Del 1
Innledning og sammendrag

1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeidsmåte

1.1 Oppnevning og sammensetning av utvalget

Staten overtok 1. januar 2002 det overordnede ansvaret for spesialisthelsetjenesten i landet samt eieransvaret for de offentlige virksomhetene innenfor spesialisthelsetjenesten. I den offentlige debatten ble reformen gjerne omtalt som den statlige overtagelsen av sykehusene. Reformen omfattet imidlertid mer enn overtagelse av sykehusene. At staten har det overordnede ansvaret for spesialisthelsetjenesten, innebærer at det er staten som skal sørge for at alle som har behov for det skal gis nødvendig spesialisthelsetjeneste. Ansvaret fremgår av spesialisthelsetjenesteloven § 2-1.

Da staten overtok eieransvaret for de offentlige virksomhetene i spesialisthelsetjenesten, ble virksomhetene organisert som foretak, og det ble bestemt at foretakene skal regnes som offentlige organer i arkivlovens forstand. Dette innebærer at arkivloven med forskrifter skal gjelde for helse­foretakene. I samråd med daværende Kulturdepartementet og Riksarkivaren ble det også bestemt at Helse- og omsorgsdepartementet (daværende Sosial- og helsedepartementet) skulle ta ansvaret for å utrede fremtidige ordninger for bevaring av helsearkivmateriale.

En depotordning, også kalt arkivdepot, arkiv­institusjon eller depotinstitusjon, er en institusjon der arkivmateriale tas vare på og gjøres tilgjengelig for andre brukere så lenge det er behov for det. Fordi det tidligere i liten grad har vært avlevert arkivmateriale til depot, er det til dels et akutt behov for avlevering av helsearkivmateriale som befinner seg i helseforetakene.

Ved kongelig resolusjon 3. desember 2004 ble det på denne bakgrunn oppnevnt et utvalg som skal se på opprettelsen av en depotordning for arkivmateriale fra spesialisthelsetjenesten. Utvalget har i sitt arbeid benyttet navnet Helsearkivutvalget.

Utvalget fikk følgende sammensetning:

• Avdelingsdirektør Ivar Fonnes, Riksarkivet, ­leder

• Sjeflege Ola Bergslien, St. Olavs Hospital HF

• Seniorrådgiver Ingvar Engen, Kultur- og kirkedepartementet

• Statsarkivar Solbjørg Ellingsen Fossheim, Statsarkivet i Tromsø

• Overlege Anne-Birgitte Jacobsen, Det norske radiumhospital HF

• Sjefrådgiver Torbjørn Nystadnes, Kompetansesenter for IT i helse- og sosialsektoren AS (KITH)

• Underdirektør Anne-Mette Spilling, Helse- og omsorgsdepartementet

• Prosjektdirektør Gerd Vandeskog, Helse- og omsorgsdepartementet

1.2 Mandat

Utvalget ble gitt følgende mandat:

• Utvalget skal se administrative arkiv som en samlet enhet, og både sakarkiv og pasient­journalarkiv skal inngå i utvalgets mandat. ­Utvalget skal vurdere om det samlede arkiv­materialet skal gå til depotinstitusjon for helseforetak, eller om sakarkiv skal skilles ut til statsarkivene. Morsjournalene som en del av ­pasientjournalene skal vurderes særskilt.

• Utvalget skal vurdere EPJ (elektronisk pasientjournal) på lik linje med papirbaserte pasientjournaler. Utvalget skal også vurdere om det skal opprettes en egen depotordning for EPJ.

• Utvalget skal vurdere bevaring og kassasjon knyttet til materialet i helseforetakenes administrative arkiv.

• Utvalget skal utrede arkivenes eiendomsrettigheter, forskningsrettigheter og tilgjengelighet.

• På sikt vil det være vanskelig å sette skille mellom EPJ i primær- eller spesialisthelsetjeneste, og slik at utvalget må inkludere vurdering av pasientjournaler fra primærhelsetjenesten. Utvalget skal også vurdere pasientjournaler fra helsepersonell i privat virksomhet etter opphør av virksomheten.

• Utvalget skal vurdere sentral eller desentraliserte løsninger ved en ny depotordning, og det skal utarbeides administrative og økonomiske konsekvenser for de ulike løsningene.

Fase I omfatter helseforetakene (sykehus). Delinnstillingen forutsettes å foreligge etter ett år etter utvalget igangsettes. Fase II omfatter arkivdepot for primærhelsetjenesten og øvrig autorisert helsepersonell.»

1.3 Presisering av mandatet

Utvalget fikk i mandat å utrede Fase I i en større utredning om etablering av en arkivdepotordning for å ivareta arkivmateriale fra helsetjenesten i landet.

Utvalget så behov for en nærmere presisering av hva som skulle omfattes av Fase I, enten bare sykehusene eller også resten av spesialisthelsetjenesten. Med utgangspunkt i mandatets andre avsnitt, der det underforstått fremgår at Fase I skal omfatte alt det som ikke omfattes av Fase II (primærhelsetjenesten samt øvrig autorisert helse­personell), ble det derfor innledningsvis avklart med Helse- og omsorgsdepartementet at Fase I skal omfatte hele spesialisthelsetjenesten, herunder sykehusene 1 .

Utvalget er også bedt om å vurdere pasient­journaler fra helsepersonell i privat virksomhet etter opphør av virksomhet. Utvalget har lagt til grunn at dette i Fase I omfatter private spesialister, med og uten avtale med et regionalt helseforetak, da alle disse spesialistene utgjør en del av spesialisthelsetjenesten. Privat helsepersonell i primærhelsetjenesten faller uttrykkelig under Fase II.

1.4 Arbeidsmåte

Utvalget har hatt 5 dagsmøter og 9 møter over to dager.

Utvalget har vært på befaring på Det norske radiumhospital HF, Helse Sunnmøre HF (Ålesund), St. Olavs hospital HF og Lovisenberg Diakonale Sykehus. Videre har deler av utvalget besøkt Ullevål universitetssykehus HF, Haukeland uni­versitetssykehus HF og Universitetssykehuset Nord-Norge HF. Utvalget har også vært på besøk i Riksarkivet, og lederen har besøkt Bergen byarkiv.

Det har vært avholdt egne møter med Statens helsetilsyn, arkivlederne i de regionale helse­foretakene og arkivpersonell fra noen store sykehus. Forskningskoordinatorene ved de regionale helseforetakene har også blitt konsultert.

Utvalget har hatt eksterne møtedeltagere på enkelte av utvalgsmøtene, herunder personer fra aktuelle forskningsmiljøer så som medisinske, medisinskhistoriske og samfunnsfaglige miljøer, samt fra Riksarkivet.

I tillegg har utvalget i brevs form henvendt seg til alle yrkesorganisasjonene som organiserer de 27 helsepersonellgruppene som etter helsepersonelloven har plikt til å føre pasientjournal, samt til prosjektledere i prosjekter finansiert av Norges forskningsråd, Det medisinske fakultet ved Universitetet i Oslo og til professorer og amanuenser i sykepleievitenskap vedrørende deres syn på bevaring og senere bruk av helsearkivmateriale til ­forskning. I disse henvendelsene ble det blant annet stilt spørsmål om hvor gamle pasientjournaler det kan være aktuelt å benytte medisinsk forsk­ning, samt om kriterier for kassasjon og ­tilgjengelighet på det materialet som bevares for ettertiden.

1.5 Innhenting av data

Utvalget har gjennomført en kartlegging av arkivmateriale i spesialisthelsetjenesten, med god hjelp til innhenting av datamateriale fra de arkivansvarlige i de regionale helseforetakene. Kartleggingen er nærmere beskrevet i vedlegg 1 og de viktigste resultatene gjengitt i kapittel 4.3.

I en tilsvarende kartlegging av materiale fra spesialisthelsetjenestens virksomheter som befinner seg andre steder enn i de aktuelle virksomhetene, henvendte utvalget seg til alle landets fylkesmenn samt statlige, fylkeskommunale og kommunale arkiver. Også denne kartleggingen er beskrevet i vedlegg 1.

Utvalget innhentet også informasjon om forhold relatert til elektroniske pasientjournaler, skanning av papirjournaler samt fordelingen av journalinnhold på dokumentgrupper gjennom en detaljert kartlegging utført av firmaet DIPS hos noen utvalgte sykehus. Denne kartleggingen er omtalt i vedlegg 2.

Ut over dette er det innhentet mer detaljert informasjon fra arkivansvarlige ved Ullevål universitetssykehus HF og Haukeland universitets­sykehus HF.

Det er også innhentet informasjon om behandling av sykehusarkiver i våre naboland fra riksarkivene i Danmark, Sverige og Finland.

Utvalget retter en takk til alle instanser som har bidratt til å frembringe informasjon som har vært benyttet i utredningen.

2 Sammendrag

2.1 Utgangspunkt

Utredningen av en depotordning for spesialist­helsetjenestens arkiver har som formål å sikre nødvendig dokumentasjon innen et område som står helt sentralt i det norske samfunn. Spesialisthelsetjenesten har et svært stort omfang med omkring 110.000 ansatte, og den utfører oppgaver som berører hele befolkningen. Praktisk talt enhver nordmann har en eller flere kontakter med spesialisthelsetjenesten i løpet av livet.

Utvalget har lagt til grunn for sitt arbeid at behandlingen av spesialisthelsetjenestens arkiver vil ha stor betydning både for spesialisthelse­tjenesten selv og for dokumentasjon av både for­tidens og fremtidens samfunnsutvikling. Ordninger for fremtidig bevaring av slike arkiver er derfor en svært viktig samfunnsoppgave.

2.2 Spesialisthelsetjenesten og dens arkiver

2.2.1 Virksomhetene og arkivmaterialet

Spesialisthelsetjenesten består av de somatiske sykehus og poliklinikker, det psykiske helsevernet med ulike typer virksomheter, privatpraktiserende spesialister, institusjoner for rusbehandling, rehabiliterings- og habiliteringsinstitusjonene og sykehusapotekene. Sykehusene er de største virksomhetene og skaper den klart største arkivmengden. De vies derfor også størst oppmerksomhet i utredningen.

Framveksten av sykehusene har skjedd på forskjellige måter, oftest på lokalt initiativ fra kommuner, fylkeskommuner og/eller private. I 1970-årene ble de offentlige sykehusene fylkeskommunenes ansvar. Dette varte til 2002, da staten overtok som eier. De offentlige sykehusene ble da organisert som helseforetak og organisert i fem helseregioner, under ledelse av et regionalt helseforetak i hver region. Samtidig overtok staten også ansvaret for andre helsetjenester fra fylkeskommunene, herunder det psykiske helsevern og tverrfaglig rusbehandling fra 2004. I mars 2006 var det i alt 33 helseforetak. I tillegg til disse besto spesialist­helsetjenesten av private sykehus, private opp­treningsinstitusjoner, private rusbehandlingsinstitusjoner og privatpraktiserende spesialister med og uten avtale med et regionalt helseforetak.

Spesialisthelsetjenestens arkiver består av alle typer dokumenter som blir til som ledd i den aktivitet som utøves i virksomhetene. Det materialet som oppbevares i virksomhetene i dag, avspeiler virksomhetenes aktiviteter gjennom lang tid og under ulike eiere og organisasjonsforhold. Både antall undersøkelser pr. pasient og kravene til dokumentasjon av helsehjelp har økt betydelig opp gjennom årene, og flere grupper av helsepersonell har fått plikt til å dokumentere sine aktiviteter. Dette har ført til at dokumentproduksjonen øker. Det største volumet av arkiver i spesialisthelse­tjenesten er derfor av forholdsvis ny dato.

Det er to hovedtyper av materiale, sakarkiv, som knytter seg til administrative aktiviteter mv., og pasientarkiv, som er dokumentasjon av helsehjelp til den enkelte pasient. Blant pasientarkivene er det journalene som utgjør hovedtyngden, og disse er også det dominerende innslaget i virksomhetenes samlede arkivmengde. En rekke virksomheter har tatt i bruk elektronisk pasientjournal. Overgangen til elektronisk sakarkiv og elektronisk saksbehandling er også i ferd med å komme i gang for alvor.

Utvalget har foretatt en kartlegging av hvor store arkivmengder som oppbevares i henholdsvis virksomheten selv, på fylkesmannsembetene og i offentlige arkivdepoter. Den viser at virksom­hetene i spesialisthelsetjenesten har en samlet arkivmengde på rundt 190.000 hyllemeter papir, hvorav pasientjournalene utgjør 175.000 og sak­arkivene 15.000. I tillegg kommer materiale på andre medier. Volumet av det elektroniske materia­let i elektroniske pasientjournalsystemer (EPJ) og lignende er ikke forsøkt kvantifisert i kartleggingen. Ut over det som fortsatt oppbevares i virksomhetene, er det avlevert rundt 10.000 hylle­meter papirbasert arkivmateriale til offentlige arkiv­depoter. Det arkivmaterialet som befinner seg hos landets fylkesmenn kan ikke kvantifiseres i antall hyllemeter da materialet befinner seg i esker, sekker og ulike typer arkviskap.

2.2.2 Behandling og bruk av arkivmaterialet

Dokumenter som produseres eller mottas i en virksomhet, arkiveres for å ivareta den interne hukommelse og senere dokumentasjonsbehov. Som regel vil slike behov avta med årene, og dette vil gjelde for sakarkivene i spesialisthelsetjenestens virksomheter. Men for pasientarkivene vil virksom­hetens dokumentasjonsbehov gjelde så lenge pasienten lever, da man vil trenge slik dokumentasjon hvis pasienten kommer inn til ny behandling.

Pasientjournalen er et arbeids- og kommunikasjonsverktøy for legen og det øvrige helsepersonell, og den brukes aktivt i forbindelse med helsehjelp – både som informasjonskilde og for å legge inn ny dokumentasjon. Når den ikke benyttes i forbindelse med helsehjelp, skal den være arkivert i virksomhetens journalarkiv. Herfra hentes den frem ved behov. Ved et stort sykehus kan det hentes frem 1000-2000 journaler daglig. Samlet for hele landet viser utvalgets kartlegging at det hentes frem så mye som 14.000 journaler hvert døgn, og ettersom det er flere som ikke har svart på dette spørsmålet, antas det samlede tallet å være vesentlig høyere.

I forbindelse med overgangen til EPJ er det en rekke virksomheter som skanner tidligere journaler i stedet for å hente dem frem på papir når pasienter kommer inn til ny behandling. Papirmengden vil dermed kunne reduseres, og man vil spare ressurser til fremhenting. Spesialisthelsetjenesten er altså inne i en prosess hvor både tilveksten av papir reduseres pga. overgangen til EPJ, og de papirbaserte pasientjournalene reduseres i volum som følge av skanning. Det er imidlertid vanskelig å forutsi hvor raskt denne prosessen vil gå i årene fremover.

Pasientjournalene brukes også for andre formål enn i forbindelse med ytelse av helsehjelp. Det gjelder bl.a. tilsyn, klage- og erstatningssaker, pasienters innsynsrett og dessuten i medisinsk og helsefaglig forskning, så vel som for andre forskningsformål. Innen medisinsk forskning benyttes journalene hyppig og i en rekke sammenhenger, både i tilknytning til pasientbehandlingen og etter at denne er avsluttet.

2.2.3 Lovgivning og standarder

Oppgavene i spesialisthelsetjenesten er i stor utstrekning lovregulert, herunder hvordan virksomhetene skal dokumentere den helsehjelpen som ytes, og hvordan denne dokumentasjonen skal behandles. Behandling av dokumentasjon er regulert både i helselovgivningen og i arkivloven med forskrifter.

Helsepersonelloven og pasientjournalforskriften regulerer føring og behandling av pasientjournal, herunder journalføringsplikt, ansvar for journalen, innhold, redigering, retting og sletting i journalen samt taushetsplikt.

Pasientrettighetsloven regulerer bl.a. pasientenes rett til innsyn i egen journal. Spesialisthelse­tjenesteloven pålegger virksomhetene bl.a. å opprette forsvarlige journal- og informasjonssystemer. Helseregisterloven regulerer behandling av helseopplysninger som skjer helt eller delvis med elektroniske hjelpemidler.

Arkivlovens bestemmelser gjelder for offentlige organer. I spesialisthelsetjenesten vil det si helseforetakene. Særlig relevant i forhold til depotordninger er bestemmelsene om avlevering og om bevaring og kassasjon. I arkivforskriften gis det nærmere bestemmelser om behandling av offentlige arkiver, herunder krav til lokaler hvor materialet oppbevares.

Ettersom de fleste sykehusene ikke ble statlige før ved sykehusreformen i 2002, er en betydelig del av arkivmaterialet i helseforetakene av ikke-statlig opphav. Utvalget legger imidlertid til grunn for sine vurderinger at staten ved overtagelsen av eieransvaret for spesialisthelsetjenesten også overtok eiendomsretten til og forvaltningsansvaret for det arkivmaterialet som befant seg i virksom­hetene forut for overtagelsen.

Ved behandling av spesialisthelsetjenesten arkiver må man også forholde seg til gjeldende standarder for elektroniske systemer – Noark for elektroniske sakarkiver og EPJ-standardene for elektroniske pasientjournaler.

2.3 Depotordninger for helsearkiv

2.3.1 Dagens depotordninger

En depotordning for arkiv innebærer at ett eller flere arkivdepoter (arkivinstitusjoner) tar imot arkivmateriale som ikke lenger er i bruk hos dem som har skapt det, og bevarer det for ettertiden. Formålet med bevaring er at det skal kunne gjøres tilgjengelig for dem som har behov for det, innenfor de rammer som følger av gjeldende regelverk.

Overføring av materiale til arkivdepot kan enten skje i form av avlevering eller deponering. Det vanlige er avlevering, hvor arkivdepotet overtar eiendomsretten til eller råderetten over materialet. Ved deponering skjer det ingen endringer i eiendomsretten. Arkivdepotet forvalter da materialet på vegne av den som deponerer materialet, og innenfor avtalte rammer for behandling og bruk.

For offentlige virksomheter finnes det flere depotordninger. Den eldste og mest omfattende er Arkivverket, som er arkivdepot for statlige virksomheter. Arkivverket består av Riksarkivet og åtte statsarkiver samt Samisk arkiv. I kommunal sektor finnes det i dag både fylkeskommunale, kommunale og interkommunale arkivdepoter. De fleste av disse er etablert de siste 10-15 årene, og det er fortsatt mange kommuner og flere fylkeskommuner som ikke har en klart definert depotordning.

Arkiver fra spesialisthelsetjenesten har blitt avlevert både til kommunale, fylkeskommunale og statlige arkivdepoter. Men omfanget av det avleverte materialet er lite, og det ser ut til å være nokså tilfeldig hva som er avlevert. Det kan være flere grunner til dette. Regelverket har vært ufullstendig og til dels uklart før statens overtagelse av sykehusene i 2002. Omfanget av arkivene har vært så stort at det ville vært et løft for fylkeskom­munene å etablere tilstrekkelige depotordninger. Dertil kommer at virksomhetene har behov for pasientjournalen for den enkelte pasient så lenge vedkommende lever, og at det derfor tar lang tid før slik materiale kan avleveres. I tillegg har det manglet regler for kassasjon, slik at man ikke har kunnet skille det bevaringsverdige fra det som kan og skal kasseres.

2.3.2 En depotordning tilpasset helse- arkivenes behov

Et hovedproblem ved dagens ordninger er kapasiteten. Etter gjeldende regelverk skal helseforetakene avlevere sine arkiver til Arkivverket, men Arkivverket har ikke kapasitet til å håndtere så store mengder i dag, og foreliggende utbyggingsplaner omfatter ikke de behov som oppsto ved statens overtagelse av spesialisthelsetjenesten. Det må derfor til en særskilt oppgradering av kapasiteten for å ivareta disse behovene.

Depotfunksjonene for pasientarkiver krever spesialkompetanse, særlig for det elektroniske materialet. En depotordning for spesialisthelsetjenesten bør etter utvalgets vurdering innrettes spesielt mot behandling av pasientarkiver, og det vil derfor være behov for en nasjonal ordning som dekker hele spesialisthelsetjenesten, uavhengig av tidligere, nåværende og fremtidige eierforhold.

Utvalget legger til grunn at en depotordning for spesialisthelsetjenesten vil ha flere fordeler sammenlignet med dagens situasjon, hvor virksom­hetene oppbevarer det meste av materialet selv. For det første har virksomhetene liten interesse av å bruke ressurser på materiale som ikke lenger er i aktiv bruk. Dette kan føre til at materialet blir vanskjøttet, og det finnes bl.a. en rekke eksempler på at oppbevaringsforholdene for arkivmateriale ikke oppfyller de krav som stilles. For det andre vil et arkivdepot bygge opp spesialkompetanse på behandling av eldre arkiver og dermed kunne utføre slike oppgaver på en bedre måte, både når det gjelder effektivitet og kvalitet. Dessuten vil depotet kunne legge til rette for annen bruk av materialet, herunder forskning, samtidig som det vil ha et egnet apparat for å styre tilgangen til taushetsbelagt materiale i henhold til gjeldende regelverk.

En depotordning for spesialisthelsetjenesten vil medføre kostnader til etablering og drift. På den annen side vil ordningen på sikt kunne medføre betydelig innsparing i virksomhetenes nåværende kostnader til oppbevaring og behandling av arkiver. Samtidig vil den høyne kvaliteten på behandlingen av materialet, bl.a. slik at man oppfyller regelverkets krav, og legge til rette for bedre brukertjenester.

2.3.3 Depotordninger i andre land

En begrenset studie av depotordninger for sykehusarkiver i våre naboland, Danmark, Sverige og Finland, viser at sykehusene i disse landene fortsatt i hovedsak er kommunale eller fylkeskommunale (knyttet til amt/landsting). I Danmark er imidlertid organisasjonen under endring, og det vil fra 2007 bli opprettet et eget regionalt nivå som driver helsetjenester. Ingen av disse landene har opprettet egne depotordninger for sykehusarkivene. Sykehusene følger de regler som gjelder for andre kommunale og fylkeskommunale virksomheter, og de avleverer derfor som hovedregel sine arkiver til kommunale og fylkeskommunale arkiv­depoter.

I våre nærmeste naboland har altså ikke staten påtatt seg et tilsvarende ansvar som hos oss, verken for sykehusene som sådan eller for deres arkiver. Det er derfor begrenset hvor relevant det blir å sammenligne en depotordning for spesialist­helsetjenesten i Norge med de ordninger som gjelder for sykehussektoren i disse landene.

2.4 Bevaring og kassasjon

2.4.1 Bevarings- og kassasjonsvurderinger

Spørsmålet om hva slags arkivmateriale som skal bevares for ettertiden, er et spørsmål om hvilken verdi ulike typer materiale har for fremtidige dokumentasjonsformål. Det er i utgangspunktet ikke mulig å ha noen sikker oppfatning om dette. Man kan ikke vite hvem som vil ha bruk for dokumentasjon, eller for hvilke formål, og dermed kan man heller ikke si noe sikkert om hva som vil bli etterspurt.

Ut fra en slik betraktning er det nærliggende å foreslå at alt bør bevares, slik at våre etterkommere kan bruke den dokumentasjon de trenger når de trenger den. På den andre siden er det betydelige kostnader forbundet med å oppbevare store mengder arkiver, og jo større materialet er, jo større blir også kostnadene til å holde oversikt over det og etablere tilfredsstillende systemer for gjenfinning. Det bør derfor være rimelig sannsynlig at materialet er av verdi før man velger å bevare det. På den andre siden er det grunn til å understreke at et bevaringsvedtak alltid kan gjøres om på et senere tidspunkt. Derimot er et vedtak om kassasjon med påfølgende destruering av materialet ugjenkallelig.

Utvalget er av den oppfatning at det ikke kan forsvares å ta vare på over 200.000 hyllemeter papir og film og et stadig økende antall terabyte med elektronisk materiale fra spesialisthelse­tjenesten. Betydelige deler av materialet antas å ha liten verdi for fremtidige dokumentasjons­behov, og det er også grunn til å regne med at en del verdifull dokumentasjon – særlig på papir og film – vil være så tidkrevende å bruke at den i praksis ikke vil være tilgjengelig selv om den bevares. Utvalget vil likevel anta at fremtidig teknologi og nye metoder kan gjøre deler av materialet lettere tilgjengelig og dermed mer verdifullt enn det vi kan forutse i dag.

Utfordringen har vært å finne gode kriterier for hvilke deler av materialet som har en slik verdi at det bør velges ut for fremtidig bevaring. Det nærmeste man har kommet er å se på hvilke behov som avtegner seg i dag, og bruke dette som utgangspunkt for vurderingen av verdien for ettertiden. Utvalget har derfor tatt utgangspunktet i hvilke målgrupper som antas å ha behov for tilgang til spesialisthelsetjenestens arkiver, og bl.a. innhentet informasjon om deres vurdering av behovene for fremtidig bevaring.

2.4.2 Målgrupper og deres behov

For pasientarkivene har utvalget vurdert flere målgrupper. Først kommer hensynet til pasientene og virksomhetens behov for dokumentasjon av den behandling som er gitt. Utvalget har lagt til grunn at virksomhetene vil ha behov for pasientjournalen og annen pasientrelatert dokumentasjon så lenge pasienten lever, og ofte også en tid etter dette for å ivareta eventuelle rettslige og forvaltningsmessige dokumentasjonsbehov, ferdigstille pågående forsk­ningsprosjekter mv. Utvalget foreslår derfor at alle pasientjournaler skal bevares i sin helhet inntil 10 år etter pasientens død. Dette ivaretar behovene knyttet til pasientenes innsynsrett, virksomhetens dokumentasjonsbehov og store deler av pågående forskningsprosjekter.

Pårørende kan ha dokumentasjonsbehov som krever innsyn i journalen etter pasientens død. Dette kan for eksempel gjelde informasjon knyttet til omstendigheter omkring dødsfallet, mistanke om feilbehandling mv. Det kan også være forvaltningsmessige og rettslige dokumentasjonsbehov i forbindelse med tilsynssaker og mistanke om straffbare forhold mv. som kan kreve tilgang til morsjournaler. Det er sjelden man behøver å gå mer enn 10 år bakover i tid i slike saker, men det finnes eksempler på at det kan være behov for å gå lenger bakover. Foreldelsesfristen for de alvorligste forbrytelser er 25 år.

For bevaring av journaler ut over 10 år er medisinsk og helsefaglig forskning den klart største målgruppen. For denne representerer pasientjournalene, både for levende og døde personer, et uunnværlig kildemateriale. En rekke typer medisinsk forskning vil ha behov for tilgang til både vita- og morsjournaler i fremtiden, men det vil variere en del hvor lang tid man antar at behovet vil være relevant. Tabell 2.1 gir en summarisk oversikt over hvor lenge det antas at pasientjournalene vil være aktuelle innen ulike medisinske forsk­ningsområder.

Innen andre forskningsområder som medisinsk historie, samfunnsforskning mv. antas pasientjournalene å være et interessant kildemateriale over lang tid. Helsetjenesten er en viktig sektor i samfunnet, og pasientjournalene vil bidra til å belyse utviklingen av denne sektoren fra forskjellige synsvinkler. En rekke temaer i grenselandet mellom medisin og sykehusvesen på den ene siden og individ og samfunn på den andre antas å være av interesse for fremtidig forskning.

2.4.3 Bevarings- og kassasjonsregler

Når det gjelder sakarkivene, har utvalget kommet til at det eldste materialet – eldre enn 25 år – ikke er større enn at det bør bevares i sin helhet, med mindre man kan skille ut noe som monner på grunnlag av gjeldende regler for kassasjon av materiale fra egenforvaltning (egen administrasjon, økonomiforvaltning og personalforvaltning). Bevarings- og kassasjonsregler for nyere og fremtidig materiale bør vurderes nærmere i samarbeid mellom Riksarkivaren og Helse- og omsorgsdepartementet.

For pasientjournalene foreslår utvalget at følgende materiale bevares for ettertiden:

• alle journaler fra pasienter som har fått behandling i henhold til registrerte landsfunksjoner

• alle journaler fra pasienter med sjeldne sykdommer og sjeldne funksjonshemninger

• alle pasientjournaler fra ett spesialsykehus og to lokalsykehus.

• alle journaler fra pasienter som døde før 1. januar 1950 og

• alle journaler fra noen utvalgte psykiatriske avdelinger.

Fra samtlige journaler som ikke kommer inn under noen av disse gruppene, unntatt journalene fra privatpraktiserende spesialister, foreslår utvalget at det bevares utvalgte deler.

Pasientdokumentasjon som ikke kommer inn under disse bevaringsreglene, skal etter utvalgets forslag kasseres 10 år etter pasientens død.

Det foreslås opprettet et sakkyndig råd som kan uttale seg i spørsmål om bevaring og kassasjon.

2.5 Utvalgets forslag til depotordning

2.5.1 Etablering av en depotordning for helsearkiv

Utvalget har med utgangspunkt i mandatet drøftet ulike modeller for depotordninger, og konkludert med at det bør etableres en egen depotordning for spesialisthelsetjenestens arkiver. Ordningen bør omfatte alt arkivmateriale i spesialisthelsetjenesten, med unntak av sak­arkivene som foreslås avlevert til Arkivverket i tråd med gjeldende regelverk og prinsipper. Ut fra dette bør depotordningen være spesielt innrettet mot behandling av pasientarkiver og ha spesial­kompetanse på slikt materiale både i papir­basert og elektronisk form.

Depotordningen bør være en felles nasjonal ordning som gjelder for virksomhetene i spesialisthelsetjenesten uavhengig av hvem som eier dem, både offentlige og private. Utvalget antar også at ordningen senere vil kunne utvides til å omfatte primærhelsetjenesten dersom man finner det hensiktsmessig.

Som navn på ordningen foreslås Norsk helse­arkiv . Norsk helsearkiv skal etter forutsetningen etableres av staten og drives i statlig regi. Organisatorisk kan Norsk helsearkiv enten knyttes til Arkivverket eller legges under Helse- og omsorgsdepartementet.

Hovedoppgaven for Norsk helsearkiv – selve depotfunksjonen – vil være å ta vare på eldre, bevaringsverdige pasientarkiver fra spesialisthelsetjenesten og forvalte disse for ettertidens bruk til forskning og andre dokumentasjonsformål. Dessuten skal Norsk helsearkiv ta vare på annen dokumentasjon som har nær tilknytning til pasient­arkivene.

I tillegg til selve depotfunksjonen bør Norsk helsearkiv ha anledning til å tilby tjenester på oppdrag fra virksomhetene i spesialisthelsetjenesten. Dette kan for eksempel være midlertidig oppbevaring (deponering) av journaler på papir, skanning av papirjournaler, IT-tjenester for behandling av elektronisk pasientdokumentasjon mv.

Norsk helsearkivs funksjoner må utøves i samspill med virksomhetene i spesialisthelsetjenesten. I den pågående prosess med overgang til elektroniske systemer vil Norsk helsearkivs oppgave i første omgang være å ta imot bevaringsverdige morsjournaler på papir, og noe senere tilsvarende journaler i elektronisk form. Utvalget har beregnet at behovet for avlevering av papirjournaler vil være ca. 18.000 hyllemeter frem til 2015, og ytterligere 7.000 hyllemeter de neste ti årene, dvs. totalt 25.000 hyllemeter frem til 2025. Beregningene er basert på en del usikre tall, men de antas å være tilstrekkelig sikre til å angi en størrelsesorden. For elektronisk materiale er prognosene enda mer ­usikre. Det antas imidlertid at de årlige avleveringer kan komme opp i 2 terabyte pr. år fra omkring 2025.

2.5.2 Prinsipper og prosedyrer for avlevering

Avlevering fra spesialisthelsetjenesten til Norsk helsearkiv bør i hovedsak følge de prinsipper som i dag gjelder for avlevering til Arkivverket. Men tidsfristene for avlevering må justeres. Utvalget går inn for at avlevering av pasientarkiver som hovedregel skal skje 10 år etter pasientens død. Kostnadene ved avlevering bæres av virksom­hetene.

Utvalget foreslår at det skal være avleveringsplikt for bevaringsverdige pasientarkiver fra alle virksomheter i spesialisthelsetjenesten, både statlige og private. Videre foreslås det at pasientjournalene ved opphør av virksomhet skal leveres til Norsk helsearkiv, dersom de ikke skal overføres til annen virksomhet. Arkivmateriale som allerede er avlevert til et offentlig arkivdepot, forutsettes ikke overført til Norsk helsearkiv.

Etter utvalgets vurdering bør det legges stor vekt på å utarbeide hensiktsmessige standarder og prosedyrer for avlevering både av papirbasert og elektronisk arkivmateriale. Særlig for elektronisk materiale er man avhengig av standarder og automatiserte prosedyrer hvis Norsk helsearkiv skal kunne ta imot så store datamengder i en håndterbar form. Det foreslås derfor et utviklingsprosjekt for dette formålet så snart Norsk helsearkiv er ­etablert.

2.5.3 Brukertjenester

Gode brukertjenester er avgjørende for at Norsk helsearkiv skal fylle sin rolle som arkivdepot. Dette omfatter både tilgjengeliggjøring for dem som har rett til innsyn, og adgangsbegrensning for andre. Det materialet som avleveres til Norsk helsearkiv, vil for det meste være undergitt taushetsplikt, og dette vil sette sitt preg på de brukertjenester som tilbys.

Målgrupper for brukertjenestene vil først og fremst være forskere innen medisin og helsefaglige disipliner samt innen medisinsk historie og samfunnsfag. Andre kan også ha behov for innsyn, bl.a. for velferdsformål.

Noen grunnleggende brukertjenester bør være gratis. Dette gjelder søking i Norsk helse­arkivs registre over avlevert materiale, samt fremhenting av en begrenset mengde materiale for gjennomsyn på lesesal. Ut over dette bør Norsk helsearkiv kunne tilby et bredt spektrum av betalte tjenester til forskningsprosjekter mv.

Det bør etableres rasjonelle prosedyrer for Norsk helsearkivs behandling av søknader om innsyn i taushetsbelagt materiale. De prinsippene som gjelder for behandling av slike søknader i Arkiv­verket, bør kunne brukes som mønster.

2.5.4 Utrustning, bemanning og kostnader

Norsk helsearkiv må ha lokaler for oppbevaring og betjening av arkivmaterialet, herunder magasiner for materialet og lesesal for brukerne. Lokalene må tilfredsstille kravene i arkivforskriften. Videre må man ha utstyr for behandling både av papirbasert og elektronisk materiale. Til elektroniske systemer vil det kreves en initiell investering på rundt 3 mill. kroner, samt årlige driftskostnader på 600.000 kroner.

Utvalget antar at det vil kreves en bemanning i Norsk helsearkiv på 14 årsverk i 2015 og 19 årsverk i 2025 for å utføre de oppgaver som utvalget har beskrevet. De samlede kostnader for Norsk helsearkiv vil være en initiell investering på 8 mill. kroner, samt årlige driftsutgifter på ca. 12 mill. ­kroner i 2015 og 17 mill. kroner i 2025.

I tillegg antas det at Arkivverket må tilføres 1-2 årsverk for å ta vare på de elektroniske sak­arkivene som om noen år skal avleveres fra helseforetakene.

2.5.5 Organisatorisk løsning

De forslag og beregninger som utvalget har presentert ovenfor, er lagt til grunn for utvalgets forslag til organisering av Norsk helsearkiv. Disse må da betraktes som forutsetninger for den løsningen som utvalget går inn for. Slike forutsetninger er forslagene til bevarings- og kassasjonsregler, avleveringsprinsippene, overgangen til elektroniske pasientjournaler og skanning av papirjournaler, automatiserte prosedyrer for avlevering, ekstern finansiering av brukertjenester over et visst basisnivå og eventuelle tilleggstjenester overfor brukerne, samt at arkivlovens og helselovgivningens regler om henholdsvis offentlige arkiver og pasientdokumentasjon gjelder for materiale som er avlevert til Norsk helsearkiv.

På dette grunnlag går utvalget inn for at Norsk helsearkiv organiseres som en egen enhet i Arkivverket. Norsk helsearkiv vil da inngå i en felles organisasjon for statlige arkivdepoter, og man kan bygge videre på den kompetanse Arkivverket har når det gjelder behandling av arkivmateriale som skal bevares for ettertiden. Utvalget vurderer det også slik at den arkivmengden som etter utvalgets forslag skal avleveres, vil være redusert til et nivå som er håndterbart innenfor Arkivverkets organisatoriske ramme. Det forutsettes imidlertid at de økonomiske konsekvenser av etableringen håndteres utenfor dagens budsjettmessige rammer i Arkivverket.

Utvalget antar at Norsk helsearkiv bør etableres som en samlet enhet og plasseres ett sted, gjerne samlokalisert med en annen institusjon i Arkivverket. Dersom man ønsker en mer desentralisert løsning, kan eventuelt oppbevaringen av det papirbaserte materialet skje et annet sted, men i så fall i en allerede eksisterende depot­institusjon.

Utvalget antar at det bør etableres et kontakt­organ eller faglig råd som kan bidra til å utvikle et godt samspill mellom Norsk helsearkiv og virksomhetene i spesialisthelsetjenesten.

2.6 Juridiske, økonomiske og administrative konsekvenser

2.6.1 Juridiske konsekvenser

Utvalgets forslag vil kreve enkelte endringer i gjeldende regelverk. Det anbefales at det gis en egen forskrift om Norsk helsearkiv som hjemles både i helselovgivningen og i arkivloven. Forskriften skal etter forutsetningen inneholde bestemmelser om formålet med det helseregistret som etableres i Norsk helsearkiv samt nærmere om innholdet i og databehandlingsansvarlig mv. for dette. Videre må forskriften ha bestemmelser om avlevering, bevarings- og kassasjonsregler, bruk av opplysningene og sammenstilling av opplysninger med andre registre.

Det kreves endringer i helseregisterloven for å hjemle en slik forskrift, i spesialisthelsetjeneste­loven om avlevering samt bevaring og kassasjon, og i pasientjournalforskriften om oppbevaring og overføring av journaler.

I arkivloven kreves det ingen endringer dersom Norsk helsearkiv er en enhet i Arkivverket. Det må imidlertid gjøres unntak fra visse bestemmelser i arkivforskriften om avlevering samt bevaring og kassasjon.

Utvalget foreslår at det vurderes å foreta en harmonisering av bestemmelsene i forvaltnings­loven, spesialisthelsetjenesteloven og helse­personelloven om bortfall av taushetsplikt.

2.6.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kostnadene ved å etablere Norsk helsearkiv anslås til 8 mill. kroner og de årlige driftskostnadene til 17 mill. kroner (2025).

Det forventes innsparinger i driften av spesialisthelsetjenestens virksomheter pga. kassasjon og avlevering av arkivmateriale, samt ved skanning av pasientjournaler ved gjeninnleggelse. Det vil imidlertid ta noe tid før virksomhetene vil merke denne effekten. Klargjøring av papirmaterialet for avlevering og kassasjon vil kreve en noe økt bemanning i forhold til i dag. Dessuten vil det være kostnader forbundet med å implementere de nødvendige eksportfunksjoner i virksomhetenes elektroniske systemer.

Utvalget vurderer det slik at det forslag til depotordning som utvalget har lagt frem, er den løsningen som gir lavest kostnader av de ulike alternativene som er gjennomgått.