13 Forslag til nye lovbestemmelser

13.1 Innledning

Utvalget har hatt som en av sine oppgaver å komme med forslag til nye lovbestemmelser om lostjenesten. Hensikten med arbeidet har vært å sikre at losloven med tilhørende forskriftsverk er brukervennlig, og derigjennom legger til rette for en effektiv lostjeneste som bidrar til å trygge og sikre skipsfarten.

Gjeldende loslov ble vedtatt 16. juni 1989, og det har skjedd endringer både i skipsfarten og losordningen siden den gang. Gjeldende loslov og underliggende forskrifter kan karakteriseres som et lite moderne regelverk, og det er behov for en oppdatering og modernisering. Gjennomgangen har derfor hatt som et siktemål å forenkle og modernisere regelverket.

Loven er supplert av et omfattende forskriftsverk. Lospliktforskriften inneholder de viktigste materielle bestemmelsene om losplikt og farledsbevis. Siste vesentlige revisjon av lospliktforskriften trådte i kraft 1.1.2011. En viktig del av utvalgets lovarbeid har vært å løfte prinsipielle spørsmål fra forskriftsnivå til lovnivå, særlig hva gjelder farledsbevisordningen.

13.2 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Det har vært et siktemål med gjennomgangen av gjeldende loslov å foreta en oppdatering og modernisering av lovbestemmelsene. I tillegg er lovteksten forsøkt harmonisert med ordlyden i havne- og farvannsloven. Begrunnelsen for dette er at øvrige tiltak knyttet til forebyggende sjøsikkerhet er regulert i eller i medhold av havne- og farvannsloven.

Utkastet inneholder også de forslag til endringer i losordningen som utvalget anbefaler, og som krever rettslig regulering.

For å sikre et helhetlig regelverk, har utvalget foretatt en tilnærmet full gjennomgang av gjeldende loslov. Der det ikke er foreslått nye lovbestemmelser, er det gitt anbefalinger for å adressere særlige problemstillinger.

Gjennom sitt arbeid med utkast til nye lovbestemmelser, har utvalget også vurdert deler av forskriftsverket. Etter utvalgets vurdering er forskriftsverket fragmentert, og det fremstår som lite brukervennlig både for brukerne og forvaltningen. Enkelte forskrifter har ikke tilfredsstillende kvalitet, verken når det gjelder materielt innhold eller struktur. Forskriftsverket er utviklet gjennom flere år uten særlig fokus på koordinering, noe som har resultert i en kombinasjon av relativt nye forskrifter og regelverk av eldre dato som trenger full revisjon.

Utvalget har, som tidligere nevnt, løftet enkelte prinsipielle spørsmål fra forskriftsnivå til lovnivå. Dette, sammen med behovet for et mer moderne og brukervennlig forskriftsverk, medfører at departementet på et senere tidspunkt bør gjennomgå forskriftene til losloven.

13.2.1 Særlig om erstatningsansvar

Etter gjeldende loslov § 24 er staten ikke ansvarlig for tjenestefeil begått av statsloser under losing. Statslosen betraktes som å være i fartøyets tjeneste under losingen, og erstatningsansvaret etter lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeserstatning (skadeserstatningsloven) § 2-1 er lagt til reder. Norges Rederiforbund har ovenfor utvalget stilt spørsmål ved argumentene for ordningen.

Utvalget vurderer at ovennevnte problemstilling er av stor betydning for både næringen og staten, samt at den har internasjonale dimensjoner. Problemstillingen fortjener en grundigere gjennomgang enn det som har vært mulig innenfor rammene av utvalgets mandat, og må blant annet sees i sammenheng med sjøloven § 151 om reders ansvar for de som utfører arbeid i skipets tjeneste, herunder losen. Utvalget anbefaler at en slik gjennomgang foretas av en bredt sammensatt gruppe som innehar kompetanse på erstatningsrett, sjørett og sjøforsikring, skipsfart, los og internasjonale aspekter knyttet til problemstillingen.

13.2.2 Særlig om arbeidstidsregulering og vernebestemmelser

Som det fremgår av kapittel 12.1.4.3, er statslosene ikke omfattet av arbeidstids- og vernebestemmelsene i arbeidsmiljøloven, skipssikkerhetsloven og forslag til ny skipsarbeiderlov. Losloven regulerer ikke arbeidstid og gir ikke vernebestemmelser, se for øvrig merknadene til § 8 fjerde ledd i kapittel 13.3.

Utvalget vurderer at grunnleggende rettigheter som arbeidstid og vern av helse, velferd og sikkerhet i arbeidslivet bør være regulert i lov. Utvalget har vurdert at problemstillingen faller utenfor mandatet, og har heller ikke sett det som naturlig å adressere den i gjennomgangen av losloven. Utvalget er likevel bekymret for den manglende lovreguleringen, og er av den oppfatning at myndighetene bør sikre en slik lovregulering. Det vises i den sammenheng til kapittel 12.1.4.3 og 12.1.5.

13.2.3 Særlig om adgangen til å nekte å ta oppdrag

Det har vært reist spørsmål om losene og lostjenesten skal ha adgang til å nekte et oppdrag av faglige grunner. Etter utvalgets oppfatning er spørsmålet av et slikt omfang at det vil kreve en nærmere utredning. Denne utredningen har utvalget ikke hatt anledning til å foreta.

13.2.4 Særlig om bestemmelser som er av betydning for Forsvaret

Gjeldende loslov inneholder enkelte bestemmelser som er av særlig betydning for Forsvaret. Dette gjelder:

• Losloven § 1 som slår fast at et av formålene med loven er å medvirke til at Forsvaret kan løse sine oppgaver

• Losloven § 2 fjerde ledd som gir Kongen myndighet til å fastsette de endringer i loven som er nødvendige ved beredskap og i krig

• Losloven § 10 annet ledd om tjenestefrihet som inneholder et unntak for tjeneste på krigsfartøyer eller andre fartøyer under militær kommando

• Losloven § 13 første ledd nr. 2 om losplikt av hensyn til rikets sikkerhet, og

• Losloven § 21 om tjeneste ved beredskap og i krig

Bestemmelsene er ikke inkludert i utkast til lovbestemmelser i kapittel 13.4. Det er imidlertid ikke tatt stilling til hvorvidt bestemmelsene bør videreføres i ny eller revidert loslov. Utvalget har søkt å avklare forholdet, men dette har ikke vært mulig innenfor rammene for utvalgets arbeid.

13.3 Merknader til de enkelte lovbestemmelsene

Til § 1 (lovens formål)

Begrepet «losordningen» er ment å omfatte det man tradisjonelt tenker på som lostjenesten og losplikten, men også farledsbevisordningen. Losordningen oppfattes å være et videre begrep enn lostjenesten, og mer formålstjenlig når en mener hele innretningen med losplikt, en operativ lostjeneste, en farledsbevisordning og de forvaltningsmessige aspektene knyttet til dette.

Begrepet «samfunnsmessige hensyn» favner bredt og omfatter, i tillegg til skipsfartsnæringen, andre berørte hensyn som tap av menneskeliv eller akutt forurensning med skade på miljø og eiendom som følge. Formålet om å sikre en effektiv lostjeneste omfattes også av begrepet.

I begrepet «trygge og sikre skipsfarten» ligger at det, gjennom losordningen, kan stilles krav til skipsfarten. Begrepene «trygge og sikre» kan ha flere betydninger, men her er begge begrepene tatt med for å vise at krav til sikker seilas som også skal være trygg for omgivelsene, faller inn under lovens formål.

Losordningen skal dermed bidra til å redusere risikoen for uønskede hendelser ved sjøtransport slik at skade på liv og helse, miljø og materielle verdier kan unngås.

Måten losordningen skal bidra til å redusere risikoen for uønskede hendelser på, er å sørge for at fartøy har navigatør med tilstrekkelig farvannskompetanse om bord, det være seg los eller navigatør med farledsbevis. Begrepet farvannskompetanse inkluderer også kompetanse i skipshåndtering og betjening av nødvendig teknisk utstyr relevant for kystseilas.

Til § 2 (virkeområde)

Bestemmelsen regulerer hovedsakelig det geografiske virkeområdet for loven, men inneholder i siste ledd også hjemmel for unntak fra lovens saklige virkeområde når det gjelder Svalbard og Jan Mayen.

Bestemmelsen svarer i hovedsak til gjeldende lov § 2, samt at lovteksten er forsøkt harmonisert med ordlyden i havne- og farvannsloven.

I tillegg foreslås det å endre formuleringen «norsk indre farvann og norsk sjøterritorium ellers» til «norsk sjøterritorium og indre farvann». Begrunnelsen for dette er at formuleringen fremstår som mer presis, i tillegg til at den er i tråd med definisjonen av territorialfarvann i lov 27. juni 2003 nr. 57 om norsk territorialfarvann og tilstøtende sone (territorialfarvannsloven) § 1.

Etter annet ledd bestemmer Kongen i hvilken utstrekning loven skal gjelde for elver og innsjøer som er farbare fra sjøen. Regelen må sees i sammenheng med første ledd, og medfører at den indre grensen for loslovens virkeområde i utgangpunktet vil være de indre grenser for indre farvann. Den foreslåtte løsningen er noe forskjellig fra gjeldende loslov og havne- og farvannsloven, og er ment å vise på en bedre måte at losplikt i Norge primært gjelder i sjø og ikke i vassdrag.

Utvalget har innhentet en betraktning fra Utenriksdepartementet når det gjelder de indre grenser for indre farvann. Ut fra en havrettslig betraktning har det ikke vært behov for å definere de indre grenser for indre farvann i folkeretten, da de indre farvann utgjør en integrert del av kyststatens territorium. Hva som anses å være en del av indre farvann synes videre å være behandlet noe ulikt i norsk lovgivning. Som en konsekvens bør forskrifter gitt med hjemmel i loven positivt angi sitt geografiske virkeområde dersom det kan være tvil om et område er omfattet av farvannsbegrepet. Et eksempel på en slik løsning er sjøtrafikkforskriften § 43 som avgrenser kapittelets virkeområde mot «vassdraget ovenfor Klosterfossen og slusene i Skien».

Etter tredje leddgjelder loven for Svalbard og Jan Mayen i den utstrekning Kongen bestemmer. Forskriftskompetansen er, i tråd med den lovgivningspraksis som i all hovedsak følges i dag, lagt til Kongen. Gjeldende loslov omfatter ikke Jan Mayen, og hvorvidt regelverket om lostjeneste skal gjøres gjeldende for Jan Mayen vil måtte bero på en faglig vurdering.

Tredje ledd annet punktumgir uttrykkelig adgang til å fastsette de unntak fra og tilpasninger i loven som anses nødvendige som følge av de stedlige forhold på Svalbard og Jan Mayen, for eksempel av hensyn til is, infrastruktur og kort seilingssesong. «Stedlige forhold» omfatter alle forhold vedrørende stedet, slik som politiske, miljømessige og geografiske forhold.

Regjeringen innførte i 2011 en statlig lostjeneste for all skipstrafikk i farvannet ved Svalbard på tilsvarende måte som for fastlandet. Hensikten var å redusere risikoen for uønskede hendelser ved sjøtrantsport i farvannet ved Svalbard, slik at skade på liv, helse og miljø kan unngås. Fiskeri- og kystdepartementet har fastsatt forskrift 25. juni 2012 nr. 655 om lostjenesten på Svalbard, som innebærer at losloven og forskrifter gitt med hjemmel i losloven også får anvendelse på øygruppen. Forskriften trådte i kraft 1. juli 2012. Det er foretatt enkelte stedlige tilpasninger, og losplikten innføres trinnvis for å gi næringen tid til å tilpasse seg de nye kravene. Seilingssesongen 2015 vil være første sesong med full losplikt for alle fartøysgrupper på Svalbard.

Bestemmelsen i gjeldende loslov femte ledd foreslås opphevet fordi det ikke anses å foreligge et behov for bestemmelsen. Det er heller ikke kjent at bestemmelsen er blitt benyttet.

Til § 3 (forholdet til folkeretten)

Bestemmelsen er ny og slår fast prinsippet om at loven gjelder med de begrensninger som er anerkjent i folkeretten eller følger av overenskomst med fremmed stat.

Formålet med bestemmelsen er å sikre at loven forstås i overensstemmelse med relevante internasjonale forpliktelser. Det dualistiske prinsipp medfører at folkerettslige regler ikke anses om gjeldende norsk rett uten at de inkorporeres. Som en konsekvens vil norske regler gå foran folkerettslige regler, i tilfelle konflikt. Bestemmelsen modifiserer dette utgangspunktet på området for losloven. Er det etter forsvarlige tolkningsprinsipper ikke mulig å tolke bort en motstrid med folkerettslige regler, må som hovedregel og utgangspunkt den internrettslige regel tolkes innskrenkende i lys av folkeretten.

Bestemmelsen omfatter både den alminnelige, sedvanebaserte folkeretten, og bilaterale og multilaterale avtaler og traktater (konvensjoner, overenskomster, protokoller mv.) som Norge er bundet av. Det vises særlig til Havrettstraktaten og resolusjoner gitt av IMO. Reservasjonen vil også omfatte senere tilkomne folkerettsregler.

IMO har ikke gitt bindende reguleringer vedrørende los, men har, ved Resolution A.960(23), gitt anbefalinger vedrørende utdanning og sertifisering, samt operasjonelle prosedyrer for loser. Utkastet til lovbestemmelser gir, gjennom sine reguleringer og forskriftshjemler, det nødvendige rammeverk for en losordning som er i tråd med IMOs anbefalinger. I grove trekk dekker utkastet § 11 anbefalingene vedrørende utdanning og sertifisering, mens utkastets §§ 7 og 8 dekker anbefalinger til operasjonelle prosedyrer.

Til § 4 (definisjoner)

§ 3 i gjeldende loslov inneholder definisjoner av enkelte begrep knyttet til lostjenesten. I tillegg inneholder annet ledd en bestemmelse om at departementet i tvilstilfelle, ved enkeltvedtak eller forskrift, kan fastsette hva som forstås med definisjonene i paragrafen her.

Utkast til ny lovbestemmelse med definisjoner, viderefører definisjonen av losing, los, losplikt og fartøy. «Løfteinnretning» er inkludert i definisjonen av fartøy, likt med tilsvarende definisjon i havne- og farvannsloven. Definisjonen av los er slått sammen med tidligere definisjon av statslos og derfor utvidet til å omfatte «ansatt i lostjenesten». Dette vil hindre at enkelte utdanner seg til los på privat basis, og at andre enn den offisielle lostjenesten driver losvirksomhet og ansetter loser. Definisjonen av losplikt er utvidet til å inkludere farledsbevis.

Rederilos benyttes ikke lenger i Norge, og definisjonen av hva som menes med rederilos er derfor tatt ut.

Definisjonen av farledsbevis er ny og bygger på eksisterende definisjon i lospliktforskriften § 2 nr. 6. Definisjonen er noe annerledes enn gjeldende lospliktforskrift da den er harmonisert med utkastet § 10. Det er verdt å merke seg at definisjonen gjelder selve dokumentet hvor retten til å seile med farledsbevis er angitt. Selve rettigheten følger av utkastet § 10.

Det anses ikke å foreligge et behov for en hjemmel til å fastsette et nærmere meningsinnhold av definisjonene, og § 3 annet ledd i gjeldende loslov videreføres derfor ikke i utkastet til ny lovbestemmelse med definisjoner.

Til § 5 (organisering av lostjenesten)

Første ledd legger til grunn at lostjenesten skal organiseres i en forvaltningsmessig og en operativ del som skal være uavhengige av hverandre. Kravet til uavhengighet medfører som et minimum at forvaltningsmessig og operativ del ikke kan samles i samme avdeling innad i en etat, verken på lokalt eller nasjonalt nivå. Den forvaltningsmessige delen kan ligge i Kystverket. Den operative delen kan ligge i Kystverket eller skilles ut som en egen enhet.

Det vises til utvalgets innstilling kapittel 12.1.4, hvor alternativet med den operative del organisert i et statlig foretak drøftes. Denne løsningen vil kreve et eget lovarbeid.

Utøving av tilsynsmyndighet er regulert i § 14.

Til § 6 (losplikt)

Forskriftskompetansen i bestemmelsens første ledd bokstav a) avgrenses av lovens geografiske virkeområde i § 2.

Bestemmelsens annet ledd legger til grunn at innretningen av losplikten skal være risikobasert, og lister opp de hovedhensyn som skal inngå i risikovurderingen. Begrepet «farvannets beskaffenhet» peker tilbake på første ledd bokstav a), mens resten av leddet peker tilbake på første ledd bokstav b).

Tredje ledd fastslår hovedregelen om at fartøy som er omfattet av losplikten skal innfri plikten, enten ved å bruke los med sertifikat for vedkommende farvann, eller navigatør med farledsbevis for vedkommende farvann. Regelen fremkom tidligere av lospliktforskriften, men siden dette er en pliktregel mener utvalget at det er naturlig å omtale dette i loven. Vi viser for øvrig til Innst. S. nr. 296 (1995–96) fra Stortingets kontroll og konstitusjonskomite, der det fremholdes at rettigheter og plikter i størst mulig grad bør fremgå av loven.

Etter sin ordlyd gjelder fjerde ledd for alle fartøy, men regelen vil i praksis ikke komme til anvendelse for fartøy som er regulert som lospliktige med hjemmel i første ledd. Plikten etter fjerde ledd vil således omfatte fartøy som i utgangspunktet ikke er omfattet av losplikten. Fjerde ledd oppstiller en aktsomhetsstandard og pålegger skipsfører og reder en plikt til å vurdere om det er behov for veiledning av en los med hensyn til navigering og manøvrering. Ved vurdering av behovet for los skal det tas utgangspunkt i fartøyets faste navigatører, og bestemmelsen oppstiller dermed et forbud mot å bruke kjentmenn for å dekke behovet for navigasjonsveiledning. Formuleringen «andre enn fartøyets faste navigatører» innebærer således at det settes en skranke mot å bruke navigatører som ikke reelt er navigatør på fartøyet, med det ansvar det medfører etter annet relevant regelverk.

Til § 7 (skipsførerens plikter ved losing)

§§ 7 og 8 viderefører gjeldende loslov § 8. I tillegg er det inntatt enkelte nye bestemmelser. I utkastet til nye lovbestemmelser er det skilt mellom plikter som ligger til skipsføreren eller den som fører kommandoen i hans sted i § 7 og plikter som ligger til losen i § 8. De to bestemmelsene med tilhørende merknader må leses i sammenheng.

Første ledd i § 7er ny, og oppstiller en generell plikt for skipsføreren eller den som fører kommandoen i hans sted til å legge til rette for losingens utførelse. Å legge til rette for losingens utførelse innbefatter eksempelvis å sørge for nødvendig kost og innkvartering, samt å gi losen all den informasjon og tilgang til de navigasjonshjelpemidler som er relevant for tilrettelegging og gjennomføring av losingen. Klare brudd på plikten kan medføre at fartøyet ikke får los. Regelen er ikke ment å innbefatte en plikt til å følge losens anbefalinger og råd, noe som ville fjernet losingens karakter av å være veiledning. Dette medfører at regelen for eksempel ikke kan brukes av losen til å kreve bruk av taubåt.

Annet ledd viderefører gjeldende loslov § 8 annet ledd annet punktum, men har modernisert ordlyd. Begrepet kontroll erstatter «direktiver på fartøyets vegne». Kontroll er et begrep som forenkler ordlyden samtidig som det samsvarer med det engelske begrepet «to have the con». Det vises i denne forbindelse til merknadene til § 8 for en diskusjon om grensen mellom losing og det å ha kontrollen med fartøyets fremdrift, navigering og manøvrering. Sistnevnte skjer etter delegering fra skipsføreren eller den som fører kommandoen i hans sted. Det forutsettes at kontrollen blir overlatt og tatt tilbake på en tydelig og etterprøvbar måte. I slike situasjoner bør losen likevel ikke styre ror og maskin direkte, med unntak av betjening av autopilot, men kan gi ror- og maskinordrer. Dette er ment å underbygge at losen ikke under noen omstendigheter skal erstatte noen av fartøyets navigatører. Med hjemmel i bestemmelsen kan losen gis kontrollen over fartøyet, men kan aldri gis kommandoen.

Annet ledd siste setning er ny og skal understreke at losen ved en lospliktig seilas ikke skal erstatte noen av fartøyets navigatører, men skal komme i tillegg til kapteinen eller den som fører kommandoen i hans sted. Setningen kommer til erstatning for gjeldende loslov § 9 som sier at ved eventuelle fravær av losen skal en av fartøyets offiserer være til stede på den plass hvorfra losen utfører losingen.

I tredje ledd presiseres at utkastet til nye lovbestemmelser ikke medfører noen endringer i de reglene som gjelder ansvaret til skipsføreren, eller den som fører kommandoen i hans sted, under en lospliktig seilas. Av dette følger at skipsfører, eller den som fører kommandoen i hans sted, kan og skal gripe inn dersom losen feilnavigerer og det er fare for ulykke.

Fjerde ledd åpner for å gi mer detaljerte bestemmelser om tilrettelegging for losingens utførelse, herunder om krav til innkvartering.

Til § 8 (losens plikter ved losing)

Bestemmelsen regulerer hvilke plikter losen har under sin utførelse av losingen.

Første ledd angir losen som ansvarlig for å veilede skipsføreren eller den som fører kommandoen i hans sted ved navigering og manøvrering av fartøyet. Leddet er en videreføring av bestemmelsen i gjeldende loslov om at losen er ansvarlig for losingen.

I tillegg til å angi losens plikter må første ledd også sees i sammenheng med § 7, fordi bestemmelsene til sammen oppstiller et skille mellom «veiledning ved navigering og manøvrering», slik losing defineres i § 3, og grensen mot det mere, nemlig å ha «kontrollen med fartøyets fremdrift, navigering og manøvrering», som omtalt i § 7. I det å være en veileder ligger at losen ikke gir ror- eller maskinordre direkte, men formelt sett gjennom skipsfører eller den som fører kommando i hans sted (ansvarshavende navigatør). I praksis kan det være at rormannen handler direkte på losens ror- eller maskinordre, men det skjer da under den forståelse at ansvarshavende navigatør er enig. Når losen gir ror- eller maskinordre direkte, eller selv opererer autopiloten, er ikke dette formelt sett del av losingen, men derimot navigering og manøvrering på bakgrunn av myndighet delegert fra skipsfører eller den som fører kommandoen i hans sted, jf. § 7 annet ledd.

Losen kan gi råd om bruk av taubåt. Loven gir imidlertid ikke losen hjemmel til å kreve bruk av taubåt, da en slik løsning ikke ville harmonert med prinsippet om at losen veileder, men at skipsfører er ansvarlig for fartøyet også under lospliktig seilas. Det offentliges mulighet til å kreve bruk av taubåt er regulert i forskrifter gitt i medhold av havne- og farvannsloven. Dersom skipsfører ikke tar losens råd om bruk av taubåt til følge, kan losen si fra seg kontrollen med fartøyets fremdrift, navigering og manøvrering, men må ivareta losingen.

Annet ledd er nytt og oppstiller pliktnormen for losingens utførelse. Ordlyden er harmonisert med skipssikkerhetslovens § 20 som oppstiller en tilsvarende pliktnorm for et fartøys navigatører, og som viser til skipssikkerhetslovens § 14: «Et skip skal navigeres slik at det ikke oppstår fare for liv og helse, miljø eller materielle verdier».

Tredje ledd viderefører teksten i gjeldende loslov § 9 om at losen skal være på kommandobroen eller på det sted hvor losingen best kan utføres. Teksten om korte nødvendige fravær videreføres likevel ikke, da den er på et detaljeringsnivå som det er mer hensiktsmessig å adressere i underliggende forskriftsverk. Det er likevel ikke ment å foreta noen materiell endring ved å utelate teksten.

Fjerde ledd er en videreføring av teksten i gjeldende loslov § 10 om at losen skal ha minst tolv timers tjenestefrihet fra losing hvert døgn. Begrunnelsen for at regelen er inntatt i denne paragrafen, er at det er sikkerhetsmessige hensyn som ligger til grunn for regelen. Å overholde kravet til tjenestefrihet er en plikt for losen. Vernebestemmelser for loser reguleres ikke i losloven.

Femte ledd inneholder en hjemmel for departementet til å gi forskrifter med nærmere bestemmelser om losens plikter ved losing. Behovet for å forskriftsfeste i større grad hvordan losingen skal utføres, vil særlig være aktuelt dersom det blir et skille mellom de operative og forvaltningsmessige delene av losordningen. Eksempler på dette kan være losens plikter ved planlegging av seilas, overtagelse, utførelse og avslutning av en losing og samarbeidet med brobesetningen på fartøyet. Videre kan det gjelde plikten til å rapportere og varsle avvik, hendelser og andre særlige forhold til aktuelle offentlige etater. På samme måte som gjeldende loslov § 10 kan departementet fastsette forskrifter med nærmere bestemmelser om tjenestefrihet, herunder om hvilket tidspunkt døgnet skal regnes fra, og i hvilken utstrekning reisetid og annen tjeneste skal regnes likt med losing.

Til § 9 (erstatningsansvar)

§ 9 viderefører gjeldende loslov § 24. Se for øvrig omtale i kapittel 13.2.1.

Til § 10 (farledsbevis)

Gjeldende loslov omtalte ikke farledsbevisordningen eksplisitt, og bestemmelsen er således ny. § 6 slår fast at losplikten kan løses ved farledsbevis, men det er bestemmelsen her som gir rammene for farledsbevisordningen.

Bestemmelsen tar inn i seg hovedelementene fra gjeldende lospliktforskrift.

Første ledd slår fast at det kan utstedes farledsbevis. Det forvaltningsmessige skjønnet ved utstedelse av farledsbevis, må utøves innenfor de rammene som oppstilles i tredje ledd og i forskrifter gitt med hjemmel i fjerde ledd. Første ledd slår videre fast at et farledsbevis gir rett til å seile i lospliktig farvann uten los, og utfyller således § 6 tredje ledd som omtaler plikten til å bruke los eller farledsbevis i lospliktig farvann. Forutsetningen er at fartøyet er av en kategori som kan løse losplikten ved farledsbevis, og at farledsbeviset gjelder for det aktuelle farvannet. Det fremgår videre av første ledd at et farledsbevis må være knyttet til ett eller flere nærmere angitte fartøy.

De kriterier som skal legges til grunn ved vurderingen av når det kan utstedes farledsbevis, fremkommer av tredje ledd og må måles mot risikoen for tap av menneskeliv, skade på miljøet og tap av verdier. Med risiko knyttet til fartøy menes fartøyets størrelse, last og antall passasjerer. Farledsbevis må utstedes ved enkeltvedtak og omfattes derved av forvaltningslovens regler om saksbehandling.

Bestemmelsen er en rammebestemmelse og må utfylles med mer detaljerte regler for utstedelse og bruk av farledsbevis. I tråd med Justisdepartementets veileder i lovteknikk og lovforberedelse brukes i fjerde ledd begrepet «departementet gir forskrift», noe som gir uttrykk for en forutsetning om at forskrift bør fastsettes. Departementet kan vurdere å delegere hele eller deler av sin forskriftskompetanse til Kystverket. I forskriften vil det være naturlig å utfylle og standardisere vurderingskriteriene i tredje ledd gjennom å regulere hvilke erfarings- og kompetansekrav som stilles til søker, og hvordan kompetansen skal prøves. Det kan differensieres mellom kategorier av farledsbevis. Det vil også være naturlig å regulere generelle vilkår i forskriften.

I fjerde ledd er det eksplisitt angitt at forskriftshjemmelen er ment å åpne for etablering av en ordning med rederiers egenkontroll av søkers kompetanse og farvannskunnskap. Dette omfatter både krav til rederienes opplæringsplaner og en assessorordning for utsjekk av farledsbeviskandidater, som beskrevet i kapittel 10.4. Det vises i denne sammenheng til forskriftskompetansen som følger av § 14 annet ledd, herunder om forvaltningstiltak.

Til § 11 (krav til los)

Første ledd setter krav om gyldig sertifikat for å kunne lose. Bestemmelsen retter seg mot losen selv og lostjenesten. Kravet speiles av plikten til å bruke los med sertifikat for vedkommende farvann som følger av § 6, og som retter seg mot rederi og skipsfører.

Bestemmelsen erstatter gjeldende loslov § 19, men er i større grad en ren rammebestemmelse. Annet ledd gir uttrykk for en forutsetning om at forskrift med utfyllende bestemmelser bør fastsettes.

Med sertifikater menes alle relevante sertifikater og attester, herunder politiattest.

Med helsekrav menes krav til helse og helbred, syn, hørsel og edruelighet. Det skal foreskrives hvilke undersøkelser og legeerklæringer som er påkrevd for å bli opptatt som losaspirant, for å være los og for å få og opprettholde sitt lossertifikat.

Med lossertifikaters form, utstedelse og innhold menes krav til selve sertifikatets utforming, hvem som er kompetent myndighet til å utstede sertifikatet, dets geografiske dekningsområde og eventuelle krav eller begrensninger knyttet til område, fartøysstørrelse med mer.

Med vilkår for å få, utvide og opprettholde lossertifikat menes å omfatte også de fortsatte krav (continued proficiency) som stilles til loser, herunder krav til oppdatert farvannskunnskap, krav til helse, og kontroll med at disse er oppfylt.

Annet ledd bokstav f åpner blant annet for å regulere hvilket tidspunkt døgnet skal regnes fra, og i hvilken utstrekning reisetid og annen tjeneste skal regnes likt med losing.

Til § 12 (avgifter)

Første ledd slår fast plikten til å svare avgifter. Begrepet losavgifter i første ledd omfatter losingsavgift, losberedskapsavgift og farledsbevisavgifter.

Gjeldende loslov omtaler gebyr i tillegg til avgifter. På bakgrunn av Finansdepartementets rundskriv R-112/2006, har Fiskeri- og kystdepartementet omdefinert losgebyrene til sektoravgifter i forskriftene under losloven. Losavgiftene har så stort innslag av kryssubsidiering, både geografisk og mellom fartøysgrupper, at de ikke anses som gebyrer etter rundskrivet. Begrepsbruken videreføres i utkast til nye lovbestemmelser.

Bestemmelsen erstatter gjeldende loslov §§ 14 til 16 og har fått en mer moderne utforming. Det er ikke ment å foreta noen materielle endringer.

Annet ledd er en ren rammebestemmelse. Losingsavgift betales for faktisk bruk av statslos, mens losberedskapsavgift betales for statlig losberedskap. Den nærmere utforming av avgiftene gjøres i forskrift.

Til § 13 (sikring og innkreving av avgifter)

Første ledd er nytt og slår fast at en agent er solidarisk ansvarlig med reder for losavgiftene. Tilsvarende solidarisk ansvar er etablert ved havne- og farvannslovens §§ 23–25 for kystavgift, sikkerhetsavgift og anløpsavgift. Den alminnelige betydningen av rederbegrepet i sjøretten skal legges til grunn. Agenten vil være den stedlige representant for reder og den som formidler den avgiftsbelagte tjenesten mellom reder og myndighetene.

Annet ledd er nytt og åpner for at fartøy som er skyldig avgifter kan nektes los, med mindre det stilles sikkerhet tilsvarende skyldige losavgifter som vil påløpe ved den lospliktige seilasen. Dette vil være et mindre inngripende alternativ til arrest i skip på bakgrunn av sjøpanterett, for å tvinge fram betaling av skyldige avgifter. Særlig for enkelte sesongbaserte fartøyskategorier er for sen betaling et problem. Bestemmelsen vil ikke være aktuell for fartøy som løser losplikten ved bruk av farledsbevis.

Tredje ledd viderefører gjeldende loslov § 18 tredje ledd. Det er føyd til en henvisning til annet ledd for å vise at skyldige forsinkelsesrenter også kan inkluderes i kravet om å stille sikkerhet for betaling.

Fjerde ledd viderefører gjeldende loslov § 18 fjerde ledd, med unntak av siste del av leddet. En videreføring av siste del av leddet kunne ha blitt oppfattet som å avgrense anvendelsen til den som var eier av fartøyet da avgiftene påløp. Agent er etter første ledd solidarisk ansvarlig for avgifter, og krav mot agent kan også være tvangsgrunnlag for utlegg.

Det skal også bemerkes at sjøloven § 51 etablerer at fordringer mot skipets reder er sikret ved sjøpanterett i skipet for så vidt gjelder krav på losavgifter.

Til § 14 (tilsyn og vedtak)

En tilsynsmyndighet skal føre tilsyn for å sikre at lovens materielle bestemmelser overholdes. Tilsynsobjekter etter losloven er primært fartøy, men også navigatører og rederi vil kunne være tilsynsobjekter, med tanke på dokumentkontroller. Den alminnelige betydningen av rederbegrepet i sjøretten skal legges til grunn.

Med tilsyn menes her tilsynsmyndighetens kontroll med hvordan rettslige forpliktelser etter loven etterleves, samt eventuelle etterfølgende reaksjoner ved avvik. Både systematiske kontrolltiltak og konkret kontroll med enkeltsubjekter omfattes.

Kystvakten har myndighet til å føre kontroll med at losloven blir overholdt. Dette følger av lov 13. juni 1997 nr. 42 om Kystvakten § 12 første ledd bokstav h), jf. § 33, og Kystvakten gjennomfører slike kontrolloppdrag i dag.

I tillegg til den kontroll av fartøyet Kystvakten utfører på sjøen, er det en rekke tilsyn og kontrolloppgaver som utføres fra land. Dette spenner fra de tilsynsmuligheter Kystverket har gjennom sine meldings- og satelittnavigasjonssystemer, til den fysiske tilstedeværelsen Kystverket har langs kysten. De primære tilsynsoppgavene etter losloven er å påse at losplikten, regler om farledsbevis og vilkår og begrensninger for farledsbevis blir overholdt.

Departementet bestemmer hvem som er tilsynsmyndighet. Ved ikke å angi tilsynsmyndigheten ved egennavn i loven, sikres fleksibilitet til å gjøre tilpasninger ved endringer i organiseringen av Kystverkets oppgaver, og å gi andre statlige organ tilsynsoppgaver dersom dette er hensiktsmessig.

Påpeking av plikt og anmeldelse av straffbare brudd på losloven og underliggende forskriftsverk ligger innenfor rammen av tilsynsbegrepet. Forvaltningstiltak ut over dette krever hjemmel i forskrift gitt av departementet etter annet ledd.

I annet ledd åpnes det for at departementet kan gi nærmere regler om forvaltningstiltak. Slike tiltak kan være pålegg om stansing og retting av ulovlig virksomhet, tvangsmulkt og tilbakekall av tillatelse som følge av at innehaveren av tillatelsen ikke lenger fyller vilkårene for å ha den. Hjemmelen til å gi slike regler i forskrift må imidlertid avgrenses mot administrative sanksjoner. Slike sanksjoner regnes for å ha et pønalt formål og krever derfor direkte hjemmel i lov, jf. anbefalingene i NOU 2003:15 Fra bot til bedring.

Til § 15 (adgang til fartøy og opplysningsplikt)

Første ledd gir tilsynsmyndigheten rett til uhindret adgang til fartøy som er pliktige til å bruke los eller benytte farledsbevis i henhold til § 6. Dette skal sikre en effektiv adgang til å foreta tilsyn etter § 14.

Det er i utgangspunktet tilsynsmyndigheten selv som bestemmer hvordan tilgangen skal skje, for eksempel tidspunkt, men det forutsettes at dette skjer under rimelig hensyntagen til eiers behov. Tilgangen er begrenset til det som er «nødvendig» for å gjennomføre tilsynet. Dette innebærer at tilsyn som en hovedregel bør utføres når fartøyet likevel ligger stille slik at fartøyet ikke blir hindret eller forsinket i sin fart. Det må også vurderes om informasjon i enkelte tilfeller bør skaffes på annen måte enn ved adgang til fartøy.

Det er også viktig å være bevisst på skillet mot § 18 om bruk av tvangsmidler, hvor slik bruk er kvalifisert gjennom kravet om «god grunn til mistanke».

Annet ledd gir hjemmel til at tilsynsmyndigheten kan kreve å få tilgang til all dokumentasjon som er relevant for å kontrollere at reglene om losplikt, farledsbevis og vilkår for bruk av farledsbevis er overholdt. Dokumentasjon kan være både skriftlig og elektronisk, og omfatter blant annet farledsbevis, mannskapslister, mønstringsdokumenter, seilingsplaner og seilingslogg.

Bestemmelsen skal sikre tilsynsmyndigheten tilgang til all relevant dokumentasjon, og reder og skipsfører kan ikke nekte å utlevere dokumenter som myndigheten krever fremlagt. Ved tvil må likevel tilsynsmyndigheten saklig begrunne sitt behov. Rederi og skipsfører har en selvstendig plikt til å vurdere hva som kan være relevant dokumentasjon og fremlegge dette for tilsynsmyndigheten.

Om fremgangsmåten ved tilsyn gjelder reglene i forvaltningsloven § 15.

Til § 16 (tap av rett til farledsbevis)

Bestemmelsen gir tilsynsmyndigheten kompetanse til å treffe vedtak om å trekke tilbake eller begrense et farledsbevis eller kadettfarledsbevis.

Vilkårene for rettighetstap følger av første ledd bokstavene a) til d) og inkluderer blant annet brudd på loslovens regler om losplikt eller farledsbevis. Vilkårene er ikke kumulative.

Bestemmelsen må sees i sammenheng med § 14 som gir hjemmel til forvaltningstiltak som ikke er en administrativ sanksjon. Inndragning av farledsbevis og kadettfarledsbevis kan også skje etter den bestemmelsen, men da begrunnet i at innehaveren av beviset ikke lenger fyller vilkårene for å ha det.

Tap av retten til farledsbevis eller kadettfarledsbevis kan være et inngripende tiltak. I NOU 2003: 15, Fra bot til bedring, kapittel 13.8 anbefales derfor at det ikke vil være tilstrekkelig at det foreligger en overtredelse av nærmere angitte handlingsnormer. Det bør også oppstilles et tilleggsvilkår som sikrer at det ved vurderingen av om rettighetstap bør vedtas, må vurderes i hvilken grad overtredelsen krenker de interesser særloven eller den aktuelle handlingsnormen skal beskytte. Dette er tatt inn i første ledd i utkastet ved tilleggsvilkåret om at vedtaket er nødvendig for å trygge og sikre skipsfarten.

Alternativet «begrense» gir tilsynsmyndigheten mulighet til å nyansere sanksjonen. Således kan det fastsettes at rettighetstapet bare skal gjelde for en del av farledsbeviset. Det kan også bestemmes at farledsbeviset fortsatt skal være gjeldende, men på mer tyngende vilkår, for eksempel begrenset til dagseilas.

Utkastet inneholder ikke bestemmelser om virkningstidspunkt. Dette må derfor fastsettes av tilsynsmyndigheten i vedtaket. Etter omstendighetene kan det være grunn til å bestemme at rettighetstapet først skal gjelde fra en dato noe fram i tid, men det kan også være tilfeller der hensynet til sjøsikkerheten tilsier at vedtaket skal gjelde med umiddelbar virkning. I hvilken grad det er rimelig å gi innehaveren av farledsbeviset en viss tid til å innrette seg, må veies opp mot hensynet til sjøsikkerheten.

Til § 17 (overtredelsesgebyr)

Utvalget har vurdert det som nødvendig at det reageres med sanksjoner ved overtredelser av losloven og tilhørende forskrifter. Prinsippet om forholdsmessighet i strafferetten tilsier at straff skal stå i samsvar med det straffebud som blir brutt. Straffeansvar for mindre alvorlige overtredelser er etter utvalgets vurdering en uforholdsmessig og uhensiktsmessig reaksjonsform, og vi har i denne sammenheng sett hen til om nødvendig etterlevelse kan sikres ved bruk av andre sanksjoner enn straff.

På denne bakgrunn foreslår utvalget å innføre den administrative sanksjonen overtredelsesgebyr, som foreslått av Sanksjonsutvalget i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring (Sanksjonsutvalget). Et overtredelsesgebyr karakteriseres ved at forvaltningen pålegger en person eller et foretak, for eksempel et rederi, å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av at personen eller noen som identifiseres med foretaket har overtrådt en handlingsnorm (et forbud eller et påbud) fastsatt i lov eller forskrift i medhold av lov, eller i individuell avgjørelse. Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon som er ment å ivareta både individuell- og allmennpreventive hensyn, og vil også ha til formål å hindre fremtidige overtredelser. Overtredelsesgebyr har likhetstrekk med straff, men er ikke å regne som straff og ilegges heller ikke av politi eller domstol. Sammenlignet med straff er overtredelsesgebyr et enklere og raskere sanksjonsmiddel, og innebærer en avkriminalisering som i hovedsak er beregnet til bruk ved de mindre alvorlige overtredelsene.

Bestemmelsen gir hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av loven og bestemmelser gitt i medhold av loven.

Til § 18 (tvangsmidler)

Det er ønskelig å videreføre bestemmelsen om tvangsmidler, for så vidt gjelder brudd på lospliktreglene. Overtredelse av lospliktreglene kan få store konsekvenser for sjøsikkerheten, og det er derfor grunn til å beholde regelen.

Kystvakten kan føre kontroll med at bestemmelser gitt i eller i medhold av losloven blir overholdt. Lov 13. juni 1997 nr. 42 om Kystvakten (Kystvaktloven) § 33 gir Kystvakten samme myndighet til kontroll som tilsynsmyndigheten etter losloven har, herunder bestemmelsen om tvangsmidler. Kystvakten sin kontroll skal så langt mulig skje etter anmodning fra tilsynsmyndigheten etter losloven.

Når det gjelder unndragelse av plikt til å betale avgifter, videreføres ikke muligheten til å bruke tvangsmidler. Bestemmelsen har vist seg å være lite brukt til dette formålet. Det er foreslått lovregulert et solidarisk ansvar for agent, samt muligheten til å kreve sikkerhet for fartøy som ikke har betalt forfalte avgifter. Dette anses å være mer hensiktsmessige måter å sikre betaling av avgifter. I vurderingen er det også sett hen til NOU 2003: 15 Fra bot til bedring. På side 182 drøfter utvalget bruk av tvangsmidler fra forvaltningens side og konkluderer med at det «er grunn til å være tilbakeholden med å legge slik myndighet til forvaltningen, og det fremsettes ikke forslag om hjemmel for bruk av tvangsmidler på generell basis.» Å innsnevre bestemmelsen til kun å gjelde brudd på lospliktreglene finner støtte i denne uttalelsen.

Til § 19 (straffeansvar)

Moderne lovgivningsprinsipper tilsier at det ikke bør utformes mer vidtrekkende håndhevingssystemer enn at håndhevingen står i rimelig forhold til det som skal ivaretas ved de enkelte bestemmelser. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at det i denne sammenheng også er grunn til å bruke straffesanksjon som håndhevingsmekanisme ved overtredelse av bestemmelser som beskytter viktige samfunnsmessige interesser. Eksempel på dette kan være brudd på lospliktbestemmelsen eller hviletidsbestemmelsen som er av en slik karakter at sjøsikkerheten svekkes vesentlig. Det vises i denne sammenheng til NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, som øverst på side 264 andre spalte uttaler at straff i enkelte tilfeller vil kunne være en egnet sanksjon av hensyn til sikkerhet til sjøs.

Straff som sanksjon for overtredelse av loven vil være et alternativ til overtredelsesgebyr. Ilegger tilsynsmyndigheten overtredelsesgebyr, vil det ikke være aktuelt også å anmelde det samme forholdet.

Første ledd sier at overtredelser av loven straffes med bøter og at skyldkravet er forsett eller uaktsomhet. I tråd med føringene i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, er det lagt inn et vesentlighetskrav. Vesentlighetskravet i straffebudet innebærer at overtredelsen må være av en kvalifisert alvorlighetsgrad før det skal straffes. Hvor alvorlig overtredelsen må være, må avgjøres konkret i det enkelte tilfelle basert på omfang og virkninger av overtredelsen, graden av skyld, samt om overtredelsen er egnet tilå skade de interesser handlingsnormen skal beskytte.

For at enkeltpersoner skal kunne straffes, er det et vilkår om at det foreligger subjektiv skyld. Når det gjelder foretak, kan det etter almindelig borgerlig Straffelov 22. mai 1902 nr. 10 (straffeloven) § 48 a idømmes foretaksstraff, selv om ingen enkeltpersoner kan straffes. For foretak kan det således idømmes straff på tilnærmet objektivt grunnlag.

Losloven har ingen spesialbestemmelse om foretaksstraff, men den generelle hjemmelen for å ilegge foretaksstraff i straffeloven § 48 a, jf § 48 b kommer til anvendelse ved overtredelser av losloven. Dette vil kunne være aktuelt i tilfeller hvor rederiet for eksempel instruerer navigatøren til å bryte hviletidsbestemmelsene eller selve lospliktbestemmelsen.

Saker etter losloven er undergitt offentlig påtale, jf. straffeloven § 77.

Til § 20 (ikrafttredelse)

Første ledd annet punktum inneholder en uttrykkelig hjemmel for Kongen til å fastsette forskjellig ikraftsettingstidspunkt for forskjellige bestemmelser. Dersom det er ønskelig at bestemmelser skal tre i kraft til forskjellig tid, fastslår siste ledd at de nye bestemmelsene, ved motstrid, skal gå foran bestemmelser i gammel lov som ikke er opphevet. Dette sikrer at man unngår konflikt mellom regelverkene.

Bakgrunnen for denne ordningen er at det ikke kan utelukkes et behov for fleksibilitet i ikrafttredelses- og opphevingsbestemmelsene, fordi utvalgets mandat tar høyde for å foreslå endringer i enkeltbestemmelser.

Til § 21 (overgangsbestemmelser)

Forslag til bestemmelse om overgangsbestemmelser er modernisert og forenklet i tråd med gjeldende regler om lovteknikk. I tillegg til gjeldende loslov er det behov for å henvise til losloven av 1948, fordi flere av de gjeldende forskriftene er gitt med hjemmel i denne og videreført under gjeldende loslov.

Til § 22 (endringer i andre lover)

Forslag til bestemmelse er en videreføring av gjeldende bestemmelse.

Til § 23 (gjennomføring av forpliktelser etter EØS-avtalen)

Annet ledd gir hjemmel til å gi forskrifter som er nødvendige for å oppfylle Norges forpliktelser som følge av avtalen om det europeiske samarbeidsområdet. Per i dag er det ingen EØS-rettsakter på området, men det pågår et arbeid i EU-kommisjonene med å vurdere behovet for harmonisering av regler om farledsbevis.

Til gjeldende lov § 20 (losing i åpen sjø)

Bestemmelsen videreføres ikke. Det utøves ikke losing i åpen sjø i dag og utvalget er heller ikke kjent med at det foreligger planer om dette.

Til gjeldende lov § 21 (tjeneste ved beredskap og i krig)

Bestemmelsen er omtalt i kapittel 13.2.4.

13.4 Utkast til lovbestemmelser