Del 5
Utvalgets forslag til depotordning

11 Etablering av en depotordning for helsearkiv

11.1 Drøfting av ulike modeller

I kapittel 7 har utvalget redegjort for dagens depotordninger for offentlige arkiver og konstatert at disse ikke har vært dimensjonert for å ivareta de behov som knytter seg til spesialisthelsetjenestens arkivmateriale. Blant annet som følge av dette har det etablert seg ulik praksis for avlevering til depot i forskjellige deler av spesialisthelsetjenesten. Ulik praksis skyldes også varierende og ofte mangelfulle rutiner hos virksomhetene selv, samt til dels uklare og skiftende ansvarsforhold på mottaks­siden. Det er derfor behov både for en kapasitetsmessig utbygging av depotfunksjonene og en ­klargjøring av forpliktelser og ansvar dersom ­spesialisthelsetjenesten skal få en reelt fungerende depotordning for sine arkiver.

Utvalget har dessuten lagt til grunn at en depotordning for spesialisthelsetjenesten bør ha spesialisert kompetanse på det som er den desidert ­største andelen av virksomhetenes arkivmateriale, nemlig pasientjournalene. Dette taler for at det bør være en felles, nasjonal depotordning, uavhengig av de skillelinjer mellom forvaltningsnivåer som er bygget inn i dagens depotordninger for den offentlige forvaltning.

Utvalget har også foretatt en begrenset studie av depotordninger for sykehusarkiver i våre naboland, og denne er beskrevet i kapittel 8. Det fremgår av denne studien at sykehusene i de andre ­nordiske land (her begrenset til Danmark, ­Sverige og Finland) fortsatt i hovedsak er ­kommunale eller fylkeskommunale (knyttet til amt /landsting), og at ingen av disse landene har opprettet egne depotordninger for sykehus­arkivene. I Danmark er organisasjonen under endring, og det vil fra 2007 bli opprettet et eget regionalt nivå som driver ­helsetjenesten. Syke­husene følger de avleveringsregler som gjelder for andre kommunale og fylkeskommunale ­virksomheter, og de avleverer derfor som ­hovedregel til kommunale og fylkeskommunale arkivdepoter. Statlige arkivdepoter kan ­imidlertid også ta imot sykehusarkiver og andre kommunale eller fylkeskommunale arkiver når dette er ønskelig. I så fall kreves en avgift ved ­avlevering ­(Danmark) eller en årlig avgift for ­oppbevaring og brukertjenester ­(Sverige).

På grunnlag av gjennomgåelsen i tidligere kapitler vil utvalget i det følgende drøfte hvilke modeller og varianter av disse som kan være ­realistiske for utformingen av en depotordning for spesialisthelsetjenesten i Norge, og hvilke ­argumenter som kan fremføres for og mot de ulike løsninger. Dette danner grunnlaget for utvalgets forslag til hovedmodell for en depotordning.

11.1.1 Videreføring av dagens praksis

Et første spørsmål vil være om man kan og bør bygge videre på den ordningen man i praksis har i dag.

Dagens praksis er at det aller meste av spesialisthelsetjenestens arkivmateriale er oppbevart hos virksomhetene selv, og at det vil forbli der fordi det ikke finnes arkivdepoter med tilstrekkelig kapasitet til å ta seg av eldre materiale i tilstrekkelig stort omfang. En viss mengde har blitt avlevert til eksisterende arkivdepoter etter nærmere avtale. Men dette har skjedd nokså usystematisk og i mange tilfeller uten noen klar forankring i regelverket. Avleveringsplikten er nå avklart i forbind­else med statens overtakelse av sykehusene, og etter dette er det nå staten som har depotansvaret for helseforetakenes arkiver.

Etter arkivloven ligger det statlige depot­ansvaret samlet i Arkivverket. Men Arkivverket er verken i dag eller i foreliggende utbyggingsplaner 1 dimensjonert for å håndtere disse arkivene, og det vil derfor kreves en betydelig utbygging for at denne ordningen skal være reell. Dessuten er ­fristene for avlevering fra helseforetakene ikke ­tilpasset de behov som knytter seg til pasient­arkiver. Og for private virksomheter finnes ingen regler for avlevering.

Situasjonen er i flere henseender lite tilfredsstillende. Virksomhetene må selv ta vare på ­gammelt materiale som de ikke lenger har behov for i sin pasientbehandling, og det er lett å forestille seg at dette ikke blir en høyt prioritert oppgave. Lokalene for oppbevaring er ofte ikke tilfreds­stillende, og de oppfyller dermed heller ikke regelverkets krav. På sikt vil dette kunne medføre at ­verdifull dokumentasjon blir ødelagt. Dertil kommer at arkiver som oppbevares i en virksomhet, er vanskelig tilgjengelige for andre enn virksom­hetens eget personale. Viktig forskningsmateriale og annen samfunnsdokumentasjon vil derfor i praksis ofte være utilgjengelig for eksterne ­forskere og andre autoriserte brukere.

Heller ikke økonomisk er det grunn til å anta at dagens ordning er fordelaktig. Utvalget har ikke hatt mulighet til å kartlegge kostnadene ved dagens oppbevaring og behandling av eldre arkivmateriale. Men generelt regnes det med at et arkivdepot vil ha bedre forutsetninger for å etablere kostnadseffektive løsninger for forskriftsmessig oppbevaring og behandling av arkiver som har gått ut av administrativ bruk, enn den enkelte virksomhet.

Utvalget legger til grunn at eldre arkivmateriale fra spesialisthelsetjenesten skal behandles i henhold til gjeldende regelverk både når det gjelder oppbevaring og tilgjengelighet. Skal spesialisthelsetjenesten oppfylle dette kravet, må det skje en betydelig opprustning både av lokaler og betjening. Utvalget antar at det ikke vil være regningssvarende å gjennomføre en slik opprustning i den enkelte virksomhet, men at det i stedet bør legges opp til en systematisk avlevering av eldre materiale til arkivdepot, slik dagens regelverk også forutsetter.

Utvalget anser det derfor ikke som en aktuell løsning å videreføre dagens ordning, som i praksis betyr at virksomhetene selv må ta vare på eldre arkivmateriale.

11.1.2 Videre utbygging av eksisterende depotordning

Et annet alternativ er å bygge ut den eksisterende statlige depotordningen i Arkivverket, slik at dette reelt sett kan bli en depotordning også for ­spesialisthelsetjenesten.

Arkivverket består som tidligere nevnt av Riksarkivet og åtte statsarkiver spredt rundt om i landet. Riksarkivet er arkivdepot for den sentrale statsforvaltning, statsarkivene for den regionale og lokale statsforvaltning. Arkivverket er en statlig etat under ledelse av Riksarkivaren, og virksom­hetene i Arkivverket utgjør dermed et nasjonalt nettverk for oppbevaring og behandling av eldre statlig arkivmateriale.

En utbygging av eksisterende ordninger vil dermed innebære at man bygger ut de regionale statlige arkivdepotene, statsarkivene, med tilstrekkelig kapasitet til å ta imot og betjene det eldre arkivmaterialet innenfor de enkelte regioner. Det er ett eller to statsarkiver i hver helseregion, og forholdene ligger derfor godt til rette for å etablere en slik ordning uten endringer i statsarkivenes ­geografiske virkeområde. Ordningen vil være i tråd med gjeldende regelverk for helseforetakene, og dette vil eventuelt kunne suppleres med en ­avleveringsordning også for private virksomheter i spesialisthelsetjenesten.

En fordel med å bygge ut statsarkivene for å ta imot helsearkiver, vil være at man her kan basere seg på eksisterende institusjoner med lang ­erfaring og solid kompetanse innen forvaltning av eldre arkivmateriale. Det nasjonale nettverket som statsarkivene inngår i, kan også bidra til en helhetlig løsning. Dette nettverket er ikke minst av betydning for oppbygging av kompetanse på elektronisk arkivmateriale, og for utvikling av nødvendige ­tjenester knyttet til slikt materiale. I arbeidet med elektroniske arkiver er Riksarkivet et ledende ­fagmiljø, og statsarkivene deltar i fellesprosjekter og andre samarbeidstiltak hvor oppbygging av kompetanse og utvikling av et felles tjenestetilbud står sentralt.

Statsarkivene har imidlertid ikke spesial­kompetanse på behandling av pasientarkiver. For papirbasert materiale er dette neppe særlig problematisk. Det vil ikke koste store anstrengelser for et etablert arkivmiljø som det man har i stats­arkivene, å skaffe seg nødvendig kunnskap for å kunne forvalte pasientjournaler og annen pasient­relatert dokumentasjon på papir. Elektronisk ­materiale derimot, som ventelig om en del år vil utgjøre den dominerende mengden pasientarkiver, skaper større utfordringer. Det vil utvilsomt kreves spesialkompetanse på høyt nivå dersom man for ettertiden skal kunne bevare dokumentasjon fra den store floraen av elektroniske systemer som er eller blir tatt i bruk i spesialisthelsetjenesten. For at det elektroniske materialet skal kunne bevares og gjøres tilgjengelig for forskere mv. på en ­hensiktsmessig måte, vil en blant annet måtte forholde seg til store mengder standarder, kode- og klassifikasjonssystemer etc. Slik spesialisert ­kompetanse må i alle tilfeller bygges opp fra grunnen av. Men det er trolig mest rasjonelt at den ­samles ett sted, og den kan med fordel etableres i samspill med miljøer som arbeider med elek­troniske systemer i eller i tilknytning til virksomheter i spesialisthelsetjenesten.

Utvalget er av den oppfatning at en spredning på åtte statsarkiver ikke vil være en optimal løsning for den fremtidige bevaring av spesialisthelse­tjenestens pasientarkiver. Det antas at denne funksjonen bedre kan ivaretas gjennom en sentralt styrt løsning, hvor ansvar, spesialkompetanse og koordinering av oppgaver er samlet ett sted. Dette er imidlertid ikke til hinder for at oppbevaring og driftsoppgaver så vel som utviklingsoppgaver kan desentraliseres og eventuelt kjøpes av andre instanser. For papirmateriale spiller geografiske avstander en viss rolle, og det kan være fordelaktig at arkivdepotene plasseres i samme region som de avleverende virksomheter. For arkivmateriale i elektronisk form derimot har den geografiske ­plassering liten eller ingen betydning verken for avlevering eller brukertjenester.

Utvalget legger også til grunn at en depot­ordning for spesialisthelsetjenesten må være ­uavhengig av virksomhetenes forvaltnings­messige tilknytning. Den depotordningen som ­etableres, må kunne bestå selv om det skjer ­endringer i eierskapet til virksomhetene. De ­nødvendige tilpasninger til slike endringer vil ­trolig være enklere å foreta innenfor en egen depotordning for spesialisthelsetjenesten enn om depotordningen legges til statsarkivene.

11.1.3 En egen depotordning for helsearkiver

Ut fra de vurderinger som er gjort ovenfor, har utvalget kommet til at en egen depotordning for helsearkiver er den løsningen som best vil kunne ivareta behovene knyttet til fremtidig bevaring av spesialisthelsetjenestens arkivmateriale. Spesialisthelsetjenesten er svært stor og arkivmaterialet så omfattende at det er vanskelig å håndtere innenfor rammene av eksisterende depotordninger. Dess­uten er det meste av materialet sterkt spesialisert. Det dreier seg derfor om å forvalte store volumer av et materiale som er nokså ensartet, og samtidig i flere henseender forskjellig fra det man finner i andre arkiver. Dette stiller krav til dimensjonering og spesialkompetanse samt metoder og rutiner som er tilpasset den aktuelle typen materiale.

En egen depotordning for helsearkiver kan utformes spesielt med sikte på slike behov. Den vil også kunne defineres som en felles ordning for helse­arkiver uavhengig av om virksomhetene som avleverer sitt arkivmateriale er statlige, fylkeskommunale, kommunale eller private.

Når utvalget omtaler dette som en depot­ordning for helsearkiver, ligger det til grunn at ­ordningen om ønskelig også bør kunne utvides til å omfatte primærhelsetjenesten. Selv om dette utvalget ikke skal utrede primærhelsetjenestens behov, ligger det likevel i mandatet at dette ­perspektivet skal tas med i vurderingen når det gjelder fremtidige pasientjournaler 2 . Og ut fra en helt overordnet betraktning antar utvalget at behovene for behandling av pasientdokumentasjon i hovedsak vil være de samme i primærhelse­tjenesten.

En depotordning for helsearkiver vil som nevnt i særlig grad være innrettet mot og ha spesialkompetanse på det som er den store arkivmengden i spesialisthelsetjenesten, nemlig pasientarkivene. Et spørsmål vil da være om depotordningen også skal omfatte sakarkivene, eller om det vil være mer hensiktsmessig å avlevere disse til de etablerte statlige arkivdepoter, altså statsarkivene. I man­datet er utvalget eksplisitt bedt om å vurdere dette spørsmålet. Et annet spørsmål er om metodene for behandling av papirbaserte og elektroniske ­pasientjournaler er så forskjellige at det tilsier egne depotordninger for hver type. Også dette spørsmålet skal ifølge mandatet utredes særskilt.

11.1.3.1 Forholdet mellom sakarkiver og pasient­arkiver

Det er fullt mulig å ha en ordning hvor virksom­hetenes sakarkiver avleveres til statsarkivene selv om det etableres en egen depotordning for spesialist­helsetjenesten. Og det kan være gode argumenter både for og mot en slik løsning.

Det som først og fremst taler for å avlevere ­sakarkiver til statsarkivene, er at sakarkiver utgjør en standard type arkivmateriale som man finner overalt i den statlige forvaltning, og som stats­arkivene derfor har etablert kompetanse for å håndtere. En depotordning for spesialisthelse­tjenesten derimot vil måtte bygge opp slik kompetanse i tillegg til den spesialkompetansen man må ha på pasientarkiver. Særlig når det gjelder elektroniske sakarkiver, har Arkivverket en kompetanse som det har tatt tid å bygge opp, og som er vesentlig for en hensiktsmessig forvaltning av materialet.

Det som taler imot en slik løsning, er den naturlige sammenhengen som eksisterer mellom sakarkivene og pasientarkivene. Sakarkivene inne­holder bl.a. alle saker av helsefaglig karakter som ikke direkte gjelder helsehjelp til den enkelte ­pasient. En del slike saker vil være av betydning for den helsehjelp som ytes. Dertil kommer at en del saker knyttet til behandlingen av enkeltpasienter, arkiveres i sakarkivene. Dette gjelder for eksempel klage- og erstatningssaker samt avviksrapportering, herunder tilsynssaker. For å etablere gode arkivfunksjoner og -rutiner i en virksomhet, er det derfor viktig å se sakarkiver og pasientarkiver i sammenheng.

Sammenhengen mellom sakarkiv og pasient­arkiv gjelder også etter at materialet er gått ut av administrativ bruk og avlevert til arkivdepot. ­Utvalget vurderer det imidlertid slik at det neppe vil være ofte at forskere og andre brukere av eldre arkiver vil ha behov for å studere sakarkiver og pasientarkiver i sammenheng. Dertil kommer at det som regel vil være en betydelig tidsforskyvning mellom avlevering av sakarkiver og pasientarkiver. Dersom materiale fra et sakarkiv avleveres i tråd med hovedregelen etter 25-30 år, vil det ennå gå lang tid før de fleste pasientjournalene som ble opprettet i samme tidsrom, går ut av aktiv bruk og kan avleveres. Journaler som opprettes på et barn for eksempel, kan i prinsippet måtte oppbevares i virksomheten i nærmere 100 år for å kunne være tilgjengelig i forbindelse med helsehjelp. Det er med andre ord ikke til å unngå at pasientjournaler og sakarkiver i lange perioder vil måtte forvaltes av ulike instanser.

Ut fra dette vil ikke utvalget legge avgjørende vekt på at sakarkiver og pasientarkiver skal for­valtes innenfor samme depotordning. Utvalget anbefaler at sakarkiver avleveres til Arkivverket, som har kompetanse på behandling av denne typen materiale. Dette vil også være i tråd med ­gjeldende regelverk. Den interne fordelingen vil da følge av forskrift til arkivloven, eventuelt med de justeringer Riksarkivaren måtte finne hensiktsmessig. Dersom en spesialisert depotordning for helsearkiver knyttes til Arkivverket (jf. kapittel 15), vil Riksarkivaren også ha mulighet til å knytte ­sakarkivene til denne depotordningen dersom dette anses hensiktsmessig.

11.1.3.2 Forholdet mellom papirbaserte og ­elektroniske pasientjournaler

Forskjellen mellom papirbaserte og elektroniske pasientjournaler dreier seg om langt mer enn lagring på ulike medier. Metodene for behandling av informasjon er svært forskjellige, og det samme gjelder brukernes tilgang til materialet. I noen grad er også selve strukturen på informasjonen endret ved innføring av EPJ, og dette er en forskjell som trolig vil øke etter hvert som utviklingen av EPJ-systemer mer og mer frigjør seg fra tradisjonelle bånd.

Ut fra dette kan det godt tenkes løsninger hvor avsluttede papirjournaler (i praksis morsjournaler) avleveres for permanent oppbevaring i ett arkiv­depot, mens det opprettes andre depotordninger for de elektroniske journalene. Dette kan bl.a. begrunnes med at forvaltning av elektroniske journaler stiller andre og høyere krav til spesialkompetanse, utstyr etc. enn det som gjelder for papirjournalene. Et arkivdepot for papirjournaler kan nøye seg med en mindre avansert og kostbar infra­struktur.

Utvalget mener likevel at en slik deling vil være en dårlig løsning. Det er langt mer som taler for å samle pasientjournalene enn å splitte dem. Det viktigste er at det i en lang rekke tilfeller vil være både en papirbasert og en elektronisk journal for én og samme pasient innenfor én og samme virksomhet. Etter pasientjournalforskriften er dette å betrakte som én journal for den enkelte pasient. Å plassere disse to delene av samme journal i ulike depotordninger ville være i strid med de fleste relevante faglige prinsipper, og det vil harmonere dårlig med regelverkets krav om én journal. Det er også grunn til å legge vekt på at en del grunnleggende fagkompetanse vil være felles for behandling av pasientjournaler, uavhengig av medium. Mange elektroniske journaler vil dessuten inneholde skannede dokumenter fra tidligere papirjournaler, noe som tilsier at de som forvalter elektroniske journaler også må ha kunnskap om hvordan papirjournalene var bygd opp. Det kan også være aktuelt for arkivdepotet å skanne papirjournaler som forskere eller andre ønsker tilgang til, noe som bl.a. gjør det mulig å koble dem direkte til en elektronisk journal for samme pasient.

11.2 Utvalgets forslag til hovedmodell – Norsk helsearkiv

Utvalget foreslår at det opprettes en egen depotordning for spesialisthelsetjenestens arkiver. Ordningen gis navnet Norsk helsearkiv . Det antas at ordningen senere vil kunne utvides til også å omfatte primærhelsetjenestens arkiver.

Norsk helsearkiv er en nasjonal arkivorganisasjon som etableres av staten og drives i statlig regi. Dette gjelder uavhengig av om det statlige ­eierskapet til helseforetakene opprettholdes, eller om man velger andre eierstrukturer i fremtiden. Norsk helsearkiv skal bestå av en nasjonal ­styrings- og koordineringsenhet samt én eller flere operative enheter, dvs. arkivdepoter og eventuelt andre driftsenheter. Dersom man velger å knytte Norsk helsearkiv til en allerede eksisterende statlig etat eller lignende, må det vurderes hvorvidt og eventuelt hvordan styringsenheten skal integreres i denne virksomheten.

Utvalget antar at det er to muligheter for organisatorisk plassering av Norsk helsearkiv. Den ene muligheten er å etablere Norsk helsearkiv som en egen enhet i Arkivverket, som er en statlig etat under Kultur- og kirkedepartementet. Dette vil være i tråd med det regelverk som gjelder for ­avlevering av helseforetakenes arkiver i dag. Den andre muligheten er at Norsk helsearkiv legges under Helse- og omsorgsdepartementet. Både organisatorisk plassering og intern organisasjon drøftes nærmere i kapittel 15.

Aktivitetene i Norsk helsearkiv skal etter forutsetningen være underlagt arkivlovens bestemmelser om offentlige arkiver og helselovgivningens regler om pasientdokumentasjon. Etableringen av Norsk helsearkiv kan imidlertid kreve enkelte mindre endringer eller tilføyelser i dette regelverket 3 .

11.2.1 Depotfunksjonen i Norsk helsearkiv

Kjernefunksjonen i Norsk helsearkiv, selve depotfunksjonen, er å ta vare på eldre, bevaringsverdige pasientarkiver fra spesialisthelsetjenesten (senere eventuelt også primærhelsetjenesten) og forvalte disse for ettertidens bruk til forskning og andre dokumentasjonsformål. Depotfunksjonen skal omfatte pasientarkiver både på papir, film og i elektronisk form. Dessuten skal Norsk helsearkiv ta vare på dokumentasjon som har nær tilknytning til pasientarkivene, herunder kodeverk og klassifikasjonssystemer, medisinske kvalitetsregistre, forsk­ningsregistre som skal bevares etc. Oppgavene skal utføres innenfor rammene av et regelverk som bl.a. omfatter avleveringsplikt fra virksomhetene til Norsk helsearkiv.

Når pasientarkiver avleveres, skal Norsk helsearkiv etter forutsetningen overta forvaltnings­ansvaret for og råderetten over materialet (tilsvarende bestemmelse i arkivloven § 10 fjerde ledd). For pasientarkivenes vedkommende legger utvalget til grunn at dette først skal skje etter pasientens død. Norsk helsearkivs ansvarsområde skal altså begrenses til morsarkiver. Pasientjournaler og annen dokumentasjon over levende pasienter er virksomhetenes ansvar. Et unntak fra dette kan likevel være aktuelt for pasientjournaler etter nedlagte virksomheter, når disse ikke kan overføres til annen virksomhet i spesialisthelsetjenesten. Her kan det være naturlig å legge forvaltningsansvaret til Norsk helsearkiv, men råderetten vil i så fall være begrenset av de regler som gjelder for behandling av journaler over levende personer.

Prinsipper og regler for avlevering til Norsk helsearkiv drøftes nærmere i kapittel 12.

11.2.2 Mulige tilleggsfunksjoner

I tillegg til depotfunksjonen som beskrevet ovenfor bør det vurderes om Norsk helsearkiv skal kunne tilby andre tjenester knyttet til behandling av spesialisthelsetjenestens dokumentasjon. Slike tjenester kan bl.a. være midlertidig oppbevaring og skanning av papirjournaler. Det kan også være aktuelt å vurdere fellestjenester knyttet til IT-basert behandling av pasientdokumentasjon. Norsk ­helsearkiv vil her eventuelt kunne gå inn i et samspill med andre aktører, både virksomhetene selv og andre som leverer tjenester til spesialisthelsetjenesten. Disse tilleggsfunksjonene vil være ­tjenester som Norsk helsearkiv yter til virksomhetene i spesialisthelsetjenesten på oppdragsbasis og i konkurranse med eventuelle andre leverandører. Hvor omfattende disse tjenestene kan være, vil avhenge av hvor konkurransedyktig Norsk helsearkiv makter å være, og hvilke rammer som eventuelt settes for slike tilleggsfunksjoner.

11.3 Norsk helsearkiv i samspill med spesialisthelsetjenesten

Et Norsk helsearkiv, utformet etter de prinsipper som er beskrevet ovenfor, bør så snart som mulig etableres og inngå i et aktivt samspill med virksomhetene i spesialisthelsetjenesten om håndteringen av de store mengder arkivmateriale som har hopet seg opp. De første årene – frem mot 2015 – vil det store volumet være pasientarkiver på papir, og ­aktivitetene må i særlig grad innrettes mot behandlingen av disse.

I løpet av en del år vil imidlertid de elektroniske pasientarkivene få en dominerende plass i virksomhetenes dokumentasjon. Tilveksten av papirbaserte pasientarkiver vil stanse opp, og en betydelig del av de nåværende papirjournaler vil være skannet og lagret i elektronisk form. Norsk helsearkiv må derfor over litt tid skifte hovedfokus fra papirbaserte til elektroniske pasientarkiver.

11.3.1 Behandling av papirbaserte pasient­arkiver

11.3.1.1 Planleggingsgrunnlag

Den store utfordringen for Norsk helsearkiv og spesialisthelsetjenesten på kort sikt vil altså være håndteringen av de papirbaserte pasientarkivene. Her er det lite direkte relevant erfaring å bygge på. Volumet er stort, tilveksten på papir er fortsatt betydelig, og store deler av materialet er i hyppig bruk i forbindelse med helsehjelp. Samtidig foregår det en kontinuerlig og stadig økende over­føring av eksisterende dokumentasjon fra papir til elektronisk form via skanning, og i mange virksomheter, men ikke alle, blir papirversjonen kassert etter skanningen.

Det pågår altså en prosess som hele tiden endrer mengden av papirbaserte pasientarkiver. Disse endringene er nokså uforutsigbare. De avhenger av flere forhold, bl.a. hvor raskt virksomhetene går over til elektronisk lagring av ny dokumentasjon, og hvor mye de er i stand til å skanne av eksisterende papirjournaler. Oppgavene i Norsk helsearkiv kan altså ikke planlegges ut fra dagens arkivmengde. Man må ta utgangspunkt i den situasjonen som vil eksistere når ordningen etableres, og plassere Norsk helsearkiv inn i den prosessen som da vil være i gang. Etableringen av Norsk ­helsearkiv vil også kunne påvirke selve prosessen, for eksempel hvis man på oppdragsbasis utfører skanning av papirjournaler for virksomheter som ikke har funnet grunnlag for å etablere slike funksjoner på egen hånd.

En viktig faktor i planleggingen og dimensjo­neringen av Norsk helsearkivs kjernefunksjon, er hvor mange hyllemeter morsjournalene utgjør. Men også her er det usikkerhetsmomenter, og flere utviklingsprosesser er i gang. For det første er det ikke alle virksomheter som har faste rutiner for å skille ut morsjournaler. Det er altså ikke mulig å frembringe rimelig sikre tall for den samlede mengde morsjournaler i spesialisthelsetjenesten i dag (eller i april/mai 2005 da utvalgets kartlegging ble gjennomført). For det andre øker mengden av morsjournaler etter hvert som innlagte eller tidligere pasienter avgår ved døden. Men ikke alle disse journalene er på papir. En del av dem er skannet og koblet til en elektronisk journal, mens andre har vært i elektronisk form helt fra starten av. Det er derfor ikke mulig å ha noen sikker formening om hvor stor mengden av morsjournaler på papir vil være når Norsk helsearkiv etableres, eller hvordan dette tallet vil utvikle seg de nærmeste årene.

Utvalget vil ut fra dette understreke at det ikke lar seg gjøre å etablere et særlig presist tallgrunnlag for å beregne kapasitetsbehovet knyttet til lagring og betjening av papirbaserte pasientarkiver i Norsk helsearkiv. Men ved å kvalitetssikre tallene fra utvalgets kartlegging mot aktivitetsdata fra Norsk pasientregister, mener utvalget det er mulig å foreta beregninger som angir en størrelsesorden for den arkivmengden som vil være moden for avlevering i årene fremover. Disse beregningene er presentert i vedlegg 1.

11.3.1.2 Kategorier av materiale, oppgaver og ansvar

Utgangspunktet er den samlede mengde pasientarkiver på papir som befinner seg hos virksom­hetene i spesialisthelsetjenesten, og spørsmålet er hvilke oppgaver som knytter seg til behandlingen av dette materialet, og hvem som har ansvaret for disse oppgavene.

Kartleggingen i april/mai 2005, jf. vedlegg 1, viste at de virksomhetene som svarte, hadde en samlet mengde pasientarkiver på rundt 160.000 hyllemeter papir og rundt 16.000 hyllemeter film, video, lydopptak m.v. Når man tar i betraktning at en del virksomheter ikke har svart, at kun hver tiende avtalespesialist med stillingsprosent over 75 prosent fikk tilsendt spørreskjema og private ­spesialister uten avtale med et regionalt helseforetak ikke er med i undersøkelsen, antar utvalget at anslaget for totalmengden av papirjournaler må økes med rundt 10 prosent, dvs. til 175.000 hyllemeter.

Den årlige tilveksten av papirjournaler er samlet sett oppgitt til vel 3.300 hyllemeter. Etter som en del virksomheter ikke har svart på spørsmålet, er dette tallet for lavt. Utvalget antar at 4.500 hylle­meter er et mer realistisk anslag. Men tilveksten på papir vil reduseres som følge av overgangen til EPJ. Dessuten er det en del reduksjon i papirmengden som følge av skanning og påfølgende ­kassering av papirjournaler. Dette har man ingen tall for, men det er grunn til å anta at netto tilvekst av papirjournaler som følge av dette om forholdsvis kort tid vil være negativ.

I forhold til behandlingen av papirmaterialet kan det inndeles i tre hovedkategorier:

A) Mors-journaler: Kartleggingen viste at over 24.000 hyllemeter var skilt ut som morsjournaler i april/mai 2005. Men det samlede tallet for mors­journaler er nok vesentlig høyere. Mange virksomheter har ikke rutiner for å skille ut morsjour­nalene, og de fleste av dem som har slike rutiner, skiller bare ut pasienter som dør under oppholdet på sykehuset. Det ligger altså en betydelig mengde morsjournaler sammen med de øvrige journalene. Antall morsjournaler vil stadig øke, men økningen av papirbaserte morsjournaler vil avta etter hvert som en stadig større del av journalene enten blir skannet eller er originalt elektroniske.

B) Journaler som skannes: En del virksomheter, særlig store og mellomstore, har innført faste rutiner for skanning av papirjournaler. Rutinen er vanligvis at tidligere papirjournaler skannes når pasienter kommer inn til ny behandling, og de skannede dokumentene knyttes til virksomhetens EPJ-system hvor også alle nye dokumenter legges inn. Før skanning foretas det rydding i journalen, og bare de deler som antas viktige for pasientbehandling skannes, mens det øvrige beholdes på papir som B-journal. Mange virksomheter kasserer papirversjonen av de dokumentene som er skannet, mens andre tar vare på den. Kapasiteten på skanning varierer, og hos en del virksomheter er det bare en del av de pasientene som blir innlagt på nytt, som får skannet tidligere papirjournal. Likevel er antallet skannede journaler i stadig og rask økning, og et tilsvarende antall papirjournaler blir enten kassert eller stående som rene sikkerhetskopier.

C) Restkategori: En del journaler vil på kort sikt ikke falle inn under noen av kategoriene a og b ovenfor. Dette gjelder journalene for de pasienter som ikke kommer inn til fornyet behandling, men som fortsatt lever. I tillegg kommer de journalene man ikke har kapasitet til å skanne, selv om pasienten kommer inn til ny behandling. Dersom kapasiteten på skanning økes til å dekke alle journaler ved gjentatt innleggelse, vil denne kategorien reduseres kraftig over kort tid. Men den vil likevel ikke bli borte på kort sikt. Dersom en person har vært behandlet på et sykehus i ung alder og aldri kommer tilbake til samme sykehus, kan journalen bli liggende i arkivet i svært lang tid før den blir morsjournal. Det er grunn til å anta at det vil være et betydelig antall slike journaler i det minste i 20-30 år fremover, og utvalget vil derfor påpeke at denne kategorien ikke må undervurderes i den videre planlegging.

Med utgangspunkt i disse tre hovedkate­goriene ser utvalget for seg følgende modell for behandlingen av den store mengden papirbaserte pasientjournaler i spesialisthelsetjenesten:

De fleste av disse oppgavene er den enkelte virksomhets ansvar. Norsk helsearkivs oppgave er å ta imot journaler for permanent bevaring. De journalene som blir skannet som ledd i denne ­prosessen, går inn i virksomhetens EPJ-system og papirversjonen forutsettes kassert. Slike journaler blir derfor senere avlevert og bevart i elektronisk form.

I det følgende kommenteres innholdet i figuren nærmere.

A: Morsjournaler må skilles ut for avlevering til Norsk helsearkiv. Utvalget anbefaler at dette skal være et krav i regelverket, jf. nåværende bestemmelser om avlevering i arkivlovgivningen, og at det settes frister for avlevering (jf. kapittel 12).

A1: Før avlevering må det foretas bevarings- og kassasjonsvurdering, dvs. man må vurdere hva som er bevaringsverdig ut fra de regler som er fastsatt, og hva som kan kasseres (jf. kapittel 10). På dette grunnlag deles materialet i to deler, én for avlevering og permanent bevaring og én for eventuell midlertidig oppbevaring og kassasjon.

A2: Permanent bevaring av papirjournaler er en sentral del av Norsk helsearkivs depotfunksjon. Det forutsettes at Norsk helsearkiv oppretter et elektronisk system som holder oversikt over alle avleverte journaler (jf. kapittel 12).

B: Skanning av eksisterende papirjournaler organiseres og utføres i regi av den enkelte virksomhet. Det er virksomheten selv som bestemmer omfanget av skanningen, velger ut journaler for skanning og fastsetter hvilke prinsipper og rutiner som skal benyttes, herunder kriterier for hvilke dokumenter som skal tas med (A- og B-journaler, jf. nedenfor). De fleste virksomheter som er i gang med skanning i dag, utfører skanningen når en pasient kommer inn til ny behandling. Men det ­finnes også virksomheter som planlegger systematisk skanning av alle journaler.

Utvalget har ikke tall for hvor store ressurser som hvert år brukes på skanning av eksisterende papirjournaler, og heller ikke hvor mange slike journaler som hvert år blir skannet. Men det fremgår av kartleggingen at kun enkelte virksomheter har tatt i bruk skanning, og det er også klart at de som er i gang, ikke alltid makter å skanne journalen for alle pasienter som kommer inn på nytt. Det er derfor på rene at dagens kapasitet ikke er tilstrekkelig til å dekke alle gjeninnleggelser på kort sikt. Omfanget av skanning har stor innvirkning på hvor mange journaler som fortsatt er på papir når pasienten dør, og dermed på volumet av morsjournaler på papir, jf. kategori A ovenfor.

B1: Før skanning må journalene ryddes. ­Ryddingen praktiseres noe ulikt blant de virksomhetene som skanner papirjournaler i dag, men en del grunnleggende prinsipper følges av de fleste. Hvis det er flere journaler for samme pasient, blir disse som regel slått sammen. Dokumentene ­inndeles i kategorier, vanligvis med utgangspunkt i Norges-journalen, og dette danner grunnlaget for hvordan de lagres i EPJ-systemet. Det tas også ­stilling til hva som skal skannes og ikke, dvs. ­inndeling i A- og B-journal. B-journalene oppbe­vares så lenge det er nødvendig av hensyn til helsehjelp eller kreves i regelverket. Deretter skal de etter forutsetningen kasseres (jf. kapittel 10).

Ved skanning av papirjournal for en pasient som ikke har EPJ, registreres alltid personalia og enkelte viktige opplysninger manuelt inn i EPJ-­systemet før skanning starter.

B2: A-journalene skannes og innlemmes i ­virksomhetens EPJ-system. Papirversjonen skal da etter forutsetningen kasseres (jf. kapittel 10).

B3: Skannede journaler som er innlemmet i virksomhetens EPJ-system, behandles som del av dette og avleveres til Norsk helsearkiv sammen med andre dokumenter fra EPJ-systemet. Før avlevering må det foretas bevarings- og kassasjons­vurdering etter reglene i kapittel 10 (dette er ikke fremstilt i figuren ovenfor).

B4: Permanent bevaring av elektroniske pasient­journaler vil utgjøre en stadig voksende del av Norsk helsearkivs depotfunksjon. Dette er nærmere omtalt i kapittel 11.3.2.

C: Ut fra de prosedyrer for skanning som er omtalt ovenfor, vil journaler for pasienter som ikke kommer inn til ny behandling, bli beholdt på papir inntil pasientens død, dvs. inntil de går over til å bli morsjournaler. Det samme gjelder for journaler som virksomhetene av kapasitetsmessige grunner ikke har fått skannet før pasientens død. Som nevnt kan imidlertid dette ta lang tid, i noen tilfeller opp imot 90-100 år. Det vil altså kunne være nødvendig å lagre slike journaler i lang tid før de går over til å bli morsjournaler og behandles etter prosedyrene for slike.

D1: B-journaler som skilles ut ved skanning, og den delen av morsjournalene som skilles ut for kassasjon, skal bevares midlertidig inntil de etter regelverket kan kasseres (jf. kapittel 10).

D2: Når perioden for midlertidig oppbevaring er utløpt, skal journalene kasseres. Destruksjon av store mengder pasientjournaler, som i all hovedsak er sensitive dokumenter, må utføres på forskriftsmessig måte.

11.3.1.3 Volumet av papirjournaler som skal bevares

Kapasiteten på behandling av papirbaserte jour­naler i Norsk helsearkiv må dimensjoneres ut fra mengden av bevaringsverdige morsjournaler på papir, dvs. den kategorien som har fått betegnelsen A2 i figur 11-1 og omtalen ovenfor. Beregningsgrunnlaget for de tallene som presenteres nedenfor, er beskrevet i vedlegg 1.

Som nevnt hadde virksomhetene i 2005 skilt ut i overkant av 24.000 hyllemeter morsjournaler. Men siden svært mange virksomheter ikke har rutiner for å skille ut alle morsjournaler, er det uten videre klart at den virkelige mengden morsjournaler er vesentlig høyere. Etter de vurderinger og beregninger som er gjort i vedlegg 1, har utvalget anslått mengden av morsjournaler til 50.000 hyllemeter i 2005. Dette er tilstrekkelig presist til å angi en størrelsesorden for volumet.

Etter de generelle bevarings- og kassasjons­reglene som er foreslått i kapittel 10, skal legejournal og epikrise mv. plukkes ut fra den enkelte ­journal for bevaring. Dette utgjør ifølge beregningene et sted mellom 10 og 20 prosent av den totale mengden. Utvalget antar at man i planleggingen bør legge det høyeste tallet til grunn, dvs. 20 prosent, hvilket vil si at det vil bli bevart 10.000 av en total på 50.000 hyllemeter morsjournaler. I ­tillegg kommer journaler som i henhold til forslaget skal bevares i sin helhet. Mengden av journaler som ble avsluttet før 1950 er anslått til ca. 5.000 ­hyllemeter i 2005, mens de øvrige antas å utgjøre rundt 10 prosent av restvolumet, dvs. 4.500 hyllemeter. Ut fra disse beregningene var det dermed til sammen ca. 18.500 hyllemeter bevaringsverdige morsjournaler i virksomhetene i 2005.

Mengden av morsjournaler på papir vil øke fremover mot 2015, men tilveksten vil avta etter hvert som stadig flere journaler blir elektroniske, både som følge av skanning, og ved at nye pasient­er får opprettet elektronisk journal fra starten av. Det finnes ikke noe sikkert grunnlag for å anslå hvor raskt denne tilveksten vil avta. Utvalget har derfor beregnet utviklingen av antall hylle­meter morsjournaler på grunnlag av tre ulike scenarier for tempoet i overgangen til elektronisk pasientjournal. Det viser seg at forskjellene i mengden av morsjournaler ikke blir spesielt store mellom de tre alternativene. Utvalgets beregninger gir et estimat på totalt 75.000 hyllemeter morsjournaler på papir i 2015 og 83.000 hyllemeter i 2020, med et mulig avvik på noen få tusen hyllemeter oppover eller nedover. Av dette vil anslagsvis 25.000 hyllemeter være bevaringsverdig materiale i 2015 og 27.000 hyllemeter i 2020.

En annen størrelse som er av interesse for planleggingen, er mengden av vitajournaler som fortsatt er på papir etter en del år, for eksempel i 2015 og 2020. Denne kategorien har fått betegnelsen C i figur 11-1 og omtalen ovenfor, og volumet av denne vil gi en pekepinn på hvorvidt og eventuelt hvor mye mengden av morsjournaler på papir vil øke på litt lengre sikt. Det er også grunn til å anta at jo lenger tiden går, jo mer vil virksomhetene være interessert i å bli kvitt alle papirjournaler. Man kan ­derfor ikke se bort fra at det vil kunne bli et visst press på Norsk helsearkiv for å ta imot slikt ­materiale på oppdragsbasis, jf. neste underkapittel om tilleggstjenester.

Disse tallene påvirkes sterkt av tempoet i overgangen til EPJ og skanning av papirjournaler. Med en moderat økning i antall årsverk brukt på skanning og en tilsvarende moderat reduksjon i tilveksten av papirjournaler (alternativ 2 i vedlegg 1), vil det fortsatt være 80.000 hyllemeter vitajournaler på papir i 2015, 52.000 i 2020 og 30.000 i 2025. Øker man kapasiteten på skanning og tempoet i over­gangen til EPJ i henhold til alternativ 1, blir de ­tilsvarende tallene 52.000 hyllemeter i 2015, 9.000 i 2020 og 0 allerede i 2022. Forskjellene gir ikke ­dramatiske utslag på mengden av morsjournaler som samlet sett skal bevares på papir. Det er ca. 4.000 hyllemeter i forskjell på de to alterna­tivene, hvilket utgjør 16 prosent av det som skal avleveres etter alternativ 1. Men jo lenger tid overgangen tar, jo lenger frem i tid må både virksom­hetene og Norsk helsearkiv drive med avleve­ringer på papir. Etter alternativ 2 vil de siste avleveringene på papir skje en gang på 2040-tallet hvis avleveringen skjer 10 år etter at pasienten er død. Tar man utgangspunkt i alternativ 3, hvor ressursbruken på skanning er enda lavere, vil avleve­ringen på papir måtte fortsette mot slutten av århundret. Utvalget antar at alternativ 2 er det mest realistiske og legger dette til grunn for sine beregninger av bemanning og driftskostnader i Norsk helsearkiv, jf. kapittel 14. Det er imidlertid grunn til å understreke at en raskere overgang til EPJ og økt innsats på skanning vil fremskynde virksom­hetenes avvikling av papirarbeidet og etter all ­sannsynlighet være regningssvarende både for virksomhetene og for Norsk helsearkiv.

11.3.1.4 Tilleggstjenester fra Norsk helsearkiv

Som det fremgår ovenfor, må virksomhetene i ­spesialisthelsetjenesten ta seg av en rekke opp­gaver i behandlingen av sine omfattende papir­baserte pasientarkiver. Det er grunn til å regne med at mange av virksomhetene vil ønske å kjøpe tjenester av andre for å få utført slike oppgaver. Etter utvalgets oppfatning bør Norsk helsearkiv være en av dem som kan tilby slike tjenester, både når det gjelder planlegging, organisering og ­utføring av oppgaver. Som profesjonell forvalter av pasientdokumentasjon bør Norsk helsearkiv ha gode muligheter for å etablere et konkurranse­dyktig tilbud på slike tjenester, dels på egen hånd, dels i samarbeid med andre tjenesteleverandører. Utvalget vil derfor anbefale at Norsk helsearkiv får anledning til å utvikle et slikt tjenestetilbud i ­konkurranse med andre tilbydere.

Blant de tjenester Norsk helsearkiv antas å ha gode forutsetninger for å tilby, vil utvalget nevne følgende:

• Utskilling av materiale for henholdsvis ­bevaring og kassasjon i henhold til det regelverket som fastsettes, jf. kapittel 10.

• Oppbevaring av bevaringsverdige morsjour­naler frem til avleveringstidspunkt og klar­gjøring for avlevering.

• Midlertidig oppbevaring av materiale som skal kasseres etter en viss tid.

• Forskriftsmessig makulering av materiale som skal kasseres.

• Oppbevaring av journaler som har vært in­aktive i mange år frem til avleveringstidspunkt eller til virksomheten selv får behov for dem.

• Planlegging, organisering og eventuelt ­samordning av rydde- og skanningsprosjekter.

• Kvalitetssikring av metoder og prosedyrer for skanning.

• IT-tjenester for behandling av elektronisk ­pasientdokumentasjon.

Dersom Norsk helsearkiv utvikler et komplett ­tjenestetilbud for behandling av papirbaserte pasient­journaler, kan man forvente at en del ­virksomheter som satser på en rask overgang til elektronisk pasientdokumentasjon, vil finne det formålstjenlig å deponere alle papirjournaler hos Norsk helsearkiv og kjøpe de tjenester man har behov for i forbindelse med helsehjelp. Dette kan være spesielt aktuelt når bruken av papirjournaler i en virksomhet har blitt så lav at det ikke er ­regningssvarende å holde den bemanningen som er nødvendig for å kunne håndtere papirarkivet på en forsvarlig måte. En slik ordning forutsetter imidlertid at Norsk helsearkiv har beredskap for skanning på kort varsel med sikte på øyeblikkelig hjelp, og at skannede dokumenter kan gå direkte inn i virksomhetenes EPJ-systemer.

Virksomheter som eventuelt går inn på en slik ordning, behøver ikke bruke ressurser på å skille ut morsjournaler for avlevering. Etter utvalgets vurdering utgjør det ikke noe problem at jour­nalene fra en virksomhet er samlet, selv om noen er deponerte journaler for levende personer og noen er avleverte morsjournaler. Før eller siden blir alt sammen morsjournaler, med mindre de i mellomtiden blir skannet på oppdrag fra virksomheten og papirversjonen kassert.

Generelt vil utvalget anta at kjøp av denne typen tjenester fra Norsk helsearkiv vil være kostnadseffektivt for spesialisthelsetjenesten og bidra til enhetlige samt kvalitetsmessig og sikkerhetsmessig gode løsninger for behandling av papirbasert pasientdokumentasjon. Forutsetningen er naturligvis at Norsk helsearkiv makter å leve opp til forventningen om en effektiv, profesjonell og konkurransedyktig organisasjon.

11.3.2 Behandling av elektroniske pasient­arkiver

Bevaring av spesialisthelsetjenestens elektroniske arkivmateriale vil være en betydelig utfordring. Som omtalt i kapittel 4.2.2 benyttes det i tillegg til de generelle EPJ-systemene et meget høyt antall spesialiserte systemer som inneholder pasient­opplysninger, og kun et fåtall av systemene baseres på standarder. Bruken av slike systemer startet på 1970-tallet, og antallet øker fremdeles raskt.

Den store mengden av systemer og den ­manglende standardiseringen utgjør et betydelig problem. Både av økonomiske og av praktiske årsaker vil ikke et arkivdepot kunne anskaffe og drifte alle de forskjellige systemene som ble benyttet da det elektroniske arkivmaterialet ble skapt. Ved overføring til Norsk helsearkiv vil derfor det mest hensiktsmessige etter utvalgets mening være å gjøre om opplysningene i de forskjellige systemene til et sett av dokumenter hvor det til hvert dokument tilknyttes noen få faste opplysninger, slik som pasientens identitet, dokumenttype, registreringsdato mv. Disse dokumentene kan så ­håndteres av et spesialisert dokumenthåndteringssystem i arkivdepotet.

Det store antallet systemer er mer et problem for spesialisthelsetjenesten enn for Norsk helse­arkiv. Ettersom det på ingen måte vil kunne være mulig for Norsk helsearkiv å ha tilgang til eller kompetanse på de systemer som er eller har vært i bruk i spesialist­helsetjenesten, vil Norsk helse­arkiv neppe kunne yte virksomhetene noen ­tjenester i forbindelse med avleveringen.

Den virksomhet som avleverer elektronisk materiale, vil selv måtte foreta den nødvendige bearbeiding av materialet før avlevering, slik at dette kan gå rett inn i Norsk helsearkivs depot for elektronisk materiale, jf. beskrivelsen i kapittel 12.3.3.

Ettersom det ikke finnes tilgjengelige opplysninger om volumet av det elektroniske materialet i spesialisthelsetjenesten, har utvalget fått gjennomført en detaljert kartlegging av det elektroniske materialet ved noen sykehus som har benyttet EPJ aktivt i flere år, og som skanner pasientjournalene. Denne undersøkelsen er omtalt i mer detalj i vedlegg 2.

11.3.2.1 Opplysninger registrert direkte i EPJ-­systemer mv

Holdes skannede dokumenter utenfor, hadde Helse Sørlandet HF og Hålogalandssykehuset HF avd. Harstad totalt 55 Gb (gigabyte) EPJ-data da kartleggingen ble gjennomført i desember 2005. Tilveksten i EPJ-data var i 2004 på 7,7 Gb, ikke medregnet skannede dokumenter og annet bildemateriale lagret i PACS.

Med utgangspunkt i disse tallene samt virksom­hetsdata fra Norsk pasientregister for de samme sykehusene kan det anslås at dersom alle sykehus hadde benyttet EPJ fullt ut, ville den årlige tilveksten for 2004 ligget rundt 0,6 Tb (1 terabyte = 1000 gigabyte), da fremdeles uten bildemateriale, video etc. Her er det også tatt hensyn til at ikke alle opplysninger registreres i det generelle EPJ-systemet, i dette tilfellet DIPS. Enkelte typer opplysninger mottas fremdeles på papir og skannes inn i EPJ. I tillegg har sykehusene en rekke spesialiserte systemer som også inneholder opplysninger som i henhold til pasientjournalforskriften er å betrakte som en del av journalen.

Kartleggingen viser at den årlige tilveksten av materiale i EPJ-systemene øker også etter at alle avdelinger på et sykehus har tatt i bruk EPJ. Denne økningen i tilvekst er 10-15 % større enn aktivitetsveksten skulle tilsi. Noe av denne økte tilveksten skyldes nok at EPJ-systemene er i konstant utvikling, slik at stadig flere dokumenttyper kan ­registreres i systemet. En annen årsak kan være at selv om alle avdelinger på et sykehus har tatt i bruk EPJ, kan det ta noe tid før alle yrkesgrupper ­registrerer direkte i EPJ. Stemmer disse antagelsene, vil mengden av papirdokumenter som ­produseres og eventuelt skannes, minke fra år til år. Totalt sett er det derfor ingen grunn til å forvente at veksten i det volum av tekstlig informasjon (herunder kodet informasjon og målte verdier) som produseres, vil være særlig større enn det aktivitetsveksten skulle tilsi.

I henhold til de avleveringsregler som utvalget har foreslått i kapittel 12, skal all tekstlig informasjon, kodet informasjon og målte verdier bevares og avleveres 10 år etter mors. Ettersom det for de fleste pasienter vil gå mange år fra første pasientjournal opprettes, til mors, vil morsjournalene i lang tid fremover delvis foreligge som papirjour­naler og delvis som elektroniske pasientjournaler som både kan inneholde opplysninger opprinnelig registrert i EPJ og skannede dokumenter.

Følgelig vil det også ta lang tid, flere tiår, før den årlige avleveringen av tekstlig informasjon, kodet informasjon og målte verdier kommer opp i den beregnede fulle årsproduksjonen på rundt 0,6 Tb for spesialisthelsetjenesten som helhet.

Det har ikke vært mulig for utvalget å beregne hvor stort volumet er på det elektroniske materialet som skal avleveres i 2015. For å komme frem til noenlunde sikre tall her ville en måtte ha gjennomført en kartlegging som viser hvor mye materiale som i dag finnes i EPJ, og hvordan dette fordeles på dødsår. En slik kartlegging ville ha blitt for kostbar til å kunne gjennomføres innenfor utvalgets rammer.

Det er rimelig å tro at det produseres mer journal­informasjon i siste fase av livet enn i den ­første fasen, og for å kunne estimere volum på ­avleveringer antas det at 2–4 prosent av de ­elektroniske journalene hvert år endrer status til morsjournaler. For de nevnte sykehusene skulle en derfor kunne anta at 1–2 Gb skal avleveres i 2015. Dersom en antar at disse sykehusene ­representerer gjennomsnittet av spesialist­helse­tjenesten, skulle det tilsi at det totalt for hele landet skal avleveres 20 – 40 Gb i 2015.

11.3.2.2 Skannede dokumenter

Omfattende skanning av papirjournaler startet først i 2001 og fortsatt er det kun et lite antall ­virksomheter som skanner journalene til alle ­pasienter som legges inn. Ettersom ingen så langt skanner morsjournaler, vil Norsk helsearkiv først få avleverte skannede journaler ti år etter at ­skanningen startet, altså i 2011. Volumet som ­avleveres de første årene vil være lite ettersom avlevering av det materialet som er skannet ett år vil foregå 10-100 år etter at skanning er foretatt. Nivået vil øke gradvis frem til et toppnivå noen tiår etter at skanningen i spesialisthelsetjenesten når sitt toppnivå. Når dette toppnivået nås, er høyst usikkert. Det påvirkes både av når de resterende virksomhetene starter skanning, skannings­kapasiteten og hvor lang tid skanningen må foregå med full kapasitet. Tar en utgangspunkt i det sykehuset som har holdt på lengst med slik skanning, Helse Sørlandet HF avd. Arendal, begynte skannet volum å minske ca. to år etter at skanningen ­startet. Årsaken til nedgangen er at en signifikant andel av pasienter som blir gjeninnlagt allerede har fått sin journal skannet. Mens en i Arendal hadde kapasitet nok til å dekke hele sykehusets behov, vil dette langt fra være tilfelle alle steder. En vil da måtte holde på lenger før en kan forvente nedgang i skannet volum. Alt tatt i betraktning vil det nok gå minst fem år før skanningen når sitt toppnivå og ennå kanskje så mye som 30-40 år før avleveringen av skannede journaler når sitt toppnivå.

Oppsummert vil Norsk helsearkiv tidligst motta skannede journaler i 2011. Avlevert volum vil deretter øke i 40-50 år for så å være rimelig jevnt i 10-20 år før det synker igjen.

For å beregne volumet av skannede dokumenter som kan forventes avlevert i 2015, er det tatt utgangspunkt i tallene for Helse Sørlandet HF avd. Arendal og Hålogalandssykehuset HF avd. ­Harstad. Disse hadde pr. desember 2005 totalt ca. 1 Tb skannede dokumenter. Anvendes de foreslåtte kassasjonsreglene på dette materialet sitter en igjen med ca. 200 Gb som skal avleveres til depot ti år etter pasientens død, derav ca. 4 – 8 Gb som skal avleveres i 2015.

Ettersom disse sykehusene er blant de som er kommet lengst når det gjelder skanning, kan en ikke ta utgangspunkt i aktivitetsdata fra Norsk pasientregister for å anslå volumet av de skannede dokumentene som skal avleveres fra landet som helhet i 2015. Men svarene vedrørende skanning fra kartleggingen av arkivmateriale i alle helse­foretakene kan tolkes dit hen at materialet hos de to aktuelle sykehusene utgjør rundt en fjerdedel av det skannede materialet i spesialisthelsetjenesten. Ut fra dette anslås at totalmengden av skannet materiale som skal avleveres til Norsk helsearkiv i 2015 vil ligge i området 16 – 32 Gb.

11.3.2.3 Medisinsk bildemateriale i PACS mv

Bruk av digitale medisinske bilder i norske sykehus startet for rundt 30 år siden. De første årene var det ikke etablert noen standarder for denne typen bilder, og bilder tatt med utstyr fra én ­leverandør kunne derfor ikke håndteres av utstyr fra andre leverandører. Materialet fra den tidligste perioden, i den grad det fortsatt eksisterer, vil det derfor knapt finnes noen mulighet til å håndtere med dagens og fremtidens teknologi. Det gir ­derfor ingen mening å avlevere slikt materiale til Norsk helsearkiv.

Mer standardiserte løsninger kom i bruk fra rundt 1990, og en kan derfor anta at det fra de siste femten år vil finnes en del morsjournaler for ­pasienter hvor det også kan være bevart digitale medisinske bilder fra behandlingen. Mengden av slikt materiale som er bevart på elektronisk form fra de første årene, antas imidlertid å være helt marginalt. Produksjonen var lav, og mye er nok også slettet etter at eventuelle funn fra granskingen av bildene er dokumentert i journalen.

De siste fem årene har imidlertid utviklingen skutt fart, og nå produseres praktisk talt alle sykehus store mengder digitale medisinske bilder som lagres i PACS. For enkelhets skyld setter vi derfor 1. januar 2000 som startdato for bevarte digitale medisinske bilder. Ettersom avlevering til Norsk helsearkiv skal skje først ti år etter en pasients død, vil det fra 2010 forekomme enkelte avleveringsklare morsjournaler med slikt materiale tilknyttet. Innholdet av de journaler som avleveres, vil spenne over mange tiår, og det vil derfor de første årene være svært lite materiale av denne typen som er avleveringsklart. Volumet vil imidlertid stige raskt både som en følge av at digitale ­medisinske bilder har vært produsert i en større del av den tidsperiode avleveringen dekker, og som en følge av den stadig akselererende bruken av ny teknologi.

For å få en antydning av hvor mye medisinsk bildemateriale som produseres hvert år, har ­utvalget innhentet tall fra Helse Midt-Norge. Her ble det i 2005 produsert ca 15 Tb som ble lagret i den regionale PACS-installasjonen. Med utgangspunkt i dette samt aktivitetsdata fra Norsk pasientregister kan det anslås at det nasjonalt ble ­produsert ca 100 Tb slike data i 2005, altså 100 - 200 ganger den beregnede årsproduksjonen av tekstlige og kodede opplysninger registrert i EPJ-­system. I motsetning til volumet av den tekstlige informasjonen, forventes produksjonen av bildemateriale, video, lydopptak etc. å øke meget raskt i årene fremover, bl.a. som følge av innføringen av høyoppløselig video. Når det gjelder bilde­materiale, video, lydopptak etc., skal dette i ­henhold til de foreslåtte kassasjonsregler i all hovedsak kasseres. Kun materiale som inngår i journaler som av forskjellige årsaker skal bevares i sin helhet skal avleveres til Norsk helsearkiv. Hvor mye dette vil utgjøre, er vanskelig å anslå, men det er ikke urimelig å anta at slikt materiale til tross for omfattende kassasjon vil utgjøre rundt halvparten av det som avleveres, dvs. 40 - 80 Gb i 2015.

11.3.2.4 Samlet volum

Ut fra de vurderinger av datamengder som er gjort ovenfor, vil utvalget anta at avleveringsbehovet for elektroniske pasientjournaler vil utgjøre i størrelses­orden 75 - 150 Gb i 2015. Det akkumulerte behovet for avlevering av journaler for pasienter som er døde før 2005, er svært vanskelig å anslå, men det vil neppe overstige 1 Tb.

Etter dette forventes økningen å akselerere inntil den kanskje om en del år flater ut. Utvalgets vurderinger kan oppsummeres i følgende svært usikre antagelser:

• Når man kommer opp i full produksjon, dvs. når alle pasientjournaler føres elektronisk, ­forventes en årlig avlevering på rundt 1Tb av tekstlig og kodet informasjon samt målte ­verdier. Det antas at dette tallet vil være rimelig konstant.

• Mengden av skannet informasjon vil sannsynligvis øke i 40-50 år etter at de første skannede journalene er avlevert, for så å holde seg rimelig jevnt i 10-20 år inntil volumet igjen avtar. Med de forutsetninger utvalget har lagt til grunn, vil en på det meste kunne komme opp i et årlig volum skannet på materiale på rundt 7 Tb. Av dette skal ca. 20 prosent avleveres til Norsk helsearkiv, men da først 10 år etter mors. På det meste kan det antas at den mengden skannet materiale som blir avlevert til Norsk helsearkiv vil kunne komme opp i 0,5 - 1 Tb, men da først om rundt 50 år. Begrenser en ­tidshorisonten til 20-30 år, vil den årlige avleveringen kunne ligge rundt halvparten av dette.

• Mengden av elektronisk billedinformasjon vil få en eksplosiv økning som kan komme til å vare lenge. Det meste av dette materialet skal etter de foreslåtte regler kasseres, men til tross for dette er det grunn til å anta at det bevaringsverdige materialet vil kunne overstige 1 Tb i året i løpet av 20-30 år.

Forsøker man å se 20-30 år fremover i tid, kan man altså ikke se bort fra at det årlige avleverings­behovet fra spesialisthelsetjenesten til Norsk ­helsearkiv vil være på 2 Tb eller mer.

12 Avlevering av arkiver fra spesialisthelsetjenesten

12.1 Avleveringsplikt og avleverings­regler

Etter arkivloven med forskrifter skal alle bevarings­verdige offentlige arkiver avleveres til et offentlig arkivdepot for fremtidig bevaring. For statlige organer, herunder de statlige virksomheter i spesialisthelsetjenesten, er det etter gjeldende regelverk Arkivverket som er arkivdepot. I praksis vil dette si at helseforetakene skal avlevere sitt arkivmateriale til et av statsarkivene, eller til Riksarkivet i enkelte spesielle tilfeller 4 . Men som nevnt i kapittel 6.4, er det fra 2. januar 2002 innført ­avleveringsstopp for spesialisthelsetjenesten inntil spørsmålet om en fremtidig depotordning er avklart.

Utvalgets anbefaling, jf. kapittel 11, er at den fremtidige depotordning for spesialisthelse­tjenesten ivaretas gjennom etablering av Norsk helsearkiv. Dersom Norsk helsearkiv etableres innenfor Arkivverket, vil avleveringsplikten kunne opprettholdes som i dag, men den interne fordelingen i Arkivverket må tilpasses den nye ordningen. Velger man i stedet å etablere Norsk helsearkiv under Helse- og omsorgsdepartementet, vil Norsk helsearkiv overta Arkivverkets rolle som arkiv­depot for helseforetakene. I så fall må regelverket tilpasses dette, slik at avleveringsplikten knyttes til Norsk helsearkiv i stedet for Arkivverket.

Samtidig finner utvalget det naturlig at det ­vurderes om en avleveringsplikt også skal gjelde for private virksomheter. For disse gjelder det ingen avleveringsplikt i dag, og det er heller ikke opprettet noen depotordning som tar seg av bevaring av slike arkiver for ettertiden. Noen private virksomheter har likevel etter avtale avlevert sine eldre arkiver til offentlige arkivdepoter. En del har også levert arkivmateriale til de tidligere fylkeslegeembetene, nå integrert i fylkesmannsembetene.

Tidligere i denne utredningen har utvalget påpekt at gjeldende regler og etablerte prosedyrer for avlevering av statlige arkiver ikke passer like godt for alle typer arkivmateriale i spesialist­helsetjenesten. I særlig grad gjelder dette pasientjournaler. Det er derfor også behov for å se ­nærmere på den konkrete utforming av regler og prosedyrer for avlevering av arkiver fra spesialisthelsetjenesten.

12.2 Hvem og hva skal avleverings­plikten omfatte?

12.2.1 Statlige virksomheter – helsefore­takene

Helseforetakenes avleveringsplikt følger av at de i helseforetaksloven er definert som offentlige organer i arkivlovens forstand. Avleveringsplikten er derfor den samme for helseforetakene som for andre statlige virksomheter. Det ligger ikke i utvalgets mandat å utrede endringer i avleverings­plikten som sådan, og utvalget legger derfor til grunn at avleveringsplikten som prinsipp skal ­opprettholdes i sin nåværende form.

Dersom Norsk helsearkiv legges til Arkiv­verket, vil altså avleveringsplikten kunne opprettholdes som i dag. Velger man i stedet å legge Norsk helsearkiv utenfor Arkivverket, vil det være en annen statlig instans som overtar det materialet som virksomhetene avleverer, og regelverket vil måtte justeres i henhold til dette. Utvalget legger imidlertid til grunn at Norsk helsearkiv skal ­operere innenfor rammen av de samme lov- og ­forskriftsbestemmelser som andre statlige arkivdepoter. De grunnleggende prinsipper for behandling av materiale ved avlevering bør derfor ikke endres som følge av en slik organisering. Ved avlevering overtar Norsk helsearkiv forvaltningsan­svaret for og råderetten over arkivene etter bestemmelsene i arkivloven med forskrifter. Hva som ligger i dette, drøftes nærmere i kapittel 12.4.

Etter utvalgets anbefaling i kapittel 11.1 skal all pasientrelatert dokumentasjon som er bevaringsverdig etter reglene i kapittel 10, avleveres til Norsk helsearkiv. Helseforetakenes sakarkiver skal på tilsvarende grunnlag avleveres til Arkiv­verket, uavhengig av om Norsk helsearkiv legges til Arkivverket eller ikke. Tidspunkt og prosedyrer for avlevering samt Norsk helsearkivs behandling av materialet ved mottak drøftes nærmere nedenfor.

Etter arkivloven § 10 er det den avleverende virksomhet som skal dekke kostnadene ved ­avlevering av offentlige arkiver. Utvalget går inn for at dette prinsippet også gjøres gjeldende ved avlevering fra helseforetakene til Norsk helsearkiv.

12.2.2 Private virksomheter

I dag er det et svært begrenset regelverk for hva som skal skje med eldre arkivmateriale fra private virksomheter i spesialisthelsetjenesten. For sak­arkivene finnes det ingen regler, hvilket er i tråd med det som gjelder for private virksomheter i andre samfunnssektorer. Når det gjelder pasientjournaler, kan disse ifølge journalforskriften § 14 overføres til offentlig arkivdepot eller annen depot­institusjon. Men det er ikke krav om slik over­føring, og det er heller ingen bestemmelser om hva som skal skje dersom ingen aktuell depotinstitusjon vil påta seg å overta materialet.

Utvalget er av den oppfatning at det bør være klare regler for hva som skal skje med pasient­arkivene fra private virksomheter i spesialisthelsetjenesten når de ikke lenger er i bruk for å yte ­helsehjelp. Det kan her tenkes flere løsninger – for eksempel en frivillig ordning med full adgang til å avlevere til Norsk helsearkiv eller en plikt til å ­avlevere på lik linje med helseforetakene.

Utvalgets vurdering er at de private virksom­hetene i spesialisthelsetjenesten bør ha samme avleveringsplikt for sine pasientarkiver som helseforetakene. Til grunn for denne vurderingen ligger at private virksomheter yter helsehjelp på lik linje med de statlige, og at de som konsekvens av dette etter helsepersonelloven og pasientjournalfor­skriften er underlagt samme dokumentasjonsplikt som helseforetakene. Det er en naturlig følge av disse bestemmelsene at pasientdokumentasjon fra både statlige og private virksomheter behandles etter samme retningslinjer også når det gjelder fremtidig bevaring. Dette innebærer også at kostnadene ved å avlevere materialet dekkes av de ­private virksomhetene på lik linje med de statlige.

Det er også et viktig sikkerhetsmessig aspekt ved regelverket for bevaring av eldre pasientarkiver og kassasjon av det materialet som ikke skal bevares. Pasientarkiver er sensitivt materiale. Det er derfor av stor betydning at det blir forvaltet av et arkivdepot som har forutsetninger for å håndtere slike arkiver, og at materiale som skal kasseres, blir makulert på forskriftsmessig måte. For virksomhetene selv antas det også å være en fordel at det fremgår klart hva de skal gjøre med pasient­arkiver som de ikke lenger har bruk for i sin ­pasientbehandling.

Når det gjelder sakarkivene, stiller saken seg annerledes. Det er et generelt prinsipp i arkiv­lovgivningen at private virksomheter selv dispo­nerer over sine arkiver, og arkivloven har derfor ingen generelle bestemmelser om at slike arkiver skal bevares eller avleveres til arkivdepot. Bevaring­ og avlevering er basert på frivillige ­ordninger i form av avtaler mellom den enkelte virksomhet og det arkivdepot den eventuelt velger å avlevere sitt arkiv til.

Utvalget ser ingen spesielle forhold ved den ­private delen av spesialisthelsetjenesten som gir grunn til å fravike dette prinsippet i forhold til ­sakarkivene. Virksomhetene må selv kunne bestemme over sine sakarkiver på lik linje med andre private virksomheter. Men utvalget vil ­likevel understreke at man får en mer fullstendig dokumentasjon av spesialisthelsetjenesten i Norge dersom også sakarkivene fra private virksomheter bevares og avleveres til et depot. Det bør derfor være en generell oppfordring til private virksom­heter om å inngå avtaler med et arkivdepot om avlevering av sine sakarkiver.

12.2.3 Behandling av journaler ved opphør av virksomhet

Som det fremgår i pasientjournalforskriften § 15 kan virksomhetens ledelse beslutte at pasientjournaler skal overføres til annen virksomhet ved overdragelse eller opphør av virksomhet. Pasienten er i slike tilfeller gitt en rett til å motsette seg over­føring av egen journal eller kreve journalen overført til annet bestemt helsepersonell eller annen virksomhet. Pasienten skal gjøres kjent med sin rett dersom dette er praktisk mulig.

Om det er praktisk mulig å gi pasienter kunnskap om opphør m.v. av virksomhet, vil blant annet avhenge av om det finnes noen som kan ta kontakt med pasienten, hvilket f. eks. ikke alltid være tilfellet når en privatspesialist dør mens han eller hun er i aktiv virksomhet. I de tilfellene det er praktisk mulig å gi pasienten kunnskap om opphør mv., må det sendes informasjon til pasienten, slik at pasi­enten gis mulighet til å motsette seg overføring av egen journal til den aktuelle spesialisten/virksomheten.

Ved opphør m.v. av større virksomheter, vil det være svært upraktisk å ta kontakt med alle pasienter som har journal i virksomhetens arkiv. Behovet for å motsette seg overføring av journaler i slike ­tilfeller vil antagelig heller ikke være det samme som ved opphør m.v. av små virksomheter, da større virksomheter ikke i like stor grad identifi­seres med de personene som arbeider der. ­Uavhengig av på hvilken måte pasienter er gjort kjent med at virksomheter skal opphøre, har ­pasienter rett til å motsette seg overføring av egen journal.

Ved opphør av virksomhet der pasientarkivet ikke har gått over til ny virksomhet, har levering av journalene til fylkesmannen (tidligere fylkeslegen) i noen grad blitt praktisert. Utvalget er imidlertid kjent med at arkivmateriale også har blitt kastet og ødelagt i stedet for å bli avlevert til arkivdepot eller levert til fylkesmannen.

Utvalget går inn for at virksomheter som opphører m.v. uten at journalene overføres til annen virksomhet i spesialisthelsetjenesten, skal ha plikt til å levere pasientjournalene til Norsk helsearkiv. Begrunnelsen for denne ordningen er at Norsk helsearkiv vil ha et profesjonelt apparat til å ta seg av slikt materiale. Samme ordning bør også gjelde for de tilfellene hvor én eller flere pasienter motsetter seg overføring av sin eller sine journaler.

En slik plikt innebærer at Norsk helsearkiv vil få ansvar for å oppbevare en del journaler over levende personer. Slike journaler må nødvendigvis behandles på en annen måte enn avleverte morsjournaler. Journalene må bevares i sin helhet inntil det kan foretas kassasjon etter de regler som ­vedtas, jf. utvalgets forslag i kapittel 10, og de må kunne overføres til annen virksomhet i spesialisthelsetjenesten dersom pasienten ber om det. ­Dersom det mottas forespørsel om innsyn i en slik journal, må forespørselen vurderes av fylkesmannen før innsyn eventuelt gis. Dette bør gjelde også dersom det er pasienten som ber om innsyn i ­journalen, ettersom pasienten ikke har en ubetinget rett til innsyn i egen journal, jf. pasientrettighetsloven § 5-1.

Kostnadene ved å levere journaler til Norsk ­helsearkiv må etter utvalgets oppfatning bæres av virksomheten selv, evtentuelt av boet etter at en virksomhet har opphørt.

Man må imidlertid regne med at det fra tid til annen kan oppstå situasjoner der den virksom­heten som opphører ikke er i stand til å dekke ­kostnadene ved å levere journalene, herunder at disse ikke kan dekkes av boet. I slike tilfeller bør det være en oppgave for Norsk helsearkiv å sørge for at journalene blir levert på forskriftsmessig måte. Norsk helsearkiv bør derfor gis myndighet til og budsjettmessig rom for å foreta slike ­redningsaksjoner når det er påkrevd.

12.2.4 Arkiver som allerede er avlevert til depot

Som det fremgår av kapittel 4.3 er det i dag ca. 10.000 hyllemeter pasientarkiver som er ­avlevert fra virksomheter i spesialisthelsetjenesten til et statlig, fylkeskommunalt, interkommunalt eller kommunalt arkivdepot. I noen grad er dette statlig arkivmateriale som er avlevert i henhold til avleveringsplikten. Dette gjelder for eksempel avleveringene fra Rikshospitalet og Radiumhospitalet til Riksarkivet. Men for det meste er det ­arkiver som er avlevert på frivillig basis etter avtale mellom virksomhet og depot. Og det dreier seg både om offentlige og private virksomheter i ­spesialisthelsetjenesten.

Et naturlig spørsmål vil da være om disse ­arkivene bør og eventuelt kan overføres til Norsk helsearkiv slik at alt pasientrelatert arkivmateriale fra spesialisthelsetjenesten samles i én og samme depotordning. Generelt sett vil utvalget svare nei på dette spørsmålet.

Juridisk sett vil det som regel ikke være grunnlag for å kreve slik overføring. Det juridiske grunnlag for en avlevering må betraktes ut fra det regelverk og de eiendomsforhold som gjaldt da avleveringen fant sted. Før 1. januar 2002 var det bare et fåtall virksomheter som var statlige. De øvrige var fylkeskommunale, kommunale eller private, og for disse har det ikke vært noen absolutte regler om hvor eldre arkivmateriale skal avleveres 5 . Noen hjemmel for å kreve overføring av slikt materiale til en statlig depotordning finnes derfor ikke.

Utvalget kan heller ikke se at det er saklig grunnlag for å gå inn for slik overføring på generell basis. Materialet er avlevert til offentlige arkiv­depoter som har de nødvendige forutsetninger for å ta vare på det i henhold til gjeldende regelverk og faglige krav. Riktignok vil det i en del tilfeller være sammenheng mellom slikt materiale og det som senere blir avlevert til Norsk helsearkiv, for eksempel når det er avlevert pasientjournaler for levende personer. Men utvalget anser ikke dette som et ­tilstrekkelig argument til å gå inn for en samlet overføring.

Derimot vil det være naturlig at det etableres en dialog mellom Norsk helsearkiv og andre arkivdepoter som har materiale fra spesialisthelse­tjenesten. I noen tilfeller kan sammenhengen i materialet være såpass viktig at det kan være ­aktuelt å overføre avlevert materiale til Norsk ­helsearkiv. I andre tilfeller bør Norsk helsearkiv av tilsvarende grunner kunne tillate at en avlevering går til et annet arkivdepot, for eksempel dersom dette arkivdepotet fra før har det meste av materialet fra et avsluttet arkiv, dvs. fra en virksomhet som har opphørt. Slike ordninger må eventuelt baseres på konkrete avtaler i det enkelte tilfellet.

Fra 2. januar 2002 ble det som tidligere nevnt innført avleveringsstopp for arkivmateriale i helseforetakene. Utvalget har ikke undersøkt om ­avleveringer likevel har funnet sted etter denne datoen, men man kan ikke se bort fra at det kan ha skjedd i enkelttilfeller. Slike «avleveringer» kan ikke formelt sett betraktes som avlevering, men som deponering av materialet. Materialet er ­statens eiendom og ansvar og skal etter utvalgets forutsetninger avleveres til Norsk helsearkiv. Utvalget vil likevel anbefale at man inntar en pragmatisk holdning til behandlingen av slikt ­materiale. Dersom det saklig sett er mest som taler for at materialet forblir hos det depotet som forvalter materialet i dag, bør Norsk helsearkiv ha anledning til å tillate en slik ordning. Forutsetningen bør imidlertid være at slikt materiale tas med i Norsk helsearkivs registre over avleverte arkiver.

Arkivmateriale som fysisk sett er plassert hos et arkivdepot, men hvor virksomheten selv har ansvaret for behandling og betjening, må betraktes som virksomhetens eget materiale. Dette skal av­leveres til Norsk helsearkiv i henhold til reglene på samme måte som annet arkivmateriale hos virksomhetene.

Pasientjournaler som er overført til fylkesmannen fra virksomheter i spesialisthelsetjenesten, skal avleveres til Norsk helsearkiv. Det som stammer fra nedlagte virksomheter, behandles etter de prinsipper som er beskrevet i kapittel 12.2.3. ­Dersom noe av materialet er fra virksomheter som fortsatt eksisterer, forutsettes dette tilrettelagt for avlevering av virksomheten selv – dersom det ikke allerede er gjort.

12.3 Gjennomføring av avlevering: ­tidspunkt, oppgaver og prosedyrer

Prinsippet i arkivforskriften er at arkiv skal avleveres når det ikke lenger er i bruk for administrative formål (eldre arkiv) eller når virksomheten er nedlagt eller har opphørt å eksistere (avsluttet arkiv). Rent konkret er hovedregelen at avlevering skal skje når materialet er 25-30 år. Men det er forutsatt at det skal kunne gjøres unntak fra denne regelen. Og for elektronisk materiale er det gitt hjemmel for å kreve deponering av kopi på et tidligere tidspunkt.

Tidsfristen på 25-30 år vil passe for noen typer materiale i spesialisthelsetjenesten, men ikke for alt. Det er derfor behov for å drøfte avleveringsfrister og prosedyrer for de ulike typer materiale hver for seg.

12.3.1 Sakarkiver

Sakarkivene ligger godt til rette for å følge hovedregelen om avlevering etter 25-30 år. En sak er som regel under behandling i forholdsvis kort tid. Og selv om visse typer saker kan ha et lengre behandlingsforløp, er det sjelden at behandlingen av en sak går over mer enn noen få år. Etter at saken er avsluttet, må den være tilgjengelig for eventuell bruk i forbindelse med annen saksbehandling eller for andre dokumentasjonsformål. Men jo lenger tiden går, jo sjeldnere oppstår det slike behov. Og de fleste typer sakarkiv vil derfor være modne for avlevering i god tid før materialet er 25-30 år.

Sakarkivene i spesialisthelsetjenesten vil ventelig ikke avvike i vesentlig grad fra det man finner andre steder, og avlevering av helseforetakenes sakarkiver bør derfor uten videre kunne følge ­gjeldende regelverk og innarbeidede prosedyrer i statsforvaltningen. Det eldste materialet bør kunne avleveres til Arkivverket så snart avleverings­stoppen fra 2002 er opphevet.

Det antas at Arkivverket i forbindelse med ­avlevering av et sakarkiv fra et helseforetak vil ­kontrollere om materialet kan være en videre­føring av et arkiv som tidligere er avlevert til et annet arkivdepot. I så fall kan ett og samme arkiv bli splittet på to forskjellige arkivdepoter. For å unngå unødig oppsplitting vil det være naturlig at Arkivverket i slike tilfeller samarbeider med berørte arkivdepoter for å finne løsninger hvor arkivet kan holdes samlet. Riksarkivaren kan, når forholdene tilsier det, med hjemmel i arkivloven gjøre unntak fra hovedregelen om avlevering til Arkivverket.

12.3.2 Papirbaserte pasientjournaler

Avlevering av papirbaserte pasientjournaler kan ikke følge hovedregelen om avlevering etter 25-30 år. Utgangspunktet må være at virksomheten har behov for journalen så lenge pasienten lever, og at avlevering ikke finner sted før etter pasientens død. Dersom et arkivdepot mottar journaler for levende pasienter, slik det har skjedd i en del tilfeller i eksisterende arkivdepoter, mener utvalget det bør legges til grunn at dette formelt sett skal betraktes som deponering. En slik distinksjon vil gi klare linjer for hvem som har det overordnede ansvar for pasientjournalene – virksomhetene for alle journaler over levende pasienter, arkivdepotet for avleverte morsjournaler. Dersom en journal er deponert i Norsk helsearkiv og pasienten dør, bør status automatisk kunne endres fra deponert til avlevert.

Det bør etter utvalgets vurdering kun være ett unntak fra denne regelen. Det gjelder journaler over levende personer som overføres til Norsk ­helsearkiv etter at en virksomhet har opphørt å eksistere, jf. beskrivelsen ovenfor i kapittel 12.2.3. I slike tilfeller er det ingen eksisterende virksomhet som har ansvaret for journalene, og over­føringen må da gis status som avlevering, slik at forvaltningsansvaret kan legges til Norsk helse­arkiv. Men så lenge pasienten lever, vil det gjelde egne regler for forvaltningen av slike journaler, slik det fremgår av beskrivelsen i kapittel 12.2.3.

Avlevering av papirbaserte morsjournaler bør etter utvalgets oppfatning gjennomføres innen en viss frist etter pasientens død. Ved fastsettelse av en slik frist må det tas hensyn til at virksomheten kan ha behov for journalene en viss tid for egne dokumentasjonsformål og eventuelt også pågående forskning i egen regi. Dessuten må det være tilstrekkelig slingringsmonn til at det kan innarbeides rutiner for periodisk avlevering, tilpasset både virksomhetens og arkivdepotets behov. Utvalget mener ut fra dette at fristen for avlevering bør være 10 år etter mors, men at det kan gjøres unntak fra denne i de tilfeller hvor regelverket krever lenger oppbevaring av journalen i sin helhet 6 . Det antas imidlertid at de fleste virksomheter ikke vil finne det hensiktsmessig å vente så lenge før man ­avleverer.

Ved etableringen av Norsk helsearkiv vil det være store mengder morsjournaler på papir som skal gjøres til gjenstand for bevarings- og kassasjonsbehandling ut fra de regler som er vedtatt, jf. kapittel 10. Og selv om volumet forutsettes kraftig redusert gjennom kassasjon, er det betydelig mengder materiale som vil være klart for ­avlevering alt fra starten av. Det vil derfor måtte ta litt tid før Norsk helsearkiv og spesialisthelsetjenesten kommer a jour med avleveringene og kan praktisere den foreslåtte regelen om avlevering senest 10 år etter mors.

I henhold til arkivforskriften § 5-5 skal Norsk helsearkiv føre register over sin arkivbestand og tilvekst til bestanden, og etter § 5-4 skal avleverende instans levere en liste over det materialet som avleveres. Utvalget vil foreslå at dette spesifiseres litt nærmere i de regler som fastsettes for avlevering til Norsk helsearkiv. Etter utvalgets oppfatning bør Norsk helsearkiv ha følgende opplysninger om den enkelte journal i en søkbar database:

• pasientens fødselsnummer (eventuelt bare ­fødsels­dato)

• pasientens navn

• hvilken virksomhet som har skapt journalen (hvis flere virksomheter, registreres den siste)

• det tidsrom journalen dekker, dvs. første og ­siste dato

• fysisk plassering av journalen i Norsk helse­arkiv.

De fire første av disse punktene må være opplysninger som legges inn av avleverende instans, og man bør ta sikte på å automatisere denne prosessen mest mulig ved å hente ut en elektronisk liste fra folkeregisteret en gang i året.

På grunnlag av disse opplysningene vil forsk­ere og andre brukere i Norsk helsearkiv kunne følge en pasient gjennom flere innleggelser i flere virksomheter, uavhengig av hvordan materialet rent fysisk er oppstilt. Man vil også kunne hente frem journaler fra flere pasienter i samme virksomhet, og flere journaler fra samme tidsrom. Når Norsk helsearkiv har begynt å motta elektroniske journaler, jf. kapittel 12.3.3, skal man også kunne søke på de samme opplysningene uavhengig av om journalen er på papir eller i elektronisk form.

Etter avlevering skal det om ønskelig kunne ryddes i den enkelte papirjournal. Men flere journaler skal ikke samsorteres eller sammenblandes på annen måte. Dette gjelder enten journalene stammer fra én og samme virksomhet eller fra forskjellige virksomheter.

12.3.3 Elektroniske pasientarkiver

Som beskrevet i kapittel 4.2.2.1 finnes ikke nødvendigvis alt det materialet som utgjør en pasients elektroniske pasientjournal, i ett og samme system. De fleste sykehus har tatt i bruk et generelt EPJ-system hvor alle pasienter som behandles blir registrert. I tillegg kan det finnes opplysninger i en rekke andre systemer som for eksempel PACS 7 RIS 8 PAS 9 og/eller forskjellige spesialiserte EPJ-systemer.

Det finnes ingen samlet oversikt over hvor mange forskjellige systemer inneholdende helseopplysninger som benyttes i spesialisthelsetjenesten, men antallet er meget høyt, trolig flere hundre, og informasjonen i systemene er i hovedsak ikke standardisert. Den store mengden av systemer og den manglende standardiseringen utgjør et betydelig problem. Både av økonomiske og av praktiske årsaker vil ikke et arkivdepot kunne anskaffe og drifte alle de forskjellige systemene som ble benyttet da det elektroniske arkivmaterialet ble skapt.

Etter utvalgets mening bør derfor alle elek­troniske opplysninger som inngår i pasient­journaler, håndteres av ett og samme system i arkivdepotet. En slik løsning vil minimalisere driftskostnadene uten at det medfører unødvendige begrensninger når det gjelder bruk av opplysningene. Tvert imot, at alt finnes tilgjengelig i samme system bør gjøre det enklere å finne frem til de opplysninger som for eksempel en forsker har behov for.

Selv om arkivdepotet vil motta og må kunne håndtere alle typer opplysninger fra et meget høyt antall forskjellige systemer, behøver ikke nødvendigvis arkivdepotsystemet være spesielt komplekst. I utgangspunktet kan en her klare seg med et spesialisert dokumentarkiv­system hvor en begrenset mengde nøkkelopplysninger om pasi­enten og de behandlinger denne har mottatt finnes på strukturert form slik at de enkelt kan benyttes ved søking og sortering. Hovedmengden av opplysningene vil kunne håndteres som forskjellige typer dokumenter som en ved hjelp av arkivdepot­systemet kan hente frem på skjerm og eventuelt skrive ut.

Informasjon som er avlevert til Norsk helse­arkiv må organiseres på en slik måte at det blir ­lettest mulig å finne frem til de opplysninger det i en gitt situasjon er behov for. Særlig viktig er det at en med utgangspunkt i en pasient enkelt kan få frem alle opplysninger uavhengig av hvem som har avlevert opplysningene eller hvilket system opplysningene ble registrert i. Men det må også være mulig å ta utgangspunkt i arkivskaper slik at alle søk mv. blir begrenset til informasjon avlevert fra den aktuelle virksomheten, jf. for øvrig kapittel 12.3.2 om kravet til registrering av opplysninger om papirjournaler.

Hver enkelt dokumenttype må ha en formalisert beskrivelse. Denne må som et minimum inkludere de opplysninger som er nødvendige for at et dokument av den aktuelle typen skal kunne vises frem og skrives ut. For at materialet i Norsk ­helsearkiv skal bli så anvendbart som mulig for ­forskere, bør flest mulig av dokumenttype­beskrivelsene også inneholde opplysninger som gjør det mulig å identifisere enkeltelementer i dokumentet, for eksempel en diagnosekode i en henvisning. Selv om dokumenttypene i størst mulig grad bør følge nasjonale eller internasjonale standarder, bør det også åpnes for lokale typer av XML-dokumenter.

12.3.3.1 Behov for standarder

En viktig forutsetning for at et arkivdepotsystem skal kunne håndtere dokumenter på denne måten, er at de er basert på standarder. For saksdokumenter er det i Noark-standarden fastsatt hvilke standarder (eller arkivformat som det blir kalt i Noark) som skal kunne brukes ved langtidsarkivering hos arkivskapere og ved overføring til depot:

• Ren tekst: ISO Latin-1 8859-1:1987

• SGML - ISO 8879:1986, herunder subset-formatene HTML og XML

• TIFF, versjon 6

• PDF

Disse generelle standardene er også høyst relevante for Norsk helsearkiv, men her må listen suppleres med standarder for medisinske bilder, video, lyd etc. samt spesifikke standarder for forskjellige dokumenttyper (på XML-format).

Som beskrevet i kapittel 6.5.2 finnes det også et sett av standarder for innhold i elektroniske pasientjournaler. På grunnlag av en slik standard som gir en detaljert beskrivelse av en dokumenttypes innhold, kan det utarbeides et såkalt «XML Schema» som angir hvordan XML-representa­sjonen av dokumentet skal være.

12.3.3.2 Eksportfunksjoner - behov for endringer i EPJ-systemer mv.

For at avlevering skal kunne gjennomføres, må det i de elektroniske systemene finnes egnede funksjoner for uttrekk av den informasjon som skal avleveres. Slike eksportfunksjoner finnes neppe i de eksisterende systemene, og det vil derfor påløpe kostnader for å implementere nødvendig funksjonalitet.

Etter utvalgets mening er det særlig viktig at de generelle EPJ-systemene blir utbygd med funksjoner som gir mulighet for å eksportere alle opplysninger som skal avleveres etter at det er tatt hensyn til gjeldende kassasjonsregler. Ved eksport fra disse systemene bør det også inkluderes opplysninger referert fra journalen, men som befinner seg i andre systemer, og da spesielt PAS og PACS. Når det gjelder den store mengden av spesialiserte EPJ-systemer bør en kunne klare seg med enklere eksportfunksjoner. Sammenlignet med de generelle EPJ-systemene, PACS og PAS er volumet av informasjonen i de spesialiserte EPJ-systemer så lavt at effekten av kassasjon knapt vil være merkbart på totalvolumet av den informasjon som skal avleveres. Det kan derfor være akseptabelt at eksportfunksjonen for slike systemer inkluderer all informasjon som er registrert, uten hensyntagen til kassasjonsreglene.

12.3.3.3 Gjennomføring av avlevering av EPJ mv.

Avlevering av elektroniske pasientjournaler og eventuell annen elektronisk informasjon i pasientarkivet bør skje med jevne mellomrom og ikke hyppigere enn én gang i året. Avleveringen bør omfatte alle pasienter hvor dødsdato ligger minimum ti år tilbake i tid, jf. kapittel 12.3.2 om fristen for avlevering av papirbaserte journaler.

Før avlevering kan gjennomføres må det ­etableres en elektronisk liste inneholdende ­fødselsnumrene til de personer avleveringen skal omfatte. En slik liste vil kunne være felles for hele spesialisthelsetjenesten og trekkes ut fra folke­registret en gang i året.

Med unntak av den informasjon som i henhold til gjeldende kassasjonsregler skal kasseres, bør avleveringen omfatte all informasjon om de aktuelle pasientene, uavhengig av hvilket system informasjonen er registrert i. Det bør dog ikke være et krav at all informasjon om en pasient sammenstilles før avlevering. Ettersom det fra det enkelte system skal avleveres et sett av dokumenter knyttet til den enkelte pasient, kan sammenstillingen like gjerne skje ved innlasting i det system som arkivdepotet benytter.

Figur 12.1 viser hvordan separate uttrekk fra tre forskjellige systemer hos et helseforetak knyttes sammen gjennom en unik identifikasjon av pasienten. Denne identifikatoren bør primært være fødselsnummer, eventuelt D-nummer for ­personer uten fast bopel i Norge. Imidlertid vil det finnes personer som enten ikke har fødselsnummer eller D-nummer, eller hvor dette av forskjellige årsaker er ukjent. I slike tilfeller må den enkelte virksomhet utstede en unik identifikator for personen, et såkalt H-nummer.

Fra det pasientadministrative systemet (PAS) kommer nøkkelopplysninger om pasientens ­innleggelser, polikliniske konsultasjoner etc. fra det tidspunkt PAS-systemet ble tatt i bruk. Det er disse opplysningene som vil være de mest sentrale for søking og sortering, og de bør derfor bevares på strukturert form i arkivdepotsystemet. Særlig viktig her er kodet informasjon om diagnoser, kirurgiske inngrep etc., og det er her en forutsetning at det sammen med den enkelte kode avleveres opplysning om hvilket kodeverk som ble benyttet ved registrering. Mange kodeverk finnes i flere versjoner, og for slike må også informasjon om ­versjon følge med.

Her kan også bemerkes at opplysningene som helseforetakene rapporterer til Norsk pasientregister (NPR), trekkes ut fra PAS. I arkivdepotet vil en derfor implisitt også få bygd opp et «historisk NPR» med opplysninger om avdøde personer og med mulighet for å følge behandlingen av disse gjennom alle sykehus de har vært innlagt på.

Hoveddelen av den informasjonen som avleveres vil normalt komme fra det generelle EPJ-­systemet. Men ettersom PAS de fleste steder har vært i bruk betydelig lenger enn EPJ-system, vil det være en rekke pasienter hvor det ikke finnes andre elektroniske opplysninger enn de som er registret i PAS.

Uttrekket fra det generelle EPJ-systemet vil kunne omfatte mange dokumenttyper, også skannede, fordelt på en rekke dokumentgrupper. Det vil kunne være stor variasjon når det gjelder ­bruken av dokumenttyper og dokumentgruppene både mellom forskjellige virksomheter og innen en og samme virksomhet.

Fra PACS-systemet kommer eventuelle røntgen­bilder mv. som ikke er omfattet av kassasjonsreglene. Dette vil vanligvis være informasjon som krever stor lagringsplass. Selv om de røntgenbilder mv. som avleveres skal følge standarder godkjent av Norsk helsearkiv, vil de kunne kreve ­spesielt utstyr for fremvisning og eventuell utskrift.

Det aller meste av den elektroniske informa­sjonen som finnes registrert om pasienter, er ­tidfestet for eksempel gjennom tidspunkt for regi­strering. Slik tidfesting vil kunne gjøre det mulig å knytte store deler av informasjonen opp mot de enkelte innleggelser, polikliniske konsultasjoner etc.

Som beskrevet i kapittel 12.3.3.2 bør eksport­funksjonen i det generelle EPJ-systemet også kunne håndtere refererte opplysninger som befinner seg i andre systemer og da særlig PAS og PACS. I slike tilfeller kan det kanskje være naturlig å samle all informasjon om den enkelte pasient i selve uttrekket slik som skissert i figur 12-2. Men dette bør som nevnt ikke være noe absolutt krav, sammenstillingen kan like gjerne skje hos Norsk helsearkiv.

De standarder som Norsk helsearkiv har fastsatt, må følges ved uttrekk fra de forskjellige systemene. Selve avleveringen fra et system kan skje ved at den som er ansvarlig for gjennomføring, starter avleveringsfunksjonen. Denne funksjonen trekker ut de opplysninger som skal avleveres og plasserer disse som et sett av datafiler på en egen katalog. Når uttrekket er fullført, overføres datafilene via Norsk helsenett til Norsk helsearkiv. ­Alternativt kan uttrekket avleveres på lagrings­media godkjent av Riksarkivaren.

Ved mottak må det gjennomføres en kvalitetskontroll av det materialet som er avlevert. Denne kvalitetskontrollen skal bl.a. verifisere

• at det er samsvar mellom det mottatte materialet og beskrivelsen av avleveringen når det gjelder mengder, tidsrom, typer av materiale etc.

• at avleveringen kun inkluderer dokumenter av typer som kan håndteres av Norsk helsearkiv

• at det er knyttet nødvendige metadata (pasient­identifikasjon, dokumenttype, dato mv.) til hvert enkelt dokument

• at innholdet av hvert enkelt dokument sam­svarer med den angitte dokumenttypen.

Med de enorme mengder data som det her vil være snakk om, vil en slik kvalitets­kontroll måtte være fullautomatisert. De oppgaver Norsk helsearkivs personale skal utføre vil her være begrenset til en vurdering av resultatene av kvalitetskontrollen. Ettersom opplys­ningene som avleveres vil være minst ti år gamle, kan en ikke regne med at det ­systemet opplysningene opprinnelig ble registrert i, eksisterer. Opp­lys­ning­ene kan gjerne være ­konvertert over til nye systemer flere ganger før de avleveres, noe som innebærer at feil i innholdet like gjerne kan ha oppstått ved en av de tidligere konverteringene som ved avleveringen. En må derfor ha en høy toleransegrense når det gjelder feil på dokumentnivå, kostnadene ved å spore opp og om mulig rette enkeltfeil vil bli uakseptabelt høye.

Etter at alle filer som inngår i en avlevering er behandlet av mottakersystemet hos Norsk helse­arkiv, sendes automatisk en melding til arkivskaper med kvittering for de filer som er mottatt og lagt i depot samt informasjon om hvilke filer som er avvist på grunn av kritiske kvalitetsfeil. Denne ­meldingen behandles automatisk hos arkivskaper og alle filer som har blitt lagt inn i depotet hos Norsk helsearkiv, slettes. Eventuelle meldinger om filer som er avvist pga. kvalitetsfeil må vurderes av den som er ansvarlig for gjennomføring av ­avleveringen. Ettersom det materialet som avlev­eres er registrert minimum ti år før avleveringen, vil en ikke kunne gjøre noe med feil i selve datainnholdet, for eksempel ulovlige kodeverdier. Men eventuelle kvalitetsfeil som skyldes rent tekniske forhold rundt uttrekket eller overføringen må korrigeres og det materialet som er berørt av feilen må sendes om igjen til Norsk helsearkiv. Først når kvittering for at Norsk helsearkiv har akseptert avleveringen er mottatt, kan det avleverte materialet slettes hos arkivskaper.

Utvalget vil for øvrig bemerke at selv om det i beskrivelsen av avleveringen hovedsakelig er ­fokusert på avlevering fra EPJ, PAS og PACS, kan de prinsipper som er beskrevet, også benyttes på avlevering fra alle andre typer systemer som ­inneholder pasient­opplysninger.

12.3.4 Normgivende informasjon

12.3.4.1 Klassifikasjoner og andre kodeverk

Bruken av klassifikasjoner og andre typer kodeverk innenfor helsevesenet har lang tradisjon, og startet lenge før innføring av elektroniske systemer. Antall forskjellige kodeverk som benyttes har imidlertid økt dramatisk de seneste årene, og denne økningen forventes å fortsette som en følge av satsingen på kvalitetsregistre, beslutningsstøtte, prosesstøtte mv.

En nødvendig forutsetning for å kunne nyttiggjøre seg kodet informasjon er tilgang til de kodeverk og klassifikasjoner som er benyttet. Disse må derfor bevares slik at riktig versjon av alle aktuelle kodeverk og klassifikasjoner kan gjøres tilgjengelige når kodet informasjon hentes frem for eksempel i en avlevert elektronisk pasientjournal.

12.3.4.2 Behandlings­protokoller, prosedyrer og annen styrende informasjon

Helsepersonell vil ofte kunne være bundet av lokale eller nasjonale behandlingsprotokoller, skriftlige prosedyrer mv i den helsehjelp de yter, og tilgang til denne informasjonen kan derfor være nødvendig for å forstå grunnlaget for beslutninger som er dokumentert i en pasientjournal. Behandlings­protokoller, prosedyrer mv. endres jevnlig som følge av ny kunnskap.

I Norsk helsearkiv vil denne type dokumenter kunne ha en egenverdi uavhengig av den pasient­relaterte informasjonen. For eksempel vil en ved å sammenligne forskjellige versjoner av lokale ­prosedyrer for en bestemt type behandling fra ­forskjellige sykehus over tid, kunne få et godt ­innblikk i hvordan synet på den aktuelle ­behandlingen har endret seg, og hvor lang tid det har tatt før ny kunnskap har blitt akseptert og tatt i bruk på de forskjellige sykehus.

Også veiledningsdokumentasjon fra Statens helse­tilsyn, helsefaglige spesialitetsforeninger mv., helseplaner (nasjonale, regionale, lokale), informasjon om legemidler etc. bør for helhetens skyld være tilgjengelig hos Norsk helsearkiv, selv om en del av dette materialet nok primært skal bevares av Nasjonalbiblioteket.

12.3.4.3 Avlevering av normgivende informasjon

Når Norsk helsearkiv mottar en avlevering, må all direkte eller indirekte referert informasjon være tilgjengelig. Etter utvalgets mening er det imidlertid ikke hensiktsmessig å kreve at slik referert informasjon skal følge med den enkelte avlevering. Dette skyldes dels at det vil kunne påføre virksomhetene et betydelig merarbeid i forbindelse med den enkelte avlevering, dels at det meste av denne typen informasjon er felles for mange virksom­heter, og at det ikke er ønskelig at samme informasjon avleveres fra flere forskjellige virksomheter.

Utvalget foreslår derfor at kodeverk, behandlingsprosedyrer, protokoller og annen informasjon som direkte eller indirekte refereres fra pasientjournaler mv., skal avleveres etter hvert som de ­ferdigstilles.

12.4 Forvaltningsansvar og råderett

Ved avlevering til Arkivverket overtar Riksarki­varen råderetten over materialet i henhold til arkivloven § 10 fjerde ledd. Utvalget vil anbefale at råderetten på tilsvarende måte overføres til Norsk ­helsearkiv for materiale som avleveres dit. Dette innebærer at dersom Norsk helsearkiv legges til Arkivverket, vil råderetten forbli uendret hos ­Riksarkivaren. Hvis Norsk helsearkiv derimot ­legges under Helse- og omsorgsdepartementet, må bestemmelsen om råderett endres i tråd med dette.

Overføring av råderett innebærer at Norsk ­helsearkiv (eller overordnet instans) har myndighet til å bestemme hvordan det avleverte materialet skal behandles, innenfor de rammer som følger av det til enhver tid gjeldende regelverk. Over­tagelse av arkivmateriale ved avlevering vil også innebære at Norsk helsearkiv påtar seg et forvaltningsansvar for materialet, hvilket vi si at Norsk helsearkiv tar ansvaret for at materialet håndteres i henhold til regelverket.

Med hjemmel i arkivforskriften § 5-8 kan ­Riksarkivaren fastsette spesifiserte krav til det materialet Arkivverket skal motta. En tilsvarende myndighet bør tillegges Norsk helsearkiv hvis det plasseres utenfor Arkivverket. Dette er nødvendig for å sikre at avleveringer skjer i en form som er håndterbar for Norsk helsearkiv.

Arkivmateriale som avleveres til Norsk helse­arkiv, vil for det meste være undergitt taushetsplikt etter helselovgivningen og forvaltningsloven. Forsk­ere som skal bruke materialet, må derfor søke om adgang til taushetsbelagt materiale. ­Hvordan slike søknader skal behandles, og hvilken myndighet Norsk helsearkiv eventuelt skal ha til å avgjøre slike spørsmål, må fastsettes. Dette drøftes nærmere under behandlingen av Norsk helse­arkivs brukertjenester i kapittel 13.

13 Tjenestetilbud – brukertjenester

13.1 Innledning

Formålet med å bevare pasientarkiver for etter­tiden er at de skal kunne brukes av dem som ønsker og har rett til innsyn i den informasjonen de inneholder. Oppgaven for Norsk helsearkiv er derfor både å bevare arkivene på forsvarlig måte og å gjøre dem tilgjengelig for brukere etter behov. I dette kapitlet drøftes utvalgets forslag til hvilke tjenestetilbud Norsk helsearkiv skal ha overfor dem som ønsker tilgang til det materialet som er av­levert.

Drøftingen begrenses til materiale som er av­levert. Dersom Norsk helsearkiv også oppbevarer pasientarkiver som er deponert, er det deponerende virksomhet som fortsatt har råderett over materialet, mens Norsk helsearkiv har et forvaltningsansvar i henhold til den avtalen som er inngått med deponerende virksomhet. Det vil da være denne virksomheten som fastsetter hva Norsk helse­arkiv skal yte av tjenester overfor andre enn virksomheten selv. I dette kapitlet omhandles ikke dette nærmere.

Avlevert helsearkivmateriale er ikke en type materiale som enhver fritt kan få tilgang til etter eget ønske, slik det kan være med andre typer avlevert materiale. Materialet består i stor grad av helseopplysninger, og skal derfor ikke gjøres tilgjengelig annet enn for enkelte, og da innenfor de rammene som fastsettes for slik tilgang.

I utvalgets vurdering av hva det skal være tilgang til, er det materiale som fortsatt er taushetsbelagt, som er spesielt vurdert. Den dagen taushetsplikten eventuelt opphører, vil ikke tilgangsspørsmålet være noe problem, da materiale som ikke er taushetsbelagt vil kunne benyttes av enhver. Mye av den praktiske tilretteleggingen fra Norsk helsearkivs side vil imidlertid være den samme, uavhengig av om det skal gis tilgang til taushetsbelagt materiale eller materiale der taushetsplikten har opphørt.

På bakgrunn av utvalgets gjenomgang av de reglene som finnes i helselovgivningen og i forvaltningsloven om taushetsplikt i forhold for helseopplysninger, er det utvalgets oppfatning at det ikke er overensstemmelse mellom reglene om opphør av taushetsplikt slik denne fremgår av spesialisthelsetjenesteloven, forvaltningsloven og helsepersonelloven med tilhørende forskrifter. Dette er nærmere kommentert i kapittel 16 om juridiske konsekvenser.

13.2 Målgrupper for brukertjenester

Som det fremgår i kapittel 9, er det flere grupper forskere som kan ønske tilgang til helsearkivmaterialet i Norsk helsearkiv. Også andre kan ønske tilgang til materialet, men fordi materialet allerede har blitt oppbevart i 10 år etter pasientens død i virksomheten ved avlevering til Norsk helsearkiv, vil behovet for tilgang til materialet kunne forventes å være lite for andre enn forskere. At materialet skal oppbevares så lenge som 10 år i virksomheten før avlevering er nettopp begrunnet i at behovet for tilgang til materialet kan forventes å være ganske stort de første årene etter pasientens død.

I tillegg til forskeres ønske om tilgang til materialet vil det forekomme etterspørsel i forbindelse med:

• skade- og forsikringssaker, f. eks. erstatningssaker etter stråleskader

• innsynsbegjæringer fra pårørende eller advokat,

• tilgang til slektningers journaler for kartlegging av arvelige sykdommer i forbindelse med genetisk veiledning, og

• kvalitetssikringsarbeid, f. eks. av medisinske behandlingsprosedyrer.

Utvalgets vurdering er at det primært vil være medisinske forskere som i fremtiden vil ønske tilgang til helsearkivmateriale i Norsk helsearkiv. Men som det tidligere i denne utredningen har vært pekt på, vet man lite om hva fremtiden vil være interessert i, og denne usikkerheten gjelder naturligvis også på dette området.

Utvalget har lagt til grunn at denne typen materiale ikke skal gjøres tilgjengelig for kommersielle formål.

13.3 Utforming av tjenestetilbudet

Det kan tenkes et bredt spektrum av brukertjenester i Norsk helsearkiv – fra de helt enkle til de mer omfattende og avanserte. Det enkleste er å stille bestemte journaler eller annet materiale til disposisjon for brukeren, slik at vedkommende selv kan lete frem den informasjon han/hun er ute etter. Mer avansert er det å tilrettelegge gode søkefunksjoner som gjør det mulig for brukeren raskt å finne frem til relevant informasjon og eventuelt også å kunne sammenstille informasjon fra forskjellige kilder. Man kan også tenke seg at Norsk helsearkiv utfører undersøkelser i arkivene for en bruker, for eksempel et forskningsprosjekt, og frembringer data som kan benyttes videre i prosjektet. Eller Norsk helsearkiv kan inngå som deltaker i et prosjekt med den spesialistkompetanse institusjonen besitter.

Avgjørende for hva slags tjenester man skal yte, er spørsmålet om hvem som skal dekke kostnadene. Det sier seg nærmest selv at de mest avanserte, omfattende og kostbare tjenestene må dekkes av brukerne og deres prosjekter. Men samtidig er det en godt innarbeidet praksis i offentlige arkivdepoter at det skal være visse basistjenester som er gratis. Enhver skal ha rett til å komme til et offentlig arkivdepot og få anledning til å hente frem informasjon fra arkiver som måtte være av interesse. Dette må imidlertid skje innenfor de rammer som følger av bestemmelsene om taushetsplikt og annen adgangsbegrensning. For at tjenestene skal være gratis, må omfanget være lite.

Hvor mye en bruker kan få ut av å lete etter informasjon i arkivene, er sterkt avhengig av hvor godt materialet er tilrettelagt for bruk. Et kaotisk arkiv vil være så vanskelig tilgjengelig at de fleste vil finne det uaktuelt å bruke det. Det er derfor en viktig forutsetning for gode brukertjenester at arkivmaterialet er ordnet på en systematisk måte. Dessuten bør det være katalogisert, slik at brukeren kan finne frem til hvilke enheter i arkivet som det er aktuelt å søke etter informasjon i. En velordnet og godt katalogisert arkivbestand er en viktig del av arkivdepotets infrastruktur for bruker­tjenester.

13.3.1 Tilrettelegging av arkivmaterialet for bruk

Ved avlevering av papirbaserte pasientjournaler til Norsk helsearkiv er det forutsatt at materialet skal være ordnet og registret i et elektronisk register, jf. kapittel 12. Dette vil i praksis si at journalene som hovedregel er oppstilt etter pasientens fødselsnummer (eventuelt bare fødselsdato), og at også pasientens navn er registrert i det elektroniske registret. Dette gjør det enkelt å søke etter enkeltpasienter eller grupper av pasienter og hente frem deres journaler. I noen tilfeller kan journalene være oppstilt etter andre kriterier enn fødselsdato, men også da vil det elektroniske registeret gi inngang til de aktuelle journalene ut fra navn og ­fødselsdato.

Det antas at det også er to andre innganger som vil være aktuelle for mange brukere, nemlig hvilken virksomhet pasienten ble behandlet ved, og tidsrom for konsultasjon eller innleggelse. Utvalget har derfor (jf. kapittel 12) lagt til grunn at følgende opplysninger skal legges inn i det elektroniske registret: virksomhetens navn og hvilket tidsrom journalen dekker, dvs. første og siste dato for kontakt. Opplysningene i registret vil dermed gjøre det enkelt for en bruker å hente frem journaler for én eller flere pasienter innenfor eller på tvers av virksomheter og innenfor visse tidsrom. Man kan også gå inn på den enkelte virksomhets journaler innenfor vise tidsrom etc. Det hadde sannsynligvis også vært nyttig å ha registrert alle tidsrom for kontakter med virksomheten, men utvalget antar at slik registrering vil være for kostbar i forhold til den bruk man kan forvente.

Det forutsettes at de samme opplysningene finnes søkbare også for de elektroniske pasientjournalene, og at man kan søke under ett både på elektroniske og papirbaserte journaler. De elektroniske journalene vil imidlertid ha en rekke fordeler i forhold til de papirbaserte både når det gjelder tilrettelegging og bruk:

• De opplysningene som er omtalt ovenfor, finnes i virksomhetenes IT-systemer og kan genereres automatisk ved avlevering

• Bruk av standardiserte kodeverk etc. gjør det mulig å søke systematisk på andre typer opplysninger, for eksempel diagnoser. Søking i den tekstlige delen av journalene gir også en rekke muligheter for effektiv gjenfinning av informasjon.

• Ved søking finner man ikke bare frem til rette journal, man kan også hente frem selve journalen på skjermen og gjennomgå den. Informasjonen kan også distribueres over datanett uavhengig av hvor brukeren befinner seg, gitt at kravene til informasjonssikkerhet blir ivaretatt.

Utvalget legger til grunn at alt materiale som avleveres til Norsk helsearkiv, bør være ordnet og katalogisert i henhold til de prinsippene som er beskrevet her. Det må etableres prosedyrer som sikrer at dette skjer etter hvert som materialet avleveres, og Norsk helsearkiv må ha tilstrekkelig bemanning til å ivareta dette, jf. kapittel 14 for nærmere beskrivelse. All erfaring tilsier at det er tungt å frigjøre ressurser til å ordne og katalogisere i etterhånd, og utvalget antar at det vil være lite meningsfylt å bruke ressurser på å etablere en depotordning dersom det avleverte materialet ikke kan fungere som den informasjonskilde det er ment å være for brukere både på kort og lang sikt.

13.3.2 Gratis basistjenester

Utvalget legger til grunn at Norsk helsearkiv skal ha en lesesal hvor brukere kan søke etter informasjon om arkivene og få selve materialet utlånt til bruk. Rent konkret betyr dette at det må være PCer med tilgang til det elektroniske registret over avlevert materiale, og at papirjournaler og mikrofilmede journaler kan bestilles til bruk på lesesalen. Elektroniske journaler vil som nevnt ovenfor kunne hentes direkte frem på skjermen.

Dette er de basale brukertjenestene som etter utvalgets vurdering bør være gratis. En slik funksjon er i tråd med kravene til offentlige arkivdepoter i arkivforskriften § 5-6, og i tråd med innarbeidet praksis i eksisterende depoter.

Det antas at det kan etableres tilstrekkelig sikkerhet til å gjøre det elektroniske registret over pasientjournaler tilgjengelig på lesesaler i andre offentlige arkivdepoter, for eksempel i Arkiv­verket. Man vil da også kunne praktisere innlån av papirbasert materiale fra Norsk helsearkiv til andre offentlige depoter, slik at brukeren kan få benytte materialet i nærmeste arkivdepot som er autorisert for å delta i en slik ordning. Dette er for eksempel etablert praksis mellom institusjonene i Arkivverket og fungerer godt.

Kopiering av dokumenter er i dag en betalt ­tjeneste i Arkivverket, og det antas at Norsk helsearkiv bør følge en lignende praksis. Ved svært små volumer bør det likevel vurderes om kostnadene ved å administrere betalingsordningen står i forhold til inntektene.

13.3.3 Utvidet tjenestetilbud på oppdrags­basis

Utvalget er av den oppfatning at Norsk helsearkiv bør kunne yte alle typer brukertjenester på det avleverte materialet som brukerne er villige til å betale for. I og med at Norsk helsearkiv vil være i en monopolsituasjon i forhold til slike tjenester, bør prisingen være basert på selvkost. Men Norsk helsearkiv må kunne ta alle administrasjons- og driftskostnader med i beregningsgrunnlaget.

Hva slags oppdragsfinansierte tjenester som kan være aktuelle, vil utkrystallisere seg i samspill mellom brukere og arkivdepot. Utvalget ser derfor ingen grunn til å utrede dette nærmere, kun peke på noen tjenester som utvalget vurderer som særlig aktuelle:

• Utlevering av data fra elektroniske registre og journaler over datanett. Her er det en forutsetning at man holder seg innenfor de krav til sikkerhet som gjelder for sensitiv informasjon av den typen som finnes i pasientjournaler. Utvalget går ikke nærmere inn på dette, men legger til grunn at Norsk helsearkiv må utforme slike tjenester innenfor gjeldende regelverk og i samråd både med relevante myndigheter og brukergrupper.

• Et annet nærliggende eksempel er skanning og eventuelt også OCR-lesing av (deler av) papirjournaler som skal benyttes i forskningssammenheng. For forskningsprosjekter vil dette kunne gjøre de avleverte journalene mer anvendbare, og det kan derfor være regnings­svarende å få utført slike tjenester hos Norsk helsearkiv. OCR-lesing kan også på tilsvarende måte være aktuelt for dokumenter som er av­levert i skannet form.

• Norsk helsearkiv bør også kunne tilby uttrekk fra elektroniske journaler i anonymisert, av­identifisert eller pseudonymisert form når dette er aktuelt. Dette vil for eksempel gjelde forsk­ningsprosjekter hvor pasientenes identitet ikke har betydning for undersøkelsen.

• Det antas at enkelte forskningsprosjekter vil kunne få tillatelse til å sammenstille opplysninger fra Norsk helsearkiv med opplysninger fra andre registre, slik som for eksempel Kreft­registret eller et eventuelt fremtidig register med oversikt over tilgjengelig materiale i biobanker. Uttrekk for slike formål vil ventelig kreve mer tilrettelegging enn vanlig utlevering av materiale og bør derfor være en betalt tjeneste fra Norsk helsearkiv. I denne tjenesten kan eventuelt også selve sammenstillingen inngå slik at forskeren får utlevert et ferdig sammenstilt materiale fra Norsk helsearkiv.

Som nevnt ovenfor kan det også tenkes at Norsk helsearkiv kan påta seg som oppdrag for et forsk­ningsprosjekt å utføre bestemte undersøkelser knyttet til det avleverte materialet. Mer direkte deltagelse i prosjekter er heller ingen umulighet. Jo mer man går inn i denne typen tjenester, jo mer behov vil Norsk helsearkiv ha for å knytte til seg forskningsrelatert kompetanse innenfor aktuelle fagområder.

13.4 Behandling av adgang til taushetsbelagt materiale

Forvaltningsloven gjelder for alle offentlige tjeneste­menn. Dette innebærer blant annet at alle som utfører tjeneste eller oppdrag for et offentlig organ etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, har taushetsplikt om personlige forhold som man får kjennskap til gjennom arbeidet. Helseopplysninger er opplysninger om noens personlige forhold og er et eksempel på forhold som er taushetsbelagte etter denne bestemmelsen.

Norsk helsearkiv vil være et offentlig organ, uansett hvor man rent organisatorisk legger det, og ansatte i Norsk helsearkiv vil på samme måte som ansatte i Arkivverket være underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven. Taushetsplikt etter forvaltningsloven opphører etter 60 år dersom ikke annet er bestemt, jf. lovens § 13 c. Denne 60-årsregelen gjelder med utgangspunkt i opplysningenes alder, men for opplysninger i en pasientjournal vil det etter utvalgets vurdering virke kunstig å skille mellom de forskjellige opplysningene i samme journal. 60-årsregelen bør trolig praktiseres slik at det er fra siste innførsel i journalen det eventuelt skal regnes 60 år. For opplysninger i Norsk helsearkivs helseregister vil helseregisterlovens § 14 komme til anvendelse.

For opplysninger i materiale som er avlevert til Arkivverket, gjelder at Riksarkivaren i det enkelte tilfelle kan fastsette at taushetsplikten skal gjelde ut over 60 år når dette er nødvendig av personvernhensyn, jf. forskrift 16. desember 1977 nr. 11. Riksarkivaren har fastsatt at det ved spørsmål om tilgang til helseopplysninger alltid skal foretas en vurdering av om taushetsplikten skal forlenges ut over 60 år. En ordning der det skal fattes vedtak om utvidelse i hvert enkelt tilfelle, vil etter utvalgets oppfatning ikke være en ordning som egner seg for et arkivdepot som i all hovedsak bevarer sensitivt materiale. Utvalget vil på denne bakgrunn foreslå at det gis en bestemmelse om når taushetsplikten eventuelt skal opphøre for helsearkivmateriale, jf. nærmere om dette i kapittel 16.

Utvalget vil videre foreslå at myndigheten til å vurdere innsyn reguleres av forskriften om Norsk helsearkiv. Dersom Norsk helsearkiv legges under Arkivverket, kan de reglene som gjelder for innsyn i Arkivverket, følges i forskriften.

For opplysninger som er taushetsbelagte etter forvaltningsloven, er det gitt en del unntaksbestemmelser i loven selv. Generelt gjelder at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger kan gis til den som opplysningen gjelder eller som er part i saken, jf. lovens §§ 13 a nr.1 og 13 b nr. 1. Dersom opplysningen inngår i en sak som er eller har vært gjenstand for enkeltvedtak etter forvaltningsloven, gjelder at part har krav på innsyn etter lovens § 18. For alle disse tilfellene gjelder at de begrensningene som fremgår i § 19, kan komme til anvendelse, herunder det såkalte tilrådelighetskriteriet, dvs. at innsyn ikke gis av hensyn til vedkommendes helse eller forholdet til personer som står vedkommende nær. Forvaltningsloven §§ 13 d og e åpner videre for at det kan gjøres unntak fra taushetsplikten overfor forskere dersom det finnes rimelig og ikke medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser. Det kan stilles vilkår ved slik tilgang for forskere.

Et særlig forhold som utvalget vil rette oppmerksomheten mot, er at pasientjournaler også kan inneholde opplysninger om tredje person. Dette forholdet må det tas særlig hensyn til ved begjæring om innsyn i journaler.

Utvalget legger til grunn at Norsk helsearkivs vurderinger ved søknad om tilgang til taushets­belagte opplysninger, ikke skal utføres før andre lovpålagte krav er ferdig behandlet. Eventuelle vilkår stilt av andre som er tillagt myndighet, skal ikke kunne overprøves av Norsk helsearkiv.

14 Utrustning, bemanning og kostnader

14.1 Innledning

Norsk helsearkiv må utrustes og bemannes på en slik måte at det kan ta seg av de arkivmengder som er beskrevet i kapittel 11, følge de prosedyrer og rutiner som er beskrevet i kapittel 12, og yte brukertjenester i henhold til beskrivelsen i kapittel 13. I dette kapitlet beskrives det hvordan Norsk helsearkiv må dimensjoneres for å ivareta disse funksjonene, og som følge av dette hva det vil koste å ­etablere og drive en slik organisasjon.

Utvalget legger til grunn for sin beskrivelse at Norsk helsearkiv er en selvstendig organisasjon, og at alle oppgaver og tjenester derfor må tas med i dimensjonering og kostnadsoverslag. Dette betyr ikke at utvalget ser bort fra mulighetene for å oppnå synergieffekter i form av reduserte administrasjons- og driftskostnader ved å knytte Norsk helsearkiv til en allerede eksisterende virksomhet eller nettverk av virksomheter, jf. kapittel 15. Men slike effekter vil avhenge av hva slag virksomheter det gjelder, og hva slags apparat disse har for å ivareta de tilleggsoppgavene som Norsk helsearkiv vil representere. En konkretisering av slike eventuelle besparelser vil derfor måtte vente til den mer detaljerte planlegging av Norsk helsearkiv innenfor en bestemt organisa­torisk ramme. Dette ligger utenfor det utvalget oppfatter som rammen for sitt mandat.

14.2 Lokaler og utstyr for papirarkiver

Kjernefunksjonen i Norsk helsearkiv, selve depotfunksjonen, er å ta vare på eldre, bevaringsverdige pasientarkiver fra spesialisthelsetjenesten og forvalte disse for ettertidens bruk til forskning og andre dokumentasjonsformål, jf. kapittel 11. Det aller meste av eldre pasientarkiver er i dag på papir, og en av de første oppgavene i planleggingen av Norsk helsearkiv vil derfor være å finne ut hva som trengs av lokaler og utstyr for å håndtere dette materialet.

14.2.1 Dimensjonering av lokaler

Pasientarkiver på papir skal etter utvalgets forutsetning avleveres til Norsk helsearkiv 10 år etter pasientens død. Videre er det forutsatt at kassasjon er gjennomført i henhold til bevarings- og kassasjonsregler som utvalget har foreslått i kapittel 10, før avlevering finner sted. Det som avleveres vil dermed kun være materiale som i henhold til regelverket skal bevares for ettertiden.

Norsk helsearkivs lokaler skal ut fra dette ha kapasitet til å ta imot alle bevaringsverdige pasientjournaler mv. på papir senest 10 år etter at de er blitt morsjournaler. Dette innebærer for eksempel at man i 2015 må ha kapasitet til å ta imot journaler for alle pasienter som var avgått ved døden frem til 2005.

En vesentlig del av de morsjournaler som ligger i spesialisthelsetjenesten i dag, er imidlertid vesentlig eldre, og det vil derfor være behov for å få avlevert betydelige mengder så snart Norsk helse­arkiv er etablert. På den andre siden vil det ta tid før alle virksomheter får skilt ut sine morsjournaler og gjennomført kassasjon av det som ikke skal bevares. Det vil også være begrensninger på hvor mye Norsk helsearkiv er i stand til å ta imot hvert år. Ut fra dette er det vanskelig å si når man vil være helt à jour med avlevering etter hoved­regelen om 10 år etter mors. Men utvalget legger til grunn for planleggingen at kapasiteten bør være tilstrekkelig til å nå dette målet innen 2015, jf. også kapittel 14.4.1 om bemanning for mottak og registrering.

Etter utvalgets forslag skal Norsk helsearkiv også kunne ta imot pasientjournaler etter nedlagte virksomheter, når disse ikke skal overføres til annen virksomhet i spesialisthelsetjenesten. Slike pasientjournaler vil imidlertid neppe utgjøre så store mengder at det har noen vesentlig betydning for dimensjoneringen av Norsk helsearkivs lokaler.

Utvalgets anslag, jf. kapittel 11.3.1.3 og vedlegg 1, går ut på at det i 2005 var til sammen rundt 18.000 hyllemeter bevaringsverdige morsjournaler på papir som ble oppbevart hos virksomhetene i spesialisthelsetjenesten, og at dette tallet vil øke til 21.000 i 2010 og 25.000 i 2015. Dette er altså den minimumskapasiteten Norsk helsearkiv må ha på sine lokaler 10 år senere, når avleveringen skal finne sted. Utvalget antar imidlertid at verken Norsk helsearkiv eller virksomhetene i spesialisthelsetjenesten vil ha kapasitet til å komme à jour med avleveringer etter 10-årsregelen innen 2015, jf. kapittel 14.4.1 om bemanning på mottak i Norsk helsearkiv. Det vil derfor etter utvalgets vurdering neppe bli avlevert mer enn 14.000 hyllemeter fram til 2015. Det bør imidlertid legges inn et visst slingringsmonn i dimensjoneringen av Norsk helsearkivs lokaler, både pga. av usikkerheten i anslagene og for å ivareta uforutsette behov. Som et minimum bør det være et slingringsmonn på 2000 hyllemeter, hvilket betyr at det beregnes en kapasitet på 16.000 hyllemeter i 2015 og 27.000 hyllemeter i 2025. Disse tallene er lagt inn i kostnadsoverslaget i kapittel 14.5. Utvalget vil for øvrig anbefale at tilstrekkelige lokaler planlegges i god tid, slik at man ikke må utsette avleveringer pga. manglende lagringskapasitet.Avleveringsmengden vil ifølge utvalgets beregninger etter hvert gå ned, og det vil derfor ikke kreves særlig store økninger i lagringskapasiteten etter 2025. Hvor raskt denne nedgangen vil skje, avhenger av hvor raskt virksomhetene i spesialisthelsetjenesten går over til elektroniske pasientjournaler, og hvor mye ressurser de setter inn på skanning av eksisterende papirjournaler de nærmeste årene.

I rom med vanlig takhøyde og ved bruk av kompaktreoler kan man regne med å få plass til 8-10 hyllemeter pr. kvadratmeter. I haller med stor takhøyde kan man bygge reolsystemer i to etasjer og få plass til 15-20 hyllemeter pr. kvadratmeter. I 2025 vil altså Norsk helsearkiv som et minimum trenge arkivmagasiner på 2500-3000 kvadratmeter med vanlig takhøyde, eller anslagsvis 1500 kvadrat­meter i høye haller.

14.2.2 Krav til oppbevaring

I henhold til arkivforskriften § 4-2 skal eldre og avsluttede arkiver plasseres i spesialrom for arkiv. Alt materiale som er avlevert til Norsk helsearkiv, må derfor oppbevares i slike rom. Spesialrom skal gi arkivmaterialet vern mot vann og fukt, brann og skadelig varme, skadelig påvirkning fra klima og miljø, og skadeverk, innbrudd og ulovlig tilgang.

I det følgende gjengis noen hovedpunkter i de kravene forskriften stiller til spesialrom for arkiv:

• Gulv og reoler skal ha dimensjoner som kan bære vekten av arkivmaterialet. Videre må lokalene ha tilstrekkelig med fri gulvplass til transport og fremhenting av arkivmateriale.

• I spesialrom kreves det at reolene er av ikke brennbart materiale. Materialet må ikke være plassert så nær vegger, tak eller gulv at luft­sirkulasjonen hindres. Det er også et krav i forskriften at en i spesialrom ikke må lagre andre ting som reduserer sikkerheten for arkivene.

• Vann og fukt skal ikke kunne trenge inn i arkivlokalet. Det er et krav at lokalet må ligge slik til at det ikke er truet av flom og oversvømming. Vannrør er ikke tillatt.

• Spesialrom skal vernes mot at det kan oppstå brann i arkivlokalet, og de skal oppfylle byggetekniske krav mot brannspredning fra andre rom eller i arkivlokalet. Røyking og annen brannfarlig virksomhet er forbudt, og det stilles flere krav til det elektriske anlegget og bruk av elektrisk utstyr. Lokalene skal ha automatisk brannalarm og dessuten brannslukningsapparat.

• Spesialrom for arkiv skal varmes opp med varmekabler i golv eller i egne vernekonstruksjoner, eventuelt med varmluftanlegg eller andre varmekilder som ikke medfører fare for brann eller på annen måte kan skade arkivmaterialet.

• Arkivlokalene skal klassifiseres etter de tekniske forskriftene til plan- og bygningsloven. Spesialrom skal ha selvlukkende dør. De skal normalt ikke ha vindu.

• Arkivmaterialet skal vernes mot skadelig påvirkning fra klima og miljø. Det er derfor nødvendig at temperatur, relativ luftfuktighet, elektriske installasjoner, forurensing og andre miljøfaktorer tilpasses det arkivmaterialet som blir oppbevart i arkivrommet. Klimakravene er de samme for papir og elektronisk materiale, mens film må oppbevares i lavere temperatur.

• Arkivlokalene skal gi vern mot skadeverk, innbrudd og ulovlig adgang. Spesialrom for arkiv skal være sikret med særskilt innbruddsalarm.

• Arkivlokaler skal ha fast tilsyn og renhold. Med et slikt tilsyn kan en kontrollere at arkiv­materialet ikke påføres noen form for skade.

14.2.3 Utstyrsbehov

For oppbevaring av papirbasert arkivmateriale trenger man arkivreoler. Best utnyttelse av plassen i magasinet får man som regel med kompaktreoler (mobilreoler). Disse kan være manuelt eller elektrisk drevet. I kostnadsoverslaget i kapittel 14.5 er utgiftene til reoler innkalkulert i de årlige kost­nadene ved oppbevaring av en hyllemeter arkiv­materiale.

På Norsk helsearkivs lesesal vil det trenges vanlig inventar, men ikke noe spesialutstyr for å bruke de papirbaserte arkivene. En del pasientjournaler er imidlertid mikrofilmet, og det vil derfor være behov for mikrofilmlesere for å kunne utnytte disse. Men omfanget av slik bruk antas å være beskjeden.

For øvrig vil Norsk helsearkiv trenge vanlig innredning og utstyr som andre tilsvarende virksomheter. Behovet for IT-utstyr beskrives for seg i kapittel 14.3.

14.3 IT-utstyr og systemer for elektronisk arkivmateriale

Norsk helsearkiv må som andre virksomheter utstyres med IT-systemer for kontorstøtte. I tillegg vil man trenge utstyr og programvare for å håndtere en database over alle avleverte papirjournaler. Den største og mest krevende komponenten vil imidlertid være den utrustningen som kreves for å motta, vedlikeholde og tilgjengeliggjøre den store mengden pasientarkiver som etter hvert vil bli avlevert i elektronisk form.

Utvalget legger til grunn at det ved etableringen av Norsk helsearkiv bør investeres i en basisutrustning som kan bygges ut etter hvert som behovene og datamengden øker. Basisutrustningen må dimensjoneres med dette for øyet, slik at den videre utbygging kan skje uten unødig utskifting av komponenter. På den annen side må man ta i betraktning at levetiden for slike systemkomponenter er forholdsvis kort. Det er derfor ikke hensiktsmessig å dimensjonere basisutrustningen på et nivå som ikke kan utnyttes før komponentene likevel må skiftes ut som følge av den teknologiske utvikling.

Systemer for kontorstøtte krever servere, PC-er og nettverk samt standard programvare. For å etablere og drive en database over avleverte pasientjournaler kreves dessuten programvare for databasehåndtering (database management) i tillegg til selve applikasjonen som utvikles eller tilpasses for formålet.

Til lagring av store mengder elektronisk arkivmateriale er flere arkivdepoter nå i ferd med å ta i bruk det man kaller et lagringsnettverk, hvor all informasjon er mer eller mindre direkte (on-line) tilkoblet IT-systemet til enhver tid. Viktige komponenter i et slikt nettverk er store magnetdisker samt magnetbånd (tape) med en enorm lagringskapasitet. Komponenter som ikke til enhver tid er on-line, kobles opp mot systemet ved hjelp av roboter, slik at all informasjon er tilgjengelig uten manuelle operasjoner.

Man går altså bort fra lagring på cd-er og lignende utstyr som ikke er permanent koblet til IT-systemet. Det er flere grunner til dette, og en av dem er at man da sparer betydelige personellressurser til manuelle operasjoner i forbindelse med brukertjenester og ikke minst vedlikehold av det lagrede arkivmaterialet.

Utvalget antar at Norsk helsearkiv bør utstyres med et slikt lagringsnettverk. Dette skal da kunne dekke alle behov for datalagring i arkivdepotet, og det må kunne bygges ut etter behov så lenge teknologien er gangbar. Lagringsnettverket inngår som en integrert del av Norsk helsearkivs samlede IT-utrustning, og det er derfor ikke hensiktsmessig å vurdere utstyr for kontorstøtte og for elektronisk arkiv hver for seg.

Med utgangspunkt i den informasjon som foreligger om planleggingen av et lagringsnettverk i Riksarkivet, har utvalget grunn til å anta at en grunnlagsinvestering på 1,5 mill. kr. vil gi stor lagringskapasitet og tilfredsstillende utbyggbarhet. Sammen med annet utstyr og nødvendig programvare regnes det ut fra dette med et samlet investeringsbehov på anslagsvis 2,5 mill. kr. for å etablere en hensiktsmessig basisutrustning for Norsk helsearkiv. Utvalget vil foreslå at det planlegges innenfor en investeringsramme på 3 mill. kr., slik at man tar høyde for den usikkerhet som alltid hefter med slik planlegging.

Når det gjelder årlige utgifter til vedlikehold og lisenser, er det vanlig å regne 15 prosent av investeringskostnadene. Men for en del programvare kan det være vesentlig høyere. Utvalget foreslår derfor at de årlige kostnadene til vedlikehold og lisenser stipuleres til 600.000 kr.

Det kan trolig spares både investerings- og vedlikeholdskostnader dersom Norsk helsearkiv knyttes opp mot en organisasjon som allerede har investert eller skal investere i slik basisutrustning. I en slik sammenheng er det grunn til å understreke at de store datamengdene som kan hånd­teres i et lagringsnett, ikke kan utveksles på tilstrekkelig effektiv måte over store avstander via vanlig bredbånd. Man må derfor enten investere i mer kostbart nettverk, eller plassere det ­perso­nalet som skal motta og vedlikeholde data, i fysisk nærhet av utstyret.

Når det gjelder den videre utbygging av lagringskapasiteten ut over den initielle investeringen, har utvalget lagt til grunn at lagring av en terabyte koster kr. 30.000 pr. år, hvilket skal dekke alle kostnader ved lagringen 10 . Utvalget har lagt dette til grunn for sine beregninger av de årlige kostnader i Norsk helsearkiv.

14.4 Bemanning

De faglige oppgavene i Norsk helsearkiv er av tre hovedtyper: mottak og registrering av materiale som avleveres, forvaltning og vedlikehold av det avleverte materialet og brukertjenester til forskere og andre brukere. Materialet er i all hovedsak pasient­journaler, og disse er enten på papir eller i elektronisk form, herunder elektroniske dokumenter som er skannet fra papirjournaler. Dessuten skal man ta seg av relevant normgivende informasjon (jf. kapittel 12.3.4) og eventuelle andre typer elektronisk informasjon som inngår i pasient­arkivet. I tillegg til de faglige oppgavene må det også avsettes ressurser til administrasjon og drift.

Utvalget velger her å beskrive en bemanning som dekker alle løpende oppgaver til behandling av arkivmaterialet samt drift av utstyr og egen administrasjon. Det er imidlertid grunn til å anta at Norsk helsearkiv vil finne det regningssvarende å dekke en del av sine oppgaver gjennom kjøp av tjenester fra andre, og bemanningsbehovet vil dermed reduseres tilsvarende. Hva slags oppgaver dette vil gjelde, og i hvilket omfang Norsk helse­arkiv skal kjøpe slike tjenester, vil kreve en mer detaljert planlegging av virksomheten, og det antas at dette bør være en vurdering som i hovedsak overlates til Norsk helsearkiv når virksom­heten er etablert. Det er derfor ikke mulig på dette stadiet å si noe eksakt om i hvilken grad og eventuelt på hvilken måte slike løsninger vil påvirke kostnadsbildet for drift av Norsk helsearkiv. Utvalget legger derfor til grunn at det beste grunnlaget for å dimensjonere ressursbruk og kostnader er å ta utgangspunkt i en bemanning som dekker alle løpende oppgaver i virksomheten.

14.4.1 Mottak og registrering av papir­journaler

Utvalget legger til grunn at Norsk helsearkiv må ha kapasitet til å ta imot ca. 2000 hyllemeter papirjournaler årlig de første årene. Dersom systematisk avlevering kommer i gang i 2009/2010, vil man dermed innen 2015 kunne ha tatt imot ca. 12.000-14.000 hyllemeter. Omkring 2020 vil man da være à jour med avlevering av journaler 10 år etter pasientens død, dvs. at man har tatt imot alle de 21.000 hyllemeter med bevaringsverdige morsjournaler frem til 2010. Man må imidlertid regne med at det kan ta tid for virksomhetene i spesialisthelsetjenesten å komme i gang med systematisk avleveringsarbeid, og det er derfor ikke usannsynlig at de årlige avleveringene den første tiden kan bli en del mindre enn 2000 hyllemeter, slik at man ikke er à jour før rundt 2025.

Når man er kommet à jour med avleveringer 10 år etter mors, vil kapasiteten på mottak av papirjournaler kunne trappes ned og etter hvert av­vikles. Men hvor raskt dette kan skje, er helt avhengig av tempoet i overgangen til elektroniske journaler i virksomhetene, og hvor mye ressurser de setter inn på skanning, jf. kapittel 11.3.1.3. Utvalget legger til grunn at det vil kreve 4 årsverk å ta imot 2000 hyllemeter papirjournaler i året. Dette omfatter ressurser til å veilede avleverende instanser (hvilket vil være helt nødvendig for å få materialet tilrettelagt på tilfredsstillende måte), fysisk mottak og plassering av materialet samt registrering og kontroll av den enkelte journal.

Antall journaler som skal registreres, vil være svært stort, i og med at ingen journaler kasseres i sin helhet og samtlige dermed må registreres 11 . Men i og med at utskilling av morsjournaler skjer ut fra oppgaver fra Folkeregisteret, vil en betydelig del av opplysningene kunne hentes direkte derfra. Det meste av registreringen (fødselsnummer, navn og tidsrom) inngår i tilretteleggingen for avlevering, og utvalget legger til grunn at dette er virksomhetenes ansvar. Norsk helsearkiv må imidlertid ha kapasitet til nødvendig kvalitetssikring og -kontroll. Dessuten må man legge inn opplysninger som knytter journalene til avleverende instans og fysisk plassering i depotet. Den første tiden vil det også gå betydelige ressurser til utforming av gode rutiner og veiledning til virksomhetene.

Etter 2025 kan bemanningen på mottak redu­seres til 2-3 årsverk og senere enda mer. Utvalget antar at de frigjorte ressursene på dette området vil kunne overføres til mottak av elektronisk arkiv­materiale. Her vil mengden trappes opp parallelt med at mengden papirmateriale trappes ned.

14.4.2 Mottak og behandling av elektronisk materiale

Bemanningsbehovet for håndtering av elektroniske pasientarkiver i Norsk helsearkiv er svært vanskelig å anslå. Som det fremgår av kapittel 11.3.2, vil det ta noen år før det blir noe omfang på slike avleveringer, men etter hvert vil materialet bli svært stort. På den annen side dreier det seg om et nokså ensartet materiale som gir gode muligheter for å standardisere dataformater og automatisere prosedyrer ved avlevering.

Utvalget antar at en gjennomført standardisering og automatisering vil være en nødvendig forutsetning for at Norsk helsearkiv innenfor realistiske ressursrammer skal kunne hanskes med den store mengden bevaringsverdige elektroniske journaler som skapes i spesialisthelsetjenesten. I kapittel 12.3.3 er det beskrevet hvordan man kan tilrettelegge et enkelt, standardisert eksportformat som kan benyttes av ulike EPJ-systemer for å produsere uttrekk for avlevering.

Utvalget legger til grunn at man baserer seg på en slik løsning, og at man så snart Norsk helse­arkiv er beredt til det, gjennomfører et prosjekt for å detaljspesifisere og utvikle nødvendig programvare og automatiserte prosedyrer for mottak og kvalitetskontroll av avlevert elektronisk materiale fra pasientarkiv. Norsk helsearkiv må kunne basere seg på at alle slike avleveringer skjer i henhold til gjeldende standarder, og at det er virksomhetenes ansvar å sørge for at det fungerer. I dette ligger at det ikke vil være Norsk helsearkivs oppgave å rydde opp i tekniske problemer som skyldes feil i uttrekk som avleveres. Hvis avlevert materiale ikke holder mål pga. feil i dataformater, informasjon som ikke kan leses eller lignende, må det kunne kreves ny avlevering.

Det er særlig viktig å legge forholdene til rette for at standardiserte formater og automatiserte prosedyrer kan benyttes ved avlevering fra det store antallet legespesialister. Selv om slike avleveringer vil være små, vil det store antallet kreve omfattende ressurser hos Norsk helsearkiv dersom ikke prosessen er automatisert jf. beskrivelsen i kapittel 15.2.

Hovedregelen må være at den standard som skal benyttes ved overføring av en type opplysninger til Norsk helsearkiv, skal være den samme standarden som benyttes når tilsvarende opplysninger skal overføres mellom aktører i helse­vesenet. Det finnes allerede en rekke slike standarder, og nye utvikles stadig for å ivareta behovet for elektronisk samhandling i helsesektoren. Det vil imidlertid være behov for å utvikle enkelte standarder spesielt for avlevering til Norsk helsearkiv. For å sikre at disse standardene kan benyttes sammen med de øvrige standarder for kommunikasjon av helseopplysninger, bør utviklingen skje i tilknytning til Sosial- og helsedirektoratets program for standardisering og samordning av informasjons- og kommunikasjonssystemer i helsevesenet (SSP).

Under disse forutsetningene antar utvalget at Norsk helsearkiv vil kunne greie seg med en forholdsvis beskjeden bemanning for å ta imot og forvalte elektroniske pasientarkiver. I en tidlig fase anslås behovet til 4 årsverk pr. år. Dette skal i første omfang dels brukes til å koordinere utviklingsprosjektet 12 og legge de nødvendige føringer for dette fra Norsk helsearkivs side, dels til å utvikle prosedyrer og tilrettelegge programvare for Norsk helsearkivs egne funksjoner for behandling av elektronisk materiale (jf. kapittel 12.3.3 om behandling av avlevert EPJ-materiale, herunder sammenstilling av informasjon fra forskjellige systemer). Når man begynner å ta imot materiale, vil en vesentlig del av disse ressursene gå med til driftsmessige oppgaver (mottak, kvalitetskontroll, sammenstilling, vedlikehold). Utvalget er for øvrig av den oppfatning at en bemanning på 4 personer er et nødvendig minimum for å etablere et tilfredsstillende fagmiljø innen behandling av elektroniske pasientarkiver.

Når avlevering fra virksomhetene kommer inn i faste former, vil det bli et betydelig antall uttrekk som skal mottas hvert år, og volumet vil øke raskt. Dessuten vil vedlikehold i form av kopiering til nye medier og formater etter hvert få et betydelig omfang. Utvalget antar derfor at bemanningen da må økes en del, men regner med at anslagsvis 8 årsverk vil være tilstrekkelig. Dette bygger fortsatt på at materialet leveres på standardiserte formater og at prosedyrene både ved avlevering og i Norsk helsearkiv er sterkt automatisert.

Innenfor en ramme på 8 årsverk antas det også å være plass til å tilrettelegge elementære funksjoner for søking i materialet. Brukertjenester på et mer avansert nivå henvises derimot til betalte oppdrag.

14.4.3 Brukertjenester

Utvalget antar at helt grunnleggende bruker­tjenester bør organiseres og drives i Norsk helsearkivs egen regi og finansieres over arkivdepotets budsjett. Dette vil være i tråd med kravene i arkivforskriften § 5-6 og den praksis som gjelder i andre statlige arkivdepoter.

Slike basistjenester vil være å drive en lesesal hvor brukere kan søke i Norsk helsearkivs database over avleverte journaler, få utlånt papirjournaler på stedet og hente frem elektroniske pasient­arkiver på PC. En viss veiledning til brukerne må også regnes med i disse basisfunksjonene. I tillegg må Norsk helsearkiv ha kapasitet til å behandle adgangssøknader til taushetsbelagt materiale og til å håndheve de bestemmelser og vedtak som gjelder om adgang eller adgangsbegrensning. For øvrig vises til beskrivelsen av brukertjenester i kapittel 13.

Utvalget legger til grunn at et minimum av slike tjenester vil kreve 2 årsverk. Dette skal dekke betjening av lesesal, fremhenting av papirjournaler, veiledning i bruk av elektroniske søkesystemer og journaler samt adgangsvurdering og -kontroll. Det er imidlertid grunn til å anta at denne bemanning vil kunne reduseres dersom Norsk helsearkiv knyttes til et arkivdepot som allerede har betjent lesesal og et apparat for fremhenting av arkiv­materiale.

Ut over dette bør imidlertid Norsk helsearkiv kunne tilby de tjenester som måtte bli etterspurt på oppdragsbasis. Eksempler på slike tjenester er beskrevet i kapittel 13.3.3.

14.4.4 Grunnbemanning

Norsk helsearkiv må ha en grunnbemanning som dekker egen administrasjon, økonomiforvaltning, personalforvaltning, arkivfunksjoner, kontorfunksjoner, drift av lokaler og drift av IT-systemer. En overordnet faglig ledelse for hele organisasjonen er også nødvendig dersom den skal ivareta sine oppgaver på en god måte. Utvalget antar at denne bemanningen fra starten av bør stipuleres til 4 årsverk: 1 til administrativ og faglig ledelse, 1 til økonomi- og personalforvaltning, 1 til andre administrative funksjoner (arkiv, kontor, drift av lokaler), 1 til IT-drift mv.). Når avlevering av elektronisk materiale kommer i gang for alvor, må bemanningen på IT-drift økes til 2 årsverk.

Dersom Norsk helsearkiv knyttes til en allerede eksisterende organisasjon, vil deler av grunnbemanningen kunne integreres med denne, og antall årsverk trolig kunne reduseres noe.

14.5 Kostnader

På grunnlag av beskrivelsen av lokaler mv. i kapittel 14.2, behovet for IT-utstyr i kapittel 14.3 og bemanning i kapittel 14.4 har utvalget kommet frem til et samlet kostnadsoverslag for Norsk helsearkiv som gjengis i tabell 14.1 nedenfor. Tabellen har to hovedkolonner: én for de årlige kostnadene i 2015, én for de årlige kostnadene i 2025.

Når man leser tabellen er det viktig å ta i betraktning at avlevering av morsjournaler etter forutsetningen skal skje 10 år etter pasientens død. Dette innebærer at mengden av morsjournaler i spesialisthelsetjenesten i 2005 skal være avlevert til Norsk helsearkiv i 2015, og mengden av mors­journaler i 2015 skal avleveres innen 2025. Det som måtte være igjen av vitajournaler på papir i 2015, er altså ikke av betydning for Norsk helsearkiv før etter 2025.

Merknader til tabellen:

• I forhold til beregnet avleveringsbehov (kapittel 11.3.1.3) er det lagt inn en ekstra kapasitet på 2000 hyllemeter både i 2015 og 2025. Dette vil gi et visst slingringsmonn som er nødvendig for en hensiktsmessig drift av arkivdepotet.

• Kontorplass og utstyr til personalet er regnet med i kontorutgiftene (40 prosent av lønnskostnadene) og inngår dermed i personalkostnadene.

Ved etableringen av Norsk helsearkiv vil det i tillegg kreves en initiell investering i inventar og utstyr, basal IT-utrustning samt et utviklingsprosjekt for å standardisere og automatisere avleveringer til Norsk helsearkiv. Dette gjengis i tabell 14.2.

Som nevnt flere ganger ovenfor, bygger tallene dels på usikre anslag, dels på forutsetninger som ikke nødvendigvis vil slå til. Det er derfor på ingen måte grunnlag for å betrakte dette som sikre tall. Men utvalget mener likevel at de angir en størrelsesorden for de kostnader som etablering og drift av Norsk helsearkiv vil medføre, og at de derfor utgjør et brukbart planleggingsgrunnlag. Avvik må man imidlertid regne med, og selv om utvalget har lagt inn sikkerhetsmarginer i anslagene, tilsier all erfaring at avvik som regel vil gå oppover.

For tiden etter 2025 er det først og fremst to usikkerhetsmomenter. Det ene er hvordan kostnadene ved bevaring av elektroniske journaler vil utvikle seg. Her forventer utvalget en stor økning i materialets volum. Men kostnadene for lagring av en terabyte er ikke avskrekkende store og vil trolig gå videre nedover. Kostnadsøkningen ventes derfor ikke å bli større enn hva et arkivdepot som tar imot jevnlige avleveringer, normalt vil må regne med.

Den andre usikkerhetsfaktoren for tiden etter 2025 er hvor stor mengden av vitajournaler som fortsatt er på papir, vil være i 2015. Dette avhenger som tidligere nevnt av hvor mye som blir skannet i spesialisthelsetjenesten frem til 2015, og hvor rask overgangen til et fullstendig elektronisk pasient­arkiv vil være. Ved en rask overgang, vil mottak av papirmateriale kunne avvikles i 2030-årene, men det kan også ta vesentlig lenger tid. Kostnadsoverslaget ovenfor gjelder Norsk helsearkiv og er dermed begrenset til behandlingen av pasientarkivene. Når det gjelder sakarkivene, er utvalgets forslag at disse for helseforetakenes vedkommende skal avleveres til Arkivverket, jf. kapittel 11. Dagens sakarkiver på papir er ikke av større omfang enn at de vil kunne håndteres innenfor Arkivverkets nåværende kapasitet. Men frem­tidens arkivdanning forventes å bli hovedsakelig elektronisk, og det vil derfor etter hvert bli store mengder elektroniske sakarkiver som skal avleveres til Arkivverket fra spesialisthelsetjenesten. Denne oppgaven inngår ikke i de kalkyler som ligger til grunn for opptrappingsplanen for bemanningen i Arkivverket. Utvalget antar derfor at Arkivverket må tilføres 1-2 årsverk pr. år for å kunne håndtere dette materialet.

15 Organisatorisk løsning

15.1 Innledning

Etter utvalgets forslag i kapittel 11 skal Norsk helsearkiv være en nasjonal arkivorganisasjon som ivaretar funksjonen som arkivdepot for spesialisthelsetjenesten. Hovedoppgaven er å motta og forvalte pasientarkiver over avdøde pasienter. Arkivmaterialet kan enten være i papirformat, i elektronisk form skannet fra papir, eller i form av originalt elektroniske materiale (EPJ mv.). I tillegg skal Norsk helsearkiv ta vare på det som utvalget har kalt normgivende informasjon, herunder klassifikasjoner og kodeverk samt behandlingsprotokoller, prosedyrer og annen styrende informasjon.

Spesialisthelsetjenestens sakarkiver skal derimot etter utvalgets forslag ikke avleveres til Norsk helsearkiv. Disse forutsettes behandlet etter vanlige regler for avlevering, dvs. at helseforetakene avleverer til Arkivverket, mens private virksomheter selv bestemmer om og eventuelt hvor deres sakarkiver skal avleveres.

I dette kapittelet skal den organisatoriske løsningen for Norsk helsearkiv drøftes. Det er to hovedspørsmål knyttet til dette. Det ene er den organisatoriske tilknytning til statlig myndighet, dvs. hvilket departement Norsk helsearkiv skal sortere under og hva slags tilknytningsform virksomheten skal ha. Det andre er spørsmålet om den interne organisatoriske oppbygningen av Norsk helsearkiv.

Et viktig grunnlag for denne drøftingen er de rammer for Norsk helsearkivs oppgaver, aktiviteter og samspill med virksomhetene i spesialisthelsetjenesten som utvalget har beskrevet i kapitlene ovenfor. Dette er de forutsetninger som organiseringen av Norsk helsearkiv skal bygge på, og utvalget finner det derfor hensiktsmessig å gi en kort oppsummering av disse forutsetningene først.

15.2 Forutsetninger for organiseringen av Norsk helsearkiv

Utvalgets vurdering av organisatoriske løsninger er basert på at følgende forutsetninger er oppfylt:

1. Pasientjournaler oppbevares som hovedregel i virksomhetene i 10 år etter mors før de avleveres til Norsk helsearkiv. Dette vil medvirke til at virksomhetene kan avslutte pågående aktiviteter knyttet til journalene, og få dekket de fleste av sine egne dokumentasjonsbehov før avlevering finner sted. Det vil også gi Norsk helsearkiv mulighet for å planlegge sin mottakskapasitet og innrette sitt mottaksapparat etter volum og teknologisk utvikling.

2. Kassasjon utføres etter et fastsatt regelverk basert på utvalgets forslag i kapittel 10. Det er virksomhetenes ansvar å gjennomføre kassasjon i henhold til regelverket, og den skal være utført før avlevering finner sted. Dette er nødvendig for at Norsk helsearkivs mottaks- og lagringskapasitet ikke skal sprenges. Norsk helsearkiv skal derfor ikke ta imot arkiver hvor kassasjon ikke er utført. (Jf. likevel nedenfor om muligheten for tilleggstjenester på oppdrag.)

3. EPJ innføres ved alle virksomhetene i spesialisthelsetjenesten i løpet av få år, papirjournaler skannes i stort omfang, og tilveksten av papirjournaler stanser opp. Utvalget har i sine beregninger forutsatt at papirmengden i pasientarkivene blir redusert med 80.000 hyllemeter som følge av skanning i perioden 2005-2015, og at tilveksten av papirjournaler i samme periode reduseres gradvis til omtrent null. Hvis reduksjonen av papirmengden blir mindre enn dette, vil enhver økning på 10.000 hyllemeter papir i spesialisthelsetjenesten kreve en utvidelse av lagringskapasiteten i Norsk helsearkiv på 2.000 hyllemeter i forhold til beregnet kapasitet, jf. tabell 14-1 i kapittel 14.

4. På grunnlag av uttrekk fra folkeregistret og eventuelt Dødsårsaksregistret skal det for hvert år produseres en elektronisk liste som inneholder fødselsnummer og navn på de personer som det skal avleveres opplysninger for. Listen skal være felles for hele spesialisthelsetjenesten og bør også inneholde andre nøkkelopplysninger som kan bidra til å forenkle avleveringer.

5. Arkivskaperne, dvs. virksomhetene, skal sørge for klargjøring av papirmaterialet for avlevering og transport frem til det er plassert i Norsk h­elsearkivs magasiner. Klargjøring omfatter bl.a. pakking av materialet i esker i henhold til gjeldende bestemmelser og registrering av den enkelte journal slik det er forutsatt i kapittel 12. Registreringen baseres på den elektroniske li­sten som er beskrevet i pkt. 4.

6. Det etableres automatiserte metoder og prosedyrer for avlevering av elektronisk materiale. En grunnleggende forutsetning for å gjennomføre avlevering av så store mengder informasjon på en rasjonell måte, er at de aktuelle elektroniske systemene i spesialisthelsetjenesten utvides med spesialiserte avleveringsfunksjoner. Avlevering fra et system med pasientopplysninger skal skje ved at en automatisert funksjon produserer et sett av datafiler og overfører disse via Norsk helsenett til Norsk helsearkiv.

7. Avleverte datafiler skal gjennomgå en automatisert kvalitetskontroll hos Norsk helsearkiv. Dersom det ikke avdekkes kritiske kvalitetsfeil, skal filene legges automatisk inn i depotet. Når alle data er ferdig behandlet av mottakersystemet hos Norsk helsearkiv, skal det automatisk sendes melding til arkivskaper med kvittering for de filer som er akseptert, samt informasjon om hvilke filer som er avvist på grunn av kritiske kvalitetsfeil.

8. Tilbakemeldinger fra Norsk helsearkiv skal behandles automatisk hos arkivskaper, og alle journaler mv. som det ikke er alvorlige kvalitetsanmerkninger til, skal merkes som avlevert. Kun kvalitetsfeil som skyldes rent tekniske forhold rundt uttrekket eller overføringen, må korrigeres, og det materialet som er berørt av slike feil, må sendes om igjen til Norsk helsearkiv. Når det foreligger kvittering fra Norsk helsearkiv om at en avlevering er akseptert, skal de journaler mv. som omfattes av avleveringen, slettes hos arkivskaper.

9. Kostnader ved brukertjenester ut over definerte basistjenester kan belastes bruker. Som basistjenester regnes søking i Norsk helse­arkivs registre og elektroniske arkivmateriale fra PC på Norsk helsearkivs lesesal(er) samt utlån av papirjournaler på lesesal. Brukerfinansierte tilleggstjenester kan for eksempel være skanning av papirjournaler for forskningsprosjekter samt utlevering av kopier eller utskrifter av avlevert materiale. Prisingen forutsettes basert på selvkost.

10. Pasientarkiver som er avlevert til Norsk helsearkiv, vil være underlagt arkivlovens bestemmelser om offentlige arkiver og helselovgiv­ningens regler om pasientdokumentasjon.

11. Norsk helsearkiv kan yte tilleggstjenester på oppdragsbasis til virksomhetene innenfor de områder som er virksomhetenes ansvar, for eksempel klargjøring for avlevering, gjennomføring av kassasjon etc. Her forutsettes det at Norsk helsearkiv opererer i konkurranse med eventuelle andre aktører på markedet.

15.3 Organisatorisk plassering av Norsk helsearkiv

Det er etter utvalgets vurdering to hovedalterna­tiver som peker seg ut for den organisatoriske plassering av Norsk helsearkiv. Det ene alternativet er at Norsk helsearkiv organiseres som en egen enhet i Arkivverket, som er en statlig etat under Kultur- og kirkedepartementet. Den andre muligheten er at Norsk helsearkiv legges under Helse- og omsorgsdepartementet.

Utvalget skal her drøfte hva som taler for og mot hvert av de to alternativene og presentere sitt forslag til konklusjon.

15.3.1 Plassering i Arkivverket

I utgangspunktet vil den naturlige løsning være å plassere Norsk helsearkiv som en egen enhet i Arkivverket. Da opprettholder man ordningen med at alt statlig depotansvar er samlet i én statlig etat. Som egen enhet i Arkivverket vil Norsk helsearkiv inngå i en felles statlig arkivordning, samtidig som institusjonen blir en spesialisert enhet tilpasset de behov som knytter seg til behandling av pasientdokumentasjon fra spesialisthelsetjenesten. Dette er en ryddig løsning som er i tråd med de prinsipper som hittil har ligget til grunn for statens depotordninger.

Som enhet i Arkivverket vil Norsk helsearkiv være underlagt den overordnede myndighet Riksarkivaren har som leder for etaten. De fullmakter og den myndighet Norsk helsearkiv vil trenge for å forvalte det avleverte arkivmaterialet på en hensiktsmessig måte, vil dermed kunne utøves innenfor rammen av den myndighet som er eller blir tillagt Riksarkivaren. Man trenger derfor ikke egne bestemmelser som regulerer forholdet mellom Norsk helsearkivs fullmakter og Riksarkivarens myndighet.

Når det gjelder Arkivverkets kompetansemessige grunnlag for å forvalte spesialisthelsetjenestens arkiver, vil utvalget legge vekt på følgende:

• Arkivverket har bred og solid arkivkompetanse og peker seg her ut sammenlignet med andre alternativer. Etaten har også erfaring med mottak og forvaltning av papirbaserte pasientjournaler og vil ikke ha problemer med å etablere spesialiserte funksjoner for å behandle og tilgjengeliggjøre denne typen materiale.

• Arkivverket har ingen erfaring med behandling av elektronisk pasientdokumentasjon. Men det er heller ingen andre instanser som har spesialkompetanse på den typen funksjoner som knytter seg til Norsk helsearkivs behandling av slikt materiale, jf. beskrivelsen i kapittel 12. Slik kompetanse må derfor bygges opp fra grunnen av. Arkivverkets styrke er generell kompetanse på langtidsbevaring av elektronisk arkivmateriale. De større virksomhetene under Helse- og omsorgsdepartementet som driver nasjonale registre, vil imidlertid ha mer spesifikk kompetanse på elektronisk behandling av pasient­dokumentasjon.

• Faglig sett står Arkivverket noe fjernere fra den kliniske virksomheten enn de instanser medisinske og helsefaglige forskere vanligvis forholder seg til. Dette kan i noen sammenhenger være en ulempe, men det kan også gi mulig­heter for å bringe inn ekstern kunnskap som kan være nyttig, for eksempel om koblinger til annet relevant materiale. Det er heller ikke noe til hinder for at Norsk helsearkiv som enhet i Arkivverket kan knytte til seg personale med medisinsk-faglig bakgrunn. For betjening av forskere innen medisinsk historie og samfunnsfag antas Arkivverkets kompetanse å være velegnet.

15.3.2 Plassering under Helse- og omsorgs­departementet

En plassering av Norsk helsearkiv under Helse- og omsorgsdepartementet vil enten måtte begrunnes med at det ikke vil være hensiktsmessig å knytte depotordningen til Arkivverket, eller at en nærmere tilknytning til spesialisthelsetjenesten og helsemyndighetene vil gi et bedre organisatorisk og kompetansemessig grunnlag for en vellykket depotordning. I denne sammenhengen er det naturlig å peke på at spørsmålet om en egen depotordning for spesialisthelsetjenesten springer ut av den statlige overtagelsen av sykehusene i 2002.

For øvrig legger utvalget vekt på følgende vurderinger:

• Kontakten med spesialisthelsetjenesten blir nærmere dersom depotordningen legges under Helse- og omsorgsdepartementet enn den vil være hvis Norsk helsearkiv legges til Arkivverket. Det argumentet har imidlertid større betydning hvis det legges stor vekt på at virksomhetene skal kunne kjøpe tilleggstjenester, for eksempel skanning av egne journaler, enn det har i forhold til Norsk helsearkivs kjerneoppgaver som arkivdepot.

• Nærheten til spesialisthelsetjenesten kan også ha fordeler for medisinsk og helsefaglig forsk­ning, jf. siste strekpunkt under vurderingen av plassering under Arkivverket.

• Det er imidlertid ingen institusjoner under Helse- og omsorgsdepartementet som i dag har kompetanse på depotfunksjoner for papirjournaler.

• For elektroniske pasientjournaler er situa­sjonen som beskrevet under vurderingen av A­rkivverket. Slik kompetanse må bygges opp fra grunnen av. De større virksomhetene under Helse- og omsorgsdepartementet som driver nasjonale registre, har kompetanse på elektronisk behandling av pasientdokumentasjon, men ikke spesifikt på depotfunksjoner for elektroniske journaler.

Hvis en løsning under Helse- og omsorgsdepartementet velges, må det vurderes videre om det skal være en egen frittstående enhet under departementet, eller om Norsk helsearkiv skal legges til en virksomhet som har erfaring med elektroniske pasientregistre. Her nevnes spesielt Nasjonalt fo­lkehelseinstitutt.

15.3.3 Nærmere drøfting av de to alternative løsningene

I utvalgets vurderinger har det store omfanget av arkivmaterialet i spesialisthelsetjenesten fremstått som et problem med tanke på plassering av depotordningen i Arkivverket. Dagens papirbaserte arkivmateriale på rundt 200.000 hyllemeter er større enn Arkivverkets samlede bestand i dag, og sammen med et omfattende elektronisk materiale som ventes å vokse i et akselererende tempo, utgjør dette en betydelig utfordring. Sett i forhold til spesialisthelsetjenesten og dens dokumentasjonsvolum er Arkivverket en liten etat med et beskjedent budsjett, og det kan være grunn til å frykte at det store omfanget av helsearkiver kan skape problemer for etatens prioriteringer og budsjettmessige handlefrihet i tiden fremover.

Et nærmere studium av de prosesser som er i gang i spesialisthelsetjenesten, og utvalgets vurder­ing av hva som er bevaringsverdig arkivmateriale, har imidlertid vist at volum og arbeidsmengde lar seg redusere til et nivå som i seg selv ikke er større enn at det vil være håndterlig innenfor Arkivverkets organisasjon. Som følge av skanning og kassasjon vil volumet av papirjournaler kunne reduseres til anslagsvis 20.000 - 30.000 hyllemeter, hvilket tilsvarer arkivmengden i et stort statsarkiv. Kassasjon vil også sørge for at eksisterende og fremtidig elektroniske materiale kan begrenses til et håndterlig volum, og ved hjelp av automatiserte prosesser vil det bevaringsverdige elektroniske materialet kunne forvaltes innenfor nokså beskjedne ressurser.

15.3.4 Utvalgets forslag til organisatorisk plassering

Som prinsipal løsning går utvalget inn for at Norsk helsearkiv bygges opp som en egen enhet i Arkivverket. Det er da lagt vekt på

• at Norsk helsearkiv som enhet i Arkivverket vil inngå i en felles organisasjon for statlige arkivdepoter

• at Norsk helsearkiv, dersom det plasseres u­nder Helse- og omsorgsdepartementet, enten i en eksisterende institusjon eller som en ny etablering, vil måtte bygge opp kompetanse som i dag allerede eksisterer i Arkivverket

• at arkivmengde og oppgaver i Norsk helsearkiv etter utvalgets vurdering vil kunne begrenses til et nivå som er håndterbart innenfor rammen av Arkivverket.

Et viktig grunnlag for dette forslaget er at forutsetningene i kapittel 15.2 blir oppfylt, og at kostnads­overslaget i kapittel 14.5 gir et realistisk bilde av de budsjettmessige konsekvenser av etableringen. Viktige enkeltfaktorer i disse forutsetningene er at skanning av papirjournaler gjennomføres omtrent i det omfang som er lagt til grunn, og at avlever­ingsprosedyrene for elektronisk materiale blir automatisert som planlagt. Ansvaret for at dette skjer, vil i all hovedsak påhvile spesialisthelsetjenesten, og Norsk helsearkiv vil ha liten mulighet for å øve innflytelse på denne utviklingen. Dersom disse forutsetningene ikke skulle slå til, vil derfor et Norsk helsearkiv i Arkivverket være helt av­hengig av at de økonomiske konsekvensene av slike mangler plasseres der hvor ansvaret ligger, dvs. i spesialisthelsetjenesten.

Utvalget vil for ordens skyld også påpeke at de økonomiske konsekvenser av etableringen av Norsk helsearkiv vil måtte håndteres utenfor dagens budsjettmessige rammer i Arkivverket.

Ingvar Engen vil for sin del understreke at statens kostnader til etablering og drift av en samlet depotordning for spesialisthelsetjenestens arkiver må anses som en del av omkostningene ved den statlige overtagelsen av ansvaret for alle sykehus og øvrige virksomheter innenfor spesialisthelsetjenesten. En forutsetning for å organisere Norsk helsearkiv innenfor Arkivverket må derfor være at man finner frem til et økonomisk oppgjør som avspeiler dette ansvarsforholdet og ikke belaster de øvrige opptrappingsplaner for Arkivverket som Stortinget tidligere har sluttet seg til. Dersom denne forutsetningen lar seg oppfylle, er det klart at den beste løsningen er å knytte Norsk helsearkiv til Arkivverket. Sett fra en kulturpolitisk synsvinkel vil det også være prinsipielt viktig å opprettholde ordningen med at statens depotansvar på arkivområdet er organisert innenfor rammen av en samlet etat under samme ledelse som statens arkivmyndighet, Riksarkivaren.

15.4 Intern organisering av Norsk helsearkiv

I tråd med konklusjonen ovenfor legger utvalget til grunn at Norsk helsearkiv organiseres som en egen enhet i Arkivverket. Norsk helsearkiv vil da være en egen virksomhet på lik linje med statsarkivene, og institusjonen vil være underlagt Riksarkivarens overordnede myndighet som etatsleder. Den vil også naturlig inngå i det nettverket av arkivdepoter som Arkivverket utgjør – i dag Riksarkivet, åtte statsarkiver og Samisk arkiv.

Etter de forutsetninger som er lagt til grunn, vil ikke Norsk helsearkiv være større enn at virksomheten fortrinnsvis bør samles ett sted. En slik løsning gir best forutsetninger for å koordinere oppgavene på en hensiktsmessig måte og bygge opp et sterkt fagmiljø med spesialkompetanse på behandling av pasientarkiver. En sentralisert løsning vil også bidra til ryddige ansvarsforhold. Dessuten antas det at en samling av arkiver og funksjoner ett sted vil være en fordel for forskere og andre som skal benytte materialet i Norsk helsearkiv.

Skulle man likevel finne grunn til å gå inn på en mer desentralisert løsning, vil det etter utvalgets vurdering være minst problematisk å skille den fysiske lagringen av papirarkiver ut fra resten av virksomheten. I så fall må det være en forutsetning at materialet plasseres i en eksisterende institusjon, for eksempel ett av statsarkivene, hvor det kan håndteres på forsvarlig måte og gjøres tilgjengelig for bruk.

Norsk helsearkiv kan trolig med fordel samlokaliseres med en annen institusjon i Arkivverket. Det kan være nyttig at en slik spesialisert enhet har faglig kontakt med et bredere arkivfaglig miljø. Dessuten vil en samlokalisering gjøre det mulig å dele på visse typer funksjoner, for eksempel lesesalsfunksjoner for betjening av brukere og lagringsnettverk for elektronisk materiale. Skal man dele på lagringsnettverk, vil det imidlertid være en forutsetning at virksomheten plasseres i tilknytning til Riksarkivet, hvor man nå er i ferd med å bygge opp et slikt nettverk 13 . Utvalget mener likevel ikke at dette bør være et spesielt sterkt argument i vurderingen av hvor Norsk helsearkiv skal plas­seres geografisk.

Hvis det skulle bli et visst omfang på et utvidet tjenestetilbud overfor virksomhetene i spesialisthelsetjenesten, for eksempel deponering av vitajournaler og skanning av ikke avleverte pasientjournaler, kan det være aktuelt at Norsk helsearkiv er representert i flere deler av landet. Fysisk nærhet til de aktuelle virksomheter kan da være viktig bl.a. for å unngå at pasientjournaler som skal kunne hentes frem ved behov, er utilgjengelige over lengre tid pga. transport. Organiseringen av et slikt tjenestetilbud kan behandles uavhengig av Norsk helsearkivs kjernefunksjoner, men det kan også tenkes at man vil oppnå synergieffekter ved å se disse funksjonene i sammenheng.

Et godt samspill mellom Norsk helsearkiv og virksomhetene i spesialisthelsetjenesten vil i alle tilfeller være en forutsetning for at depotordningen skal fungere godt. Det bør derfor vurderes om at det skal etableres et kontaktorgan eller faglig råd i tilknytning til Norsk helsearkiv for å bidra til å utvikle dette samspillet. Dersom man går inn på en slik løsning, bør man også se på om dette kan kombi­neres med det sakkyndige rådet for bevaring og kassasjon som er foreslått i kapittel 10, eller om disse funksjonene er for forskjellige til å kunne kombineres.

En oppsummering av utvalgets vurdering er at Norsk helsearkiv bør samles ett sted og gjerne samlokaliseres med en eksisterende enhet i Arkivverket. Utvalget ser det imidlertid ikke som del av sitt mandat å drøfte hvor Norsk helsearkiv skal plasseres geografisk. Det bør vurderes å etablere et kontaktorgan eller lignende knyttet til Norsk helsearkiv for å styrke mulighetene for et godt samspill med virksomhetene i spesialisthelsetjenesten om avlevering mv. Et utvidet tjenestetilbud til spesialisthelsetjenesten kan gjøre det nødvendig med en del desentraliserte funksjoner. Hvorvidt og eventuelt hvordan dette skal påvirke organiseringen av kjernefunksjonene, må vurderes som ledd i Norsk helsearkivs egen planlegging.