare gjelder for skip under 24 meter. For passasjerskip kan nevnes forskrift 15. juni 1987 nr. 505 om bygging, utrustning og anvendelse av passasjerfartøy opptil 15 meter største lengde og forskrift 22. desember 2000 nr. 1574 om tilleggskrav for manøvrering, styringsdyktighet, utrustning og operasjon av hurtiggående passasjerfartøy under 24 meter i innenriks fart. For fiskefartøy er slike bestemmelser gitt bl.a. i forskrift 15. oktober 1991 nr. 708 om bygging og utrustning av fiske- og fangstfartøy fra 6 meter og opptil 15 meter største lengde og forskrift 3. oktober 2000 nr. 985 om kontroll av fiske- og fangstfartøy fra 10,67 meter til 15 meter største lengde. Når det gjelder lasteskip, er regler for mindre skip gjerne gitt i de samme forskriftene som for større skip.

For mindre skip til bruk i næringsvirksomhet finner utvalget det på den annen side klart at en ny skipssikkerhetslov i utgangspunktet fullt ut må komme til anvendelse på dem. Problemstillingen er her om det kan være behov for helt eller delvis å gjøre unntak fra lovens regler, eventuelt å gi andre regler enn det som gjelder etter loven. I utvalget har det vært en viss diskusjon om de unntak fra sjødyktighetsloven som i dag gjelder for mindre skip i næringsvirksomhet er hensiktsmessige. Her er forholdet at Sjøfartsdirektoratet har valgt ikke å underkaste arbeids- og foringsfartøyer under 15 meter ordinær offentlig kontroll. For fiske- og fangstfartøyer mellom 10,67 og 15 meter er kontrollen overlatt til rederi/skipsfører og til godkjente foretak (se om begrepet foran under kapittel 3 (pkt. 3.5.5), men slik at Sjøfarts­direktoratet skal ha rapport der dette foretaket oppdager feil og mangler som påvirker fartøyets sjødyktighet. Direktoratet kan da etterprøve kontrollen og eventuelt holde fartøyet tilbake. Det er også gjort særordninger for passasjerskip som fører færre enn 12 passasjerer, ved at de kan få tillatelse av Sjøfartsdirektoratet til såkalt begrenset passasjerbefordring istedenfor full sertifisering.

Utvalget er enig om at det er nødvendig å åpne for at skipssikkerhetsloven må kunne fravikes når det gjelder mindre skip i næringsvirksomhet, eventuelt at det kan gis særregler for slike skip. Utkastet til skipssikkerhetslov er først og fremst skrevet med sikte på større skip, og det er ikke gitt at reglene vil passe like godt på alle punkter for de mindre skipene. Utvalget peker også på at det internasjonale regelverket som lovutkastet og de tilhørende forskriftene bygger på, normalt ikke vil få anvendelse på slike mindre skip. Utvalget finner likevel grunn til å presisere at i den utstrekning det er snakk om å fravike lovens regulering, må det være et minimumskrav at den som har sitt arbeid om bord er sikret en trygg og sikker arbeidsplass. Departementet må derfor ved forskriftsarbeidet nøye tenke gjennom hvordan dette kan oppnås gjennom alternative løsninger til de regler som det gjøres unntak for. Utvalget antar for øvrig at det først og fremst er andre regler for selve tilsynet som er aktuelt, og vil understreke betydningen av at det i denne sammenhengen oppstilles regler som samlet sett betyr at tilsynet ikke svekkes. Utover det som nå er sagt, finner utvalget det ikke riktig å gå inn på hvordan et regelverk tilpasset slike mindre skip må utformes for å få en god balanse mellom et hensiktsmessig regelverk og et velordnet tilsyn.

6.4.2 Lovens anvendelse på flyttbare inn­retninger til bruk i petroleums­virksomheten

Som påpekt foran i kapittel 3 (punkt 3.4.4.1) er «boreplattformer og andre flyttbare innretninger for undersøkelse etter, utnyttelse, lagring eller transport av undersjøiske naturforekomster, samt flyttbare innretninger til hjelp for slik virksomhet» ikke omfattet av sjødyktighetslovens skipsbegrep. Lovens § 1 tredje ledd nr. 2 bestemmer imidlertid at Kongen, «i den utstrekning som anses påkrevd», kan gi loven anvendelse på slike flyttbare innretninger. I medhold av denne bestemmelsen er det gitt mer enn 40 forskrifter som utelukkende gjelder flyttbare innretninger. I tillegg er det en lang rekke andre forskrifter som gjelder både for flyttbare innretninger og for vanlige skip. I forskriftsverket er det for øvrig til dels sagt uttrykkelig at også boreskip er omfattet av lovens begrep. Forskriftene er forankret i en rekke bestemmelser i sjødyktighetsloven i tillegg til § 1, som for eksempel § 9a (om sikkerhetsstyringssystem), §§ 35, 41 og 41 a (om besiktelse og sertifikater), § 42 (om generelle sikkerhetstiltak), § 54a (om godkjenning av utstyr), § 106 (om skipsførerens og rederens ansvar for sikkerhet om bord), § 114 (om forurensning) og § 117 (om tilsyn).

I dag er det åtte norskregistrerte flyttbare innretninger, som alle opererer på norsk kontinentalsokkel. Både antall og operasjonsområde har variert betydelig over årene.

Når de flyttbare innretningene anvendes i petroleumsvirksomhet på norsk eller annet lands kontinentalsokkel, er de underlagt det lov- og reguleringsregime som vedkommende kontinentalsokkelstat har oppstilt for petroleumsvirksomhet på sitt område. I Norge er det først og fremst det omfattende petroleumsregelverket i petroleumsloven og arbeidsmiljøloven med tilhørende forskrifter som er av betydning. Grensegangen mellom det maritime og det petroleumsrettede regelverket har både i Norge og i andre land vært en utfordring, og til dels har man falt ned på ulike løsninger. I 1998 ble det hos oss foretatt en politisk avklaring, der det ble fastsatt at de maritime funksjonene til de flyttbare innretningene skulle reguleres av det maritime regelverket, mens de petroleumsrettede funksjonene skulle reguleres av petroleumsregelverket. Senere har de respektive myndigheter, det vil først og fremst si Sjøfartsdirektoratet og Oljedirektoratet (senere Petroleumstilsynet), nedlagt et betydelig arbeid for å klargjøre begrepsapparatet, regelverket og tilsynsordningene for å unngå problemer for brukere og myndigheter. Når det gjelder den nærmere avgrensning, viser utvalget til forskrift 31. august 2001 nr. 1016 om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten (Rammeforskriften) § 3, gitt i medhold av bl.a. petroleumsloven § 10-18 og arbeidsmiljøloven § 2 nr. 1 bokstav (d), der det fastslås at for flyttbare innretninger på norsk kontinentalsokkel kan Sjøfartsdirektoratets regelverk (se ovenfor) legges til grunn i stedet for de tekniske krav som er gitt i eller i medhold av petroleumsloven. Dette gjelder likevel bare dersom den flyttbare innretningen følger et maritimt driftskonsept og bare i den utstrekning regelverket har bestemmelser om forhold av maritim karakter. I tråd med dette inneholder ikke Sjøfartsdirektoratets regelverk i dag forskrifter som omhandler bore- eller produksjonsdelen av operasjonen. Det kan ellers vises til veiledningen til § 3, til forskriftens § 17, samt til inngåtte avtaler mellom de maritime myndighetene og petroleumsmyndighetene hva angår regelverksanvendelsen for og tilsyn med innretninger som skal ha utstedt en såkalt samsvaruttalelse (SUT).

Når det spesielt gjelder arbeidsmiljøloven, får den anvendelse både når den flyttbare innretningen befinner seg på norsk kontinentalsokkel og når den er under forflytting eller på utenlandsk sokkel, se Rammeforskriften nevnt ovenfor til bl.a. arbeidsmiljøloven § 2 nr. 1 bokstav (d) og vedlegg til denne forskriften om anvendelse av arbeidsmiljøloven i petroleumsvirksomhet utenfor den norske delen av kontinentalsokkelen og under forflytting. Vedlegget viser at deler av sjømannsloven likevel er gitt anvendelse på de flyttbare innretningene, når de gjennomfører petroleumsvirksomhet eller er under forflytting utenfor den norske delen av kontinentalsokkelen. En av disse bestemmelsene foreslår utvalget å overføre til skipssikkerhetsloven.

Når det gjelder den fremtidige sikkerhetsreguleringen av flyttbare plattformer, finner utvalget det klart at det ikke er grunn til å forrykke eller gjøre endringer i den ansvarsdelingen og avgrensningen som i dag er gjort mellom det maritime og det petroleumsrettede regelverket og de respektive myndighetene. At grensegangen mellom den maritime virksomheten og petroleumsvirksom­heten er utfordrende, er ikke et argument for å gjøre endringer på det materielle plan. Det omfattende arbeid som har vært nedlagt fra de involverte myndigheters side for å trekke en grense som både myndighetene og næringen finner hensiktsmessig, tilsier at det ikke gjøres endringer nå.

For utvalget har to andre sider av spørsmålet stått i fokus. Den ene er å finne en god og hensiktsmessig avgrensning av begrepet «flyttbare innretninger til bruk i petroleumsvirksomheten». Utgangspunktet her må være at begrepet bare vil omfatte innretninger der flytting fra ett område til et annet inngår som et normalt driftskonsept for vedkommende innretning. Skipssikkerhetsloven vil derfor ikke kunne gis anvendelse på innretninger som er prosjektert og bygget med sikte på å anvendes for petroleumsvirksomhet på et bestemt felt, hva enten vedkommende innretning i prinsippet er flyttbar eller ikke. Denne løsningen stemmer – med et lite unntak – med dagens løsning under sjødyktighetsloven, og det har ikke vært meningen å gjøre noen endring her. Unntaket knytter seg til produksjonsskip. Her synes løsningen i praksis å ha variert, idet noen har vært sertifisert som lasteskip, andre som flyttbare innretninger, mens atter andre har vært ansett som faste innretninger og derfor ikke har vært sertifisert etter sjødyktighetsloven. Utvalget antar at den fleksibilitet som her har foreligget, må kunne videreføres under skipssikkerhetsloven. Uansett er slike produksjonsskip omfattet av petroleumsregelverket.

Den andre er av lovteknisk art. Når sjødyktighetsloven oppheves og skipssikkerhetsloven trer i kraft, vil det være nødvendig å foreta en gjennomgang av de mange forskrifter som i dag er hjemlet i ulike bestemmelser i sjødyktighetsloven, med sikte på å avklare om de kan videreføres uendret eller med mindre endringer. I begge tilfelle må forskriftene hjemles i skipssikkerhetsloven. Tilsvarende vil gjelde for nye forskrifter som vedkommende departement med ansvar for skipssikkerhetsloven måtte finne nødvendig å gi. Fordi det er snakk om mange forskrifter som angår en rekke ulike forhold, vil det være nødvendig å hjemle dem i nesten alle de bestemmelsene vi finner i skipssikkerhetsloven, hva enten det gjelder sikkerhetsstyringsbestemmelsene i kapittel 2, de materielle bestemmelsene i kapitlene 3-6, tilsynsreglene i kapittel 7 eller reaksjonsreglene, herunder straffereglene, i kapitlene 8-10. Enkelte regler om personlig sikkerhet i kapittel 4 stiller likevel i en egen klasse. Etter den nevnte rammeforskriften med vedlegg får arbeidsmiljøloven anvendelse på flyttbare innretninger hva enten de er i virksomhet på norsk eller utenlandsk sokkel eller under forflytting. Der reglene overlapper, kan reglene i kapittel 4 uansett ikke gis anvendelse på flyttbare innretninger.

På denne bakgrunn kunne man tenke seg at skipssikkerhetsloven i utgangspunktet fullt ut fikk anvendelse på flyttbare innretninger, men at Kongen kunne gjøre unntak for de bestemmelsene i loven som ikke ville passe. Samtidig kunne det fremgå uttrykkelig av lovteksten at petroleumsregelverket ville være avgjørende der det måtte være motstrid mellom det maritime og det petroleumsrettede regelverket. En slik løsning ville være lovteknisk enkel, og neppe føre til merarbeid for de involverte myndigheter mht. tilpasninger og endringer av forskriftsverket for å unngå dobbeltregulering.

Selv om utvalget kan se argumenter for å gi skipssikkerhetsloven generell anvendelse på flyttbare innretninger, er utvalget kommet til ikke å ville foreslå en slik «speilvending» i forhold til dagens sjødyktighetslov. Begrunnelsen ligger i flere plan.

Den typiske virksomhet som foregår på flyttbare innretninger til bruk i petroleumsvirksomheten er en industrivirksomhet, ikke en maritim virksomhet, selv om sider ved og bruk av disse innretningene har klare likhetstrekk med skipsfart. Det kan virke uheldig om skipssikkerhetsloven gir et annet inntrykk ved uttrykkelig å la flyttbare innretninger ansees som skip og samkjøre reguleringen av skip og flyttbare innretninger. Dette blir særlig påfallende fordi det av hovedloven i petroleumsregelverket, petroleumsloven, ikke uttrykkelig fremgår at den får anvendelse på flyttbare innretninger. Signaleffekten kan altså sies å bli feil.

I sitt arbeid er utvalget dessuten blitt klar over at det som kan fremstå som et rent lovteknisk spørsmål, også har en politisk side. Det har liten hensikt å provosere en ny debatt ved et forslag som ikke oppfattes som en praktisk løsning på et praktisk problem. Det vesentlige nå må være å videreføre den enigheten som har hersket på dette området i de siste syv årene. Dette synspunktet har også vært understreket fra næringens side.

De åtte flyttbare innretningene som i dag er norskregistrerte, arbeider på norsk sokkel. For disse vil det maritime regelverket bare stå «på egne ben» når de er under forflytting. Antallet innretninger og deres operasjonsområde kan endre seg i fremtiden, slik at skipssikkerhetsloven får større selvstendig betydning for disse innretningene. Likevel står det fast at loven først og fremst vil ha selvstendig betydning bare når innretningene er under forflytting eller opererer på en kontinentalsokkel der vedkommende sokkelstat ikke selv har regulert de maritime sikkerhetsforhold uttømmende og tilfredsstillende.

6.4.3 Lovens anvendelse på flytende ­innretninger

Som påpekt foran i kapittel 3 (punkt 3.4.4.1) er «flytekran, flytedokk, mudderapparat og andre flytende innretninger» ikke omfattet av sjødyktighetslovens skipsbegrep. Lovens § 1 tredje ledd nr. 3 bestemmer imidlertid at Kongen, «i den utstrekning som anses påkrevd», kan gi loven anvendelse på slike flytende innretninger. Med ett unntak, forskrift 26. april 1994 nr. 21, som presiserer begrepet «flytende innretning» og fastslår at «Sjøfartsdirektoratet gir tillatelse til registrering i Skipsregistrene», er det ikke gitt egne forskrifter for disse innretningene. De er imidlertid gjerne utstyrt med ordinære lasteskipssertifikater, iallfall når de er under forflytting.

Utvalget har vurdert om en ny skipssikkerhetslov i utgangspunktet kan gis anvendelse på slike flytende innretninger, men med mulighet for gjennom forskrift helt eller delvis å unnta dem fra lovens regulering på særlig angitte områder. Alternativet ville være en videreføring av dagens system.

De innretningene som er nevnt i lovens oppregning har den likhet at de i tillegg til å være flytende, i prinsippet også er flyttbare. Samtidig er det klart at det vil være betydelig forskjell mellom dem mht. i hvilken utstrekning de faktisk vil bli flyttet rundt. Mens en flytedokk normalt vil ligge i ro, ofte for hele sin levetid, vil både flytekraner og særlig mudderapparater kunne forflyttes ofte og over store avstander. Det vil være mindre naturlig å anvende en ny skipssikkerhetslov på en tilnærmet stasjonær innretning som en flytedokk. Gjør man det, får man også spørsmålet om hvorfor akkurat denne flytende innretningen, og ikke andre normalt stasjonære flytende innretninger som havbruksanlegg eller restaurantlektere, skal underkastes skipssikkerhetslovens virkeområde.

Utvalget er kommet til at med den spennvidden det er mellom de ulike aktuelle flytende innretningene, og med det relativt lave antall innretninger som det her er snakk om, er det mest hensiktsmessig å løse sikkerhetsspørsmålene knyttet til dem på en ad hoc-basis. Det gir god fleksibilitet, og sikrer en enkel og hensiktsmessig bruk av de relevante reglene i skipssikkerhetsloven på disse innretningene.

6.4.4 Lovens anvendelse på utenlandske skip

Som påpekt foran i kapittel 3 (punkt 3.4.4.1) kommer sjødyktighetsloven i prinsippet ikke til anvendelse på utenlandske skip og innretninger. Kongen er imidlertid gitt fullmakt til å bestemme at loven «i nærmere fastsatt utstrekning» skal gjelde for slike skip og innretninger, se sjødyktighetsloven § 1 fjerde ledd. Bestemmelsen er gitt en relativt komplisert form, ved at den gjør anvendelsen av sjødyktighetsloven avhengig av både hvor det utenlandske skipet befinner seg og forholdet til folkeretten. I medhold av bestemmelsen er deler av forskriftsverket gjort gjeldende for disse.

Utvalget har drøftet om bestemmelsen bør videreføres i sin nåværende form, eventuelt med en viss språklig forenkling, eller om man bør snu prinsippet i sjødyktighetsloven, og i utgangspunktet gi en ny skipssikkerhetslov anvendelse fullt ut på utenlandske skip. I denne forbindelse har utvalget også vurdert om det utenlandske skipet må befinne seg innenfor et bestemt angitt geografisk område for at skipssikkerhetsloven skal gis anvendelse.

Utvalget foreslår å speilvende det prinsippet som er kommet til uttrykk i dagens lov, slik at skipssikkerhetsloven gis anvendelse på utenlandske skip. Dette er den samme løsningen som i den svenske fartygssäkerhetslagen § 1, forutsatt at skipet befinner seg innen et angitt geografisk område. Den danske loven om sikkerhed til søs § 1 stk. 3 har tilsynelatende en løsning mer på linje med sjødyktighetsloven § 1 fjerde ledd annet punktum. Her er det imidlertid grunn til å merke seg forskrift 16. august 1999, som gir loven anvendelse fullt ut på utenlandske skip som befinner seg innen et tilsvarende geografisk område. Speilvendingen markerer Norges interesse som kyststat i at utenlandske skip som trafikkerer våre kystnære områder, holder en sikkerhetsmessig standard i tråd med hva vi krever av våre egne skip og med aksepterte internasjonale standarder. Løsningen gir også et forenklet og ryddigere lovbilde, ved at lovteksten uttrykkelig angir at loven får anvendelse også på utenlandske skip. Det fører oss også på linje med våre naboland Sverige og Danmark.

Utvalget foreslår samtidig at det åpnes adgang for Kongen til i forskrift å fastsette at loven helt eller delvis ikke skal få anvendelse. Alle bestemmelser i lovutkastet vil ikke passe like godt på utenlandske skip.

Et viktig spørsmål er hvor det utenlandske skipet må befinne seg for at skipssikkerhetsloven skal få anvendelse. Utvalget har funnet det klart at loven – i tråd med det som følger av sjødyktighetsloven – i all fall må få anvendelse dersom skipet befinner seg i Norges territorialfarvann, herunder i Svalbards og Jan Mayens territorialfarvann, i Norges økonomiske sone eller på norsk kontinentalsokkel. En forutsetning må likevel være at dette ikke er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser. Den svenske loven har et noe snevrere geografisk virkeområde; for utenlandske skip gjelder den bare «inom Sveriges sjöterritorium». Den danske forskriften gir den danske loven anvendelse på utenlandske skip «i dansk havn og på dansk søterritorium... [og] i de eksklusive økonomiske zoner». Både den svenske loven og den danske forskriften har et folkerettsforbehold tilsvarende det utvalget foreslår i utkast til skipssikkerhetslov.

Spørsmålet for utvalget har imidlertid vært om skipssikkerhetsloven også skal gis anvendelse på utenlandske skip som befinner seg på andre lands sjøterritorier eller på det åpne hav, så langt folkeretten tillater dette. Noen slik bestemmelse finner man ikke i sjødyktighetsloven i dag. Heller ikke den svenske loven eller den danske loven/forskriften inneholder noen slik bestemmelse. Problemet er aktuelt fordi Havrettstraktaten art. 218 nr. 1 gir adgang til å rettsforfølge utslippsovertredelser som har skjedd på slike områder når skipet senere anløper norsk havn. EU arbeider for tiden med et direktiv om forurensning fra skip, som bl.a. medfører at medlemsstatene skal sørge for at ulovlige utslipp er belagt med straff når de er begått forsettlig eller grovt uaktsomt. Det er ventet at direktivet vil bli endelig vedtatt innen kort tid, og det er også å vente at Norge vil ønske å vedta lovgivning som følger opp direktivet. I dag har man imidlertid ikke hjemmel til slik strafforfølgning.

Utvalget har funnet det noe drastisk å fastslå generelt at skipssikkerhetsloven skal få generell anvendelse på utenlandske skip, selv om det tas forbehold om at dette bare gjelder med de begrensninger folkeretten oppstiller. På den annen side viser eksemplet ovenfor at det vil være behov for en hjemmel i norsk lovgivning som setter oss i stand til å utnytte det spillerom folkeretten gir for nasjonal regulering av hendelser som skjer på andre lands sjøterritorier eller på det åpne hav. Utvalget har derfor tatt inn en slik hjemmel i lovutkastet.

Sjødyktighetsloven § 1 fjerde ledd omhandler både utenlandske skip og flyttbare og flytende innretninger. I dag er sjødyktighetsloven ikke gitt direkte anvendelse på utenlandske flyttbare innretninger som skal operere på norsk sokkel. Sjøfartsdirektoratet utsteder imidlertid et såkalt "Letter of Compliance» (LOC), som ikke er et offentlig sertifikat, men en slags samsvarserklæring om at vedkommende innretning oppfyller krav gitt i eller i medhold av sjødyktighetsloven. Hensett til at utvalget foreslår å videreføre dagens løsninger for norske flyttbare og flytende innretninger (se punkt 6.4.2), finner utvalget det riktig at det speilvendingsprinsipp som er foreslått ovenfor, bare skal gjelde for utenlandske skip, og ikke for utenlandske innretninger. For utenlandske flyttbare innretninger vil det derfor – på samme måte som for norske flyttbare innretninger – være opp til Kongen eventuelt å fastsette i hvilken utstrekning skipssikkerhetsloven skal få anvendelse.

6.5 Sikkerhetsstyring

6.5.1 Generelt om sikkerhetsstyring og ­sikkerhetsstyringssystemer

I de fleste bransjer/industrier brukes begrepet sikkerhetsstyring eller sikkerhetsledelse synonymt med det engelskspråklige begrepet «Safety Management», som det også er en direkte oversettelse av. Historisk representerer et sikkerhetsstyringssystem («Safety Management System») dokumentert styring, ledelse, koordinering og veiledning med sikte på å forebygge eller å unngå ulykker med stort skade- og konsekvenspotensiale. Etablering av sikkerhetsmål og akseptkriterier, intern rapportering og oppfølgning av uønskede hendelser, samt bruk av risikoanalyser har etter hvert utviklet seg til å bli sentrale virkemidler i et sikkerhetsstyringssystem. Det samme gjelder for dokumentert egenkontroll i forhold til etterlevelse av relevante myndighetskrav.

I Norge var olje- og gassvirksomheten foregangsbransjen, der myndighetene allerede på 1970-tallet satte krav til sikkerhetsstyringssystemer. Reglene ble videre utbygget på 1980-tallet, bl.a. på grunnlag av erfaringene med Alexander L. Kielland-ulykken i mars 1980.

Fra midten av 1980-tallet omdefinerte en i Norge i realiteten begrepet sikkerhetsstyring, slik at det også inkluderte styring/kontroll av risiko knyttet til arbeidsulykker, helse, arbeidsmiljø og ytre miljø. For å ta høyde for denne utvidelsen innførte man samtidig det mer altomfattende begrepet «internkontroll», ikke bare i olje- og gassbransjen (se her lovendring 25. mai 1984 nr. 31 med tilføyelse av § 9a i sjødyktighetsloven om internkontroll for flyttbare innretninger innen petroleumsvirksomheten), men også innenfor landbasert industri og i transportvirksomhet (se her den såkalte Internkontrollforskriften av 22. mars 1991, som nå er erstattet med HMS-forskriften, jf. nedenfor). Overgangen til internkontroll innebar ingen endring mht. at virksomhetene selv skulle kontrollere at relevante lover og forskrifter ble overholdt.

Neste skritt i utviklingen skjer på midten av 1990-tallet, hvor begrepet internkontroll erstattes med HMS-styring eller HMS-ledelse (se her den såkalte HMS-forskriften av 6. desember 1996). HMS (Helse, Miljø og Sikkerhet) fremstår i dag som et vel etablert og mye brukt begrep både i norsk lovgivning og blant folk flest. Innholdet og forståelsen av begrepet varierer imidlertid. En problemstilling i denne forbindelse har vært om S-en i HMS skal dekke alle typer sikkerhet, både de klassiske sikkerhetsspørsmål («safety» på engelsk) og sikkerhetsspørsmål som har dukket opp i løpet av de siste årene knyttet til sårbarhet og terror («security» på engelsk). Uttrykk som «matvaresikkerhet» og «IKT-sikkerhet» er også eksempler på at selve sikkerhetsbegrepet har fått et utvidet innhold i de senere år, med de uklarheter som det medfører.

Når det gjelder andre transportgrener enn skipsfarten, som luftfart og jernbane, er det karakteristisk at både internasjonale og nasjonale regelverk anvender begrepet sikkerhetsstyring om særskilt styring med sikte på trafikksikkerhet (henholdsvis «Flight Safety» og «Railway Safety»). I disse bransjene vil den generelle nasjonale HMS-lovgivningen da komme i tillegg til de særlige reglene om trafikksikkerhetsstyring.

Det er ellers et kjennetegn for de fleste bransjer/transportgrener at det, uavhengig av begrepsbruken ellers, stilles krav om sikkerhets-/HMS-styring i alle virksomhetsfaser: prosjektering, utbygging, drift og avvikling/terminering, samtidig som «kontinuerlig forbedring» gjennomgående anvendes som overordnet målsetting.

6.5.2 Sikkerhetsstyring i skipsfarten

Regulering av og tilsyn med «sikkerhet» innenfor skipsfarten har vært og er fortsatt i stor utstrekning basert på en sterk og detaljert myndighetsinvolvering, se fremstillingen foran i kapittel 3. Dette har kommet til uttrykk på noe forskjellig måte. Dels har myndighetene selv – gjennom sine egne organer – forestått både regulering og tilsyn, dels har myndighetene delegert deler av sin kompetanse på disse feltene til selvstendige klassifikasjonsselskaper mv. I slike tilfelle har disse selskapene dermed fått to oppgaver i skipssikkerhetsarbeidet: De er myndighetenes forlengede arm, samtidig som de utfører klassifikasjon av skipene etter egne klasseregler under kontrakt med verksted eller rederi.

Myndighetsinvolveringen viser seg på ulike felt i sikkerhetsarbeidet. Det gjelder godkjenning av skip og utstyr om bord på skip; godkjenning av kompetanse for og omfang av bemanningen; bruk og gjennomgang av sertifikater, både for skipet selv og for personer som har sitt arbeid om bord på skipet; løpende besiktelser av skipet; håndhevelse av reglene ved for eksempel tilbakeholdelse av skip; strafferettslige sanksjoner, osv.

Det har vært karakteristisk både for norsk og internasjonal skipsfart at den har vært unntatt fra den generelle sikkerhets-/HMS-lovgivningen som har vært gjeldende for landbasert virksomhet. Dette har på den ene side ført til at man har nytt godt av det brede internasjonale arbeidet med sikkerhet som har vært forestått av IMO. På den annen side har det medført at det i forhold til andre bransjer har tatt tid med innføring av moderne prinsipper om sikkerhetsstyring og internkontroll. Utviklingen av regelverket i IMO har tradisjonelt vært styrt av ulykker, med mindre helhetlig fokus på risikonivået i skipsfart eller om tiltak er kostnadseffektive (se nærmere foran kapittel 4 (punkt 4.2.2)). Skipsfarten har følgelig ikke hatt det samme trykket i det organiserte sikkerhetsarbeidet som andre virksomheter, og har heller ikke fått drahjelp fra utviklingen i disse virksomhetene. Det er først fra midten av 1990-tallet at norsk og internasjonal skipsfart via IMO blir regulert med større vekt på sikkerhetsstyring og internkontroll, og regelverksutviklingen bl.a. skjer med basis i risikoanalyser. På sikt er det grunn til å tro at dette vil kunne bidra til økt sikkerhet ved at tiltak med størst mulig risikoreduserende effekt blir prioritert.

Arbeidet i IMO med sikkerhetsstyring startet med vedtagelsen av IMO Res. A.647(16) av 19. oktober 1989 – de såkalte IMO Guidelines on Management for the Safe Operation of Ships and for Pollution Prevention. Arbeidet ble videreført ved IMOs vedtak 4. november 1993 ved IMO Res. A.741(18) The International Management Code for the Safe Operation of Ships and Pollution Prevention, den såkalte ISM-koden (se foran punkt 4.2.3.2). Koden er forankret i The International Convention of Safety of Life at Sea, (1974) (SOLAS), kap. IX. ISM-koden stiller bl.a. krav til sikkerhetsstyringssystem på skip og for rederier. Norge var initiativtager og en pådriver for dette IMO-regelverket og ga det derfor sin sterke tilslutning.

Tanken bak ISM-koden er at rederier skal være den primært ansvarlige for skipets sikkerhet, for personers sikkerhet og for miljøsikkerheten. Det skal etableres et ledelsessystem som skal være dokumenterbart og verifiserbart. Hovedformålet er å oppnå en forbedret sikkerhet innenfor internasjonal skipsfart, bl.a. gjennom å styrke skipsfartens sikkerhetskultur.

ISM-koden pålegger flaggstaten et ansvar for å foreta revisjoner av sikkerhetsstyringssystemet for skip og rederier med fastsatte intervaller. Koden er basert på de samme prinsipper som vi finner i ISO 9000 serien (Akkreditert Ledelses System Sertifisering – Accredited Management Systems Certification).

ISM-koden var opprinnelig en frivillig ordning, men ble fra 1. juli 1998 gjort obligatorisk for visse skip (passasjerskip, tankskip og bulkskip) registrert i stater som hadde sluttet seg til SOLAS-konvensjonen. Fra 1. juli 2002 er koden obligatorisk for alle typer av lasteskip samt for flyttbare innretninger. Virkeområdet er i dag – i henhold til SOLAS-konvensjonen – passasjerskip i internasjonal fart som fører mer enn 12 passasjerer, lasteskip i internasjonal fart med en bruttotonnasje på minst 500, samt flyttbare innretninger.

Som en følge av flere ulykker med ro-ro passasjerferger, senest Estonia-ulykken i 1994, vedtok EUs Ministerråd 8. desember 1995 Rådsforordning nr. 3051/95/EF om sikkerhetsstyring av passasjerferger. Forordningen innebar at alle ro-ro passasjerferger pr. 1. juli 1996 skulle oppfylle ISM-koden. Forordningen ble endret ved Kommisjonsforordningene nr. 179/98/EF, nr. 1970/2002/EF og nr. 2099/2002/EF, med sikte på å oppdatere den opprinnelige forordningen med de endringer som senere var skjedd i ISM-koden.

EU-kommisjonen fremsatte 11. desember 2003 forslag til en ny forordning som bl.a. tar sikte på å gi ISM-koden anvendelse også for visse skip i innenriks fart. Dette forslaget er foreløpig ikke vedtatt.

Når det gjelder det norske regelverket, ga sjødyktighetsloven § 9a, som ble tilføyd ved lovendring 25. mai 1984 nr. 31, Kongen hjemmel til ved forskrift å pålegge et rederi å etablere et system for internkontroll for flyttbare innretninger til bruk i petroleumsvirksomheten. Med hjemmel i denne bestemmelsen ble det i forskrift 28. juni 1985 nr. 1218 gitt regler om reders internkontrollplikt for flyttbare innretninger som er registrert eller skal registreres i norsk skipsregister. Forskriften ble avløst av forskrift 2. mars 1999 nr. 394 om sikkerhetsstyringssystem for flyttbare innretninger.

Ved ny lovendring 2. august 1991 nr. 70 fikk sjødyktighetsloven § 9a et nytt første ledd, som ga Kongen hjemmel til ved forskrift å pålegge et rederi å etablere et system for ledelse med hensyn til sikker operasjon av skip og til hindring av forurensning for norske og utenlandske skip over 50 registertonn. Med hjemmel i denne bestemmelsen ble det i forskrift 21. oktober 1991 nr. 714 fastsatt krav om reders plikt til å etablere et driftssystem med hensyn til sikker operasjon av passasjerskip og til hindring av forurensning fra slike skip. Bakgrunnen for lovendringen og forskriften var ulykken med «Scandinavian Star» 7. april 1990. Forskriften gjorde gjeldende IMO Res. A.647(16) av 19. oktober 1989 – IMO Guidelines on Management for the Safe Operation of Ships and for Pollution Prevention. Forskriften gjaldt også for utenlandske rederier som opererte utenlandske skip i rutefart på norske havner. Forskriften er senere blitt endret flere ganger og nye regler ble gitt i forskrift 23. desember 1999 nr. 1529 om sikkerstyringssystem for passasjerskip (som igjen er blitt endret ved forskrift 9. oktober 2000 nr. 1055, forskrift 4. juni 2002 nr. 1005 og forskrift 13. mai 2004 nr. 753). Når det gjelder lasteskip, ble det gitt regler i forskrift 6. august 1996 nr. 822 om sikkerhetsstyringssystem for lasteskip (som er blitt endret ved forskrift 4. juni 2002 nr. 1002 og forskrift 1. juni 2004 nr. 815).

6.5.3 Utvalgets mandat og overveielser om sikkerhetsstyring og direkte myndighetskontroll

I utvalgets mandat heter det følgende om sikkerhetsstyring:

«Utvalget bør legge til grunn at det for Norge er ønskelig å ha et regelverk som bygger på internkontrollmetodikken. Det skal gis muligheter for utvikling og endringer innenfor tilsynsordningene, herunder slik at rederi og skipsfører står for ’full kontroll’ av tilsynsobjektene mens tilsynet skal påse at det finnes systemer for dette. God internkontroll gir bedre måloppnåelse for virksomhetene og reduserer sannsynligheten for uventede hendelser. Den reviderte sjødyktighetslov bør ikke være til hinder for endringer i det internasjonale regelverk som i større grad bygger på internkontrollmetodikken.»

Utvalget har lagt mandatets forutsetninger til grunn for sitt arbeid.

Når internkontrollmetodikk skal være lovens utgangspunkt både for rederienes og for myndighetenes arbeid med skipssikkerhet, er det som påpekt i mandatet viktig at loven ikke formuleres slik at den hindrer en norsk tilpasning til en overgang internasjonalt fra en direkte myndighetskontroll av sikkerhet til en internkontroll fra rederienes side. Utvalget har tatt høyde for dette i sitt arbeid.

Etter utvalgets oppfatning ligger utfordringen imidlertid i praksis på et annet plan. Viktige deler av dagens internasjonale regelverk forutsetter en direkte myndighetskontroll, og ikke bare en rederibasert internkontroll. Skipssikkerhetslovens regler må derfor formuleres slik at den ikke etterlater «hull» i den samlede reguleringen av skipssikkerhet. Samtidig vil et system basert fullt ut på en internkontrollmetodikk, i alle fall i en overgangfase, ikke gi tilstrekkelig kontroll med at sikkerhetsnivået er godt nok. Også i fremtiden vil bransjen ha mindre og uprofesjonelle utøvere, samtidig som erfaring fra andre bransjer tyder på at enkelte aktører vil søke å unndra seg sine plikter. Utvalget ser derfor ikke bort fra at det i relativt lang tid fremover vil være nødvendig å supplere internkontrollmetodikken med en tradisjonell myndighetskontroll. Mandatet viser at departementet har forutsatt at dette kan løses gjennom regler som gir «muligheter for utvikling og endringer i tilsynsordningene». Vi kommer nærmere tilbake til dette nedenfor og i utvalgets overveielser til kapittel 7.

Mandatet bruker begrepet «internkontroll­metodikk». I de foregående avsnitt har vi i stedet anvendt begrepet «sikkerhetsstyring» for å angi det tilsvarende problemkompleks. Som fremstillingen foran i punkt 6.5.1 har vist, har språkbruken i Norge vekslet betydelig over årene, og det har vært en viss usikkerhet om den vekslende språkbruken også har dekket over reelle forskjeller. Uten å gå inn i en filologisk diskusjon om mulige likheter og ulikheter mellom de to begrepene, legges det til grunn at de for alle praktiske formål dekker hverandre, og at det blir en smakssak hvilket av dem man vil anvende. Utvalget vil derfor i det følgende benytte uttrykket «sikkerhetsstyring» for å identifisere disse spørsmålene.

Med utgangspunkt i mandatet og den sentrale betydning sikkerhetsstyring tillegges både i Norge og internasjonalt, har utvalget funnet det klart at sikkerhetsstyring må få en sentral plass i lovutkastet.

En overgang til en mer omfattende sikkerhetsstyring vil ha flere følger. Ansvaret for å kartlegge risiko og iverksette, fremkomme med og dokumentere tiltak og prosedyrer som kan sørge for at det oppnås nødvendig sikkerhet for liv og helse, miljø og materielle verdier, vil i all hovedsak ligge på rederiet. For å oppnå en slik overgang, er lovutkastet som tidligere nevnt (se foran punkt 6.3.2) på de fleste punkter formulert ved hjelp av funksjonskrav, og ikke som spesifikasjonskrav. Gjennom bruk av funksjonskrav er det sentrale derfor å beskrive hvilke mål som skal oppnås fremfor å angi konkrete løsninger.

Rederiet vil i sitt arbeid med å fastlegge hva som skal til for å oppnå det sikkerhetsnivået som lovutkastet angir i enkeltparagrafer - som «betryggende sikkerhet», «at det ikke oppstår fare for» mv. – kunne finne støtte i materiale av ulik type. I forskrifter til den enkelte paragraf vil det ofte være angitt bestemte krav som rederiet iallfall må oppfylle for å nå det sikkerhetsnivået som er beskrevet i de enkelte lovbestemmelsene. Slike krav vil normalt ha sitt utgangspunkt i internasjonale bestemmelser, først og fremst fra IMO, men i økende utstrekning også fra EU. Inneholder forskriftene bestemte og detaljerte krav, og disse kravene er oppfylt, vil lovens forutsetninger knyttet til skipet normalt være tilfredsstilt. To presiseringer er likevel nødvendige. Fremstår forskriftskravet uttrykkelig eller indirekte som et minimumskrav, kan det ikke forutsettes at en oppfyllelse av det i seg selv er tilstrekkelig for å fylle lovens krav. Rederiet må foreta en konkret vurdering av om minimumsvilkårene er tilstrekkelige for dette skip, når det sees hen til ulike faktorer som kan påvirke sikkerheten. Tilsvarende gjelder for eldre forskrifter. Kan det være tvil om de fortsatt gir uttrykk for den beste standard på sikkerhetssiden, vil rederiet ha en selvstendig plikt til å etterprøve om en oppfyllelse av forskriftens krav er tilstrekkelig.

Det er imidlertid grunn til å forvente at man også på forskriftsplan vil få en overgang i fremtiden til større bruk av funksjonskrav, istedenfor detaljerte spesifikasjonskrav. Dette vil sette større krav til rederiene og deres konsulenter med hensyn til å vise at de løsninger som er valgt, tilfredsstiller de normeringer vedkommende tilsynsorgan har fastsatt. I sitt valg av løsninger vil rederiet stå friere enn det som vil være tilfelle under et spesifikasjonsorientert system. Forskjellen skal likevel ikke overdrives. Tilsynsmyndighetene vil kunne stille omfattende krav til rederiets plikt til å dokumentere og verifisere at den løsningen det har gått inn for, faktisk vil kunne oppfylle funksjonskravene på en tilfredsstillende måte. I denne forbindelse vil det for eksempel kunne tenkes at tilsynsorganet stiller krav til omfattende risikoanalyser eller lignende.

For de skip og innretninger som i dag er omfattet av ISM-koden og ISM-forordningen, vil den sterke understrekning av sikkerhetsstyring som et sentralt element i lovens regulering av sikkerhet, ikke umiddelbart behøve å bety noen drastisk endring. Det sentrale for de rederier som opererer slike skip og innretninger, vil først og fremst være at loven tydelig markerer at sikkerhetsstyring skal stå i fokus og at det samlede regelverket og praktiseringen av det skal bygge på tanken om sikkerhetsstyring. Det er likevel viktig å understreke at slik lovutkastet er formulert, åpner det for at sikkerhetsstyring kan bli brukt ikke bare i en driftsfase som i dag, men også i en prosjekterings- og byggefase. Tilsvarende er lovteksten tilstrekkelig vid til at man kan utvide begrepet sikkerhetsstyring til også å omfatte sikkerhets- og terrorberedskap. Om det er hensiktsmessig å utvide omfanget av sikkerhetsstyringen på denne måten, har utvalget ingen sikker oppfatning om. Selv om gode grunner kan tale for det, vil det kunne bero på utviklingen internasjonalt (innenfor IMO og/eller EU) og på de erfaringer man kan trekke fra andre sammenlignbare virksomheter, hos oss kanskje ført og fremst fra olje- og gassvirksomheten.

I dag har en rekke skip som vil være omfattet av skipssikkerhetsloven, ikke krav til et sikkerhetsstyringssystem. Slik lovutkastet er formulert, vil reglene om sikkerhetsstyring få anvendelse også på disse skipene, når de først er omfattet av lovens virkeområde. I tråd med utvalgets mandat mener utvalget at det må være et mål at prinsippet om sikkerhetsstyring også gjennomføres for slike skip. Fordi en rekke mindre skip ikke vil ha noen egentlig rederiorganisasjon, vil det imidlertid kunne være nødvendig med tilpasninger i reglene for å gi dem anvendelse for eksempel på skip som utelukkende går i nasjonal fart eller på fiskefartøyer. Utvalget nevner i denne forbindelse at Norges Fiskarlag har utviklet sikkerhetsmanualer for fiskefartøyer som er spesialtilpasset driftsform og fartøysstørrelse. Manualene er lagt opp etter innholdet i forskrift 1. januar 2005 nr. 8 om arbeidsmiljø, sikkerhet og helse for arbeidstakere på skip. Manualene inneholder også risikovurderingsskjema som forutsettes tilpasset det enkelte fartøy. Utvalget antar at andre rederi- og næringsorganisasjoner med små skip med fordel kan utvikle tilsvarende standardiserte sikkerhetssystemer for sine medlemmer og deres fartøyer.

Det er i prinsippet fullt mulig å ha et tosporet system, basert både på at rederiet skal ha et etablert sikkerhetsstyringssystem, og på at myndighetene holder fast ved en detaljert spesifikasjonsregulering. I realiteten er det et slikt tosporet system vi har i dag. Systemet innebærer at tilsynsmyndighetenes oppgaver også blir tosporet: Dels dreier det seg om å føre tilsyn med at sikkerhetsstyringssystemet som sådan fungerer slik det skal, dels om å basere seg på en direkte kontroll med at de enkelte krav i myndighetsreguleringen er oppfylt. Dette reiser et «buksesele/belte»-problem: Er det på den ene side nødvendig og på den annen side hensiktsmessig med et slikt tosporet system? I denne forbindelse er det grunn til å peke på at det ikke er noen gitt sammenheng mellom det normeringssystemet som anvendes og tilsynsopplegget. Det er mulig å basere normeringsopplegget på en relativt detaljert spesifikasjonsregulering, samtidig som tilsynet utelukkende eller i større utstrekning enn i dag baserer seg på en sikkerhetsstyringstankegang. Utvalget kommer tilbake til disse spørsmålene i punkt 6.8 nedenfor.

6.6 Bør begrepet sjødyktighet videreføres i skipssikkerhetsloven?

«Sjødyktighet» er et innarbeidet og sentralt begrep i dagens skipssikkerhetslovgivning. Det er nok å peke på at begrepet anvendes i navnet på den viktigste loven på området, Lov om Statskontrol med Skibes Sjødygtighed m.v. (Sjødygtighedsloven) av 9. juni 1903 nr. 7, og at lovens faneparagraf, § 2, som har stått uendret fra 1903, inneholder følgende definisjon av begrepet:

«Et Skib betragtes som usjødygtigt, naar det paa Grund af Mangler ved Skrogudrustning, Maskineri eller Bemandning eller paa Grund af Overlastning eller mangelfuld Lastning eller af andre Grunde befinder sig i saadan Forfatning, at det under Hensyntagen til den Fart, hvorfor Skibet er bestemt, maa anses forbundet med større Fare for Menneskeliv at gaa til sjøs med samme, end Bedriften som saadan sædvansmæssig medfører.»

Bestemmelsen har enkelte karakteristiske trekk. Det er snakk om et relativt begrep: Om skipet er å anse som sjødyktig eller ikke, avhenger av hvilken fart skipet er bestemt for. Skipet kan derfor være sjødyktig for fart innaskjærs, men usjødyktig for stor Nordsjøfart. Og det kan være sjødyktig for sommerseilas, men ikke for fart om vinteren. Målestokken er også relativ: Det er faren for menneskeliv, og ikke faren for skipet som sådan eller for miljøet, som er det avgjørende. Og det stilles ingen absolutte krav: Skipet er usjødyktig hvis faren for menneskeliv er større enn det som er sedvanlig. Det er altså ikke noe krav om at enhver risiko skal være eliminert. Hva som er «sædvansmæssig», vil bero på den tekniske utvikling og på aksepterte oppfatninger om hvilken risiko som kan godtas. Endelig er det grunn til å merke seg at bestemmelsen angir en rekke forhold som skal tas i betraktning ved avgjørelsen av om skipet har den nødvendige sikkerhet. Dels er det snakk om forhold knyttet til skipet selv, som skrog, maskineri og utrustning, dels forhold knyttet til bemanningen, og dels forhold knyttet til behandlingen av skipet i forbindelse med tillasting, som overlasting eller mangelfull lasting. Denne oppregningen avsluttes med en sekkebestemmelse: «eller af andre Grunde».

Størst betydning på sjødyktighetslovens område har sjødyktighetsbegrepet hatt i tilknytning til § 24. Etter denne bestemmelsen skal skip «som tilsynet anser sjøudyktig», holdes tilbake. Innholdet i denne bestemmelsen er videreført i utk § 8-4.

Sjødyktighetsbegrepet er også kjent fra en rekke andre områder. Her er det tilstrekkelig å nevne at begrepet har en sentral plass i annen sjøfartslovgivning, som sjøloven (se § 276 annet ledd om lasteskadeansvar ved stykkgodsbefordring og § 405 om passasjerbefordring) og sjømannsloven (se § 12 nr. 1 a), i straffeloven (se § 304) og i viktige standardkontrakter (se Norsk Sjøforsikringsplan av 1996 § 3-22). Selv om begrepet sjødyktighet ikke er helt likt i alle disse forbindelsene, er kjernen i begrepet den samme overalt, og kan et langt stykke på vei beskrives slik det er gjort i sjødyktighetsloven § 2.

Et viktig spørsmål i utvalgets arbeid har vært om man skal arbeide videre med et sjødyktighetsbegrep i den fremtidige skipssikkerhetslovgivningen, eller om tiden nå er kommet til å forlate dette begrepet. Utvalget er kommet til at det ikke vil bygge opp lovutkastets regulering av skipssikkerhet rundt begrepet sjødyktighet, til tross for at det er et innarbeidet og sentralt begrep i dagens sikkerhetslovgivning. Begrunnelsen ligger i flere plan.

Det viktigste argumentet for utvalgets løsning er ønsket om å beskrive mest mulig detaljert og spesifisert i lovutkastet de funksjonskrav skipet – i vid forstand – må oppfylle for å nå det sikkerhetsnivået som i dag må kunne kreves. En slik detaljert angivelse av de enkelte elementer som vil måtte gå inn i den samlede vurderingen av om skipet holder det nødvendige sikkerhetsnivået, vil gi både de direkte brukerne av loven og allmennheten et godt og riktigere inntrykk av hvilke krav til sikkerhet utvalget er opptatt av skal oppnås. De enkelte funksjonskrav gir riktignok hver for seg en begrenset forståelse av hva utvalget er ute etter, og det er nødvendig å se dem i sammenheng. Utvalget har derfor søkt å gruppere kravene til sikkerhet rundt fire ulike kriterier, nemlig teknisk og operativ sikkerhet i kapittel 3, personlig sikkerhet i kapittel 4, miljømessig sikkerhet i kapittel 5 og sikkerhets- og terrorberedskap i kapittel 6. Selv om kriteriene i noen utstrekning glir over i hverandre, gir de samtidig gode signaler om hva den primære hensikten har vært med nettopp de kravene som er oppstilt i hvert av kapitlene. Utvalget har også søkt å komme frem til en god balanse mellom generelle og åpent beskrevne funksjonskrav i lovtekstene på den ene side og på den annen side omfattende hjemler for departementet til gjennom forskrifter å foreta en nærmere detaljering av funksjonskravene og hvordan disse kan eller skal oppfylles. Utvalget har i de fleste slike forskriftshjemler angitt ved eksempler hvilke forhold forskriftene vil kunne dekke. Dermed gir de enkelte bestemmelser samlet sett et godt inntrykk av på hvilke områder og etter hvilke standarder myndighetene vil drive sikkerhetsarbeidet. Samtidig er oppregningen av hvilke krav departementet vil kunne stille, ikke ment å være uttømmende. Departementet kan altså gi forskrifter om andre forhold enn de som fremgår av vedkommende forskriftsoppregning, når først forskriften angår det funksjonskravet lovbestemmelsen oppstiller. Dermed sikrer man at loven beholder den nødvendige fleksibiliteten.

Når utvalget ikke ser noen grunn til å opprettholde sjødyktighetsbegrepet i det systemet som her er beskrevet, er en viktig årsak at begrepet ikke i seg selv gir noen klar anvisning på og retningslinje for de krav som stilles. Én ting er at begrepet som påpekt ikke har noen klar avgrensning i norsk og internasjonal rett – det anvendes med forskjellig innhold i ulike relasjoner. Det er nok å peke på at begrepet har et vesentlig videre innhold i reglene om stykkgodsbefordring og i befraktningsretten generelt enn hva det har i sikkerhetslovgivningen for skip. Og selv i tilknytning til sitt kjerneområde – skipssikkerhet – er det i dag slik at det sjødyktighetsbegrepet som fremgår av sjødyktighetslovens fanebestemmelse, § 2, ikke dekker alle de ulike forhold som denne loven omfatter. Ett enkelt eksempel: At skipet skal være sikkert for det ytre miljø, slik at dette ikke forurenses gjennom utslipp, dumping eller forbrenning av skadelige stoffer fra skipet, fremgår av sjødyktighetsloven kapittel 11, men kan neppe sies å ligge inne i § 2. Paragraf 2 har stått uendret fra 1903, og har bare delvis tatt opp i seg den utviklingen som faktisk har skjedd på skipssikkerhetsområdet i løpet av disse mer enn 100 årene. I 2005 er det naturlig å la en ny skipssikkerhetslov få et videre siktemål enn dagens lov, og la den regulere alle spørsmål som må sies å ha en skipssikkerhetsmessig side, hva enten slike spørsmål kan sies å gjelde «sjødyktighet» i tradisjonell forstand eller ikke, og hva enten de er regulert i dagens sjødyktighetslov, i annen lovgivning eller står uregulert. Problemstillinger som utvalget har tatt opp i tilknytning til lovutkastets kapittel 4 under stikkordet Personlig sikkerhet, der mye av bakgrunnen for reglene er hentet fra sjømannsloven, er gode eksempler på dette.

Et annet moment er at selv om man skulle trekke med seg sjødyktighetsbegrepet i en ny lovgivning, ville begrepet uansett måtte fylles med konkret innhold gjennom en nærmere detaljering av de krav lovgiveren mente måtte stilles. Allerede i dag er begrepet ikke stort annet enn en upresis standard, der de nærmere funksjonskrav gjerne må søkes i detaljerte forskrifter bygget på internasjonale konvensjoner. Og med de mange nye forhold utvalget mener må trekkes inn i skipssikkerhetsloven, ville det i fremtiden bli et ytterligere innholdsløst overbegrep eller stikkord, der det nærmere innhold måtte søkes i de spesifiserte enkeltkrav på bestemte områder som loven nødvendigvis måtte oppstille.

I tillegg vil det å anvende begrepet som overbegrep på alle de materielle krav til sikkerhet som lovutkastet oppstiller, bety å fjerne seg fra det klassiske innholdet av begrepet. Reglene i lovutkastets kapittel 4 har tradisjonelt ikke vært oppfattet som sjødyktighetsregler. Men også brukt som overbegrep på de forhold som er omtalt i lovutkastets kapittel 3, ville sjødyktighetsbegrepet virke skjevt. Reglene om måling av skip, som er inntatt i utk § 3-2, har ikke vært ansett som sjødyktighetsregler; de finnes i dag i en egen lov. Og også en rekke av de driftstilknyttete reglene i utk kapittel 3 faller utenfor et tradisjonelt sjødyktighetsbegrep; her er det nok å peke på reglene i utk § 3-6 om navigering og utk § 3-7 annet ledd om vakthold.

På den annen side ville det bli skjevt om sjødyktighetsbegrepet bare ble benyttet i tilknytning til reglene i utk § 3-1 om teknisk sikkerhet. Riktignok tar denne bestemmelsen opp i seg de sentrale elementer av det klassiske sjødyktighetsbegrepet, slik vi kjenner det fra dagens sjødyktighetslov. Men viktige elementer av det «gamle» sjødyktighetsbegrepet har utvalget funnet det mer hensiktsmessig å plassere i andre bestemmelser i kapittel 3. Det gjelder for eksempel vedlikehold av skipet, som utvalget mener bør sees i sammenheng med det generelle kravet til sikker drift av skipet, se utk § 3-3. Tilsvarende gjelder for kravet til at skipet skal være lastet og ballastet på en slik måte at dets stabilitet og bæreevne ikke settes i fare, se utk § 3-4, som utvalget mener bør løftes frem som et eget særskilt krav.

Det er også grunn til å peke på at som følge av at kravene til skipets sikkerhet fremgår uttrykkelig av de enkelte lovbestemmelser og forskrifter, vil en opprettholdelse av sjødyktighetsbegrepet kunne føre til uklarhet mht. forholdet mellom de oppstilte kravene og sjødyktighetsbegrepet, som for eksempel om kravet til sjødyktig skip ville representere en egen materiell regel med et selvstendig innhold.

Endelig kommer at sjødyktighetsbegrepet, slik det tradisjonelt har vært utformet og slik det er kommet til uttrykk i sjødyktighetsloven § 2, knytter vurderingen av om skipet er sjødyktig opp mot «Fare for Menneskeliv». Utvalget har for sin del ment at kravene til et sikkert skip må ha et videre siktemål enn dette, se formålsbestemmelsen i utk § 1-1 og en rekke andre bestemmelser, som knytter an til «liv og helse, miljø og materielle verdier». Å videreføre begrepet sjødyktighet i skipssikkerhetsloven vil dermed også på dette punkt måtte bety at man gir begrepet et nytt innhold, med den uklarhet som dette vil kunne medføre.

6.7 Hvem som har plikter i henhold til loven (pliktsubjekt)

6.7.1 Pliktsubjektet etter sjødyktighetsloven

Hovedpliktsubjektet etter sjødyktighetsloven er skipsføreren, se § 106 første ledd. Bestemmelsen fastslår at ansvaret for å overholde bestemmelser gitt til sikring av skipets sjødyktighet eller til varetakelse av de ombordværendes sikkerhet eller tarv, påhviler skipsføreren, om ikke annet følger av vedkommende lov eller bestemmelse. Paragrafen knytter seg ikke bare til bestemmelser gitt i sjødyktighetsloven, men helt generelt til bestemmelser gitt «i eller i medhold av norsk lov til sikring av skipets sjødyktighet». Dette innebærer at skipsføreren også er ansvarlig for å overholde pliktregler fastsatt for eksempel i eller i medhold av sjømanns­loven og sjøloven, med mindre disse lovene inneholder spesialregler som går foran den generelle regelen i § 106. Paragraf 106 første ledd utelukker imidlertid ikke at man på annet grunnlag supplerer med andre pliktsubjekter, jf. passusen om at ansvaret påhviler skipsføreren «for så vidt ikke annet følger av vedkommende lov eller bestemmelse».

Også andre bestemmelser i sjødyktighetsloven opererer uttrykkelig med skipsføreren som pliktsubjekt, se § 82, som pålegger skipsføreren å påse at det til enhver tid er forsvarlig vakthold, at navigeringen forestås av kompetent person og at mannskapet er uthvilt. Tilsvarende gjelder for bestemmelser i andre lover, se for eksempel arbeids- og hviletidsloven § 4, som gir skipsføreren ansvar for overholdelse av arbeids- og hviletidsbestemmelsene, og sjøloven §§ 131 og 132.

Sjødyktighetsloven § 106 annet ledd fastsetter plikter for rederen eller den som handler for rederen, og gjør altså rederen til pliktsubjekt i forhold til disse pliktene. Bestemmelsen kom inn ved lovendring 2. august 1991 nr. 70 i forlengelsen av Scandinavian Star-ulykken. Den pålegger rederen å etablere rutiner som sikrer at et skip er i forsvarlig og forskriftsmessig stand, og at det blir besiktet i henhold til reglene.

Også § 106 tredje ledd gjør rederen til pliktsubjekt. Bestemmelsen ble tilføyd ved lovendring 10. juni 1977 nr. 67 for å gi en klarere utforming av ansvarsforholdet mellom reder og skipsfører om sikkerhetsmessige forhold. Den fastsetter at rederen ikke rettsstridig må bevirke eller medvirke til at et sjøudyktig skip går til sjøs eller til at skipet brukes i strid med offentlige tillatelser. Forarbeidene fremholder at bestemmelsen ikke var ment å endre gjeldende rettstilstand, hvoretter skipsføreren er den hovedansvarlige om bord for skipets drift. Heller ikke var det meningen å utvide rederens ansvar. Tidligere fremgikk dette imidlertid bare indirekte gjennom bestemmelser i straffeloven, og det ble ansett hensiktsmessig med en egen bestemmelse i sjødyktighetsloven som ga informasjon om dette. 1

Sjødyktighetsloven har også enkelte spesialbestemmelser som pålegger andre enn skipsføreren og rederen plikter, se for eksempel § 11 annet ledd, som ved bygging av skip her i landet pålegger verkstedet meldeplikt til tilsynet.

6.7.2 Rederiet må være det sentrale ­pliktsubjektet

Når det gjelder den fremtidige reguleringen, finner utvalget det klart at rederiet, og ikke skipsfører, bør være det sentrale pliktsubjektet etter skipssikkerhetsloven. Rederiet fremstår som det naturlige ansvarssubjektet i forhold til lovens bestemmelser. At rederiet i fremtiden skal være hovedpliktsubjekt, fremgår av lovutkastets kapittel 2, som har overskriften «Rederiets plikter. Sikkerhetsstyring», se særlig utk § 2-2 og utk § 2-3. Her sies det uttrykkelig at det er rederiet som fullt ut har det overordnede ansvaret for å oppfylle lovens krav, men også har store deler av det primære ansvaret.

Når utvalget vil gjøre rederiet til hovedpliktsubjekt, er det fordi rederiet i praksis vil være nærmest til å oppfylle lovens ulike krav. Rederiet har den økonomiske interesse i skipet og som kan sørge for tilføring av de nødvendige økonomiske midler for å bygge og drive skipet på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte. Rederiet er også nærmest til å ha oversikt over hvilke krav til sikkerhet som til enhver tid stilles og som derfor må oppfylles. Gjennom sitt sikkerhetsstyringssystem vil rederiet dessuten uansett måtte ta stilling til de risikofaktorer som det å drive skipsfart innebærer. Det er også rederiet, med sin tilgang til fagfolk på ulike felter, som vil kunne fastslå om skipet oppfyller de tekniske krav som lov og forskrifter oppstiller, om nytt mannskap til skipet tilfredsstiller lovens krav mht. sertifikater og kvalifikasjoner, osv. For øvrig er det mye mindre avstand mellom rederi og skipsfører nå enn da sjødyktighetsloven ble til.

6.7.3 Forholdet mellom rederiet, skips­føreren og andre som har sitt arbeid om bord

Selv om rederiet er hovedpliktsubjekt, vil skipsføreren på enkelte områder likevel være det naturlige primære pliktsubjektet. Dette gjelder særlig forhold knyttet direkte til selve den operative driften, som navigering og vakthold. Skipsføreren er til stede om bord, og kan derfor direkte påvirke egne og andres handlinger, slik at det ikke oppstår fare for liv og helse, miljø eller materielle verdier.

På andre områder vil reglene om pliktsubjekt måtte legge opp til et samspill mellom rederiet og skipsføreren, der rederiet beholder sin stilling som det primære pliktsubjektet, men hvor skipsføreren samtidig får en plikt til å medvirke til forsvarlig og betryggende sikkerhet for liv og helse, miljø og materielle verdier. Også andre som har sitt arbeid om bord vil det være naturlig å pålegge medvirkningsplikter. I en slik medvirkningsplikt ligger at vedkommende ikke selv har plikt til å gjennomføre lovens handlingsnormer, men skal bidra til at disse handlingsnormene oppfylles. Ved fastleggelsen av det nærmere innholdet og omfanget av medvirkningspliktene for skipsføreren og for andre som har sitt arbeid om bord, vil det måtte tas utgangspunkt i vedkommendes stilling og innholdet av denne. Medvirkningsplikten vil altså være relativ, både mht. stilling og mht. hva slags forhold det er snakk om å knytte en medvirkningsplikt til.

Det er viktig å understreke at selv om skipsføreren på enkelte områder blir det primære pliktsubjektet og han og andre som har sitt arbeid om bord får en medvirkningsplikt på en rekke områder, vil rederiet alltid ha en overordnet og kontinuerlig plikt til å påse at de utsatte interesser beskyttes, jf. utk § 2-2 første ledd og tredje ledd første punktum. Rederiet må derfor legge til rette for at skipsføreren settes i stand til å oppfylle sine plikter etter loven, for eksempel ved å sørge for å hyre inn tilstrekkelig og kompetent mannskap slik at vaktholdet om bord er sikkerhetsmessig forsvarlig, jf. utk § 3-11 første ledd bokstav c), eller ved å sørge for at navigasjonshjelpemidler fornyes og vedlikeholdes i nødvendig utstrekning for å opprettholde en forsvarlig sikkerhetsstandard, jf. utk § 3-3.

6.7.4 Pliktbeskrivelsene: Nivå og innhold

Utvalget har delt beskrivelsen av de plikter som påhviler de ulike pliktsubjektene inn i tre forskjellige nivåer. Det øverste nivået er en «påse»-plikt, deretter kommer en «sørge for»-plikt og til sist en «medvirke til»-plikt. Skillet er gjort for å få klart frem hvilke krav som kan stilles til det enkelte pliktsubjekt.

I det internasjonale regelverket som klarest angir rederiets plikter, nemlig ISM-koden, er ordet «ensure» anvendt i den engelske offisielle versjonen. I den norske oversettelsen er uttrykket «sikre» brukt. I forhold til lovutkastets terminologi er det naturlig å oppfatte «ensure»/«sikre» slik at det kan omfatte både «påse» og «sørge for».

6.7.4.1 «Påse»-plikten

«Påse»-plikten er den mest omfattende plikten. En slik plikt er bare pålagt rederiet, se utk § 2-2 første ledd og tredje ledd annet punktum. Første ledd er her den sentrale bestemmelsen; den fastslår at rederiet har en overordnet plikt til å påse at liv og helse, miljø og materielle verdier beskyttes i samsvar med bestemmelsene gitt i eller i medhold av loven. Selv om skipsføreren eller andre som har sitt arbeid om bord er pålagt plikt til å sørge for eller medvirke til bestemte forhold etter loven, beholder altså rederiet helt generelt sin overordnede plikt til å påse at alt går riktig for seg. Det er viktig å understreke at denne overordnede plikten kan rederiet ikke unndra seg ved å delegere den til andre.

Begrepet «påse» er hentet fra petroleumsvirksomhetens sikkerhetslovgivning. Her er begrepet godt innarbeidet, og forståelsen av begrepet der gir dermed veiledning for hvordan plikten til å påse skal forstås etter skipssikkerhetsloven.

Først og fremst innebærer «påse»-plikten en oppfølgingsplikt for rederiet. Rederiet skal på generell basis følge opp at lovens bestemmelser etterleves slik at liv og helse, miljø og materielle verdier beskyttes. Videre skal det følge opp at skipsfører og andre som har sitt arbeid om bord etterlever pliktbestemmelser som hviler på dem. Hvordan dette mest hensiktsmessig gjøres, vil kunne variere fra rederi til rederi. Det følger av de regler utvalget foreslår om plikt for rederiet til å etablere, gjennomføre og videreutvikle et sikkerhetsstyringssystem i det enkelte rederi, at systemets innhold, omfang og dokumentasjon skal være tilpasset behovet til vedkommende rederi og den aktivitet det driver, jf. utk § 2-3 første ledd annet punktum. Endelig gir budsjetter og andre økonomiske beslutninger rederiet mulighet for å legge til rette for at bestemmelsene i loven etterleves.

6.7.4.2 «Sørge for»-plikten

«Sørge for»-plikten ligger på nivået under «påse»-plikten. Loven beskriver på en rekke steder plikten til å sørge for at en bestemt tilstand oppnås eller at bestemte foranstaltninger iverksettes. Å «sørge for» innebærer en konkret, selvstendig handlingsplikt. Den som har en «sørge for»-plikt, er dermed selv ansvarlig for å utføre handlingen, eventuelt ansvarlig for at handlingen blir utført av andre (se nedenfor). I hovedsak er «sørge for»-plikten lagt på rederiet. Dette fremgår av utk § 2-2 annet ledd, som i utgangspunktet pålegger rederiet en selvstendig plikt til å sørge for oppfyllelse av alle sikkerhetsmessige forhold. Rederiet skal derfor som hovedregel sørge for at alle forhold omkring liv og helse, miljø og materielle verdier beskyttes i samsvar med bestemmelsene gitt i eller i medhold av loven. Det gjelder imidlertid viktige unntak fra rederiets «sørge for»-plikt, nemlig der andre lovbestemmelser pålegger skipsføreren en «sørge for»-plikt, se utk § 2-2 annet ledd i.f. Hvert av de påfølgende kapitlene har egne pliktbestemmelser som pålegger skipsføreren slike «sørge for»-plikter, se utk § 3-11, utk § 4-9 og utk § 5-7. Når derfor utk § 4-9 første ledd bokstav b) fastsetter at skipsføreren skal sørge for at den fastsatte hviletid overholdes, innebærer det at skipsføreren selv skal ha ansvaret for at det blir lagt opp vaktplaner og for å kontrollere at de blir gjennomført på en slik måte at samtlige som arbeider om bord overholder hviletiden.

I motsetning til rederiets plikt til å «påse at», er det i prinsippet ikke noe i veien for at henholdsvis rederiets og skipsførerens plikt til å «sørge for» bestemte forhold, vil kunne delegeres/overlates til andre. En slik delegasjon er nok mest praktisk når det gjelder rederiets plikter. Den kan være mer eller mindre omfattende; den kan for eksempel knytte seg bare til én eller noen få av rederiets plikter i henhold til lovgivningen, eller den kan gjelde mange eller nesten alle pliktene. Rederiets delegasjon kan være intern, dvs. at rederiet overlater sin plikt på et bestemt område til en person (for eksempel skipsfører) eller til en avdeling innen rederiorganisasjonen. Delegasjonen kan imidlertid også være ekstern; i så fall er plikten til å sørge for bestemte forhold overlatt til andre organisasjoner enn rederiorganisasjonen, for eksempel hvor en eller flere sentrale driftsfunksjoner er overdratt til et management-selskap.

Det er viktig å understreke at en eventuell delegasjon må være kommet klart til uttrykk i rederiets sikkerhetsstyringssystem eller være dokumenterbar på annen hensiktsmessig måte, og at den som har fått vedkommende plikt overlatt til seg, må være gjort kjent med dette på tilbørlig vis. Bakgrunnen er nødvendigheten av å unngå tvil om hvem som til enhver tid sitter med den relevante «sørge for»-plikten. Det ligger også i dette at dersom en klar og uttrykkelig delegasjon ikke kan sies å foreligge i et konkret tilfelle, vil «sørge for»-plikten fortsatt påhvile den som i henhold til lovgivningen er pålagt vedkommende plikt, hva enten dette er rederiet eller skipsføreren.

Det ligger også andre viktige begrensninger i retten til å delegere. Den det delegeres til, må ha den kompetansen og kunnskapen som er nødvendig for å kunne gjennomføre de krav som stilles. Vedkommende må også være satt i stand til å kunne utføre de plikter som han nå får overført til seg, for eksempel ved tilgang til nødvendige økonomiske og menneskelige ressurser. Endelig må det forutsettes at den som delegerer en eller flere av sine plikter til andre, foretar et rimelig tilsyn med at vedkommende faktisk følger opp og utfører sine plikter som forventet. Er slike vilkår ikke oppfylt, vil den som har søkt å delegere sin «sørge for»-plikt til andre, fortsatt bli sittende med ansvaret, med de følger det vil kunne ha etter lovutkastet.

6.7.4.3 «Medvirke til»-plikten

«Medvirke til»-pliktene er det laveste nivået av pliktene. Vedkommende har her ingen plikt til selv å sørge for at den aktuelle plikten oppfylles eller overholdes, men skal bidra til at den blir oppfylt eller overholdt. Bakgrunnen for en slik uttrykkelig medvirkningsplikt er at de relevante handlingsnormene ofte vil være vanskelige å oppfylle om ikke flere personer deltar sammen i oppfyllelsen. Et eksempel kan illustrere forholdet: Utk § 3-3 fastslår at et skip skal drives og vedlikeholdes slik at det gir betryggende sikkerhet for liv og helse, miljø og materielle verdier. Plikten til å sørge for at skipet drives og vedlikeholdes på en slik måte, påhviler rederiet, jf. utk § 2-2. Skipsføreren har imidlertid en medvirkningsplikt, se utk § 3-11 annet ledd bokstav a). Han må derfor for eksempel gi melding til rederiet hvis feil eller mangler oppdages, slik at rederiet blir kjent med problemet og kan sørge for at det treffes nødvendige tiltak for å oppnå sikkerhetsmessig forsvarlig drift og vedlikehold.

Både skipsføreren og andre som har sitt arbeid om bord er pålagt en rekke medvirkningsplikter. Disse er kommet til uttrykk i pliktbestemmelsene helt til slutt i utk kapittel 2, 3, 4 og 5.

Som fremhevet foran punkt 6.7.3, vil medvirkningsplikten for andre som har sitt arbeid om bord være relativ og avhenge av vedkommendes stilling om bord og hva slags forhold det er snakk om å knytte medvirkningsplikt til.

6.7.4.4 Lovtekniske spørsmål

Det kan tenkes ulike teknikker for å klarlegge at rederiet er det sentrale ansvarssubjekt i forhold til lovens mange krav til sikkerhet, samtidig som også andre (og da først og fremst skipsfører) er pålagt selvstendige plikter etter loven. Én teknikk er å angi i den enkelte pliktbestemmelse hvem som her skal være (hoved)pliktsubjekt og hvem som eventuelt i tillegg skal ha særskilte plikter. En slik teknikk medfører at man umiddelbart kan se hvem som er pliktsubjekt(er) for nettopp denne plikten. Den vil imidlertid lede til en rekke gjentagelser, ettersom rederiet vil være (hoved)pliktsubjekt under alle bestemmelsene. En annen teknikk er å samle beskrivelsen av pliktsubjektene og deres ulike plikter i én eller noen få bestemmelser, eventuelt i et eget kapittel. Beskrivelsen av rederiets plikter vil da kunne gjøres kort, ettersom rederiet alltid vil være (hoved)pliktsubjekt i forhold til pliktbestemmelsene. Derimot vil beskrivelsen av pliktene til skipsfører og de andre som arbeider om bord bli omfattende, for å angi mest mulig presist de pliktene disse har. Derved kan man lett få et uberettiget inntrykk av at det er skipsfører og ikke rederiet som er det sentrale pliktsubjektet.

Utvalget har landet på en mellomløsning. Et eget kapittel, utk kapittel 2, inneholder de sentrale bestemmelsene om rederiets plikter. Utk § 2-2 beskriver rederiets alminnelige plikter, herunder rederiets overordnede plikt til å påse at liv og helse, miljø og materielle verdier beskyttes i henhold til de spesifiserte bestemmelsene i loven og rederiets selvstendige plikt til å sørge for oppfyllelse av alle relevante handlingsnormer, med mindre annet uttrykkelig fremgår av loven. Utk § 2-3 fremhever særskilt rederiets plikt til å sørge for å etablere, gjennomføre og videreutvikle et sikkerhetsstyringssystem. Skipsførerens plikter og pliktene til andre som har sitt arbeid om bord, er – med et lite unntak, se utk § 2-4 – plassert i enkeltbestemmelser i de sentrale pliktkapitlene 3, 4 og 5, se henholdsvis utk § 3-11, utk § 4-9 og utk § 5-7 når det gjelder skipsføreren og utk § 3-12, utk § 4-10 og utk § 5-8 når det gjelder andre som har sitt arbeid om bord. Samlet betyr denne løsningen at rederiets sentrale rolle som pliktsubjekt kommer til uttrykk i et eget kapittel, plassert helt forrest i loven, mens de øvriges mer begrensede plikter plasseres i de kapitler der de enkelte pliktnormene er beskrevet.

6.8 Tilsyn og tilsynsorganer

6.8.1 Tilsynsorganer

Dagens tilsynsordninger fremgår av fremstillingen foran under kapittel 3 (punkt 3.5). På departementsplan er tilsynet med skip delt mellom to departementer, Nærings- og handelsdepartementet og Miljøverndepartementet, der Nærings- og handelsdepartementet har ansvaret for alle spørsmål bortsett fra forurensning av det ytre miljø. På det operative planet er tilsynet tillagt Sjøfartsdirektoratet, både når det gjelder sikkerhet og forurensning.

Utvalget har ikke funnet grunn til å gå inn på hvordan tilsynet i fremtiden bør organiseres på departementsplan, men peker på at delingen av tilsynet mellom to departementer ikke synes å ha skapt spesielle problemer. At det operative ansvaret har vært samlet hos ett organ, har trolig vært en fordel i denne forbindelse.

Utvalget finner det klart at det også i fremtiden må være et sterkt myndighetsorgan med ansvar for tilsynet med sikkerhet i vid forstand (dvs.: teknisk og operativ sikkerhet, personlig sikkerhet, miljømessig sikkerhet og sikkerhets- og terrorberedskap). Slik sett er det naturlig å videreføre Sjøfartsdirektoratet med sitt nåværende formål. Utvalget legger derfor til rette for at dette kan gjøres. Samtidig bør det ved overgangen til et nytt lovregime vurderes om det er grunn til å foreta visse endringer knyttet til organiseringen av tilsynet. Ett spørsmål er om tilsynet i større utstrekning enn i dag kan delegeres til andre; dette kommer utvalget tilbake til nedenfor under punkt 6.8.2. Et annet spørsmål er forholdet mellom departementene (særlig Nærings- og handelsdepartementet) og Sjøfartsdirektoratet når det gjelder ansvaret for delegert lovgivning. Utvalget har merket seg at mye av den delegerte lovgivningen gjennom forskrifter er utarbeidet og gitt av Sjøfartsdirektoratet, til dels med direkte hjemmel i lovgivningen. Utvalget har for sin del funnet det riktig at det er Kongen/departementet som i skipssikkerhetsloven gis hjemmel til å gi forskrifter. Kongen/departementet kan naturligvis – i tråd med vanlige forvaltningsmessige prinsipper – delegere sin myndighet til å gi forskrifter videre til Sjøfartsdirektoratet. Utvalget vil likevel peke på at det må være prinsipielt riktig at departementet i fremtiden tar ansvar for de sentrale og overordnede spørsmålene, og at bare de mer tekniske gjennomføringsreglene overlates til Sjøfartsdirektoratet.

Utvalget har vært inne på om det kan være grunn å markere Sjøfartsdirektoratets rolle som det sentrale tilsynsorganet gjennom et navneskifte til Sjøfartstilsynet, Skipstilsynet eller lignende. En slik navnebruk vil være i god overensstemmelse med den navnebruken vi ser på en rekke tilsvarende organer i norsk offentlig forvaltning, som Petroleumstilsynet, Jernbanetilsynet, Konkurransetilsynet, Helsetilsynet, osv. Utvalget fremmer likevel ikke forslag om dette, idet det eventuelt bør sees i sammenheng med Sjøfartsdirektoratets arbeidsoppgaver i fremtiden.

6.8.2 Delegasjon av tilsyn og tilsyns­myndighet

Som påpekt foran i kapittel 3 (punkt 3.5.3) har Nærings- og handelsdepartementet delegert tilsynsmyndighet til fem klassifikasjonsselskaper gjennom detaljerte avtaler. Graden av delegasjon varierer, bl.a. avhengig av om skipene er registrert i NIS eller NOR og av hvilken skipstype det dreier seg om. Sjøfartsdirektoratet har på den annen side inngått avtaler med godkjente foretak om tilsynet med fiske- og fangstfartøyer mellom 10,67 og 15 meter. Foretakene utøver imidlertid ikke offentlig myndighet.

Utvalget mener at den delegasjon av tilsynsmyndighet som har skjedd til klassifikasjonsselskapene har fungert på en god og hensiktsmessig måte, og dermed må kunne videreføres. Utvalget finner det ikke riktig å ta stilling til om denne delegasjonen kan utvides til også å omfatte andre skipstyper enn de som i dag faller inn under avtalene, men peker på at utkastet til lovtekst er formulert slik at det vil være opp til departementet å fastsette om og i hvilken utstrekning overlatelse av tilsynsmyndighet til klassifikasjonsselskapene skal skje i fremtiden. På samme måte som i dag forutsetter utvalget at det offentlige tilsynsorganet (Sjøfartsdirektoratet) også i fremtiden vil utføre revisjon av klassifikasjonsselskapene.

Erfaringen med overlatelse av tilsyn til godkjente foretak er hittil for liten til at det kan trekkes sikre konklusjoner om den. For utvalget er det sentrale at det i en ny skipssikkerhetslov bør åpnes adgang til å overlate tilsyn og tilsynsmyndighet til andre organer enn Sjøfartsdirektoratet og klassifikasjonsselskapene, dersom departementet finner dette hensiktsmessig. I den utstrekning det gjøres, er det imidlertid vesentlig at det opprettholdes en offentlig kontroll med kvaliteten på den sikkerhetskontrollen som slike organer utfører, i tråd med den kontrollen som Sjøfartsdirektoratet gjennomfører av klassifikasjonsselskapene. Utvalget antar at det normale vil være en overlatelse av selve tilsynet, og ikke av tilsynsmyndigheten som sådan, i tråd med det som i dag er situasjonen for de godkjente foretakene. Omfanget av overlatelse ser utvalget imidlertid som et hensiktsmessighetsspørsmål, som må kunne avgjøres av departementet.

Utvalget finner det også nærliggende at det i en ny skipssikkerhetslov åpnes mulighet for å overlate tilsyn og tilsynsmyndighet til andre lands myndigheter eller til internasjonale myndigheter. Hittil har dette ikke vært aktuelt, men utviklingen internasjonalt, ikke minst innenfor EU med det nye skipssikkerhetsorganet EMSA (European Maritime Safety Agency), gjør det ikke usannsynlig at vi vil kunne se slike løsninger i nær fremtid.

6.8.3 Gjennomføringen av tilsynet

Utvalget foreslår at det i en ny skipssikkerhetslov i utgangspunktet innføres krav om sikkerhetsstyringssystem for alle skip som omfattes av loven, se nærmere foran punkt 6.5.3. Dette innebærer en betydelig utvidelse av området for sikkerhetsstyring i forhold til det som gjelder i dag, se foran punkt 6.5.2. Samtidig har utvalget foreslått å åpne for at det for skip inntil 24 meter, som brukes i næringsvirksomhet, vil kunne gjøres unntak eller gis særregler i forhold til loven. Muligheten for å tilpasse prinsippene i loven til denne fartøygruppen er ikke minst av betydning når det gjelder reglene om krav til sikkerhetsstyringssystem.

En konsekvent bruk av sikkerhetsstyringssystemer for de rederier og skip som omfattes av loven, vil kunne ha betydning for tilsynet med skipene. Det legger til rette for at tilsynsmyndigheten kan ta i bruk et mer overordnet tilsyn. I lovutkastet har utvalget gitt nærmere regler om hvilke elementer et slikt overordnet tilsyn kan inneholde, se utk § 7-2. Dels gjelder det en systematisk revisjon av rederiets dokumentasjon for at det har etablert nødvendige og hensiktsmessige systematiske tiltak, dels en verifikasjon av om disse systematiske tiltakene faktisk er til stede og fungerer i praksis, slik at den samlede aktiviteten er i overensstemmelse med de krav som er fastsatt i lov og forskrift. Mens systemrevisjonen først og fremst er en gjennomgang av rederiets skriftlige dokumentasjon av sine systematiske tiltak, vil verifikasjonen også måtte skje ved tilsyn «ute i felten», gjennom inspeksjoner, intervjuer og gjennomgang av konkret materiale med ledelse og personale i rederiet, ved besiktelse av skipene og på annen hensiktsmessig måte.

En større samlet vekt på en overordnet systemkontroll med tilhørende verifikasjoner reiser spørsmålet om og eventuelt i hvilken utstrekning tilsynsmyndigheten kan avvikle eller redusere den omfattende direkte kontrollen som i dag drives. Det er utvalgets oppfatning at det i lovutkastet er nødvendig å legge til rette for et tosporet system med både overordnet systemkontroll og direkte kontroll. Dette skyldes flere forhold.

For det første er skipsfart ikke fullt ut sammenlignbar med andre bransjer der sikkerhetsstyring og tilsyn med aktørenes sikkerhetsstyringssystemer er tatt i bruk som det sentrale middel fra myndighetenes side for å oppnå en best mulig sikkerhet. I motsetning til hva som gjelder for operatørselskapene innen jernbane- og offshorebransjen, er mange av rederiene i norsk skipsfart små eller mellomstore bedrifter (til dels enkeltmannsforetak) med begrensede ressurser. Selv om prinsippet om sikkerhetsstyringssystem også innføres for disse rederiene og deres skip, vil det være nødvendig med tilpasninger i reglene supplert med en betydelig direkte kontroll for å sikre en betryggende sikkerhet for dem.

For det annet viser erfaring både fra skipsfarten selv, fra olje- og gassvirksomheten på kontinentalsokkelen og fra andre bransjer at sikkerhetsstyring ikke uten videre innebærer en entydig løsning på sikkerhetsutfordringene. Når det spesielt gjelder skipsfarten, har ISM-koden og en generell større vektlegging av rederienes rolle og ansvar ikke kunnet forhindre at tilsynsmyndighetene og klassifikasjonsselskapene ved sin direkte kontroll har avdekket til dels store avvik fra de foreskrevne normer.

For det tredje forutsetter mye av det internasjonale regelverket, både på IMO- og EU-plan, at tilsynet skal skje ved direkte kontroll for det enkelte skip. Dette gjelder for passasjerskip som fører mer enn 12 passasjerer i internasjonal og nasjonal (unntatt fartsområde 1 og 2) fart, for lasteskip over 300/500 tonn i internasjonal fart og for fiskefartøy over 24 meter i internasjonal og nasjonal fart. Det kan også være grunn til å peke på EMSA i denne forbindelse, som ble opprettet for bl.a. å kunne utføre direkte kontroll av skipsfarten i Europa.

Utvalget har på denne bakgrunn inntatt regler i lovutkastet som fastslår at tilsynsmyndigheten, i tillegg til tilsyn med rederiets sikkerhetsstyringssystem, også skal foreta besiktelse av skipet, se utk § 7-3. Besiktelsen kan omfatte forhold som omhandlet i kapitlene 3-6, altså de ulike materielle krav til skipets sikkerhet i vid forstand, og skal ha til formål å bringe på det rene om de krav som fremgår av lov eller forskrift er oppfylt. Samtidig har utvalget foreslått å gi departementet rett til å gi forskrifter om at besiktelse helt eller delvis ikke skal finne sted, med mindre Norges internasjonale forpliktelser medfører at besiktelse må skje. Det vil altså være opp til departementet til enhver tid å finne den rette balansen mellom de to sentrale tilsynsmåtene. Det er viktig i denne forbindelse å understreke at det ikke behøver å være snakk om et enten/eller: Utkastet til lovtekst åpner for at besiktelse «helt eller delvis» ikke skal finne sted. I uttrykket «delvis» ligger også mulighet for et forenklet tilsyn, typisk i forhold til mindre skip som fiskebåter og lignende, og da gjerne gjennom et godkjent foretak. Ved at regler om fravik fra hovedregelen om besiktelse skal gjøres i forskrifts form, sikrer man klare, generelle og dokumenterbare regler om når tilsyn gjennom besiktelse kan frafalles helt eller delvis. Utvalget vil i denne forbindelse understreke at det sentrale ikke må være et rimeligst mulig offentlig tilsyn, men et tilsyn som samlet sett sikrer liv og helse, miljø og materielle verdier på et høyt nivå og på en hensiktsmessig måte.

6.8.4 Tilsyn med utenlandske skip (havnestatskontroll)

Fremstillingen foran i kapittel 3 (punkt 3.5.6.3) og kapittel 4 (punktene 4.4.2.6 og 4.5.2) viste at Norge driver en omfattende kontroll med utenlandske skip som anløper norske havner. Dette er i tråd med EU-fastsatte regler og Paris MOU, som er gjennomført i norsk rett.

Utvalget finner det klart at det i en ny skipssikkerhetslov må finnes hjemmel for å kunne videreføre den havnestatskontrollen som Norge i dag er internasjonalt forpliktet til å gjennomføre. Samtidig er det naturlig å formulere hjemmelsbestemmelsen slik at den gir åpning for en mer omfattende kontroll med utenlandske skip enn det dagens internasjonale regler tillater. En eventuell utvikling i de internasjonale reglene skulle derfor ikke nødvendiggjøre endringer i en ny skipssikkerhetslov.

Reglene om havnestatskontroll gjelder i dag ikke for utenlandske skip som anløper Svalbard, jf. foran kapittel 3 (pkt. 3.4.4.2). Utvalget har imidlertid foreslått at loven gjøres gjeldende for utenlandske skip i Svalbards og Jan Mayens territorialfarvann, jf. utk § 1-3. Dermed vil det også kunne foretas havnestatskontroll av utenlandske skip som befinner seg i disse farvann.

6.8.5 Tilsyn med sjøfolk

Tilsynet med sjøfolk skjer i dag etter flere regelsett. Mønstring er en form for forhåndskontroll av ulike forhold knyttet til bl.a. sjøfolks kvalifikasjoner. Utvalget har foreslått å oppheve mønstringsloven, se foran punkt 6.2.3.4, men har samtidig i utk § 3-8 annet ledd bokstav (g) gitt departementet hjemmel til å gi forskrifter om mønstring. Som følge av vedtakelsen i 2003 av ILO konvensjon nr. 185 om sjøfolks identifikasjonsbevis, vil forhåndskontrollen i fremtiden trolig først og fremst bli en kontroll med sjøfolks identitet. Utvalget har derfor lagt opp til bestemmelser som tar høyde for en fremtidig ratifikasjon av konvensjonen i Norge, se utk § 6-1 annet ledd.

STCW-konvensjonen pålegger myndighetene å føre kontroll med sjøfolks kvalifikasjoner. Ordningen vil neppe endres i overskuelig fremtid, og utvalget har derfor foreslått regler om kvalifikasjonskrav og personlige sertifikater i utk § 3-8. Det kan likevel tenkes at myndigheten til å utstede personlige sertifikater i fremtiden kan delegeres til andre.

STCW-konvensjonen har også regler som pålegger en flaggstat plikt til å foreta kontroll med utdanningsinstitusjoner i land som i vesentlig grad bidrar med sjøfolk til flåten. I de siste par årene har EU-Kommisjonen og EMSA fått kompetanse til å foreta slike revisjoner, og dette kan medføre at Norge vil kunne redusere og kanskje på sikt avvikle sin egen kontroll på dette punkt. Utk § 3-8 annet ledd bokstav (d) gir imidlertid nødvendig hjemmel for å kunne fortsette en slik kontroll.

Tilsynet med sjøfolks arbeids- og levevilkår er i dag regulert gjennom ILO konvensjon nr. 178. I utkast til ny ILO konvensjon om sjøfolks arbeids- og levevilkår (Rammekonvensjonen) er det foreslått en plikt for myndighetene til å foreta jevnlig kontroll med sjøfolks arbeids- og levevilkår, og utstede sertifikat som bekrefter samsvar med konvensjonen. I utk § 3-8 har utvalget sørget for tilstrekkelig hjemmel for den økte kontrollen som måtte komme med en eventuell vedtakelse og ikrafttreden av konvensjonen.

6.9 Reaksjonsformer

6.9.1 Innledning

I dag har tilsynsmyndighetene og andre myndigheter et relativt lite spekter av virkemidler når det foreligger brudd på de krav som er oppstilt i skipssikkerhetslovgivningen. Én ting er at skipet kan tilbakeholdes, og at det i den forbindelse kan fastsettes pålegg som skipet må etterkomme for å få adgang til å seile, se sjødyktighetsloven § 24. Brudd på reglene kan også i vid utstrekning straffes; strafferegler er først og fremst inntatt i straffeloven kapitlene 30 og 42. I enkelte tilfelle er det også åpnet for å anvende tvangsmulkt, se sjødyktighetsloven § 124, som gir tilsynsmyndigheten rett til å ilegge tvangsmulkt ved manglende oppfyllelse av pålegg gitt i medhold av lovens kapittel 11 om forurensning fra skip.

I utvalgets mandat heter det:

«Utvalget skal også vurdere forslag til innføring av andre sanksjonsmidler som for eksempel tvangsmulkt i tillegg til dagens ordning med tilbakehold. I lys av Straffelovkommisjonens delutredning NOU 2002:4 Ny straffelov, og Sanksjonsutvalgets utredning NOU 2003:15 Fra bot til bedring, skal det også vurderes inkorporert særskilte straffebestemmelser i det nye lovutkastet».

Utvalget har i punkt 7.10 behandlet spørsmålet om straffansvar. Utvalget har her – i tråd med de to utredningene nevnt i mandatet - lagt opp til tilbakeholdenhet med bruk av straff. Utvalget er av den oppfatning at man ofte kan oppnå en mer egnet reaksjon ved hjelp av andre virkemidler. I dette avsnittet diskuteres slike andre virkemidler nærmere.

Utvalget foreslår to sett av virkemidler i tillegg til straff. I tråd med Sanksjonsutvalgets forslag, se NOU 2003:15, særlig kapittel 9 (s. 139-142), er det ene settet kalt Forvaltningstiltak og det andre Administrative sanksjoner.

«Administrative sanksjoner» er sanksjoner som er ilagt av et forvaltningsorgan. Sanksjonsutvalget definerer «sanksjon» slik:

«En sanksjon er en negativ reaksjon som kan ilegges av offentlig myndighet med hjemmel i lov, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål».

Det karakteristiske for en sanksjon er følgelig at den er tilbakeskuende. Den utløses av en overtredelse, og formålet er å påføre gjerningspersonen eller foretaket et onde som en reaksjon mot overtredelsen.

«Forvaltningstiltak» omfatter på den annen side vedtak fra forvaltningen som ikke er å anse som sanksjoner, fordi de ikke har et pønalt formål. Slike forvaltningstiltak er fremover-rettet, og har som formål å sørge for at en lovlig tilstand opprettes eller gjenopprettes. De skal altså bidra til å gjennomtvinge at en plikt etterleves.

6.9.2 Forvaltningstiltak

Utvalget foreslår at det innføres to nye typer av forvaltningstiltak, nemlig tvangsmulkt (utk § 8-2) og tilbaketrekking av sertifikater (utk § 8-3). Samtidig er kapitlet om forvaltningstiltak forsøkt bygget opp på en sammenhengende måte, slik at det starter med de svakeste eller mildeste reaksjonene først og avslutter med de strengeste.

Etter utk § 8-1 kan tilsynsmyndigheten gi pålegg til rederiet om å gjennomføre bestemte tiltak. Pålegg vil være aktuelt der tilsynsmyndigheten blir klar over at et krav som følger av lov eller forskrift ikke er etterkommet. Normalt vil tilsynsmyndigheten bli klar over dette ved sin verifikasjon av rederiets sikkerhetsstyringssystem, jf. utk § 7-2, eller ved besiktelse av skipet, jf. utk § 7-3. I prinsippet er det imidlertid ikke noe i veien for at tilsynsmyndigheten også kan bli kjent med forholdet på annen måte, for eksempel i forbindelse med en ulykke.

Blir pålegget ikke gjennomført innen en fastsatt tidsfrist, kan tilsynsmyndigheten iverksette tiltak etter utk § 8-2 til utk § 8-5. I visse tilfelle kan det likevel være snakk om å iverksette tiltak uten foregående pålegg, se utk § 8-4 om tvangstiltak overfor skipet.

Tilsynsmyndigheten kan for det første ilegge rederiet løpende tvangsmulkt til staten for å sikre at pålegget blir etterkommet, se utk § 8-2. Som nevnt i punkt 6.9.1 gir sjødyktighetsloven § 124 i dag tilsynsmyndigheten mulighet for å anvende tvangsmulkt ved brudd på forurensningsreglene i loven. Nå blir denne muligheten generalisert, slik at den kan anvendes i alle tilfelle hvor et pålegg etter utk § 8-1 ikke er oppfylt.

Om bruk av tvangsmulkt sier Sanksjonsutvalget følgende i NOU 2003:15 s. 179:

«Tvangsmulkt er aktuelt der en plikt som følger av lov eller forskrift eller av pålegg gitt av forvaltningen, ikke blir oppfylt. Tvangsmulkt karakteriseres ved at formålet er å fremtvinge oppfyllelse. Personen eller foretaket som har unnlatt å oppfylle en slik plikt eller et slikt pålegg (eller noen som identifiseres med disse), skal betale et beløp til det offentlige inntil pålegget er etterkommet.

Tvangsmulkten kan være automatisk, ubetinget eller betinget. Tvangsmulkten kan videre bestå i at det skal betales en løpende mulkt eller være fastsatt som et engangsbeløp.»«

Utvalget antar for sin del at tvangsmulkt etter utk § 8-2 normalt ikke bør være automatisk, i den forstand at tvangsmulkt begynner å løpe straks det foreligger overtredelse av et pålegg. Det vil altså være opp til forvaltningens skjønn om den manglende oppfyllelse skal medføre tvangsmulkt eller ikke, jf. at utk § 8-2 fastsetter at tilsynsmyndigheten «kan» ilegge rederiet tvangsmulkt. Det kan likevel ikke være noe i veien for at tilsynsmyndigheten allerede i pålegget fastsetter at manglende etterlevelse av det medfører at tvangsmulkt begynner å løpe uten nærmere vedtak.

Som nevnt i sitatet fra Sanksjonsutvalget, kan tvangsmulkten være ubetinget eller betinget. Er den ubetinget, forutsetter Sanksjonsutvalget i sitt forslag til ny § 59 i forvaltningsloven at en ubetinget tvangsmulkt skal begynne å løpe en uke etter vedtaket om tvangsmulkt. Er tvangsmulkten betinget, vil den etter samme bestemmelse løpe fra en særskilt fastsatt frist for oppfyllelse av pålegget, dersom denne fristen er utløpt uten at plikten er oppfylt. Utvalget har i sitt utkast til lovtekst holdt åpent hvilken løsning som her bør velges, samtidig som departementet er gitt hjemmel til å regulere spørsmålet i forskrift. Utvalget antar for sin del at det vil være mest naturlig å overlate til tilsynsmyndigheten å avgjøre om den i det enkelte tilfelle skal anvende ubetinget eller betinget tvangsmulkt.

Tvangsmulkt kan tenkes fastsatt som en løpende mulkt eller som et engangsbeløp. Også på dette punkt har utvalget holdt åpent i lovteksten hvilken løsning som kan velges, samtidig som departementet er gitt hjemmel for å fastsette regler om dette i forskrift. Utvalget tror for sin del at det som hovedregel vil være best å anvende løpende tvangsmulkt, fordi dette vil etablere et kraftigere og mer kontinuerlig press for oppfyllelse av pålegget.

Utvalget foreslår at pålegg om tvangsmulkt vil være tvangsgrunnlag for utlegg.

Samlet mener utvalget at bruk av tvangsmulkt vil være et effektivt og enkelt pressmiddel for å oppnå gjennomføring av et fastsatt pålegg.

Det andre nye forvaltningstiltaket som utvalget foreslår å innføre i en ny skipssikkerhetslov, er tilbaketrekking av skipets sertifikater, for så vidt de er relevante i forhold til ikke-oppfyllelsen av vedkommende pålegg, se utk § 8-3. Tilbaketrekking av sertifikater har ikke vært et tiltak som offentlige tilsynsmyndigheter har hatt adgang til å benytte som en sanksjon på selvstendig grunnlag. Ved tilbakeholdelse av skip har det imidlertid vært vanlig å trekke sertifikatet tilbake samtidig. Klassifikasjonsselskapene har på den annen side lenge benyttet tiltaket. Erfaringen derfra er god; det er snakk om et effektivt og enkelt reaksjonsmiddel.

Det tredje forvaltningstiltaket, nemlig tvangstiltak overfor selve skipet, er på det materielle plan en videreføring av den løsningen vi i dag finner i sjødyktighetsloven § 24. Det er fortsatt behov for å kunne hindre et skip i å forlate havn, dersom det ikke oppfyller de krav til teknisk og operativ, personlig og miljømessig sikkerhet som utkast til ny skipssikkerhetslov og forskrifter gitt i medhold av den oppstiller. Det må likevel kreves at manglene ved skipet klart utgjør en fare for de interesser vedkommende krav skal beskytte. Også i andre situasjoner vil det være behov for å kunne holde skipet tilbake, for eksempel der tilsynsmyndigheten blir hindret i å komme om bord for å foreta tilsyn eller der nødvendige og gyldige sertifikater ikke er til stede om bord.

Det kan også være nødvendig med tvangstiltak overfor et skip i andre situasjoner enn hvor det allerede befinner seg i havn. Forholdet kan for eksempel være at det oppdages at skipet er i dårlig forfatning etter at det har forlatt havn; i så fall må det kunne pålegges å gå til havn.

Sjødyktighetsloven har relativt omfattende regler om gjennomføringen av tvangstiltaket, herunder om rederiets klageadgang mv. Utvalget kan ikke se at det i dag er behov for slike omfattende og detaljerte regler i loven. Det er snakk om et ordinært forvaltningsmessig tiltak, som må kunne møtes med de ordinære klagereglene mv. som vi finner i forvaltningsloven.

De forvaltningstiltakene som ovenfor er angitt, kan i prinsippet anvendes både overfor norske og utenlandske skip. I forhold til utenlandske skip er det imidlertid også behov for tiltak som hindrer dem fra å komme inn i norsk sjøterritorium overhodet. Utk § 8-5 gir mulighet for å nekte et utenlandsk skip adgang, dersom det ikke oppfyller de krav som stilles etter lov eller forskrift.

6.9.3 Administrative sanksjoner

6.9.3.1 Generelt om administrative sanksjoner

Fordelen med administrative sanksjoner sammenlignet med straff, er bl.a. at det vil være tids- og kostnadsbesparende. Administrative sanksjoner behandles normalt bare i forvaltningen, mens straffesaker ofte behandles både i forvaltningen, hos politiet/påtalemyndigheten og for domstolene. Ved bruk av administrative sanksjoner vil det også gå kortere tid fra overtredelsen begås til sanksjonen ilegges enn ved vanlig straffesaksbehandling.

Sanksjonsutvalget opererer med følgende administrative sanksjoner (NOU 2003: 15 side 64 ff, 169 ff og 220 ff):

1. Overtredelsesgebyr

2. Tilleggsbetaling

3. Tap av offentlig ytelse

4. Administrativ inndragning

5. Administrativt rettighetstap

6. Formell advarsel

Utvalget har funnet det hensiktsmessig at det i ny skipssikkerhetslov innføres hjemmel til å treffe vedtak om overtredelsesgebyr. De andre administrative sanksjonene anses ikke å være like relevante og aktuelle for dette forvaltningsområdet.

6.9.3.2 Nærmere om overtredelsesgebyr

Det karakteristiske ved et overtredelsesgebyr er at forvaltningen pålegger en person eller et foretak å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av at personen eller noen som identifiseres med foretaket, har overtrådt en handlingsnorm (et forbud eller et påbud) fastsatt i lov eller forskrift i medhold av lov eller i individuell avgjørelse. Etter gjeldende rett brukes overtredelsesgebyrer for en stor del ved masseovertredelser. Her er ansvaret tilnærmet objektivt, og gebyrene ilegges oftest på stedet og etter standardiserte satser fastsatt i lov eller forskrift. Sanksjonsutvalget nevner som eksempel at de fleste gebyrer etter vegtrafikkloven (18. juni 1965 nr. 4) hører hjemme i denne kategorien. Overtredelsesgebyrer kan også utmåles etter en konkret vurdering og kan utgjøre store beløp. Sanksjonsutvalget nevner som eksempel her overtredelse av børsloven (17. november 2000 nr. 80) § 5-12.

Utvalget antar for sin del at begge former for overtredelsesgebyr vil kunne være anvendelige ved brudd på ny skipssikkerhetslov. Ved mindre og lett konstaterbare utslipp, jf. utk § 5-3 om drift av skipet, må det for eksempel kunne ilegges overtredelsesgebyr på stedet etter en standardisert sats. Overtredelsesgebyr utmålt etter en konkret vurdering vil nok likevel være det mest aktuelle, ettersom det ofte vil være store variasjoner i overtredelsens art innenfor skipssikkerhetsloven. På den ene side kan man tenke seg en liten mangel ved rederiets sikkerhetsstyringssystem uten praktiske konsekvenser, og på den annen side overtredelser som kan medføre alvorlige ulykker. Når overtredelsesgebyret utmåles etter en konkret vurdering, vil tilsynsmyndigheten kunne ta hensyn til overtredelsens grovhet og konsekvenser.

Sanksjonsutvalget legger til grunn at overtredelsesgebyr i mange tilfeller bør kunne erstatte bøtestraff, hva enten boten ilegges ved forenklet forelegg eller ved ordinært forelegg. Forenklet forelegg kan etter gjeldende rett anvendes ved overtredelse av bl.a. fritids- og småbåtloven.

Utvalget er enig i at overtredelsesgebyret ofte bør kunne erstatte bøtestraff. I noen tilfeller vil trolig overtredelsesgebyr ha en bedre effekt enn tradisjonelt forelegg. Overtredelsesgebyr kan ilegges raskt og innebærer dermed en umiddelbar reaksjon på lovbruddet. Samtidig kan overtredelsesgebyret i prinsippet bli like stort som en bot. Overtredelsesgebyr vil trolig også være en fordel i forhold til utenlandske skip, nettopp fordi det kan ilegges raskt.

6.9.3.3 Ileggelse av administrativ sanksjon for foretak

Sanksjonsutvalget anbefaler å anvende administrative sanksjoner overfor et foretak, når en overtredelse som kan medføre sanksjon er begått på vegne av dette. Det har derfor utarbeidet utkast til ny § 51 i forvaltningsloven om foretakssanksjon, se NOU 2003:15 s. 368. Utkastet er utformet etter mønster av straffelovens regler om foretaksstraff, jf. straffeloven §§ 48a og 48b. De samme hensynene vil stort sett gjøre seg gjeldende ved foretakssanksjon etter forvaltningsloven som ved foretaksstraff etter straffeloven. Meningen er at den nye § 51 i forvaltningsloven skal supplere bestemmelsene i særlovgivningen på samme måte som straffelovens regler om foretaksstraff gjør i dag. Skal foretaket kunne ilegges en administrativ sanksjon, må overtredelsen som kan medføre sanksjon være begått av noen som har handlet på vegne av foretaket, jf. utkast til § 51 første ledd første punktum. Foretaket kan bare ilegges slike administrative sanksjoner som sanksjonsbestemmelsen i særloven har fastsatt for den aktuelle overtredelsen. Siden utkastet til ny skipssikkerhetslov bare hjemler overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon, er det bare overtredelsesgebyr som her er aktuelt.

Utvalget har i sitt forslag lagt til grunn at forslaget til ny § 51 om foretakssanksjon i forvaltningsloven blir vedtatt. Etter utk § 9-1 første ledd om overtredelsesgebyr kan «den som på vegne av rederiet» overtrer de nevnte bestemmelsene, ilegges overtredelsesgebyr. Dermed vil rederiet, som pliktsubjekt etter ny skipssikkerhetslov, også kunne ilegges overtredelsesgebyr. Det fremstår som rimelig at ansvaret plasseres hos foretaket når overtredelsen er begått på foretakets vegne og som regel i foretakets interesse. Når det gjelder forståelsen av uttrykket «den som på vegne av rederiet», vises det til kapittel 7 (punkt 7.10.2.13), som behandler dette nærmere for straffebestemmelsene i skipssikkerhetsloven. Innholdet vil være det samme når det gjelder bestemmelsen om overtredelsesgebyr. Av betydning er at rederiet kan ilegges overtredelsesgebyr for brudd begått av både personer i rederiets landorganisasjon og av personer ansatt av rederiet som har sitt arbeid om bord på skipet, dvs. skipsfører og mannskap, som har handlet på vegne av rederiet.

Skulle forslaget til ny § 51 om foretakssanksjon i forvaltningsloven ikke bli vedtatt, ser utvalget det som naturlig at rederiet som sådan gjøres til ansvarssubjekt i utk § 9-1, slik at overtredelsesgebyr likevel kan ilegges rederiet. Overtredelsesgebyr er etter utvalgets oppfatning et effektivt sanksjonsmiddel, og siden rederiet er hovedpliktsubjekt etter utkast til ny skipssikkerhetslov, bør tilsynsmyndigheten ha hjemmel til å kunne ilegge også rederiet overtredelsesgebyr.

6.9.3.4 Svensk lovs regler om «vattenförureningsavgift»

Som nevnt foran i kapittel 5 (punkt 5.2.7) har den svenske loven om forurensning fra skip bestemmelser om «vattenföroreningsavgift» i kapittel 8.

Utk § 9-1 får nå hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på bestemmelsene i kapittel 5 om miljømessig sikkerhet, som bl.a. forbyr utslipp fra skip, pålegger rapporteringsplikt ved forurensning eller fare for forurensning, og pålegger å levere skadelige stoffer til mottaksanlegg. Reglene om overtredelsesgebyr og «vattenföroreningsavgift» er imidlertid ikke helt like, fordi det etter utkast til ny skipssikkerhetslov er opp til forvaltningen å avgjøre om gebyr skal ilegges eller ikke (fakultativ karakter), mens avgiften etter svensk lov skal ilegges.

Etter utk § 9-1 fjerde ledd gir Kongen forskrifter om fastsettelse og gjennomføring av overtredelsesgebyr. Etter svensk lov om forurensning fra skip kapittel 8 § 3 skal vannforurensningsavgiften bestemmes under hensyntagen til hvor omfattende utslippet er og størrelsen på skipet. De samme momentene bør etter utvalgets mening være relevante ved vurderingen av størrelsen på overtredelsesgebyret etter utkast til skipssikkerhetslov.

6.9.3.5 Administrativ sanksjon og forholdet til Grunnloven § 96

Sanksjonsutvalget har i NOU 2003:15 s. 54 ff konkludert med at administrative sanksjoner ikke faller inn under begrepet «straff» i Grunnloven § 96, og dermed kan ilegges uten dom. Utvalget slutter seg til dette.

6.9.3.6 Administrativ sanksjon og forholdet til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, dobbeltstraffproblemet

Selv om en sanksjon ikke kan karakteriseres som straff i Grunnlovens forstand, kan det være at den må regnes som straff i forhold til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK). Grunnen er at konvensjonens begreper skal fortolkes autonomt, slik at de får det samme materielle innholdet i alle konvensjonsstatene. En slik autonom fortolkning er nødvendig for å sikre et enhetlig vern i konvensjonsstatene.

Det er på det rene at den administrative sanksjonen overtredelsesgebyr vil kunne falle inn under forbudet i EMKs tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4 nr. 1 mot gjentatt forfølgning. I praksis får dette liten betydning for anvendelsen av overtredelsesgebyr, ettersom det gjelder flere begrensninger i «dobbeltstraff»-forbudet. Forbudet retter seg bare mot gjentatt forfølgning. Blir overtredelsesgebyret ilagt samtidig med straff, foreligger det ikke brudd mot EMK. Det er også bare gjentatt forfølgning av samme forhold som omfattes. Endelig gjelder forbudet bare når samme rettssubjekt (person) utsettes for gjentatt forfølgning.