4 Samarbeidsfora nasjonalt og internasjonalt

4.1 Nasjonalt samarbeid

4.1.1 Samarbeid mellom skatte- og avgiftsmyndighetene

Skatte- og avgiftsmyndighetene består av skatte­etaten, skatteoppkreverne og toll- og avgiftsetaten.

Skatteetaten ble reorganisert med virkning fra 1. januar 2008. Reorganiseringen innebærer at skatteetaten er organisert i to nivåer, et sentralt og et regionalt nivå. Det sentrale nivået består av Skattedirektoratet. Det regionale nivået har fem regioner, slik at hver region omfatter flere fylker. Hver enkelt region har ett organ, skattekontoret, som erstatter ligningskontorene, fylkesskattekontorene, skattefogdkontorene og folkeregisteret i regionen. Skattekontoret består av mange kontor­enheter innen regionen. Den nye organiseringen av skatteetaten er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2006-2007) for Finansdepartementet kapittel 2.5 og Ot.prp. nr. 1 (2006-2007) kapittel 3. De nye skatteregionene gir rom for sterkere og mer spesialiserte fagmiljøer. Dermed kan etaten forsterke kontrollvirksomheten overfor krevende skattytergrupper og generelt styrke innsatsen mot skatteunndragelser og svart økonomi. Som en del av dette har etatene bygd opp egne skattekrimenheter i hver av regionene.

Skatteoppkreveren hører administrativt under kommunen, men er underlagt Skattedirektoratets faglige instruksjonsmyndighet for så vidt gjelder innfordring av skatt og arbeidsgiveravgift og kontrollfunksjonen overfor arbeidsgivere (arbeidsgiverkontrollen). I forbindelse med arbeidsgiverkontrollen skal skatteoppkreverne føre kontroll med at arbeidsgiverne trekker skatt og beregner arbeidsgiveravgift av alle trekk- og avgiftspliktige ytelser. Skatteetatens arbeid for å styrke arbeidsgiverkontrollen og den faglige oppfølgingen av de kom­munale skatteoppkreverne er et viktig ledd i den samlede innsatsen mot økonomisk kriminalitet, herunder skatteunndragelser.

Toll- og avgiftsetaten er organisert i et sentralt nivå og et regionalt nivå. Det sentrale nivået er Toll- og avgiftsdirektoratet. Det regionale nivået har seks regioner. Toll- og avgiftsetatens hovedoppgaver er å sørge for riktig deklarering, fastsettelse og rettidig betaling av toll og avgifter for lovlige varer. Disse formene for kontroll henger tett sammen og betegnes også som økonomisk kontroll. Etaten skal videre hindre inn- og utførsel av ulovlig varer. Ved å være til stede på grensen bekjemper etaten i tillegg trusler som terror, sykdommer, organisert kriminalitet, narkotikasmugling mv.

Det er viktig for skatte- og avgiftskontrollen at de ulike skatte- og avgiftsmyndigheter har muligheter for å samarbeide, for eksempel ved felles kontroller og om enkeltsaker. Skatteetaten og tollmyndighetene har et avtalefestet kontrollsamarbeid. Samarbeidet foregår på ledelsesnivå, på regionalt og lokalt nivå. Det arbeides aktivt for å sette i verk kontrolltiltak av felles interesse for etatene ved samordning av kontrollplaner, felles utvelgelse av kontrollobjekter og så langt det er mulig gjennomføre en samordnet kontroll.

4.1.2 Samarbeid mellom skatte- og avgiftsmyndighetene, andre offentlige ­myndigheter og partene i arbeidslivet

4.1.2.1 Innledning

Det finnes mange slags samarbeid både på departementsnivå og mellom ulike etater, organisasjoner osv., for så vidt gjelder innsatsen mot økonomisk kriminalitet, herunder skatte- og avgiftskriminalitet. I det følgende vil de vesentligste samarbeidsformer innenfor skatteetaten og toll- og avgiftsetaten bli gjennomgått. På departementsnivå vil Embetsmannsutvalget mot økonomisk kriminalitet (EMØK) være særlig relevant. Utvalget består av medlemmer fra Justisdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Finansdepartementet og Økokrim. Utvalget har ansvar for å koordinere regjeringens innsats på dette området og har fra 2004 – 2007 hatt et særlig administrativt ansvar for at tiltakene i handlingsplanen mot økonomisk kriminalitet har blitt fulgt opp. Regjeringen har besluttet at det skal startes opp et arbeid med å lage en ny handlingsplan mot økonomisk kriminalitet. Handlingsplanen vil bli den femte i rekken siden 1992. Det tas sikte på at planen skal legges fram sommeren 2009 og ha en virkeperiode på ca. to til fire år.

4.1.2.2 Skatteetaten

Skatteetaten deltar i et stort antall av samarbeidsordninger på dette området, både sentralt og regionalt/lokalt. Siden 1997 har Skattedirektøren vært leder av Samarbeid mot svart økonomi (SMSØ). SMSØ består av representanter fra NHO, LO, KS, YS, UNIO og skatteetaten. Forumet arbeider for at riktige holdninger skal gjennomsyre alle samfunnslag, rettferdig konkurranse i næringslivet og trygghet for alle arbeidstakere og forbrukere. SMSØ ønsker å rette et spesielt fokus mot ungdom og har utviklet et undervisningsopplegg beregnet for elever i videregående skole, som går under betegnelsen «Spleiselaget».

I forhold til politi og påtalemyndighet finnes det flere samarbeid. I denne sammenheng nevnes samarbeidsavtalen mellom politi og påtalemyndighet og skatteetaten av 15. august 2005. Riksadvokaten, politidirektøren, sjef for Økokrim og skattedirektøren har her utarbeidet prinsipper som legges til grunn for samarbeidet sentralt og regionalt mellom de to etatene. I forlengelsen av denne samarbeidsavtalen er det utarbeidet en egen «Instruks for operativt samarbeid mellom politi/påtalemyndighet og skatteetaten» som ble iverksatt fra februar 2007. Hensikten med instruksen er å videreutvikle samarbeidet mellom etatene for å sikre en effektiv og god håndtering av straffesaker. Videre er det også opprettet en egen «Kompe­tansegruppe for politiet/påtalemyndigheten og skatte­etaten i EMK-spørsmål». Kompetansegruppen skal behandle felles problemområder knyttet til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) med sikte på – så vidt mulig – å finne fram til felles oppfatninger av rettslige og operative spørsmål, for eksempel tolkningsspørsmål knyttet til selvinkriminering, inhabilitet, dobbeltstraff m.m. Det kan også nevnes at skatteetaten i 2007 ble tilført midler til utvidelse av bistandsrevisorordningen, slik at det nå er en landsdekkende ordning med bistandsrevisorer i alle fylker, og i noen fylker også flere. Bistandsrevisorordningen – hvor skatterevisorer arbeider i politiet/påtalemyndig­heten med straffesaker hovedsakelig på skatteområdet – har kommet i stand for å bidra til kompetanseheving og en mer effektiv saksbehandling hos politiet/påtalemyndigheten. Inn under denne ordningen har det også vært etablert et prøveprosjekt med bistandsjurist i Østfold. Riksadvokaten har ansvaret for evaluering og oppfølgning av dette prosjektet.

Skatteetaten har videre samarbeidsavtaler med flere andre kontrolletater eksempelvis NAV, Fiskeridirektoratet, Statens landbruksforvaltning, toll- og avgiftsetaten osv. Blant annet på grunn av omorganiseringen av skatteetaten, holder etaten for tiden på å reforhandle alle disse samarbeidsavtalene. Temaer i avtalene er blant annet felles kontrollaktivitet, informasjon og utveksling av opplysninger mv. Skatteetaten har også et samarbeid med Riksrevisjonen og revisjonen i kommunene. Samarbeidet med Riksrevisjonen er inngått for å sikre korrekt skatte- og avgiftsbehandling i det offentlige, eksempelvis i forbindelse med anskaffelser og utbetalinger av tilskudd til det offentlige.

4.1.2.3 Toll- og avgiftsetaten

Toll- og avgiftsetaten samarbeider med en rekke offentlige etater. I denne sammenheng kan nevnes samarbeidsavtale med Skattedirektoratet, Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og Statens Landbruksforvaltning. I tillegg avholdes sentrale samarbeidsmøter med blant annet Politidirektoratet, Økokrim og Statens forurensningstilsyn. Det er inngått avtaler med enkelte private organisasjoner som blant annet Den Norske Revisorforening og Norges speditørforbund.

Videre samarbeides det også med næringsorganisasjoner om tiltak mot ulovligheter, blant annet med byggenæringen og fiskerinæringen.

4.2 Internasjonalt samarbeid

4.2.1 Innledning

I tillegg til nasjonalt samarbeid foregår det også et omfattende internasjonalt samarbeid mellom forskjellige lands skattemyndigheter. Viktige eksempler er det arbeid som pågår i forbindelse med informasjonsutveksling etter skatteavtalene, de bilaterale tollsamarbeidsavtalene og Europarådskonvensjonen, samt det nære samarbeid mellom de nordiske land og samarbeidet i Østersjøområdet, jf. punkt 4.2.2 til 4.2.6. I tillegg er det under punkt 4.2.7 vist til enkelte samarbeidsfora hvor det legges planer for felles bekjempelse av skatteunndragelser eller økonomisk kriminalitet som har nære forbindelseslinjer med skatteunndragelser, for eksempel hvitvasking.

4.2.2 Skatteavtaler

Norge har inngått en rekke skatteavtaler og avtaler om administrativt samarbeid med andre land. Avtalene gjelder tre hovedområder; deling av skattegrunnlag (fastsetting), utveksling av opplysninger (kontroll) og bistand til innkreving av skatt og avgift. Norge har slike avtaler med ca. 80 land selv om ikke alle avtalene har like omfattende bestemmelser.

Som nevnt under punkt 3.3.4 så har OECD utarbeidet en modellavtale til unngåelse av dobbeltbeskatning og forbygging av skatteunndragelse. Denne modellavtale har i artikkel 26 en bestemmelsen som tar sikte på å oppnå en effektiv informasjonsutveksling i skattesaker. Etter denne bestemmelse forplikter avtalepartene seg til å utveksle alle relevante opplysninger som anses nødvendige om eierskap og transaksjoner, også fra banker, finansinstitusjoner og advokater og andre rådgivere. Fra 2003 fikk modellen en ny artikkel 27 om bistand til innfordring av skatt og fra 2005 ble artikkel 26 innskjerpet. Disse endringene var for lengst tatt inn i den norske mønsteravtalen.

OECD vedtok 9. april 1998 en rekommandasjon om tiltak mot skadelig skattekonkurranse. I denne forbindelse ble det også gjort henvendelse til jurisdiksjoner utenfor OECD som ble ansett for å fylle kriteriene for å utgjøre et såkalt skatteparadis. I samarbeid med noen av disse jurisdiksjonene har OECD utarbeidet en modellavtale for effektiv informasjonsutveksling i skattesaker. For å etablere det juridiske grunnlag for effektiv informasjonsutveksling må det inngås bilateral overenskomst bygget på denne modell med hver enkelt jurisdiksjon. Dette er en tidkrevende prosess. For å søke å framskynde prosessen vedtok Nordisk Ministerråd i juni 2006 å etablere et felles nordisk prosjekt for den tekniske gjennomføringen av forhandlinger av slike avtaler. Det er gjennomført slike felles forhandlinger med seks jurisdiksjoner og forhandlinger med en rekke andre jurisdiksjoner er under forberedelse. Avtale om informasjonsutveksling med Isle of Man ble undertegnet 30. desember 2007 og trådte i kraft 6. desember 2008. Tilsvarende avtaler med Jersey og Guernsey ble undertegnet 28. oktober 2008.

4.2.3 Bilaterale tollsamarbeidsavtaler

Norge har inngått bilaterale avtaler om gjensidig kontrollsamarbeid i tollsaker med 19 land, og en egen avtale med EU (protokoll 11 til EØS-avtalen). Det vurderes løpende om det bør innledes forhandlinger med nye land om tilsvarende avtaler. Norge har også sluttet seg til flere av anneksene i Nairobi-konvensjonen av 9. juni 1977 som dreier seg om bilateralt kontrollsamarbeid, i regi av Verdens Tollorganisasjon, WCO. Avtalene innebærer gjensidige rutiner for anmodning om og utlevering av informasjon og samarbeid i konkrete kontrollsaker. Tollmyndighetene har generelt et høyt aktivitetsnivå knyttet til internasjonalt samarbeid med utenlandske tollmyndigheter.

4.2.4 Europarådskonvensjonen

I samarbeid mellom Europarådet og OECD er det utarbeidet en overenskomst om gjensidig admini­strativ bistand i skattesaker. Formålet med overenskomsten er å fremme det internasjonale samarbeid for effektiv håndhevelse av de nasjonale skattelovgivninger og samtidig sikre skattyters grunnleggende rettigheter. Overenskomsten som er ment å være et virkemiddel for å bekjempe skatte- og avgiftsunndragelse, vil gi skattemyndighetene i de land som tiltrer adgang til blant annet å utveksle opplysninger om direkte og indirekte skatter og avgifter, og å yte gjensidig bistand til sikring og innfordring av skatte- og avgiftskrav. For land Norge har inngått ordinær skatteavtale med, vil denne konvensjonen kunne være et supplement for utveksling av informasjon.

4.2.5 Samarbeid mellom nordiske land

Mellom de nordiske landene er det en felles skatteavtale og en felles avtale om administrativ bistand i skattesaker. En revidert og utvidet bistandsavtale vil bli undertegnet i 2009. Avtalene har ført til et utstrakt samarbeid. Flere nordiske grupper møtes årlig for å diskutere forskjellige problemstillinger og for å utveksle erfaringer, både av generell karakter og konkret i form av anmodning om bistand i henhold til skatteavtalene. Som eksempel på slike grupper kan nevnes nordisk compliance-møte (dialogmøter) og nordisk kontaktgruppe for innkrevingsspørsmål. Skattesjefene i de nordiske landene møtes også en gang i året for å utveksle erfaringer. I tillegg er det et utstrakt uformelt samarbeid både mellom departementene og skattedirektoratene i de nordiske landene.

De nordiske landene har et utstrakt tollsamarbeid, regulert i Nordisk samarbeidsavtale fra 1981 mellom Norge, Danmark, Finland, Island, Sverige og Færøyene. Tollsamarbeidet bygger på prinsippet om gjensidig utveksling av informasjon etter anmodning, og norsk deltagelse skjer innenfor de rammer som er fastsatt i tolloven kapittel 14 om tollsamarbeid med fremmed stat. Det er også løpende kontakt med de andre nordiske lands tolladministrasjoner i annen sammenheng, blant annet i Østersjøsamarbeidet og i Barentsregionen. Nordisk tollsamarbeid mot økonomisk kriminalitet spiller en viktig rolle i kampen mot narkotikahandel og hvitvasking av penger, men også mot toll- og avgiftsunndragelser. Tollsamarbeidet innebærer også praktiske tillempninger av administrative rutiner for de respektive tollmyndigheter; en særlig avtale med EU-kommisjonen i 1997 viderefører tollsamarbeidet med Sverige, etter svensk inntreden i tollunionen.

4.2.6 Østersjøsamarbeidet

Østersjøsamarbeidet startet i 1998 og er et samarbeid mellom skattetatene i elleve land (Norge, Danmark, Estland, Finland, Island, Latvia, Litauen, Polen, Russland, Sverige og Tyskland). Formålet er å forhindre skatte- og avgiftsunndragelse i Øster­sjøregionen. Skattedirektørene møtes en gang årlig. Mellom disse møtene møtes arbeidsgrupper en gang i året.

4.2.7 Diverse internasjonale samarbeidsfora

Skattekomiteen (Comittee on Fiscal Affairs) i OECD er et faglig forum for internasjonal og nasjonal skattepolitikk. En egen arbeidsgruppe under skattekomiteen (WP8) har særlig fokus på området skatteunndragelse og skatteomgåelse. Arbeidsgruppen ser blant annet på aggressiv skatteplanlegging, skattekriminalitet og hvitvasking, skatterelaterte aspekter ved bestikkelser, effektiv informasjonsutveksling, tilgang til bankinformasjon og bistand til skatteinnkreving. Delegatene i arbeidsgruppen informerer systematisk de øvrige landene om midler som anvendes for å motvirke unndragelser, herunder regelverksutvikling, rettsavgjørelser og revisjonsteknikker. Andre virkemidler for å bekjempe skatteunndragelse er utarbeidelse av informasjonsmateriale, internasjonalt sammenlignbare statistikker, strategiske analyser og anbefalinger, overvåking av medlemslandenes praksis og opplæring.

FATF (Financial Action Task Force on Money Laundering) er et organ opprettet av 33 land, blant dem Norge, som har til oppgave å evaluere medlemslandenes tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Den norske delegasjonen til FATF ledes for tiden av Finansdepartementet. I tillegg deltar ­Justisdepartementet sammen med Økokrim i delegasjonen. Videre er blant annet Kredittilsynet og toll- og avgiftsetaten sammen med andre etater med og besvarer spørsmål fra FATF, og beskriver de tiltak Norge har igangsatt for å bekjempe hvitvasking.

WCO (World Custom Organisation, Verdens tollorganisasjon) er en verdensomspennende organisasjon bestående av 174 tolladministrasjoner i de forskjellige land. Organisasjonen arbeider med temaer knyttet til tollmyndighetenes oppgaver, herunder utvikling av samarbeidet mellom medlemslandene, praktisk oppfølgning og tilrettelegging. WCO’s Enforcement Committe arbeider med blant annet modellavtaler vedrørende kontrollsamarbeid, varemerkeforfalskning og andre tiltak mot ulike typer toll- og avgiftsunndragelser. Enforcement Committe opprettet i 2005 en spesiell arbeidsgruppe for bekjempelse av økonomisk kriminalitet (Working Group on commercial Fraud). Arbeidsgruppen består av medlemsland valgt fra de respektive WCO-regioner og Norge er et av landene som representerer Europa. Gruppen møtes noen ganger i året og rapporterer til Enforcement Committe. Gruppen har følgende mandat:

• Vurdere og foreslå metoder for å bekjempe økonomisk kriminalitet gjennom internasjonalt samarbeid på en måte som kan imøtekomme medlemslandenes ønsker og behov.

• Vurdere sammenhenger mellom økonomisk kriminalitet, hvitvasking av penger, organisert kriminalitet og terror.

• Utvikle et egnet internasjonalt dokument som beskriver og definerer økonomisk kriminalitet.

• Vurdere andre forhold som har relevans for bekjempelse av økonomisk kriminalitet.

ITD (International Tax Dialogue) er et samarbeidsprosjekt mellom Den Interamerikanske Utviklingsbanken (IDB), Pengefondet, OECD, FN og Verdensbanken. ITDs formål er å oppfordre til og tilrettelegge for dialog om skattespørsmål mellom ulike lands skatteetater, internasjonal organisasjoner og andre berørte parter. Norge er medlem av ITDweb; 1 et globalt nettverk for skatteadministrasjoner. ITDweb er blitt til etter initiativ fra OECD. Hensikten er at skattemyndighetene i ulike land skal ha et sted hvor de raskt kan oppdateres om den siste utviklingen innen skatteadministrative spørsmål.

IOTA (Intra-European Organisation of Tax Administration) er en mellomstatlig organisasjon som bistår medlemmene i europeiske land til å utvikle og forbedre sine skatteadministrasjoner. Norge var i noen år assosiert medlem av denne organisasjonen, men har siden 2006 vært fullt medlem. Norge deltar i en rekke arbeidsgrupper i IOTA.