2 Introduksjon

Losordningen omfatter lostjenesten, lospliktsystemet og farledsbevisordningen. Losplikten er fastsatt ved lov. Det overordnede formål er å redusere sannsynligheten for skipsulykker langs norskekysten.

Gjeldende ordning innebærer at fartøy over en viss størrelse er lospliktige ved seilas innenfor grunnlinjen. Losplikten kan oppfylles enten ved å ta los om bord, eller ved at en av navigatørene har farledsbevis. Losene har detaljert kunnskap om og erfaring med navigasjon i nærmere angitte farvann, og bistår fartøyets navigatører med navigasjonsveiledning og manøvrering. Farledsbevis utstedes etter nærmere regler til navigatører som kan dokumentere og vise tilstrekkelig kompetanse og erfaring til at de kan navigere trygt uten los om bord. Losordningen sikrer dermed at alle lospliktige fartøy har navigatører med farvannskjennskap og kompetanse til å seile trygt langs norskekysten.

Losordningen setter samtidig viktige økonomiske rammebetingelser for sjøtransporten. Lostjenesten hadde i 2012 en kostnadsramme (drift og investeringer) på nesten 730 millioner kroner, og er i sin helhet brukerfinansiert. Utgifter til lostjenesten påvirker derfor kostnadsnivået på sjøtransport i Norge direkte, og utformingen av lospliktsystemet er følgelig av stor betydning for næringen.

2.1 Bakgrunn for gjennomgangen av losordningen

Forskrift 23. desember 1994 nr. 1129 om plikt til å bruke los i norske farvann (lospliktforskriften), som regulerer hvilke fartøy som er lospliktige, gjennomgikk en omfattende revisjon i 2010 med ikrafttredelse 1. januar 2011. I denne forbindelse ble også losavgiftssystemet noe justert. Endringene, som var et resultat av et prosjekt igangsatt av Fiskeri- og kystdepartementet for å effektivisere lostjenesten (loseffektiviseringsprosjektet), bygde blant annet på utredninger gjennomført av DNV og Kystverket.

De viktigste endringene i lospliktforskriften var at fartøyenes lengde og bredde ble lagt til grunn for losplikten i stedet for fartøyenes bruttotonnasje. Videre ble unntaket fra losplikt for fartøy i innenriks fart og fiskefartøy avviklet. Farledsbevisordningen ble endret fra å stille formelle krav til fartstid og seiling på norskekysten, til faktisk prøving av farledsbeviskandidatenes kompetanse. Som en følge av endringer i IMOs regelverk, ble definisjonen av farlig og forurensende last noe endret.

Samtidig med at endringene i lospliktregelverket trådte i kraft, kunngjorde Kystverket en rekke lokale begrensninger på bruk av farledsbevis. De lokale begrensningene er knyttet til enkeltfarleder, og begrenser maksimal fartøyslengde for farledsbevisseilas utover de generelle begrensningene.

Endringene i lospliktregelverket ble møtt med til dels sterke reaksjoner fra næringen. Innføring av losplikt for fiskefartøy og fartøy i innenriks fart, praktiseringen av farledsbevisordningen og Kystverkets håndtering av de lokale begrensningene for bruk av farledsbevis ble særlig kritisert. Det ble også stilt spørsmål ved bakgrunnen for endringene, og om den reelle hensikten var å bringe losbudsjettene i balanse gjennom å gjøre flere fartøy lospliktige og dermed øke inntektsgrunnlaget.

Kostnaden til lostjenesten og losavgiftene steg vesentlig mer enn den generelle pris- og lønnsutviklingen i perioden 2009 til 2010. Dette vakte sterke reaksjoner fra rederier og næringsorganisasjoner, som mente at Kystverket måtte iverksette kostnadsreduserende tiltak for å få losavgiftene ned.

2.2 Utfordringer ved dagens losordning

Losutvalget observerer at endringene i lospliktregelverket, og Kystverkets praktisering av dette, har medført til dels store utfordringer for sjøtransportnæringen i Norge. Fiskefartøy og fraktefartøy i innenriks fart ble pålagt losplikt, og fikk dermed utgifter til losberedskapsavgift, farledsbevis og faktisk bruk av los som de ikke tidligere hadde hatt. Endringene har heller ikke medført at kostnadene til lostjenesten er vesentlig redusert. Utvalget vil peke på at bakgrunnen for endringene var et prosjekt som hadde som formål å effektivisere lostjenesten, men at kostnadene ikke synes å være reduserte i særlig grad.

Praktiseringen av farledsbevisordningen er, etter hva losutvalget har fått opplyst, lite ensartet og lite gjennomsiktig. Det stilles ulike krav til farledsbevisprøver i ulike deler av landet; i Oslofjorden og Skagerrak må navigatører ta farledsbevisprøver for hver enkelt led, mens i resten av landet gis det i langt større grad farledsbevis for større områder basert på et begrenset antall prøver. Praksisen med å kreve prøver for hver enkelt farled medfører store utgifter for næringen. Det synes også som om farledsbevisprøvene gjennomføres på en lite forutsigbar og fleksibel måte, og dette bidrar til næringens frustrasjon over ordningen. Mange navigatører som tidligere seilte på fartøy som ikke var lospliktige, og som har lang og omfattende erfaring, har vært nødt til å ta en rekke farledsbevisprøver for å dokumentere sin kompetanse. Dette har av flere blitt oppfattet som urimelig og nedverdigende.

De lokale begrensningene i bruk av farledsbevis bidrar også sterkt til at farledsbevisordningen i dag er vanskelig å forholde seg til for næringen. Ordningen hindrer bruk av farledsbevis i en rekke farleder. Begrensningene er tilsynelatende fastsatt skjønnsmessig og uten at synspunkter fra berørte interesser er innhentet. Praksis for å vurdere farledene synes å variere sterkt mellom ulike landsdeler, og det er vanskelig å se at det ligger reelle risikobetraktninger til grunn. Det synes med andre ord klart at Kystverkets praktisering av farledsbevisordningen har svekket næringens tiltro til etaten, og at lostjenestens legitimitet også er redusert.

Utvalgets gjennomgang av lostjenesten forsøker å svare på hvordan disse problemene og utfordringene kan løses. Målet har vært å foreslå endringer som vil gjøre lostjenesten rimeligere og mer brukervennlig for næringen, samtidig som samfunnets behov for sikker sjøtransport ivaretas.

2.3 Sentrale problemstillinger og overordnede synspunkter

På denne bakgrunn, ser utvalget følgende problemstillinger som sentrale:

• Når er bruk av los nødvendig for å opprettholde dagens sjøsikkerhetsnivå? For hvilke fartøy, navigatører og farvann?

• Når kan vi, særlig sett i lys av den teknologiske utviklingen, men også på grunn av andre hjelpemidler, oppnå et tilfredsstillende sjøsikkerhetsnivå gjennom rimeligere virkemidler enn los?

• Hvordan kan lostjenesten bli mer brukervennlig?

• Hvordan bør lostjenesten organiseres?

• Hvordan bør regelverket for losordningen utformes?

• Kan kostnadsnivået for losordningen reduseres?

Utvalgets utgangspunkt er at sjøtransport er en sikker transportform med svært få ulykker sammenlignet med antall seilaser og aktivitetsnivå. Sjøtransport er også en miljøvennlig transportform som bidrar til å begrense transport av gods på vei. Det er på denne bakgrunn ønskelig å øke sjøtransportens andel av den samlede godstransporten i Norge. For å oppnå dette, må nærskipsfartens konkurransevilkår bedres. Utvalget viser i denne forbindelse til de betydelige politiske ambisjonene om å styrke sjøtransporten som er nedfelt i Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023. Fordi kostnadene til lostjenesten har direkte innvirkning på sjøtransportens konkurranseevne i Norge, har utvalget lagt stor vekt på å vurdere hvordan disse kostnadene kan reduseres.

Utvalget mener at lostjenesten med losplikt er nødvendig for å opprettholde dagens sjøsikkerhetsnivå langs norskekysten, men at los bare må brukes der det er særlig sikkerhetsmessig begrunnet. Dette medfører at losplikten må fastsettes ut fra en risikovurdering. Sannsynligheten for hendelser og ulykker forbundet med et fartøy, kombinert med de mulige konsekvensene ved en ulykke med fartøyet, er med andre ord avgjørende for vurderingen. I vårt samfunn kan man ikke utelukke mulighetene for uhell eller ulykker, men dersom sannsynligheten for ulykker og de mulige konsekvensene er over et visst nivå, bør fartøyet være lospliktig. For fartøy der de mulige konsekvenser ved ulykker er betydelige, for eksempel store tankfartøy eller cruisefartøy med mange passasjerer, bør det være losplikt selv om sannsynligheten for ulykker er liten.

Kilde: Foto: Kystverket

2.4 Utvalgets rapport

Innledningsvis presenteres utvalgets sammensetning, mandat og arbeid.

Kapittel 3 drøfter risikobegrepet og presenterer statistikk over skipstrafikk, bruk av los og skipsulykker. Kapittelet gir grunnlag for å vurdere hvordan mulige endringer i lostjenesten og lospliktsystemet vil påvirke sjøsikkerhetsnivået.

Kapittel 4 beskriver lostjenesten. Lostjenestens historie, losens rolle og dagens organisering er beskrevet. Deretter presenteres gjeldende lospliktsystem og farledsbevisordning.

Kapittel 5 gjennomgår lostjenestens ressursbruk og beskriver losavgiftssystemet. Dette gir bakgrunn for å vurdere mulige kostnadsbesparelser og endringer i losavgiftssystemet.

Kapittel 6 beskriver losordningen, medregnet organisering, finansiering og lospliktsystem, i andre land. Kapittelet bidrar til å sette den norske losordningen i kontekst, og gir bakteppe for å vurdere alternative løsninger.

Kapittel 7 beskriver tiltakene som er iverksatt for å forebygge og forhindre ulykker til sjøs i Norge. Kapittelet viser at lostjenesten er et av mange forebyggende sjøsikkerhetstiltak, og at lospliktens omfang må ses i sammenheng med disse øvrige tiltakene.

Kapittel 8 presenterer innspillene utvalget har mottatt fra berørte aktører. Utvalget har lagt stor vekt på disse innspillene i sine vurderinger.

I Kapittel 9 vurderer utvalget losplikten. Først vurderes den teknologiske utviklingen på navigasjonsområdet, og om nye hjelpemidler innebærer at behovet for bruk av los er redusert. Det vurderes også om bruk av los kan erstattes med andre sjøsikkerhetstiltak. I lys av dette vurderer utvalget hvilke fartøy som bør være omfattet av losplikten (lospliktens saklige virkeområde) og hvor losplikten bør gjelde (lospliktens geografiske virkeområde).

I kapittel 10 vurderes farledsbevisordningen. Utvalget foreslår en ny ordning med tre ulike farledsbevisklasser.

I kapittel 11 vurderes losavgiftssystemet nærmere, og det foreslås enkelte justeringer.

I kapittel 12 vurderer utvalget dagens organisering av lostjenesten og foreslår omorganisering. Tilbringertjenesten og losformidlingen vurderes også.

I kapittel 13 presenteres utvalgets forslag til nye lovbestemmelser for lostjenesten med merknader til de enkelte bestemmelsene.

Kapittel 14 vurderer de mulige økonomiske og administrative konsekvensene av losutvalgets anbefalinger.

Kapittel 15 inneholder utvalgets anbefalinger.

2.5 Utvalgets konklusjoner

2.5.1 Saklig grense for losplikt

Fartøy under grensen for losplikt kan seile fritt på kysten uten los eller farledsbevis, uten at Norge som kyststat har kontroll med kompetansen til navigatørene. Ut fra risikovurderinger, bør man sikre kontroll med navigasjonskompetansen. Dersom lospliktgrensen heves, vil ytterligere flere og større fartøy kunne seile fritt uten los eller farledsbevis. Det er ikke ønskelig.

Den teknologiske utviklingen innen navigasjonshjelpemidler har imidlertid bidratt til økt sjøsikkerhet for fartøy som har tatt hjelpemidlene aktivt i bruk, og behovet for los er redusert for disse fartøyene. Utvalget anbefaler, på denne bakgrunn, at losplikten opprettholdes med dagens lengdeangivelser, men at fartøy under 100 meter lengde som har avanserte navigasjonshjelpemidler og navigatører med kompetanse til å utnytte dem, gis tilgang til en forenklet farledsbevisordning (farledsbevis klasse 3). Fartøy som ikke har slik teknisk utrustning og tilstrekkelig kompetanse hos navigatørene til å få farledsbevis, vil måtte ta om bord los. Utvalget ser dette som et vesentlig bidrag til å opprettholde sjøsikkerheten.

Et mindretall, representanten Avløyp, anbefaler at lospliktens saklige grense heves fra 70 til 90 meter i hovedsak på bakgrunn av de samlede iverksatte og ulykkesreduserende tiltak innen navigasjonshjelpemidler og utviklingen av kompetansen på broen.

Utvalgets flertall har i sin vurdering lagt vekt på å finne en helhetlig ordning hvor losplikten fra 70 meter opprettholdes. Den ordningen flertallet foreslår skal på den ene siden være kostnadseffektiv og lett å praktisere, og på den andre siden ivareta miljø- og sikkerhetshensyn, særlig ved kompetansekontroll av de som skal forestå navigasjonen.

Utvalget anbefaler å videreføre prinsippet om skjerpet losplikt for fartøy som fører farlig og forurensende last, men mener det bør igangsettes en nærmere utredning av innslagspunktet for losplikt for de ulike kategoriene av farlig og forurensende last i bulk. Det anbefales videre at den spesielle lospliktgrensen for passasjerfartøy heves fra 24 meter til 50 meter.

2.5.2 Farledsbevis

I stedet for å heve den generelle, saklige lospliktgrensen, foreslår utvalget at farledsbevisordningen endres og gjøres langt enklere for næringen. Dette antas ikke å føre til økt sannsynlighet for ulykker, samtidig som det ivaretar næringens behov for en rimelig og håndterbar ordning. Det gir også næringen et incitament til å investere i kompetanseoppbygging og ny teknologi.

Utvalget anbefaler at farledsbevisordningen differensieres ved å innføre tre farledsbevisklasser. Betegnelsene for de tre foreslåtte klassene kan på et senere tidspunkt gjøres til gjenstand for egen vurdering.

Farledsbevis klasse 3 vil gjelde for fartøy opp til 100 meter. Fartøyene må være utrustet med et godkjent elektronisk kartplottersystem (Electronic Chart Display and Information System, forkortes ECDIS), og farledsbeviskandidaten skal ha gjennomført godkjent kurs i systemet. I tillegg skal fartøyet ikke ha tungolje eller farlig eller forurensende last om bord. Dette sikrer at risikoen forbundet med fartøyene er lav. Rederiene som vil benytte seg av ordningen, må ha et godkjent kvalitetssikringssystem.

Ordningen vil innebære en klar forenkling for godt utrustede fartøy med kompetente navigatører, sammenlignet med dagens farledsbevisordning.

Farledsbevisordning klasse 2 er ment å gjelde for fartøy som ikke kvalifiserer for farledsbevisordning klasse 3, samt for fartøy mellom 100 meter og 150 meter. Denne ordningen ligner dagens farledsbevisordning, men farledsbevisprøveregimet forenkles ved å innføre representative prøver.

Farledsbevisordning klasse 1 skal gi navigatører med særskilt lang erfaring eller særskilt god kjennskap til leden mulighet til å få farledsbevis med utvidede rettigheter. Navigatører med slikt farledsbevis vil få adgang til å føre større fartøy enn maksgrensen for farledsbevis klasse 2. Dessuten kan farledsbeviset benyttes i farvann med lokale begrensninger på bruk av ordinært farledsbevis.

Det anbefales videre å innføre en assessorordning for farledsbevis klasse 3. Ordningen innebærer at utsjekk av farledsbeviskandidaters kompetanse gjennomføres av en godkjent assessor i stedet for av Kystverket. Dette forventes å gjøre farledsbevisordningen enklere å håndtere for næringen. Utvalget foreslår også at det legges til rette for økt bruk av simulator i opplæring og utsjekk av farledsbeviskandidater.

2.5.3 Geografisk virkeområde

Utvalget mener at lospliktens generelle, geografiske virkeområde, som i dag er innenfor grunnlinjen, bør videreføres. Utvalget anbefaler å flytte losbordingsfelt og utvide lospliktfrie korridorer der dette gir kostnadsbesparelser samlet sett, uten at sjøsikkerhetsnivået reduseres.

Utvalget har vurdert losbordingsfeltet i Oslofjorden særskilt, og anbefaler at det opprettes et nytt losbordingsfelt ved Bastøy for hoveddelen av trafikken inn Oslofjorden. Forslaget innebærer at dagens losbordingsfelt ved Store Færder opprettholdes for fartøy med anløp lenger ute i fjorden, herunder trafikk til Slagentangen.

Et mindretall, Rusten, foreslår at losbordingsfeltene i Oslofjorden beholdes som i dag.

Losplikt ved forflytninger i havneområder (forhaling) er også særlig vurdert, og utvalget anbefaler at korte og sikkerhetsmessig uproblematiske forflytninger i havn unntas fra losplikt. Unntaket bør ikke gjelde for de største fartøyene og fartøy med farlig eller forurensende last.

Et mindretall, Fosse, er uenig i at store skip skal unntas fra losplikten ved forhalinger i havn, og at bare de største skipene fortsatt skal ha losplikt. Mindretallet anbefaler lospliktfritak for skip under 120 meter ved korte og enkle forhalinger i havn. Skip over 120 meter kan også innvilges lospliktfritak, men da etter en individuell vurdering. Skip som trenger taubåtassistanse og fartøy med farlig og forurensende last må benytte los. Korte og enkle forhalinger bør defineres til forhaling langs samme kai, eller ved enkel forhaling til annen kai i umiddelbar nærhet.

2.5.4 Losavgiftssystemet

Utvalget anbefaler at Fiskeri- og kystdepartementet vurderer endringer i fordelingen av avgiftsprovenyet mellom losingsavgift og losberedskapsavgift. Farledsbevisavgiftens andel av de samlede losavgifter bør ikke økes. Det anbefales videre at fartøy som kvalifiserer til ordningen med farledsbevis klasse 3 fritas fra plikten til å betale losberedskapsavgift. Disse fartøyene er i mindre grad enn andre avhengige av å ha tilgang til lostjenester. Fritak fra losberedskapsavgiften vil også gi et økonomisk incitament til økt bruk av farledsbevis, og dermed også til å bygge opp kompetanse og utruste fartøy med moderne navigasjonshjelpemidler.

2.5.5 Organisering av lostjenesten

Utvalget mener at dagens organisering av lostjenesten i Kystverket har en rekke åpenbare svakheter, og anbefaler omorganisering. Omorganiseringen må sikre et tydelig organisatorisk skille mellom forvaltningsoppgaver og operativ drift. Det anbefales at den operative delen av lostjenesten enten organiseres som en egen enhet i Kystverket, som et eget forvaltningsorgan eller som et eget statsforetak. I valg av modell må det legges vekt på kostnadseffektivitet. Brukermedvirkning bør vektlegges uavhengig av fremtidig organisering.

Utvalget mener videre at tilbringertjenesten er en ren støttefunksjon for lostjenesten, og at kostnadseffektivitet bør være avgjørende for valg av organisasjonsform. Dette innebærer at tilbringertjenesten i mye større grad enn i dag bør kjøpes inn fra andre aktører etter anbud.

Det anbefales også at dagens tre losformidlingskontor vurderes slått sammen for å sikre en mest mulig effektiv utnyttelse av personellressursene og en enhetlig praktisering av formidlingstjenester langs kysten. Losformidlingen bør, uavhengig av lokalisering, underlegges en felles ledelse.

2.5.6 Lovbestemmelser

Utvalget har utarbeidet forslag til nye lovbestemmelser om lostjenesten for å sikre at regelverket er brukervennlig og legger til rette for en effektiv lostjeneste som bidrar til trygg ferdsel på sjøen. I forbindelse med dette har utvalget identifisert enkelte problemområder som det anbefales å utrede nærmere. Det gjelder erstatningsansvar for tjenestefeil begått av loser under losing og manglende lovregulering av losenes arbeidstid, vern av helse, velferd og sikkerhet i arbeidslivet.