1 Innledning og sammendrag

Skatteunndragelsesutvalget legger i denne utredningen fram en gjennomgang av regler, utviklingstrekk og øvrig bakgrunn som grunnlag for utvalgets forslag til regelendringer og andre tiltak mot skatteunndragelser. Utvalget ble nedsatt for å bidra til å skjerpe kampen mot skatteunndragelser gjennom en samlet gjennomgang av sentrale deler av det regelverket og den praksis som ligger til grunn for myndighetenes muligheter for å avdekke skatteunndragelser. Utvalgets mandat har i hovedsak vært å gjennomgå regler og muligheter for opplysninger og kontroll, og komme med forslag til regelendringer og andre tiltak på disse områdene. Nedenfor følger en oversikt over hovedpunktene i utvalgets arbeid.

I kapittel 2 gjøres det rede for utvalgets oppnevning, mandat, sammensetning og arbeid.

I kapittel 3 gir utvalget en oversikt over skatteunndragelser, utviklingstrekk mv., herunder behandles anslag over omfanget av skatteunndragelser, forklaringsmodeller, foreliggende undersøkelser og særlige utfordringer og utviklingstrekk. Utvalget mener norske myndigheter bør vurdere å gjøre estimater av det såkalte skattegapet fordi det til tross for unøyaktigheter vil kunne vise tendenser over tid. Det er også gjort særskilt rede for OECDs arbeid mot skatteunndragelser i et internasjonalt perspektiv.

I kapittel 4 omtales samarbeidsfora, både for nasjonalt og internasjonalt samarbeid, mellom offentlige instanser og mellom offentlige og ­private organisasjoner.

I kapittel 5 er opplysningspliktreglene og kontrollreglene plassert i et helhetlig perspektiv. Det gis her en omtale av samspillet mellom transaksjonen, registreringen av denne (bokføringen), regnskapsplikt, opplysningsplikt og kontroll. I tillegg omtales sanksjoner og offentlige myndigheters taushetsplikt.

Kapittel 6 er viet rammer og hovedhensyn. EØS-avtalen, Den europeiske menneskerettskonvensjonen og personverndirektivet er de viktigste rettslige rammene for mulige tiltak mot skatteunndragelser. I dette kapitlet drøfter utvalget også de viktigste hensynene det bør legges vekt på ved utformingen av regelverket, og tar særlig opp kontrollhensyn, personvernhensyn, byrder og kostnader for næringslivet, og behovet for legitime og forståelige regler. Et mindretall mener det er viktig at de samlede tiltak inneholder både økte ulemper og positive incitamenter i form av redusert økonomisk gevinst ved skatteunndragelser.

I kapittel 7 går utvalget nærmere inn på plikten til å gi opplysninger ukrevd til skatte- og avgiftsmyndighetene. Her behandler utvalget både opplysningsplikt om egne forhold, herunder rekkevidden av opplysningsplikten generelt og brudd på opplysningsplikten som vilkår for reaksjoner, samt plikten for tredjepart til å gi opplysninger uoppfordret. Utvalget foreslår blant annet uttrykkelig å lovfeste at skattyter skal opptre aktsomt og lojalt. Et flertall i utvalget foreslår videre å skjerpe reaksjonene ovenfor den som unnlater å gjøre ligningsmyndighetene oppmerksom på feil ved ligningen og skatteoppgjøret. Flertallet foreslår å lovfeste at dersom skattyter unnlater å gjøre oppmerksom på slike feil som han er eller burde være klar over, skal det gjelde en tiårsfrist for endring av ligningen, og at skattyter i slike tilfeller kan ilegges tilleggsskatt. Et mindretall i utvalget ønsker ikke i så stor grad å likestille uriktige og ufullstendige opplysninger med det å gjøre oppmerksom på feil ved ligningen når det gjelder tilleggsskatt og straff.

Utvalget foreslår også å flytte bestemmelsene om ukrevd opplysningsplikt for tredjeparter fra kapittel 6 til kapittel 5 i ligningsloven uten vesentlige materielle endringer. Utvalget tar opp oppgaveplikten for utbetalinger til næringsdrivende, og mener at dagens ordning med oppgaveplikt med unntak dersom oppdragsgiver driver virksomhet fra et fast forretningssted, ikke bør videreføres. I stedet foreslår utvalgets flertall oppgaveplikt for utbetalinger til næringsdrivende avgrenset til å gjelde utbetalinger til virksomheter som ikke er revisjonspliktige. Et mindretall foreslår å oppheve oppgaveplikten, subsidiært knytte den til organisasjonsform.

I kapittel 8 behandler utvalget plikten til å gi kontrollopplysninger om egne eller andres forhold etter krav fra skatte- og avgiftsmyndighetene, herunder plikten til å medvirke til kontrollunder­søkelse (stedlig kontroll). Et samlet utvalg fremmer forslag om mer samordnede bestemmelser og på enkelte områder nye og mer vidtgående kontrollhjemler. Overfor tredjepart foreslås det blant annet at de gjeldende bestemmelser om plikt til å gi opplysninger etter krav i ligningsloven kapittel 6 erstattes av nye og på enkelte områder mer omfattende bestemmelser. Tilsvarende nye kontrollbestemmelser forslås også inntatt i folketrygdloven, skattebetalingsloven, merverdiavgiftsloven og i toll- og særavgiftslovgivningen. Utvalget foreslår også enkelte endringer i reglene om varsling forut for en kontrollundersøkelse hos den skatte- eller avgiftspliktige.

Merverdiavgiftsloven og tolloven har i dag regler om politiets bistandsplikt ved stedlige kontroller. Utvalget foreslår i kapittel 8 en tilsvarende bestemmelse i ligningsloven. Utvalget slutter seg også til forslaget om en regel om bevissikring som ble lagt fram i NOU 2003: 7 Tilleggsskatt m.m.

I kapittel 9 er skatterådgiverne tema, det vil si de som gir profesjonell rådgivning og bistand knyttet til skatte- eller avgiftsmessige forhold. Slik rådgivning utføres av advokater, revisorer, regnskapsførere eller andre. Enkelte andre land har særskilt opplysningsplikt om såkalte skattepakker. Utvalget har ikke funnet tilstrekkelig grunn til å foreslå slike regler i Norge. Utvalget foreslår at Økokrim skal gis adgang til å formidle opplysninger mottatt gjennom rapportering etter hvitvaskingsloven videre til skatteetaten og toll- og avgiftsetaten. Dette vil være opplysninger skatteetaten og toll- og avgiftsetaten kan bruke til å avdekke skatte- og avgiftsunndragelser. Et mindretall foreslår at slike opplysninger også skal kunne gis direkte til de kommunale skatteoppkreverne, til bruk i deres arbeid med kontroll og innkreving.

Videre i kapittel 9 drøfter utvalget også skatterådgivere og andres ansvar for medvirkning til skatteunndragelser. I dag kan skatte- og avgiftspliktige ilegges en administrativ sanksjon (tilleggsskatt, tilleggsavgift og tilleggstoll), mens medvirkere bare kan sanksjoneres gjennom straffeforfølging av politiet. Et flertall i utvalget går inn for at medvirkere skal kunne ilegges en administrativ sanksjon av skatte- og avgiftsmyndighetene. Et mindretall går mot dette forslaget.

Utvalget har også foretatt en gjennomgang av om og i hvilken utstrekning skatterådgivernes taushetsplikt bør vike for hensynet til avdekking av mulig skatteunndragelse, og et flertall foreslår at taushetsplikten i visse tilfeller ikke skal være til hinder for å kreve opplysninger. Et mindretall i utvalget går mot dette forslaget. Et samlet utvalg foreslår at dersom revisor unnlater å underskrive på næringsoppgave eller kontrolloppgave, skal kopi av revisors brev til klienten om dette sendes skatte- og avgiftsmyndighetene, og at skatte- og avgiftsmyndighetene får adgang til å gi Tilsynsrådet for advokatvirksomhet opplysninger om advokater som har overtrådt bestemmelser i lov eller forskrift.

I kapittel 10 behandler utvalget en rekke ulike tiltak. Her behandles blant annet tiltak mot skatteunndragelser som følge av kontantøkonomi (punkt 10.2) og tiltak for å redusere privatmarkedets kjøp av svart arbeid og svarte tjenester og varer (punkt 10.3).

Under tiltak mot skatteunndragelser som følge av kontantøkonomi foreslår utvalget at det for næringslivet blir et vilkår for fradrag etter skatteloven og merverdiavgiftsloven at betaling ikke er skjedd med kontanter ved transaksjoner over 10 000 kroner. Et flertall foreslår at det i tillegg innføres et forbud mot kontanttransaksjoner med næringsdrivende over et visst beløp. Utvalget foreslår videre tiltak mot valutasmugling og at utvalgte bransjer, for eksempel restaurantbransjen, skal kunne pålegges å føre en daglig oppdatert journal over personalet. Utvalget omtaler også mulig innføring av krav om sertifiserte og plomberte kassaapparater.

Som tiltak for å redusere privatmarkedets kjøp av svart arbeid og svarte tjenester og varer, har utvalget sett på praktiske forenklinger ved kjøp av privat arbeidskraft, bruk av formidlingssentraler og beløpsgrensen for skattefritt arbeid. Et mindretall i utvalget foreslår å innføre en fradragsrett for private ved kjøp av visse tjenester, med vilkår om at betaling ikke skjer kontant, som for næringsdrivende. Utvalgets flertall går mot en slik ordning. Et flertall foreslår at privatpersoner kan bli ansvarlige for unndratt skatt og merverdiavgift ved kjøp av varer og tjenester over 10 000 kroner, men at kjøper skal være fritatt for ansvar dersom betalingen skjer via bank. Et mindretall går mot forslaget.

Utvalget har videre vurdert tiltak som legger til rette for bedre kontroll med virksomhet som drives gjennom norskregistrerte utenlandske foretak (NUF) i punkt 10.4. Utvalget foreslår en vesentlig innstramming i adgangen til å registrere utenlandske selskaper som er stiftet i land utenfor EØS-området.

Etter gjeldende regler har pressen tilgang til straffeavgjørelser om skatte- og avgiftsunndragelser, men vedtak om administrative sanksjoner i form av tilleggsskatt, tilleggsavgift og tilleggstoll er underlagt taushetsplikt og dermed unntatt offentlighet. Under punkt 10.8 foreslår et flertall i utvalget større grad av offentlighet ved ileggelse av tilleggsskatt mv., slik at pressen også kan få innsyn i slike vedtak. Unntak foreslås for vedtak om tilleggskatt med 30 prosent eller mindre, som ikke krever at skattyter har opptrådt forsettlig eller uaktsomt. Et mindretall går mot dette forslaget.

Utvalget tar også opp enkelte problemstillinger knyttet til interessefellesskap og skatteparadiser (punkt 10.5), enkelte særlige tiltak mot merverdiavgiftsunndragelser (punkt 10.6), styrets ansvar i aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper (punkt 10.7), informasjon og holdningsskapende virksomhet (punkt 10.9) og erstatningskrav og arrest som virkemiddel mot skatteunndragelse (punkt 10.11). Videre omtales ressurser, prioriteringer og samarbeid under punkt 10.10. I siste avsnitt i punkt 10.10 er det pekt på at det i Norge er behov for mer ­forskningsbasert viten om skatteunndragelser og svart økonomi.

I kapittel 11 behandles økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene.

I kapittel 12 er utvalgets utkast til lovendringer inntatt.