3 Hovedtrekk og praksis ved dagens ordning og tilstøtende ordninger

Dagens omsorgslønnsordning er gjentatte ganger blitt drøftet, blant annet ved interpellasjon og spørsmål i stortingets spørretime. Det er blitt påpekt at omsorgslønn må praktiseres likt i kommunene, ordningen med omsorgslønn må ses i sammenheng med tilstøtende ordninger, og virkemidler må settes inn som gjør det lettere å kombinere omsorgsoppgaver med yrkesaktivitet.

Kunnskapsoppsummering om omsorgslønnsordningen (Helsetilsynet 2009) konkluderte med store kommunale variasjoner i hvordan ordningen ble praktisert; både omfang, kriterier for tildeling av omsorgslønn, antall timer som tildeles og avlønning av omsorgslønnsmottakerne varierte. Ordningen fremstår lite tilgjengelig for brukerne. Det svekker mulighetene for medvirkning og individuell tilrettelegging.

Det etterspørres hva omsorgslønn er kompensasjon for, om det er en støtte til pårørende som utfører store omsorgsoppgaver, eller om det er kompensasjon for tapt arbeidsfortjeneste. Eller er det betaling for utført arbeid på vegne av kommunen? Det etterspørres en avklaring. (Eriksen, Andersen, Askheim 2003)

Utydelig lovverk stiller store krav til forvalter av lovverket i kommunene. Som Helsetilsynet peker på har mange kommuner liten erfaring med omsorgslønn. Det stilles store krav til den frie skjønnsvurderingen. Denne kombinasjonen skaper utrygghet med hensyn til om bruker får det vedkommende har krav på av tjenester. Dette dreier seg om omsorgslønn, men også om å se tjenestebildet i sin helhet og informere bruker om hva vedkommende faktisk har rett på.

I sentrale føringer presiseres at omfanget av frivillig omsorg må opprettholdes. Bedre rammevilkår samt andre tiltak for å lette omsorgsbyrden for omsorgsgiver må virke sammen slik at arbeidstilhørigheten ikke svekkes. Velferdssamfunnet trenger høy grad av sysselsetting, St.meld. nr. 25 (2005 – 2006).

Ved Omsorgsplan 2015 følges regjeringens målsetting opp ved konkretisering i fem langsiktige strategier. Disse strategiene er

• Kvalitetsutvikling, forskning og planlegging

• Kapasitet og kompetanseheving

• Samhandling og medisinsk oppfølging

• Aktiv omsorg

• Partnerskap med familie og lokalsamfunn

I strategiplan for Partnerskap med familie og samfunn legges det vekt på økt deltakelse i frivillig sektor.

3.1 Dagens omsorgslønnsordning

Omsorgslønnsordningen ble innført i 1988 i sammenheng med overføring av ansvaret for ulike helsetjenester til kommunene. Senere ble ordningen flyttet til sosialtjenesteloven, og reguleres nå i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 3-6. Omsorgslønn er en kommunal betaling til pårørende eller frivillige omsorgsgivere med omsorg for personer som har særlig stort omsorgsbehov på grunn av alder, funksjonshemming eller sykdom. Myndighetenes hovedformål med omsorgslønnsordningen har vært å bidra til best mulig omsorg for de som trenger hjelp i dagliglivet og å gjøre det mulig for private omsorgsgivere å fortsette omsorgsarbeidet1. Ordningen er uten statlige bevilgninger eller øremerking. Å få omsorgslønn innebærer at kommunen engasjerer pårørende som oppdragstakere, ikke som ansatte i kommunen. Lønnen er skattepliktig og gir pensjonspoeng. Det er ikke andre arbeidstakerrettigheter knyttet til ordningen, som feriepenger, ubetinget krav på ferie, og heller ikke sykepenger i de 16 første kalenderdagene i et sykdomsforløp.

3.1.1 Hvem omfattes av dagens ordning

En forutsetning for å motta omsorgslønn er at omsorgsarbeidet foregår i eget hjem. Ordningen gjelder både ektefeller og andre frivillige omsorgsgivere uten omsorgsplikt og foreldre som har omsorgsplikt for sine mindreårige barn. Det er ingen øvre aldersgrense for å motta omsorgslønn. Ingen har ubetinget rett til omsorgslønn, men kommunen har plikt til å ha en slik ordning. Kommunen kan ikke avslå en søknad fordi den ikke har en slik ordning eller ikke har satt av nok penger på budsjettet, men kommunen kan tilby andre tjenester for å dekke omsorgsbehovet. Omsorgslønn blir gitt til den som har omsorgsarbeidet, ikke til den som trenger omsorg, men både den som gir og den som trenger omsorg har rett til å søke om omsorgslønn og å klage på kommunens vedtak.

3.1.2 Momenter ved tildeling

Følgende momenter skal være de viktigste når kommunen vurderer om søkeren skal få tilbud om omsorgslønn:

• Om omsorgsarbeidet er særlig tyngende

• Om omsorgsarbeidet gjelder nødvendige omsorgsoppgaver

• Om omsorg fra søkeren er det beste for den som trenger hjelp

• Kommunen sine ressurser

De opplistede momentene er ikke vilkår for å få omsorgslønn. Kommunen kan velge å tilby omsorgslønn selv om ingen eller bare få av momentene er tilstede i den saken det gjelder.

3.1.3 Tilgrensende ordninger

Pleiepengeordningen og hjelpestønadsordningen tilgrenser til omsorgslønnsordningen. Myndighetenes formål med dagens pleiepengeordning er å kompensere for tapt arbeidsinntekt for yrkesaktive i forbindelse med pleie av sykt barn eller pleie av nære pårørende i livets sluttfase. Pleiepenger i livets sluttfase gis til nære pårørende. Pleiepenger kan gis til foreldre eller andre med omsorg for barnet dersom hensynet til barnet tilsier det. Avgjørende for hvilke omsorgspersoner som har rett til pleiepenger er vedkommendes nærhet til barnet. I utgangspunktet utbetales ikke pleiepenger ved varig pleiebehov hos barnet. Unntak gjelder imidlertid hvis sykdommen forverrer seg og kommer inn i en ustabil fase.

Hjelpestønad er en statlig ytelse fra folketrygden. Personer med særskilt behov for pleie og tilsyn på grunn av sykdom, skade eller en medfødt funksjonshemming kan få hjelpestønad. Det er en forutsetning at du har et privat pleieforhold eller at hjelpestønaden setter deg i stand til å opprette et slikt privat pleieforhold. Når hjelpebehovet vurderes, vil det også legges vekt på behovet for stimulering, opplæring og trening som skjer i hjemmet. For nærmere utdyping vises til kap 6.2.

3.2 Kommunenes praktisering av omsorgslønnsordningen

Omsorgslønnsordningen har blitt kartlagt tre ganger, i 1996, i 2002 og 2010 (Løwe 1997, Skollerud 2003 og Finnvold 2011a). Den første undersøkelsen omfattet alle norske kommuner, den andre var basert på et utvalg kommuner. Den siste undersøkelsen følger i hovedsak malen fra undersøkelsen fra 2002 og omfatter et bruttoutvalg på 59 kommuner og bydeler (Finnvold 2011a). I alt 48 kommuner (80 % av bruttoutvalget) leverte inn skjema.

I 1995 var det 3500 brukere hvor pårørende mottok omsorgslønn, ved utgangen av 2010 er det 9070 brukere hvor pårørende mottok omsorgslønn. Andel søknader som blir avslått har vært stabilt i hele perioden på rundt 19 %. Et hovedresultat av de tre undersøkelsene er at ordningen over tid er blitt mer omfattende og mer kostbar for kommunene. Utviklingen for omsorgslønn følger dermed utviklingen for mange andre tjenester og ytelser på helse- og omsorgsområdet. Regnet i kroneverdi for 2010 økte de faktiske utgiftene fra 164 millioner i 1995 til 456 millioner i 2002 og til 689 millioner i 2010. Utgiftene er mer enn firedoblet mellom 1995 og 2010. I noen grad skyldes økningen i utgiftene en økning i gjennomsnittslønnen, men den viktigste årsaken er at flere har søkt om og fått innvilget omsorgslønn. Omsorgslønnen utgjorde en gjennomsnitts månedsinntekt på 5700 kroner i 2010 og om lag 5300 kroner i 2002. I gjennomsnitt fikk mottakerne betalt for 10,6 timer i uken, et timetall som ikke endret seg fra 2002 til 2010 (Finnvold 2011a).

3.2.1 Hvem er brukerne

Ordningen har betydelig spredning i alder og familiesituasjon til den som er mottaker av omsorg (Finnvold 2011a). Den største gruppa er barn under 18 år, som utgjorde 44 % i 2010, mens i alt 57 % var under 27 år. Eldre over 67 år utgjorde 18 %. I 60 % av tilfellene var det foreldre som var tildelt omsorgslønn for å ta seg av egne barn. 25 % handlet om omsorgsrelasjonene mellom ektefeller, mens 9 % av tilfellene handlet om barn som tok vare på foreldrene sine. Fordeling på alder og familietype har vært relativt stabil mellom 2002 og 2010, men til en viss grad har det vært en økning i andelen barn som var mottakere av omsorg.

Statistisk materiale synliggjør imidlertid at sannsynligheten for å få innvilget omsorgslønn varierer med alder og etter kommunens størrelse. Det er størst sannsynlighet for å få omsorgslønn i de minste kommunene dersom du er over 67 år, mens barn og unge under 17 år har størst sannsynlighet for innvilget omsorgslønn i de større byene.

Kilde: SSB 2007 – 2010 IPLOS-registeret (foreløpige tall for 2010 )

3.2.2 Hvem mottar omsorgslønn

De fleste (71 %) av omsorgslønnsmottakerne var mellom 27 og 59 år.

Det er i hovedsak kvinner som blir tildelt omsorgslønn. Kvinner utgjorde 82 % av mottakerne i 2010, omtrent det samme som i 1995 (Finnvold 2011a). Kvinneandelen avhenger av slektsrelasjonen til den som er mottaker av omsorg. Mødrene er i klart flertall blant foreldre som mottar omsorgslønn for omsorg for egne barn (92 %). Blant ektefeller som mottar omsorgslønn er kvinneandelen på 60 % og andel menn 40. Siden giftealderen er lavere og levetiden lengre for kvinner vil det si at ordningen fungerer tilnærmet kjønnsnøytralt som ektefelleomsorg. Blant mottakere av omsorgslønn med omsorg for egne pleietrengende foreldre utgjorde døtrene 81 %, mens sønnene utgjorde 19 %.

Det ser ikke ut til at ikke-vestlige innvandrere er overrepresentert når det gjelder bruken av ordningen (Finnvold 2011a). I utvalgsundersøkelsen var 5 % av omsorgslønnsmottakerne fra Asia, Afrika og Sør- og Mellom-Amerika. Denne gruppen utgjorde 5,5 % av folkemengden samme år.

For oversikt over mottakere av pleiepenger og hjelpestønad vises til kap.6.2.1 og kap 6.2.3

3.2.3 Lønns- og ansettelsesforhold for mottakere av omsorgslønn

Kartleggingen fra 2010 indikerer at kommunene svært sjelden ansetter omsorgslønnsmottakerne i kommunen. I 2002 var 10 % ansatt (Finnvold 2011a). Det mest vanlige er at omsorgslønn innvilges for 12 måneder. Noen kommuner innvilger for kortere perioder og noen få for lengre perioder. 80 % av kommunene som ble kartlagt oppgir at mottakerne får timelønn etter samme lønnsats som for hjemmehjelp, mens om lag 20 % oppgir at omsorgslønn lønnes etter andre satser. Gjennomsnittslønnen var 5704 kroner per måned i 2010. Det har vært en liten økning i gjennomsnittslønnen; i 2002 var gjennomsnittslønnen 5278 kroner (justert etter kroneverdien).

3.2.4 Kommunenes praksis mht. tildeling

Kartleggingen i 2010 tilsier at ved tildeling av omsorgslønn vektlegger alle kommunene hensynet til mottakeren av lønna, og omfanget av omsorgsoppgaver som denne har (Finnvold 2011a). 64 % av kommunene oppgav at den omsorgstrengendes ønsker hadde stor betydning. Denne andelen var bare 20 % i 2002. En tolkning av dette er at folk er blitt mer oppmerksomme på eksistensen av ordningen og i større grad etterspør ordningen. Hensynet til kommunal økonomi oppgis å ha noe betydning, men er ikke blitt viktigere siden 2002. Til tross for at ordningen er blitt dyrere for kommunene, ser det likevel ikke ut til at utgiftene oppleves som et større problem enn før (Finnvold 2011a). Kartleggingen kan tyde på at kommunens kapasitetsproblemer er mindre viktig enn før ved tildeling av omsorgslønn. I 2002 svarte 58 % av kommunene at kapasitetsproblemer var et viktig hensyn ved tildeling, mens 33 % svarte det samme i 2010.

3.2.5 Kommunenes evaluering av ordningen

Kartleggingene i 2002 og 2010 undersøkte også kommunenes oppfatninger av ordningen, gjennom respons på ulike spørsmål/utsagn om omsorgslønn. Omtrent halvparten av de kommuneansatte som fylte ut skjemaene opplever det som et problem at kriteriene for tildeling av omsorgslønn er for upresise. Omtrent to av tre kommuner mener videre at det er et problem at kriteriene for selve utmålingen er for upresise. Det store flertallet av kommunene mener at departementet bør utforme klarere retningslinjer for utmåling og tildeling av omsorgslønn. Kommunenes holdninger til ordningen er relativt stabile over tid. Kartleggingen antyder likevel at flere kommuner mener ordningen kan spare kommunen for penger. I 2010 var det 63 % av kommunene som var helt eller delvis enige i påstanden «Omsorgslønnsordningen vil kunne spare min kommune for penger». Tilsvarende for 2002 var 43 %.

Et sentralt spørsmål er om omsorgslønn bør være en lovbestemt rett. Utvalgskommunene er delt i dette spørsmålet. Det er like mange som er enig som uenige i at omsorgslønn bør bli en lovfestet rettighet.

3.2.6 Bruk av andre kommunale tjenester

Kartleggingen i 2010 undersøkte også bruk av andre kommunale tjenester og ytelser i kombinasjon med omsorgslønn (Finnvold 2011a). Bruk av hjemmetjenester sammen med omsorgslønn er blitt mindre vanlig de senere årene; andel med hjemmetjenester er redusert fra 21 % i 2002 til 14 % i 2010.

På landsbasis viser tall fra Statistisk sentralbyrå, basert på IPLOS registrering at det er flest i aldersgruppen 17 – 66 år som mottar hjemmetjenester i kombinasjon med omsorgslønn. For aldersgruppen 0 – 17 år er sannsynligheten langt mindre, men viser en økende tendens. For aldersgruppen over 80 år ser det ut som at tilbud om hjemmetjenester reduseres dersom omsorgslønn er innvilget.

Kilde: SSB 2007–2010 IPLOS-registeret (foreløpige tall for 2010)

Det er svært vanlig, særlig for yngre brukere at disse også er mottakere av hjelpestønad. Mange kommuner krever at de som søker om omsorgslønn også søker om hjelpestønad.

De fleste kommunene (81 %) har tilbud om personlig brukerstyrt assistanse (BPA) til alle aldersgrupper (Finnvold 2011a). Kartleggingen viser at BPA brukes hos 8 % av alle som får omsorgslønn, og først og fremst i de to aldersgruppene 0 – 17 år (11 %) og 60 – 67 år (10 %). Ordningen ser ut til å bli lite brukt i aldergruppen 18 – 59 år.

Av øvrige tjenester er trygghetsalarm mest vanlig blant de eldre (41 % av de over 67 år) og dagsenter/avlastning mest vanlig blant de yngste (75 % av de under 17 år).

3.3 Yrkesdeltakelse og erfaringer med kommunale støtteordninger hos familier med funksjonshemmede barn

Familier med barn med krevende funksjonshemminger er en stor gruppe innenfor omsorgslønnsordningen. Foreldre til barn med krevende funksjonshemminger står overfor store utfordringer med å opprettholde og/eller opprette relasjoner til yrkeslivet, eller med å fullføre utdanning som kvalifiserer for arbeidsmarkedet. Et sentralt spørsmål er om disse foreldrene og spesielt mødrene får en svakere tilknytning til arbeidsmarkedet enn de ville hatt dersom de ikke var mottakere av omsorgslønn.

På oppdrag fra Kaasa-utvalget har NOVA i samarbeid med SSB undersøkt yrkesdeltakelse og erfaringer med kommunale støtteordninger hos familier med funksjonshemmede barn (Finnvold 2011b). Et spørreskjema ble sendt til et nettoutvalg som omfattet 2000 mottakere av utvidet hjelpestønad sats 3 og 4. Dette innebærer familier med meget omfattende pleieoppgaver for barna.

Spørreskjemaet bestod av spørsmål om barnets hjelpebehov, omfanget av kommunalt hjelpetilbud, foreldrenes tilfredshet med de kommunale tjenestene, omfanget av ulønnet hjelp og preferanser med hensyn til hjelp fra det offentlige. Skjemaet inneholdt også spørsmål om familien mottok omsorgslønn, eventuelt antall timer, hvem i familien som mottar omsorgslønn (mor eller far), tidligere mottak av omsorgslønn, årsaken til at de eventuelt ikke mottar omsorgslønn, mors og fars utdannings- og yrkesaktivitet, egenvurdert helse hos mor, mm.

Problemstillinger som belyses i undersøkelsen er:

• Hvilke faktorer bestemmer graden av yrkesaktivitet/høyeste oppnådde utdanning? Påvirker omsorgslønn yrkesaktivitet? Er det slik at velfungerende og omfattende kommunale tjenester legger til rette for yrkesdeltakelse, mens bruk av kontantytelser – eventuelt også understøttet av trygdeordninger – fører til mindre grad av yrkesdeltaking?

• Variasjoner i bruken av ordningen: hvorfor har noen familier denne ytelsen, mens andre ikke har? Er det barnets funksjonsevne som er avgjørende? Hva betyr kommunal praksis med hensyn til bruken av ytelsen?

• Hvilke løsninger foretrekker foreldrene selv med hensyn til hjelp fra det offentlige? I hvilken grad er lav yrkesaktivitet et uttrykk for preferanser eller bevisste valg hos foreldrene?

• Hvordan er den selvrapporterte helsen til mødrene i utvalget? Hvordan oppfatter mødre med krevende omsorgsoppgaver egen helse sammenliknet med den øvrige befolkningen? I hvilken grad virker sosio – demografiske kjennetegn inn på egenvurdert helse, og hvordan virker barnets funksjonsevne inn?

Svarprosenten var 53 % (1066). Det var systematiske forskjeller mellom svarerne og ikke-svarerne når det gjaldt yrkesaktivitet. Gjennomsnittstallene for yrkesaktivitet er derfor noe høyere i undersøkelsen enn reelt for gruppen.

3.3.1 Yrkesdeltakelse

25 % av mødrene i familiene med funksjonshemmede barn som svarte på undersøkelsen til Finnvold var utenfor arbeidslivet. 4 % studerte eller var under utdanning, dvs. 21 % verken arbeidet eller studerte (N=234). Av de 75 % som arbeidet var det 31 % som arbeidet fulltid og 44 % som arbeidet deltid.

Flertallet i utvalget var tilfreds med graden av yrkesaktivitet. 33 % ønsket å jobbe mer, og 24 % ønsket å jobbe mindre. Av de som var utenfor arbeidslivet var det 54 % som svarte at de helst ville arbeide mer.

Undersøkelsen viste at graden av yrkesaktivitet hos mødre med funksjonshemmede barn hadde sterk sammenheng med sosiokulturell bakgrunn, mors utdanning, barnets funksjonsevne/hjelpebehov og mødrenes egenvurderte helsetilstand. 41 % av mødre med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn var verken i arbeid eller utdanning. For mødre med grunnskoleutdanning som høyeste fullførte utdanning var denne andelen 36 %. Gjennomsnittlig yrkesaktivitet var klart lavere dersom barna hadde store tilsynsbehov.

Mødrene i undersøkelsen hadde en klart mer negativ egenvurdert helsetilstand sammenliknet med det som er gjennomsnittet for den øvrige befolkningen (Finnvold 2011b) Mødre i utvalget med svak egenvurdert helse var mindre yrkesaktive enn de med god egenvurdert helse. 21 % av mødrene med svak egenvurdert helse var verken i arbeid eller under utdanning.

43 % av mødrene med funksjonshemmede barn i undersøkelsen hadde omsorgslønn fra kommunen. I 2 % av tilfellene var far mottaker av omsorgslønn. De mødrene som mottok omsorgslønn hadde i gjennomsnitt lavere yrkesaktivitet enn de mødrene som ikke mottok omsorgslønn, men avlastning.

De som er brukere hvor pårørende mottar omsorgslønn er samtidig ofte mottakere av avlastningstjenester (Finnvold 2011b). Det er ikke snakk om enten eller, men både – og når det gjelder tjenester og kontantytelser. Det mest vanlige er tjenester og kontantytelser.

3.3.2 Preferanser for bruk av kontantytelser vs tjenester

Relevante spørsmål er hvorvidt foreldre ønsker kontantytelser slik at de kan være hjemme med barna? Hvilke grupper ønsker heller kommunale tjenester for bedre å kunne kombinere omsorgsoppgaver med yrkesdeltakelse? Ettersom yrkesdeltakelsen er særlig lav for mødre med relativt alvorlige funksjonshemminger, kunne det være slik at denne gruppa i større grad enn andre ønsket å være hjemme. Resultatene av undersøkelsen til Finnvold viste det motsatte: disse mødrene ønsket i større grad enn andre, velferdsordninger som legger til rette for yrkesdeltakelse (Finnvold 2011b). Det var færre i denne gruppa som ville prioritere kontantstøtteordninger slik at de kunne være mer hjemme. Mødre med særlig krevende omsorgsoppgaver ga uttrykk for at jo mer krevende omsorgsoppgaver, jo mer øker behovet for samfunnsdeltakelse gjennom yrkesaktivitet.

Undersøkelsen til Finnvold viste sosiale variasjoner i preferanser for å være hjemme med barnet. Mødre med lav utdanning og mødre med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn hadde i større grad enn det øvrige utvalget ønsker om å ta i mot kontantytelser for å være hjemme med barnet (Finnvold 2011b). En årsaksforklaring kan være at den delen av arbeidsmarkedet som rekrutterer disse gruppene i mindre grad legger til rette for å kombinere arbeid med omsorgsoppgaver.

3.4 Oppsummering

Mandatet omhandler økonomiske ytelser til pårørende som utfører omsorgsoppgaver som kommunen plikter å gi. Det etterlyses ordninger som gjør det lettere å kombinere yrkesaktivitet med omsorg for barn og pleietrengende voksne.

Dagens omsorgslønnsordning har flere svakheter, ulik praksis for ordningen fra kommune til kommune, manglende forutsigbarhet, mangelfull informasjon og ulikhet i betaling.

Det er et mål med økt deltakelse på arbeidsmarkedet. Dette gjelder i særlig grad kvinner. Kartlegging viser at kvinner er dominerende som omsorgsgivere og mottakere av omsorgslønn. Omsorgslønnsordningen er ikke i seg selv diskriminerende, men bygger opp under strukturelle forskjeller ved at den ikke tilstrekkelig ivaretar pensjonssikring, ferieordninger og sykelønnsordninger.

Studien av yrkestilhørighet blant pårørende med store omsorgsoppgaver viser at mange heller vil ha tjenester og være i arbeid enn å prioritere kontantytelser. Dette er ikke entydig, da kvinner med lav utdannelse og sviktende helse heller vil ha kontanter. Forskningen synliggjør også at omsorgsgivere oppfatter sin helsetilstand som dårligere enn hva normalbefolkningen gjør (Finnvoll 2011b).

Utvalgets oppdrag er å se på dagens omsorgslønn i samvirke med tilstøtende ordninger; hjelpestønad og pleiepenger. Hvilken funksjon fyller hver av disse isolert sett, og hvordan kan de ses i sammenheng. Det er behov for å se på gjeldende regelverk og på praktisering av den enkelte ordning, samt koordineringen av ordningene. Konteksten disse ses innenfor er det spekter av virkemidler/tjenester en kommune har, og hvordan disse kan virke sammen med statlige ordninger. Løsningene skal være slik at en praktisering av ordningene underbygger omsorgsgivers kontakt med arbeidslivet.

Utvalget er opptatt av at bruker er den sentrale part, og det er kvaliteten på omsorgen som gis som er den overordnede målsetting. Ytelser må være slik at de sikrer den beste omsorg for bruker. Det blir derfor viktig å se på kvalitetsmessige aspekt ved omsorgen.