9 Utvalgets vurdering av losplikten

9.1 Utvalgets vurdering av den teknologiske utviklingen, Kystverkets samlede tjenestetilbud og behovet for bruk av los

9.1.1 Innledning

Utvalget har vurdert behovet for bruk av los i lys av utviklingen innen navigasjonsutstyr og kompetanse samt andre sjøsikkerhetstiltak. Hovedspørsmålet er om den teknologiske utviklingen, medregnet utviklingen av nye forebyggende sjøsikkerhetstiltak, innebærer at bruken av los kan reduseres uten at det går på bekostning av sjøsikkerheten.

Utvalget har sett nærmere på bruk av elektronisk kartplotter (ECDIS), landbasert losing og sjøtrafikksentraltjenester. Det er vurdert hvorvidt ECDIS bidrar til økt sjøsikkerhet, og om økt bruk av ECDIS innebærer at bruken av los kan reduseres. Videre er det vurdert om landbasert losing kan erstatte ordinær losing, og om utvidede sjøtrafikksentraltjenester kan redusere behovet for bruk av los.

Kilde: Foto: Leni Marie Lisæter

9.1.2 Innspill om den teknologiske utviklingen og Kystverkets ulike tjenester

Utvalget har mottatt flere innspill fra sjøfartsnæringen og andre interessegrupper om lospliktens utforming og omfang, sett i lys av den teknologiske utvikling og Kystverkets øvrige tjenestetilbud. I tillegg til direkte innspill gjennom skriftlige henvendelser og et fellesmøte med ulike interesseorganisasjoner, har utvalget mottatt innspill fra arbeidet med den såkalte nærskipsfartsstrategien via Fiskeri- og kystdepartementet.

Sjøtransportalliansen har kommet med følgende innspill:

«Sjøtrafikken har i løpet av få år gjennomgått store endringer i takt med den teknologiske og digitale utviklingen. Overvåkningssystemene er blitt bedre, papirkartene erstattet av digitale oppdaterte kart og flere typer navigasjonshjelpemidler er nå tilgjengelige. Navigatørenes kompetanse har økt i takt med den samme utviklingen. Behovet for los har derfor endret seg over tid, og vi mener at det er nødvendig at utviklingen av lostjenesten reflekterer den teknologiske utviklingen.»

Også Fiskebåtredernes Forbund og Norges Fiskarlag har fremhevet at moderne navigasjonshjelpemidler og økt manøvrerbarhet for fartøy har forenklet navigasjon og økt sikkerheten. Utvalget har videre merket seg at Maritimt Forum mener at landbasert losing fra sjøtrafikksentraler bør vurderes.

Utvalget oppfatter disse innspillene i retning av at den teknologiske utviklingen allerede har styrket sjøsikkerheten og dermed redusert behovet for bruk av los.

På den annen side har utvalget også mottatt innspill som gir uttrykk for at behovet for bruk av los ikke er redusert. Utvalget oppfatter at Bellona, Kommunenes Sentralforbund, Ytre Hvaler nasjonalparkstyre og Tjøme kommune har gitt uttrykk for at bruk av los ikke kan erstattes av nye navigasjonshjelpemidler og teknologisk utvikling.

9.1.3 ECDIS

Utvalget har vurdert hvorvidt ECDIS bidrar til økt sjøsikkerhet, og om økt bruk av ECDIS innebærer at bruken av los kan reduseres. Vurderingen baserer seg blant annet på gjennomgang av utredninger og studier, møte med professor i nautikk ved Høyskolen i Ålesund, Norvald Kjerstad, og synspunkter innhentet fra ulike interessegrupper. ECDIS er nærmere presentert i kapittel 7.8.

9.1.3.1 Utredninger av risikoreduserende effekt ved bruk av ECDIS

IMO-rapporter om elektroniske navigasjonshjelpemidler

Før IMO fastsatte krav om bruk av ECDIS, avhengig av fartøystype og -størrelse, ble det gjennomført flere utredninger av kostnadseffektiviteten ved å bruke ECDIS. Bakgrunnen for utredningene er IMOs krav om at innføring av nye sikkerhetstiltak bare kan forsvares dersom det kan påvises at disse tiltakene vil være kostnadseffektive etter nærmere angitte kriterier. Det er altså ikke tilstrekkelig at et ønsket tiltak har en risikoreduserende effekt.

IMO har behandlet flere Formal Safety-rapporter (FSA), innsendt fra blant annet Norge og Japan, om den risikoreduserende effekten og kostnadseffektiviteten ved innføring av ECDIS på cruise- og containerskip.

Begge de nevnte rapportene konkluderer med at bruk av ECDIS er kostnadseffektivt og risikoreduserende i varierende grad avhengig av skipstype. Andre tiltak som kan kobles mot ECDIS (AIS og track control) gir ytterligere risikoreduserende bidrag.

Andre utredninger

DNV har, på oppdrag fra losutvalget, gjennomført en litteraturstudie av den risikoreduserende effekten av ulike sjøsikkerhetstiltak og navigasjonshjelpemidler, inkludert ECDIS (DNV, 2013). Litteraturstudien gjennomgår ulike utredninger, studier og modellanalyser av bruken av ECDIS, og drøfter både forutsetninger for effektiv utnyttelse av systemet og beregninger av risikoreduserende effekt. På bakgrunn av tidligere beregninger, blant annet gjennomført av DNV, konkluderes det her med at effektiv bruk av ECDIS i betydelig grad kan redusere grunnstøtingsfrekvensen.

9.1.3.2 Utvalgets vurdering

ECDIS er, ved korrekt bruk, et virkningsfullt sjøsikkerhetstiltak som forenkler navigeringen, gir god situasjonsoversikt og bidrar til at navigatøren har tilgang på oppdaterte sjøkart.

Foreliggende utredninger viser at bruk av ECDIS reduserer risiko for grunnstøtinger og kollisjoner. Ved navigasjon i krevende kystfarvann er god kompetanse i optisk navigasjon fremdeles avgjørende, men ECDIS vil være et nyttig hjelpemiddel også her. Anslagene over den risikoreduserende effekten ved bruk av ECDIS varierer, men utvalget mener der er hevet over tvil at effekten er betydelig.

Utvalget har samtidig merket seg at for å få full effekt av ECDIS, må navigatørene ha fått tilstrekkelig opplæring i bruk av systemet. I dag har ikke alle navigatører den nødvendige kompetansen til å utnytte systemets fortrinn optimalt. Gjennom tillegget til STCW-konvensjonen fra Manila-konferansen i 2010 har det blitt obligatorisk med ECDIS-kurs for utsteding av dekksoffiserssertifikater, og innen 1. januar 2017 må alle dekksoffiserer oppfylle dette kravet for å ha gyldige sertifikater. Generelt vil navigatørenes kompetanse på dette området bli stadig bedre i årene som kommer.

For å kunne utnytte ECDIS fullt ut, kreves det også at kartgrunnlaget er godt. Hoveddelen av skipstrafikken langs den norske fastlandskysten går i hovedleder. Disse er prioritert av Kartverket, og har dermed kart som er basert på nyere målinger. I områdene utenfor hovedledene vil imidlertid kvaliteten på målingene variere noe mer.

ECDIS har på få år blitt et forholdsvis utbredt system. IMO har imidlertid ikke vedtatt krav om ECDIS for alle fartøysgrupper, og for enkelte fartøysgrupper er fristen for installasjon ennå ikke utløpt. For fartøy som bare går i norsk innenriks fart er det etter gjeldende regelverk ikke krav om ECDIS.

En del av de lospliktige fartøyene som trafikkerer norskekysten har derfor ikke ECDIS i dag, og drar ikke nytte av fordelene systemet gir. Utvalget merker seg videre at den foreliggende ulykkesstatistikken ikke gir et entydig bilde når det gjelder utviklingen i frekvens for grunnstøtinger og kollisjoner for den del av skipstrafikken som i dag er lospliktig, jf. kapittel 3.3.2. Det synes for tidlig å fastslå den risikoreduserende effekten av ECDIS i norske farvann, særlig fordi en del lospliktige fartøy ennå ikke har installert ECDIS. Utviklingstrekk som økt bruk av ECDIS, økt utbredelse av godkjente elektroniske sjøkart (ENC) og innføring av obligatorisk kurs i bruk av ECDIS for alle navigatører (jf. krav i STCW-konvensjonen) vil kunne endre dette bildet.

Utvalget mener, på bakgrunn av ovennevnte, at ECDIS per i dag ikke er tilstrekkelig utbredt til at det har gitt en generell nedgang i ulykkesrisikoen for lospliktige fartøy i norske farvann. Bruk av ECDIS gir ennå ikke grunnlag for å redusere bruken av los og å innføre betydelige lettelser i lospliktregelverket. Utvalget vil imidlertid peke på at dette kan endres i fremtiden. Dersom bruk av ECDIS og andre nye navigasjonshjelpemidler i fremtiden fører til en tydelig reduksjon i ulykkesrisikoen, bør behovet for bruk av los vurderes på nytt.

9.1.3.3 Utvalgets anbefaling

Utvalget mener at økt bruk av ECDIS styrker sjøsikkerheten, og at denne effekten må forventes å øke de kommende årene. Den risikoreduserende effekten ved bruk av ECDIS bør det allerede i dag tas hensyn til i losordningen. Det foreslås på denne bakgrunn at installert ECDIS og kompetanse i bruk av systemet blir ett av flere kriterier for å kunne søke om farledsbevis klasse 3, jf. kapittel 10.4.1. Dette vil gi rederi, som har installert ECDIS på sine fartøy og skaffet navigatørene nødvendig opplæring i bruk av systemet, uttelling i form av en enklere farledsbevisordning. Videre vil det gi et incitament til økt bruk av ECDIS.

Utvalget mener at forbedring av kartgrunnlaget har stor betydning for sjøsikkerheten. Den nærmere gjennomføringen av dette ligger utenfor utvalgets mandat å drøfte. Utvalget viser i denne sammenhengen til Kartverkets kartplan for perioden 2013–2017, hvor dette fremgår nærmere.

9.1.4 Landbasert losing

Utviklingen av overvåkingssystemer og kommunikasjonsverktøy gjør det mulig for en los å følge et fartøys bevegelser fra en sjøtrafikksentral og veilede navigatøren om bord. Slik navigasjonsveiledning kan gjennomføres på forskjellige måter, og omtales her med samlebetegnelsen landbasert losing. Det understrekes at landbasert losing innebærer en langt tettere oppfølging av fartøyet og et høyere presisjonsnivå enn den navigasjonsveiledningen som i dag tilbys fra sjøtrafikksentralene. Landbasert losing benyttes ikke i Norge i dag, men Kystverket har tidligere gjennomført forsøk med ordningen.

Utvalget har vurdert om den assistanse som losen i dag tilbyr fra broen på fartøyet kan erstattes med landbasert losing.

9.1.4.1 Utredninger av landbasert losing i Norge

Kystverket har fått utarbeidet to rapporter om landbasert losing. Den ene ble levert i 2001 (DNV: «Fjernlosing fra trafikksentraler») og den andre i 2004 (Kystverket: «Forsøk med landbasert losing»). Videre har Transportøkonomisk institutt (TØI) laget en rapport som evaluerte forsøk med los som trafikkleder på sjøtrafikksentral (TØI, 2005: «Evaluering av forsøksordning med trafikklederlos ved Kvitsøy trafikksentral»).

DNV-rapporten fra 2001 drøftet og beskrev forutsetningene for å kunne ha landbasert losing i sjøtrafikksentralområder. DNV vurderte også effekten på risiko en innføring av landbasert losing vil ha, og konkluderte med at landbasert losing reduserte frekvensen av grunnstøtinger og kollisjoner nesten like mye som los om bord (ved ellers like forutsetninger). Det knytter seg imidlertid betydelig usikkerhet til estimatet.

DNV-rapporten var positiv til en større utprøving av landbasert losing. Den bemerket imidlertid at gevinsten ved bruk av landbasert losing vil falle betraktelig dersom losbordingsfeltene flyttes lengre inn. Videre ble det fremhevet at det alltid vil være fartøy som har behov for los om bord, og at man derfor ikke kan basere lostjenesten utelukkende på landbasert losing. Det ble også stilt spørsmål ved den økonomiske gevinsten av å erstatte ordinær losing med landbasert losing gitt at det må stilles strenge krav til både fartøy og sjøtrafikksentraler ved landbasert losing.

I Kystverkets rapport fra 2004 ble det fremmet forslag til retningslinjer og krav til fartøy og sjøtrafikksentral ved landbasert losing. Rapporten bygget på DNV-rapporten og en forsøksordning med landbasert losing fra territorialgrensen til losbordingsfeltet i virkeområdet til Kvitsøy VTS. Følgende retningslinjer ble foreslått:

• Sjøtrafikksentralene må være utstyrt og dimensjonert for landbasert losing, og ha radardekning i hele det aktuelle området. Aktuelle fartøy er mindre enn 3 000 BT, fører ikke farlig eller forurensende last, har gode manøvreringsegenskaper og er utstyrt med ECDIS og AIS.

• Fartøyet må ha to navigatører på broen så lenge den landbaserte losingen pågår, og disse må beherske skandinavisk eller engelsk.

• Navigatørene må forhåndsgodkjennes av Kystverket v/ losoldermannen. Det stilles en del krav til slik godkjenning, herunder om seiling med los om bord før landbasert losing kan benyttes.

Rapporten fremhevet at en kostnadseffektiv etablering av landbasert losing er avhengig av et tilstrekkelig antall oppdrag, ettersom man må opprettholde et tilbud om ordinær losing. Dette gir en usikkerhet knyttet til hvilke økonomiske innsparinger man kan forvente ved landbasert losing.

TØIs rapport fra 2005 evaluerte en prøveordning med bruk av loser som trafikkledere, og omhandlet ikke landbasert losing direkte. Prøveordningen ble igangsatt for å vurdere om sikkerheten kunne forbedres samtidig som arbeidsstyrken kunne utnyttes bedre. Konklusjonen i rapporten var at det ikke var anbefalt å fortsette med dette. Begrunnelsen var at de maritime trafikklederne var mer familiære med det tekniske systemet enn losene, samt at det ikke var økonomisk gevinst ved å benytte losene som trafikkledere.

9.1.4.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at navigasjonshjelpemidlene og overvåkingssystemene som i dag finnes om bord på fartøy og på sjøtrafikksentraler gjør det mulig for loser på land å gi navigasjonsveiledning til navigatørene om bord på fartøy. Dersom landbasert losing kan erstatte bruk av los i stort omfang uten at sikkerheten reduseres, kan lostjenesten effektiviseres og kostnadene reduseres.

Foreliggende estimater tyder på at landbasert losing er sikkerhetsmessig forsvarlig under gitte forutsetninger. Den risikoreduserende effekten ved landbasert losing i Norge er imidlertid ikke tilstrekkelig undersøkt, da forsøkene som Kystverket har gjennomført med landbasert losing ikke er evaluert på dette punktet. Utvalget har forstått at det blant annet knytter seg usikkerhet til om losen, med dagens hjelpemidler, vil kunne få den samme oppdaterte situasjonsoversikten fra land som fra broen på fartøyet. Videre vil feil på de elektroniske navigasjonshjelpemidlene og upresis kommunikasjon kunne få større konsekvenser enn ved ordinær losing. Det er derfor usikkert om landbasert losing i dag kan gjennomføres med samme presisjons- og sikkerhetsnivå som ordinær losing.

Utvalget har videre merket seg at foreliggende rapporter stiller en rekke krav til fartøy, navigatører og sjøtrafikksentraler som må oppfylles for at landbasert losing skal kunne gjennomføres på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte. Kravene er til dels strengere enn kravene som i dag stilles for å kunne søke om farledsbevis, og innebærer at landbasert losing ikke vil være tilgjengelig for alle fartøy og navigatører. Landbasert losing vil videre være avgrenset til områder som ligger innenfor de eksisterende sjøtrafikksentralers dekningsområde. Hvis det geografiske mulighetsområdet for landbasert losing skal utvides, forutsetter dette en omfattende utbygging av overvåkingsutstyr (radar og CCTV) med tilhørende kostnader. Landbasert losing vil også medføre kostnader til opplæring og utsjekk av loser og navigatører som skal delta i ordningen, da landbasert losing i dag ikke inngår i navigatørers ordinære utdanning.

På bakgrunn av de strenge kravene som stilles til fartøy, navigatør og sjøtrafikksentral, begrensinger i geografisk dekningsområde og usikkerhet knyttet til sikkerhetsnivå, er det utvalgets vurdering at landbasert losing i dag ikke kan erstatte ordinær losing i stort omfang. Videre er det usikkert om rasjonaliseringsgevinstene vil være store nok til å forsvare både investerings- og driftskostnadene ved landbasert losing. En eventuell ordning med landbasert losing vil måtte ta hensyn til at et betydelig antall fartøy i de aktuelle områdene ikke vil kunne loses fra land og må ha los om bord.

Utvalget vil også peke på at de fleste fartøy og navigatører som med de foreslåtte kravene kan kvalifisere til landbasert losing, sannsynligvis også vil kvalifisere til farledsbevis. Bruk av farledsbevis vurderes å være langt mer kostnadseffektivt både for skipsfartsnæringen og for lostjenesten.

9.1.4.3 Utvalgets anbefaling

Det er usikkert om landbasert losing er en sikkerhetsmessig akseptabel erstatning for ordinær losing med los om bord. Det anbefales derfor å ikke innføre landbasert losing, slik ordningen er beskrevet i foreliggende utredninger.

9.1.5 Sjøtrafikksentraltjenester

Utvalget har sett nærmere på sjøtrafikksentralene som sjøsikkerhetstiltak og vurdert om utvidede sjøtrafikksentraltjenester kan redusere behovet for bruk av los. For en nærmere beskrivelse av sjøtrafikksentralene, se kapittel 7.7.1.

Kilde: Foto: Kystverket

9.1.5.1 Utredninger av den risikoreduserende effekten av ordinære sjøtrafikksentraltjenester

DNVs rapport for losutvalget (2013) gjennomgår foreliggende studier og utredninger av sjøtrafikksentralenes risikoreduserende virkning. Det vises her til at en studie fra 1995 teoretisk beregnet at sjøtrafikksentraler kan gi maksimalt 50 prosent reduksjon i kollisjonsfrekvens og 47 prosent reduksjon i grunnstøtingsfrekvens. DNV utredet i 2000 virkningen av da nyetablerte sjøtrafikksentraler i Horten og Oslo havn, og fant at de reduserte frekvensen for kollisjoner og grunnstøtinger med syv prosent.

DNVs rapport fra 2013 viser også til ulykkesstatistikken i det geografiske dekningsområdet til sjøsikkerhetssentralene i Horten og på Kvitsøy før og etter etableringen av disse sjøtrafikksentralene. Ut fra denne statistikken er det ikke mulig å kvantifisere noen effekt av innføringen av sjøtrafikktjenester. DNV tar imidlertid forbehold om at dette blant annet kan skyldes endringer i rapporteringsregimet siden 2005 og endringer i trafikkmengden.

9.1.5.2 Utvalgets vurdering

Sjøtrafikksentralene bidrar til å redusere sannsynligheten for grunnstøtinger og kollisjoner i sine virkeområder. Utvalget merker seg imidlertid at foreliggende utredninger av den risikoreduserende effekten ved eksisterende sjøtrafikksentraltjenester spriker, og at det derfor er vanskelig å anslå hvor stor denne virkningen er. Sjøtrafikksentralene er videre etablert i områder med stor trafikk, komplisert farvann og i relativt stor sannsynlighet for ulykker sammenlignet med andre områder. Utvalget mener at sjøtrafikksentralene med dagens tjenestetilbud ikke kan erstatte bruk av los, og at de supplerer lostjenesten snarere enn å gjøre den overflødig.

Utvalget vil likevel peke på at sjøtrafikksentralene i dag, ved hjelp av nye teknologiske hjelpemidler, har bedre oversikt over sine virkeområder enn tidligere, og at dette kan gi grunnlag for en tettere oppfølging av skipstrafikken. Utvalget har inntrykk av at sjøtrafikksentralenes risikoreduserende potensial i dag ikke blir fullt ut utnyttet. Med et utvidet tjenestetilbud vil sjøtrafikksentralenes bidrag til sjøsikkerheten styrkes. Utvalget legger til grunn at dette kan skje innen eksisterende økonomiske rammer.

Utvalget vil også peke på at ny teknologi og økt kapasitet for dataoverføring gjør det mulig å overvåke farvann og yte sjøtrafikksentraltjenester i farvann som geografisk sett ligger langt fra sjøtrafikksentralene. Etter det utvalget forstår, medfører dette at Kystverkets fem sjøtrafikksentraler vil kunne samlokaliseres uten at tjenestetilbudet blir forringet. En samlokalisering kan gi en betydelig reduksjon av kostnadene til sjøtrafikksentralene.

9.1.5.3 Utvalgets anbefaling

Utvalget er av den oppfatning at en samlokalisering av Kystverkets fem sjøtrafikksentraler vil gi store økonomiske besparelser. Utvalget anbefaler videre at sjøtrafikksentralenes tjenestetilbud innrettes på ytterligere å styrke sjøsikkerheten.

9.2 Lospliktens saklige virkeområde

9.2.1 Den generelle grensen for losplikt

Utvalget har vurdert om det bør gjøres endringer i den generelle grensen for losplikt. Dette innebærer å vurdere hvilke fartøy som bør være omfattet av losplikt. Hvilke kriterier som bør legges til grunn for lospliktgrensen er drøftet. Utvalget har videre vurdert ulike alternativer til dagens generelle grense for losplikt. Dagens generelle lospliktgrense er beskrevet nærmere i kapittel 4.5.4.

9.2.1.1 Utvalgets vurderinger

For utvalget er det viktig at innretningen på losplikten knyttes tett opp til risikonivået fartøyene representerer. Sannsynligheten for ulykker forbundet med et fartøy kombinert med mulige konsekvenser av en ulykke skal være avgjørende for om et fartøy er lospliktig eller ikke.

Kriterier for losplikt

Utvalget har vurdert om andre kriterier enn fartøyenes lengde og bredde bør legges til grunn for den generelle lospliktgrensen. For eksempel var lospliktgrensen tidligere satt ut fra fartøyenes bruttotonnasje.

Etter utvalgets oppfatning er det som et generelt utgangspunkt en sammenheng mellom et fartøys størrelse og risikoen fartøyet representerer, både med tanke på bevegelsesenergi og forurensningspotensial som følge av økt bunkerskapasitet. Et fartøys lengde og bredde gir bedre uttrykk for fartøyets størrelse enn bruttotonnasjen alene gjør. Losplikt basert på lengde og bredde er i tråd med lospliktreglene i andre land, blant annet våre naboland. Lengde og bredde er videre kriterier som er enkle å praktisere.

Utvalget har diskutert om fartøyenes dypgående bør tas inn som kriterium for losplikt, men har kommet til at en avgrensning på lengde og bredde er tilstrekkelig for å beskrive risikoen ved fartøyene.

Vurdering av lengdegrensen

Utvalget har vurdert hvilke fartøy som bør være omfattet av losplikten, altså hvor innslagspunktet for losplikten bør ligge. En generell heving av losplikten fra 70 meter til for eksempel 80 meter ville medført at om lag 12 000 seilaser som i 2012 var lospliktige ville bli fritatt fra losplikt. Disse fartøyene ville ikke måtte betale losavgifter, noe som ville gitt en reduksjon i inntektene til lostjenesten på knapt 22 millioner kroner. Samtidig ville behovet for loser blitt noe redusert; et grovt estimat tilsier at omtrent elleve årsverk ville bortfalt. Eventuelle endringer i lospliktgrensene vil dermed gi kostnadsbesparelser for næringen og ha konsekvenser for lostjenesten.

På den andre siden vil en slik lemping av losplikten medføre en viss økning i sannsynligheten for ulykker og miljørisiko. Dette følger av at en økning i den generelle lospliktgrensen vil frata myndighetene kontroll med kompetansen hos navigatører på fartøyene som blir fritatt for losplikt.

Utvalget vil trekke fram at dagens lospliktgrense blant annet er begrunnet med at fartøy under 70 meter som hovedregel har begrensede mengder bunkers om bord. Miljørisikoen ved et eventuelt uhell er dermed mindre. Disse fartøyene anses også for å være gjennomgående lettere å manøvrere enn større fartøy. Utvalget mener at nye navigasjonshjelpemidler, for eksempel ECDIS, har redusert sannsynligheten for ulykker for de fartøyene som har installert dem og har navigatører med kompetanse til å utnytte dem effektivt. Utvalget kan imidlertid ikke se at den tekniske standarden på fartøyene som trafikkerer norskekysten generelt sett har bedret seg i den grad at det forsvarer en heving av lospliktgrensen. Navigatørenes kompetanse synes heller ikke å ha blitt styrket i tilstrekkelig grad til at den generelle lospliktgrensen kan heves.

Risikoen forbundet med fartøy over 70 meter er, etter utvalgets oppfatning, ikke ubetydelig. Utvalget mener at å sikre tilstrekkelig kvalitet på navigatørene for å håndtere denne risikoen er så viktig at lospliktgrensen bør beholdes som i dag. Hensynet til næringens behov for en kostnadseffektiv løsning for de minste lospliktige fartøyene, foreslås derfor ivaretatt gjennom justeringer i farledsbevisordningen i stedet for å heve lospliktgrensen.

Utvalgets mindretall, representanten Avløyp, viser til at utviklingen i ulykkesstatistikken viser at antallet grunnstøtinger og kollisjonsulykker er lavt sammenlignet med utseilt distanse og antall anløp. Dette tilsier at sjøtransporten er en svært sikker og dermed miljøbesparende transportform med svært få ulykker. Statistikk over antall ulykker for lospliktige seilaser viser at det har vært en reduksjon i antall navigasjonsrelaterte ulykker siden 2008, en nedgang som er særlig markant i 2011 og 2012.

Mindretallet viser videre til at DNVs analyse av rapporterte årsaker til kollisjoner og grunnstøtinger er knyttet til menneskelig svikt, typisk at navigatøren sovner på vakt. Dette er en problemstilling knyttet til sjøsikkerhetsarbeidet vedrørende «fatigue» der presise tiltak som riktig bemanning og vaktordninger er virkemiddelet.

Det vises fra mindretallets side videre til at manglende samhandling utgjør en annen dominerende faktor ved ulykker til sjøs som følge av menneskelig svikt. Samhandling på broen (BRM) i form av krav om særskilte kurs er fra 1. januar 2012 blitt obligatoriske. Dette tiltaket forventes å ha direkte innvirkning på den totale koordinering og bruk av kompetanse, erfaring og ressurser som er tilgjengelig i broteamet, og derved også bidra til at denne type årsak til sjøulykker reduseres.

Videre vises det til innføring av ECDIS som et kostnadseffektivt virkemiddel som i henhold til gjennomgangen i utredningen konkluderes med å kunne redusere grunnstøtingsfrekvensen med mellom 30 og 40 prosent. Krav om ECDIS gjennomføres etappevis for ulike fartøystyper og avhengig av byggeår, men vil innen 1. juli 2018 gjelde fullt ut for alle sertifiserte fartøy.

Avslutningsvis henvises det til rapportens gjennomgang av forbedringer i ulike maritime tjenester og maritim infrastruktur som samlet sett er forutsatt å medføre et forbedret risikobilde i forhold til sjøulykker.

Lospliktens grense må i henhold til mandatet ses opp mot de samlede iverksatte og ulykkesreduserende tiltak innen navigasjonshjelpemidler og utviklingen av kompetansen på broen. Det er mindretallets vurdering at de samlede, planlagte, iverksatte og ulykkesreduserende tiltak, holdt opp mot den svært lave ulykkesstatistikken for skipstransport, tilsier at lospliktens grense kan flyttes opp til 90 meter uten at dette vil få negativ effekt på det samlede risikobildet.

9.2.1.2 Utvalgets anbefaling

Utvalget mener at den generelle lospliktgrensen ikke bør heves. Behovet for en kostnadseffektiv lospliktordning for de mindre fartøyene bør i stedet ivaretas gjennom endringer i farledsbevisordningen slik det er skissert i kapittel 10.4. Dette vil sikre en enklere ordning for godt utrustede fartøy med kompetente og erfarne navigatører, uten at sannsynlighet for hendelser og miljørisiko antas å øke.

Utvalgets mindretall, representanten Avløyp, anbefaler at den generelle lospliktens grense heves fra 70 til 90 meter.

9.2.2 Nærmere om lospliktgrensen for passasjerfartøy

Etter endringen i lospliktforskriften som trådte i kraft den 1. januar 2011, er passasjerfartøy på 24 meter eller mer lospliktige, jf. § 6 første ledd nr. 8. I § 6 andre ledd er det gjort flere unntak, deriblant for passasjerfartøy i rute. Utvalget har vurdert om det er grunnlag for en særlig lospliktgrense for passasjerfartøy, og om dagens grense bør justeres.

9.2.2.1 Innspill om losplikt for passasjerfartøy

Utvalget har mottatt innspill fra Oslo Yrkesbåtrederes Forening om endring av denne grensen. I innspillet er det vist til at DNV- rapporten «Evaluering av reglene om bruk av los» fra 2006 anbefalte en grense på 50 meter, og at det i Sverige ikke er satt særskilt grense for passasjerfartøy. Konsekvensene ved å pålegge losplikt for disse fartøyene er beskrevet som store, både fordi det påfører dagcruisenæringen betydelige merutgifter, og fordi dagcruisefartøyene i stor grad trafikkerer farvann der losene ikke har sertifikater. Sistnevnte vil medføre at lostjenesten får utfordringer med å utføre losoppdrag og farledsbevisprøve.

9.2.2.2 Utredninger av losplikt for passasjerfartøy

I DNV-rapporten fra 2006 ble det, basert på en risikovurdering, anbefalt en lengdebegrensning på 50 meter kombinert med en passasjergrense på tolv personer. Passasjergrensen knytter seg til definisjonen av passasjerfartøy etter Sjøfartsdirektoratets regelverk. I rapporten ble det fremhevet at fartøy med mange passasjerer hadde et lempeligere lospliktregime enn for eksempel fartøy som førte farlig eller forurensende last. De mulige konsekvensene av en ulykke med et fartøy med mange passasjerer ble fremhevet som et argument for hvorfor passasjerførende fartøy burde ha en særlig regulering av losplikten. På den andre siden ble det fremhevet at passasjerfartøy har særskilte designkrav som reduserer konsekvensene ved ulykker. De minste passasjerfartøyene trafikkerer også hovedsakelig i skjermede farvann.

9.2.2.3 Utvalgets vurdering

Grensen på 24 meter for losplikt for passasjerfartøy fremstår som for streng. Ut fra informasjonen utvalget har fått om lostjenesten i andre land, er passasjerfartøy ikke pålagt særskilte lospliktgrenser i våre naboland. Argumentet om at passasjerer representerer en risikofaktor som begrunner et lavere innslagspunkt for losplikt, er likevel etter utvalgets oppfatning relevant, særlig sett i sammenheng med vurderingene av losplikt for fartøy med farlig eller forurensende last. Fartøy som er sertifisert for 100 passasjerer eller mer har krav til ISM-system, noe som bidrar til å kvalitetssikre operasjonene om bord. Med dagens krav til utrustning og sikkerhetsstyringssystemer om bord på passasjerfartøy, mener utvalget at sannsynligheten for ulykker som fører til at skipet går ned, med tap av menneskeliv som konsekvens, er redusert betydelig. Det er derfor utvalgets oppfatning at DNV-rapportens forslag ligger nærmere den riktige innretningen på losplikt for disse fartøyene enn 24 metersgrensen. Dette samsvarer også med innspillene utvalget har fått fra næringen.

Avslutningsvis vil utvalget bemerke at passasjerfartøy uten passasjerer om bord bør være underlagt den generelle lospliktgrensen på 70 meter.

9.2.2.4 Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler at prinsippet om skjerpet losplikt for passasjerfartøy videreføres, men at grensen heves. Lospliktgrensen bør fortsatt knyttes til skipslengde. Dette gir et regelverk som er lett å forholde seg til for næringen og lett å håndheve. Utvalget mener at DNVs anbefaling om 50 meters lengdegrense bør legges til grunn. Fartøy som er lengre enn dette kan føre et betydelig antall passasjerer, samtidig som de er av en slik størrelse at det er rimelig å kreve utsjekk av kompetanse i form av en farledsbevisprøve. Eventuelt kan los benyttes.

Når passasjerfartøy går uten passasjerer, må de være underlagt den generelle lospliktgrensen.

9.2.3 Nærmere om losplikt for fartøy som fører farlig og forurensende last

Utvalget har, som en del av vurderingen av hvilke fartøy som bør omfattes av losplikten, sett nærmere på dagens lospliktgrense for fartøy med farlig og forurensende last og vurdert om regelverket bør endres.

9.2.3.1 Innspill om losplikt for fartøy med farlig og forurensende last

Norges Rederiforbund har, i notat til losutvalget, anført at det meste av det som kategoriseres som forurensende last i lospliktforskriften vil gi mindre miljøskade ved utslipp enn bunkers. Det kan tillegges at Sjøfartsdirektoratet, i forbindelse med høringen av utkast til ny lospliktforskrift i 2010, anførte at fartøy som transporterer farlig og forurensende last er underlagt strenge, internasjonale reguleringer. Dette reduserer risikoen (både sannsynlighet for hendelser og eventuelle konsekvenser). Sjøfartsdirektoratet og Norges Rederiforbund har på denne bakgrunn stilt spørsmål om i hvilken grad det er behov for strengere reguleringer på dette området enn for andre fartøy.

9.2.3.2 Utredninger av losplikt for fartøy med farlig og forurensende last

Hovedtrekkene i dagens regler om losplikt for fartøy med farlig og forurensende last bygger på lospliktsystemet som ble gjort gjeldende 1. mai 1995, og bygde på forslagene i St.meld. nr. 43 (1993–1994). Stortingsmeldingen tok utgangspunkt i de faglige vurderingene som ble gjort av en prosjektgruppe nedsatt av det daværende Kystdirektoratet. Prosjektgruppen (1994) kom fram til at det bør gjelde særlige regler for fartøy med farlig og forurensende last fordi konsekvensene av uhell kan bli større enn for andre fartøy. Det ble videre konkludert med at en bør ta utgangspunkt i internasjonale regler fastsatt av FNs sjøfartsorganisasjon IMO i definisjonene av hva som skal oppfattes som farlig og forurensende last.

Lospliktreglene for fartøy med farlig og forurensende last ble igjen vurdert i forbindelse med det såkalte loseffektiviseringsprosjektet, som utgjør hovedgrunnlaget for den nye lospliktforskriften fra 2011. DNV-rapporten «Evaluering av reglene om bruk av los» (2006) opprettholdt vurderingene fra 1994 om at det bør være strengere regler for fartøy med farlig og forurensende last.

Kilde: Foto: Kystverket

9.2.3.3 Utvalgets vurdering

Etter utvalgets vurdering, viser de tidligere gjennomførte risikovurderingene fra 1994 og 2006 at hendelser med fartøy som fører enkelte typer farlig og forurensende last kan få svært alvorlige konsekvenser både for liv, helse og miljø. Også fartøy som er kortere enn 70 meter (dagens generelle, saklige lospliktgrense), kan føre tilstrekkelig mengde farlig og skadelig last til at konsekvensene ved utslipp kan bli svært alvorlige. Utvalget mener at bortfall av strengere lospliktgrenser for fartøy med slik farlig og skadelig last kan medføre en viss økning i sannsynligheten for ulykker i de tilfellene der fartøyenes navigatører har mangelfull kompetanse. Dette kan vanskelig forsvares ut fra en risikobetraktning.

Utvalget mener på denne bakgrunn at det ikke er grunnlag for å avvikle eller endre hovedinnretningen med strengere lospliktregler for fartøy med farlig og forurensende last. Det er likevel aktuelt å vurdere noen justeringer i dagens regelverk, for eksempel lengdegrenser og hvilke forurensningskategorier som omfattes.

Når det gjelder spørsmålet om hvilke stoffer som bør omfattes, har utvalget sett særlig på farlige og forurensende stoffer i bulk som definert i MARPOL vedlegg II, kategori X, Y og Z. I MARPOL vedlegg II er disse tre kategorier definert til å representere henholdsvis stor, middels og mindre fare for miljøet ved utslipp. I dagens saklige regler om losplikt, jf. lospliktforskriften § 6 nr. 3–7, sonderes det imidlertid ikke mellom disse, selv om konsekvensene ved utslipp vil variere betydelig mellom stoffer i de ulike kategoriene. For alle tre kategorier farlig og forurensende last er lospliktgrensen 50 meter for fartøy med dobbelbunn og 35 meter for fartøy med enkeltbunn.

I reglene om bruk av farledsbevis, jf. lospliktforskriften § 12, er det i større grad enn i de generelle reglene om losplikt differensiert mellom de ulike kategoriene stoffer. Det er ingen særskilte restriksjoner på bruk av farledsbevis for fartøy som fører farlige eller forurensende stoffer som definert i MARPOL vedlegg II, kategori Z, med mindre stoffet har lavere flammepunkt enn 23° C. For kategori X er det ikke anledning til å seile med farledsbevis, mens det for kategori Y er satt opp restriksjoner for når farledsbeviset kan benyttes, i form av lengdebegrensninger på fartøyet (70 meter ved enkelt skrog og 90 meter ved dobbelt skrog).

Gjennom MARPOL vedlegg II og IBC-koden kapittel 17 er det definert om lag 600 ulike kjemiske stoffer innen kategoriene X, Y og Z. Utvalget vurderer det ikke som praktisk mulig at Kystverket kan vurdere alle disse stoffene enkeltvis. Det er imidlertid grunn til å se nærmere på om det kan foretas justeringer eller større grad av differensiering, med utgangspunkt i systematikken i IMO-regelverket.

En slik utredning bør også se nærmere på om dagens restriksjoner på bruk av farledsbevis (gjelder for forurensningskategoriene X og Y) kan differensieres på bakgrunn av den foreslåtte tredelingen av farledsbevisordningen (farledsbevis klasse 1, 2 og 3, jf. kapittel 10.4). Det vil i så måte være naturlig å vurdere om farledsbevis klasse 1, hvor det stilles særskilte krav til navigatøren, kan gi lettelser i forhold til de restriksjoner som gjelder på «ordinært» farledsbevis.

Utvalget vil også vise til den praksis Kystverket har etablert med hjemmel i lospliktforskriften § 12 første ledd nr. 4, jf. beskrivelsen i kapittel 4.6.6. Praksisen innebærer at fartøy etter søknad og oppfylling av nærmere angitte forutsetninger kan få dispensasjon fra de gjeldende restriksjonene på bruk av farledsbevis når fartøyet er mellom 90 og 110 meter. Utvalget mener at aldersbegrensningen Kystverket opererer med som ett av vilkårene fremstår som svakt begrunnet, og at denne bør fjernes. Etter utvalgets vurdering kan de øvrige generelle dispensasjonskriteriene fastsettes i forskrift, noe som vil gi skipfartsnæringen mer forutsigbare rammebetingelser. Dersom det på et senere tidspunkt er aktuelt å etablere tilsvarende generelle dispensasjonskriterier for andre stoffer, bør også dette tas inn i forskriftsform.

9.2.3.4 Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler at prinsippet om skjerpet losplikt for fartøy som fører farlig og forurensende last videreføres, og at definisjonen av farlig og forurensende last tar utgangspunkt i internasjonale regler fastsatt av IMO. Det anbefales samtidig at departementet setter i gang en nærmere utredning av innslagspunktet for losplikt for de ulike kategoriene av farlig og forurensende stoffer i bulk som definert i MARPOL vedlegg II, kategori X, Y og Z. Både miljø- og sikkerhetshensyn bør tillegges vekt i utredningen.

Videre anbefaler utvalget at en ytterligere differensiering av restriksjoner på bruk av farledsbevis for fartøy som fører stoffer i MARPOL vedlegg II kategori X og Y utredes, med utgangspunkt i forslaget om en tredelt farledsbevisordning, jf. kapittel 10.4.

Utvalget anbefaler også å forskriftsfeste de generelle dispensasjonskriteriene Kystverket i dag praktiserer etter lospliktforskriften § 12, med unntak av aldersbegrensningen.

9.3 Geografisk virkeområde

9.3.1 Lospliktens generelle geografiske virkeområde

Utvalget har vurdert det generelle geografiske virkeområdet for losplikten, og om det bør gjøres endringer i dette. Dagens generelle geografiske virkeområde er beskrevet i kapittel 4.5.4.3.

9.3.1.1 Utvalgets vurdering

Utvalget har, i vurderingen av lospliktens geografiske virkeområde, sett nærmere på mulige alternativ til dagens ordning. Et mulig alternativ er at det generelle geografiske virkeområdet avvikles og det innføres losplikt i områder og farleder med spesielt høy risiko. En slik ordning gir en mer rendyrket risikobasert tilnærming til lospliktens geografiske virkeområde enn dagens ordning. Men det krever at det utvikles generelle kriterier for å kunne vurdere om områder og farleder bør være lospliktige, og at det gjøres omfattende og ressurskrevende vurderinger av hele kysten. Det er dessuten usikkert om det geografiske virkeområdet vil reduseres vesentlig med denne tilnærmingen, da vi må anta at store deler av farvannene innenfor grunnlinjen er så krevende navigasjonsmessig at de må defineres som lospliktige.

Dagens ordning er enkel, oversiktlig og lett å forholde seg til for næring og forvaltning. Verken næringen eller andre berørte interesser har ytret ønske om ny tilnærming på dette punktet. Grunnlinjen sammenfaller i grove trekk med grensen mellom innenskjærs og utenskjærs farvann, der førstnevnte er mer krevende å navigere i. Dagens ordning kan dermed betraktes som risikobasert.

9.3.1.2 Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler, i tråd med utredningene som ble gjort i forbindelse med innføringen av dagens ordning i 1995 (St.meld. nr. 43, 1993–1994), evalueringen av losplikt- og losgebyrsystemet i 1999 (St.meld. nr. 47, 1998–1999) og loseffektiviseringsprosjektet i 2007, at dagens hovedregel med losplikt innenfor grunnlinjen beholdes.

9.3.2 Lospliktfrie områder og losbordingsfelt

Utvalget har vurdert om dagens tolv lospliktfrie områder innenfor grunnlinjen kan utvides, om det kan opprettes nye lospliktfrie områder og om losbordingsfeltene i enkelte områder kan flyttes lenger inn i farleden.

9.3.2.1 Innspill om lospliktfrie korridorer og losbordingsfelt

KS Bedrift Havn og Sjøtransportalliansen har gitt uttrykk for at de lospliktfrie områdene bør utvides og losbordingsfeltene flyttes lenger inn i leden der dette er mulig. De viser til at dette kan korte ned losingstiden, redusere den samlede bruken av los og dermed gi sjøtransporten mulighet til å spare kostnader.

Kilde: Kystverket

9.3.2.2 Utredninger av lospliktfrie områder og losbordingsfelt

Utvalget har merket seg at DNV, i rapporten «Evaluering av reglene for bruk av los» (2006), har pekt på at det kan lempes på losplikten innenfor grunnlinjen i åpne sjøområder der det ikke er hyppig kryssende trafikk. Åpne sjøområder ble her definert som områder med en farledsbredde på minimum en nautisk mil, og der det var minimum en nautisk mil fram til nærmeste hindring. I farleder som regelmessig ble trafikkert av større fartøy (for eksempel over 180 meter lengde), ble det foreslått marginer på to nautiske mil. I rapporten om loseffektiviseringsprosjektet anbefalte Kystverket at ordningen med lospliktfrie korridorer videreføres og utvides. DNVs og Kystverkets forslag er fulgt opp gjennom opprettelse av lospliktfrie korridorer inn til eksisterende losbordingsfelt, men losbordingsfeltene er i liten grad flyttet.

Utvalget er videre kjent med at Kystverket nylig, etter bestilling fra Fiskeri- og kystdepartementet, har gjennomgått lospliktens geografiske virkområde, inkludert eksisterende losbordingsfelt, lospliktfrie korridorer og lospliktområder. Formålet har vært å se på muligheter for endringer som gjør lostjenesten mer effektiv eller som er direkte konstnadsbesparende for næringen, samtidig som sjøsikkerheten opprettholdes på dagens nivå.

Kystverket påpeker at enkelte eksisterende losbordingsfelt ligger innenfor grunnlinjen uten at det er opprettet en lospliktfri korridor inn til losbordingsfeltet. Ved seilas inn til losbordingsfeltene som i dag ikke ligger i eller i tilknytning til en lospliktfri korridor, må Kystverket formelt gi en dispensasjon i henhold til lospliktforskriften § 9 til fartøyet for at dette skal kunne seile inn til bordingsfeltet uten å bryte forskriften. Slik dispensasjon gis for hver enkelt seilas. Ved å opprette lospliktfri korridor inn til losbordingsfeltene, vil dette ikke være nødvendig. Det understrekes imidlertid at Kystverket i særlige tilfeller vil kunne pålegge fartøy å bruke los ved en bestemt seiling, også i lospliktfrie korridorer, jf. lospliktforskriften § 7. Ved opprettelse av nye eller justering av eksisterende lospliktfrie områder, må lospliktforskriften § 5 annet ledd med vedlegg endres.

Kystverket har videre vurdert flytting av enkelte losbordingsfelt for å få til en mer sikker og effektiv metode for å sette om bord og kvitte los. Kystverket mener at det kan gjøres endringer i lospliktfrie korridorer og losbordingsfelt utenfor Honningsvåg, i ytre del av Andefjorden, Hadselfjorden, Åsvær, Griphølen, Skudefjorden og Feistein uten å foreta videre risikovurderinger. Når det gjelder Oslofjorden, vises det til tidligere utredninger (se kapittel 9.3.3.2). Ut over disse konkrete endringsforslagene, anbefaler Kystverket ikke ytterligere utvidelser i de lospliktfrie områdene eller flytting av losbordingsfelt. Bakgrunnen er at etaten ikke kan se at flytting av øvrige losbordingsfelt eller opprettelse av nye lospliktfrie korridorer vil gi større besparelser for næringen. Blant annet vil kostnadene til tilbringertjeneste kunne øke dersom losbordingsfelt flyttes.

Flytting av losbordingsfelt kan også ha betydning for i hvilken grad naturmangfoldet utsettes for risiko, og slik flytting bør derfor vurderes i tråd med lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) kapittel II. Det antas at særlig § 9 (føre-var-prinsippet) og § 12 (miljøforsvarlige teknikker, driftsmetoder og lokalisering) vil ha betydning for de vurderingene som skal gjøres i forbindelse med slike forskriftsendringer.

9.3.2.3 Utvalgets vurdering

Utvalget har vurdert flere ulike tilnærminger til videre håndtering av lospliktfrie korridorer og losbordingsfelter. Et alternativ er å beholde dagens lospliktfrie områder og losbordingsfelt og bare gjennomføre mindre justeringer slik Kystverket har foreslått. Dette vil ikke føre til endringer i behovet for tilbringertjenester, men gir svært begrensede muligheter for kostnadsbesparelser. En annen tilnærming er å vurdere å utvide lospliktfrie områder basert på berørte aktørers innspill. Sjøtransportalliansen og KS Bedrift Havn har særlig pekt på innseilingene til Karmsund (inkl. strekningen Kvitsøy – Kopervik), Trondheim, Bodø og Tromsø i tillegg til Oslofjorden. Cruisenæringen har pekt på innseilingene til Ny-Ålesund og Longyearbyen. Det er også mulig å vurdere å utvide de eksisterende lospliktfrie områdene generelt på bakgrunn av risikoanalyser. Dette vil kreve utvikling og fastsetting av generelle vurderingskriterier og et omfattende vurderings- og utredningsarbeid.

Utvalget merker seg Kystverkets siste vurdering av flytting av losbordingsfelt, men mener likevel at flytting av losbordingsfelt og utvidelse av lospliktfrie områder i enkelte tilfeller kan korte ned losingstiden, redusere bruken av los noe og gjøre det mulig å spare kostnader, samtidig som dagens sjøsikkerhetsnivå ivaretas. Flytting av losbordingsfelt bør derfor vurderes fortløpende, og skipsfartsnæringens og havnenes synspunkter bør tas hensyn til.

Flytting av losbordingsfelt og fragmentering av det lospliktige området kan imidlertid føre med seg lenger transportdistanser og/ eller behov for flere losbåtstasjoner enn i dag. Kostnadsbesparelser for redusert bruk av los må i hvert enkelt tilfelle holdes opp mot potensielt økte utgifter til tilbringertjenesten for å betjene flere losbordingspunkt. Gitt at ordningen med en minimumsfakturering på tre timer per losoppdrag beholdes, har også dette betydning for hvor det vil være besparende å utvide unntakene fra losplikten.

9.3.2.4 Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler at losbordingsfelt flyttes og lospliktfrie korridorer utvides der dette gir kostnadsbesparelser samlet sett og sjøsikkerheten opprettholdes på dagens nivå eller bedres. Losenes sikkerhet ved bording og kvitting må også ivaretas. Eventuell flytting av losbordingsfelt og utvidelse av lospliktfrie områder må utredes økonomisk og sikkerhetsmessig før de gjennomføres. Det må også gjennomføres en vurdering i tråd med naturmangfoldloven kapittel II. Flytting av losbordingsfelt der det kan oppnås betydelige reduksjoner i samlede kostnader bør prioriteres.

9.3.3 Særlig om losbordingsfelt i Oslofjorden

Oslofjorden har omfattende skipstrafikk, og innseilingen til havnene fra dagens losbordingsfelt ved Store Færder er lang. Dette gir lang losingstid med tilhørende kostnader for næringen. På denne bakgrunn har utvalget vurdert om losbordingsfeltet bør flyttes.

9.3.3.1 Innspill om losbordingsfelt i Oslofjorden

Spørsmålet om å flytte bordingsfelt i Oslofjorden vekker sterkt engasjement fra lokale myndigheter, miljøvernorganisasjoner, næringsorganisasjoner og havner. Lokale myndigheter og organisasjoner i Østfold og Vestfold har gitt utrykk for bekymring for at en eventuell flytting av bordingsfelt innover i fjorden vil svekke sjøsikkerheten og øke miljørisikoen. Dette er et syn som deles av miljøvernorganisasjonene. På den annen side har KS Bedrift Havn og Sjøtransportalliansen gitt uttrykk for at losbordingsfeltet bør flyttes, og at dette vil være med på å redusere både lostjenestens og skipsfartens kostnader.

9.3.3.2 Utredninger av flytting av losbordingsfeltet

Flytting av losbordingsfeltet i Oslofjorden har vært utredet av Kystverket i flere omganger, senest i 1999 og 2002. I rapporten fra 2002 anbefalte Kystverket en todelt løsning, der bordingen for hoveddelen av skipstrafikken ble flyttet fra Store Færder til Bastøy samtidig som det ble opprettholdt et bordingsfelt lenger ute i fjorden for blant annet den del av skipstrafikken som skal inn til Slagentangen med farlig og forurensende last. Det vurderes ikke som aktuelt å flytte losbordingsfeltet lenger inn enn til området ved Bastøy på grunn av omfattende kryssende ferjetrafikk (Horten – Moss). I følge Kystverkets beregninger i 2002, ville 20 prosent av losbordingene fremdeles utføres fra ytre punkt i Oslofjorden (dvs. fra Færder eller omkringliggende område).

Rapporten peker på at ved å flytte losbordingsfeltet vil man unngå to krysninger av utgående trafikk som er nødvendig ved losbording ved Store Færder. Videre vil arbeidsforholdene for losene kunne bli sikrere, da bording og kvitting vil foregå i smulere farvann. Samtidig vil seilas i ytre deler av fjorden kunne bli noe mindre sikker ved at lospliktige fartøy vil seile uten los inn til losbordingsfeltet ved Bastøy. Området ved Bastøy gir også mindre manøvreringsrom enn dagens losbordingsfelt ved Store Færder. Samlet sett vurderer rapporten flytting av losbordingsfeltet som sikkerhetsmessig forsvarlig. Det forutsettes imidlertid at det opprettholdes et tilbud om los i den ytre del av fjorden for fartøy over en viss størrelse med farlig og forurensende last og for andre større fartøy som ønsker los fra Store Færder. Videre anbefales det at sjøtrafikksentralen i Horten får en rolle i å regulere trafikken i bordingsfeltet ved Bastøy, og at det utvikles standard operasjonsprosedyrer for dette.

Når det gjelder de økonomiske konsekvensene, konkluderte Kystverket med en innsparing på syv millioner kroner som følge av at loskorpset blir redusert. Imidlertid ble det anslått at tilbringertjenesten vil få en ekstrakostnad på to millioner kroner som følge av behovet for å opprettholde en losstasjon og tilbringertjeneste i ytre del av fjorden. Anslaget i 2002 for samlet innsparing ble dermed på 5,5 millioner kroner. I 2012-kroner utgjør dette i overkant av 6,5 millioner kroner. Siden 2002 er det imidlertid fremforhandlet ny særavtale for losene, og foreliggende beregning av mulig innsparing reflekterer ikke vilkårene i dagens avtale.

9.3.3.3 Utvalgets vurdering

De tidligere utredningene viser at å flytte losbordingsfeltet fra området ved Store Færder til området ved Bastøy for hoveddelen av skipstrafikken, vil redusere både næringens kostnader og de samlede kostnadene til lostjenesten. For næringen vil losingsavgiftene bli redusert som følge av redusert losingstid. Loskorpset i Oslofjorden vil kunne reduseres noe, og dette vil redusere konstnadene til drift av lostjenesten. På denne bakgrunn er flytting av losbordingsfeltet i Oslofjorden et relevant kostnadsreduserende tiltak.

Utvalget mener at de foreliggende utredningene også gjør det sannsynlig at losbordingsfeltet kan flyttes for hoveddelen av trafikken uten at sjøsikkerheten blir svekket og miljørisikoen øker. Flytting av losbordingsfeltet vil medføre behov for endringer i tilbringertjenesten for å betjene det nye losbordingsfeltet, samtidig som en tilbringertjeneste til losbordingsfeltet ved Store Færder må opprettholdes. Utvalget vil her vise til Kystverkets gjennomgang av tilbringertjenesten fra 2012, der muligheten for å slå sammen losbåtstasjonene på Skipstadssand og Hvasser ble drøftet. Kystverket bør konkretisere mulige løsninger ytterligere for å gi et best mulig grunnlag for å vurdere økonomiske konsekvenser.

For den skipstrafikk som fortsatt skal ta los fra ytre Oslofjord, peker utvalget på at en felles tilbringertjeneste for losstasjonene på Skipsstadsand og Hvasser til enkelte tider kan by på værmessige utfordringer. Avstanden mellom de to bordingsfeltene ved Store Færder og Vidgrunnen er tolv nautiske mil. Utvalget vil derfor peke på muligheten for å opprettholde en ubemannet losbåtstasjon på Hvasser for å betjene trafikken under spesielt dårlige værforhold.

Utvalget er kjent med at Fylkesmannen i Vestfold har fått i oppdrag fra Miljøverndepartementet å utrede mulighetene for en nasjonalpark kalt Færder nasjonalpark i skjærgården utenfor Nøtterøy og Tjøme. Kommunene er positive til initiativet, og planene har fått bred støtte lokalt. Fylkesmannen og kommunene har avsluttet arbeidet med verneforslaget, og saken er i mai 2013 til vurdering hos nasjonale myndigheter. Utvalget mener at det må tas hensyn til opprettelsen av nasjonalparken ved eventuell flytting av losbordingsfeltet i Oslofjorden. Flytting av losbordingsfeltet bør også vurderes etter naturmangfoldloven kapittel II, jf. omtale i kapittel 9.3.2.2.

9.3.3.4 Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler at det opprettes et nytt losbordingsfelt i området ved Bastøy for hoveddelen av trafikken inn Oslofjorden, og at bordingsfeltet ved Store Færder opprettholdes for fartøy med anløp lenger ut i fjorden og fartøy som ønsker los i hele ytre Oslofjord. Det nye losbordingsfeltet bør evalueres etter fire år.

Videre bør Kystverket vurdere nærmere hvordan trafikkovervåking og navigasjonsveiledning fra Horten VTS kan bidra til å styrke sikkerheten ved seilas i Oslofjorden og losbording ved Bastøy. Eventuelle konflikter med nåværende trafikkseparasjonssystem må løses. Organiseringen av tilbringertjenesten i Oslofjorden må også vurderes nærmere. Tilbringertjenesten må kunne betjene både det nye losbordingsfeltet og losbordingsfeltet ved Store Færder og være så kostnadseffektiv som mulig uten at dette går på bekostning av tjenestens kvalitet. Det bør i denne forbindelse vurderes om en ubemannet losbåtstasjon på Hvasser bør opprettholdes. Opprettelse av losbordingsfelt i området ved Bastøy forutsetter at dette er forsvarlig i henhold til de vurderinger som skal gjøres etter naturmangfoldloven.

Utvalgets mindretall, representanten Rusten, er uenig i flertallets anbefaling om å opprette et nytt bordingsfelt ved Bastøy for hoveddelen av skipstrafikken. Etter representantens oppfatning vil dette gi mindre kontroll med skipstrafikken i ytre del av Oslofjorden.

9.3.4 Losplikt ved forflytninger i havn (forhaling)

Utvalget har vurdert om losplikten bør gjelde ved korte forflytninger (forhaling) i et havneområde, og om dagens lospliktregler på dette området bør endres.

Dagens hovedregel med losplikt innenfor grunnlinjen medfører at lospliktige fartøy uten farledsbevis må ta los også ved slike korte forflytninger. Slike forflytninger inkluderer blant annet forflytninger fra en kai til en annen, eksempelvis for å få tilgang til andre fasiliteter i havnen. Det gis ofte dispensasjon fra losplikten i slike tilfeller, men praksis varierer i dag mellom de ulike sjøtrafikkområdene.

9.3.4.1 Innspill om losplikt ved forflytninger i havn

KS Bedrift Havn og Oslo Havn har i innspill til utvalget understreket at losplikt ved forhaling i havn bør avvikles. Førstnevnte har opplyst at 14 av organisasjonens medlemshavner eksplisitt har uttrykt ønske om å fjerne losplikt ved forhaling i sine havneområder. Utvalget kjenner til at både Sverige og Finland har ordninger for å unnta forhaling i havn fra losplikt.

9.3.4.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at bruk av los ved korte, uproblematiske forflytninger i havn ikke er hensiktsmessig ressursbruk. Risikoen ved slike forflytninger kan i liten grad påvirkes av tilførsel av lokalkunnskap, som er losens spisskompetanse. Fartøyets fører vil i mange tilfeller kunne få nødvendig kunnskap om dybde-, strøm-, og trafikkforhold i havneområdet direkte fra havnen. Navigatøren kan også ta los frivillig hvis vedkommende vurderer det som nødvendig.

Utvalget vil imidlertid understreke at ikke alle forflytninger i havneområder bør unntas fra losplikt. Det er mange norske havneområder som er så store at det ikke vil være sikkerhetsmessig forsvarlig å la unntaket gjelde for alle forflytninger innenfor havnenes område.

Det vurderes ikke som aktuelt å videreføre dagens dispensasjonspraksis, da denne er arbeidskrevende for losoldermennene, gir liten forutsigbarhet for berørte parter og er lite kostnadseffektiv. Utvalget er også kjent med at håndtering og vurdering av søknader om dispensasjon varierer mye mellom ulike sjøtrafikkavdelinger. Slik ulik praksis øker uforutsigbarheten for berørte parter.

På denne bakgrunn har utvalget vurdert flere alternative løsninger for å unnta korte og sikkerhetsmessig uproblematiske forflytninger i havn fra losplikt. Unntak fra losplikt ved enkeltsaksbehandling kan gis permanent, slik at en navigatør på et fartøy kan søke om et generelt fritak fra losplikt for fartøyet ved forhaling i en konkret havn. Alternativt kan det opprettes lospliktfrie områder i større havner. Det kan også være aktuelt å gi generelt unntak fra losplikt for korte, ukompliserte forflytninger i havn for fartøy opp til en viss størrelse og fartøy uten farlig og skadelig last.

Utvalget har ikke grunnlag for å ta stilling til hvordan et unntak fra losplikt for korte og sikkerhetsmessig uproblematiske forflytninger i havn bør utformes og gjennomføres. Løsningen som velges bør imidlertid ivareta sjøsikkerheten og være risikobasert. Forflytninger som innebærer risiko for liv og helse eller betydelig miljørisiko, bør med andre ord ikke unntas losplikt. Videre bør fartøy som i dag rutinemessig unntas fra losplikt ved forhaling gjennom enkeltvedtak, få et mer permanent unntak. Løsningen som velges bør også være kostnadseffektiv og forutsigbar for berørte parter.

9.3.4.3 Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler at korte og sikkerhetsmessig uproblematiske forflytninger i havn unntas fra losplikt. Spørsmålet om hva som vil være korte og uproblematiske forflytninger vil være en vurderingssak for kapteinen. Unntaket bør ikke gjelde for de største fartøyene og fartøy med farlig eller forurensende last.

Utvalgets mindretall, Jan Magne Fosse, er uenig i at store skip skal fritas fra losplikten ved forhalinger i havn, og at bare de største skipene fortsatt skal ha losplikt. Det er et betydelig antall av de større skipene hvor kapteinen ikke er vant til å manøvrere i havn selv. Et lospliktfritak vil legge et press på kapteinen for å gjennomføre forhalingen uten los for å spare utgifter.

Mindretallet mener også at konsekvensen av feilhandling ved manøvrering og fortøyning i verste fall kan føre til tap av liv. Det vil også kunne resultere i materielle skader og forurensning. Ved bruk av taubåt vil det også kunne representere en fare for taubåtene og deres besetning hvis ikke kapteinen på skipet har den nødvendige kompetanse i bruk av taubåt.

Mindretallet er enig i at skip ved korte og enkle forhalinger i havn kan fritas for losplikt, men det må begrenses til skip som kan forventes å ha nødvendig kompetanse til å gjennomføre forhalingen på en sikker måte. Det bør derfor settes en grense for hvor store skip som kan få et generelt fritak. Det må også defineres hva som menes med korte enkle forhalinger. Mindretallet anbefaler lospliktfritak for skip under 120 meter ved korte og enkle forhalinger i havn. Skip over 120 meter kan også innvilges lospliktfritak, men da etter en individuell vurdering. Skip som trenger taubåtassistanse må benytte los, det samme gjelder skip med farlig eller forurensende last. Korte og enkle forhalinger bør defineres til forhaling langs samme kai, eller ved enkel forhaling til annen kai i umiddelbar nærhet.