Del 1
Innledning
1 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeidsmåte
1.1 Utvalgets oppnevning og sammensetning
Regjeringen oppnevnte ved kongelig resolusjon 11. januar 2013 et utvalg for å gjennomgå dagens regelverk for advokater og andre som yter rettshjelp, og foreslå revideringer av regelverket.
Utvalget fikk følgende sammensetning:
Bergljot Webster, høyesterettsdommer (utvalgets leder)
Marianne Abeler, kommuneadvokat i Tromsø, fra 1. mai 2014 advokat og partner i advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig
Tor Wallin Andreassen, professor i markedsføring ved Handelshøyskolen BI, fra 1. september 2013 direktør ved Center for Service Innovation og professor i tjenesteinnovasjon ved Norges Handelshøyskole
Birgitte Budal Løvlund, statsadvokat ved Rogaland statsadvokatembete
Eivind Kolflaath, førsteamanuensis (senere professor) i filosofi og rettsvitenskap ved Universitetet i Bergen
Jeppe Normann, advokat og partner i Advokatfirmaet Selmer
Cecilie Schjatvet, advokat i Advokatfirmaet Hestenes og Dramer & CO
Terje Svendsen, rettshjelper i eget firma
Utvalgets sekretariat har bestått av Kaja Moen Welo og Henrik W. Smiseth.
1.2 Mandat
Utvalget ble i mandatet gitt følgende oppdrag:
Utvalget skal foreta en bred gjennomgang av dagens regelverk for advokater og andre som yter rettshjelp, samt foreslå revideringer av regelverket for å tilpasse det til dagens advokatrolle. Videre skal utvalget vurdere hvorvidt regelverket, unntatt det som naturlig hører hjemme i rettergangslovgivningen, bør samles i en egen lov. Det skal vurderes hva som bør reguleres i lov og hva som eventuelt bør reguleres ved forskrift.
Som en del av det overordnede oppdraget bes utvalget gjennomgå og vurdere følgende sider ved dagens regelverk:
Hva er advokatvirksomhet og hvem skal kunne yte juridiske tjenester
Utvalget skal vurdere om adgangen til å yte juridisk rådgivning skal forbeholdes bestemte yrkesgrupper (f.eks. advokater og rettshjelpere) og i tilfelle hvordan dette nærmere bør avgrenses. Utvalget skal videre vurdere hvilke aktører som skal ha rett til å opptre for retten, herunder ta stilling til om det bør videreføres et prosessmonopol eller om det bør innføres en videre adgang for andre til å opptre for domstolene. Utvalget skal også vurdere utenlandske advokaters og juristers virksomhet i Norge.
Vilkår for å drive advokatvirksomhet og vilkår for fullmektigautorisasjon
Utvalget skal vurdere om det skal stilles vilkår for å drive advokatvirksomhet, i tilfelle hvilke, og hvilken instans som skal vurdere vilkårene og gi tillatelse til å drive advokatvirksomhet (advokatbevilling). Videre skal utvalget vurdere hvorvidt det skal opprettholdes en fullmektigordning og i tilfelle foreslå en nærmere regulering av ordningen. Utvalget skal også vurdere utdannelse fra utlandet som grunnlag for å kunne drive advokatvirksomhet og eventuelt være advokatfullmektig i Norge.
Sanksjoner og tap av advokatbevilling
Utvalget skal gjennomgå og vurdere vilkårene for tap/suspensjon av tillatelse til å drive advokatvirksomhet (advokatbevilling) og for å få tillatelsen tilbake. Videre skal utvalget vurdere andre typer sanksjoner ved brudd på advokatenes plikter.
Organisering av advokatvirksomhet
Utvalget skal gjennomgå reglene for organisering av advokatvirksomhet. Det skal vurderes hvilke foretaksformer som kan benyttes, herunder om advokater som driver alene skal kunne drive virksomheten som et aksjeselskap, og i hvilken grad advokatvirksomhet bør kunne samorganiseres med andre tjenester. Videre skal utvalget vurdere krav til eierskap og styresammensetning. Utvalget skal også vurdere hvorvidt det skal stilles særskilte krav til organisering av advokatvirksomhet internt i selskaper (bedriftsadvokater) eller i organisasjoner.
Utvalget skal se på om det bør innføres en spesialistordning og i tilfelle foreslå en hensiktsmessig utforming av ordningen (Se advokatkonkurranseutvalgets utredning NOU 2002: 18 «Rett til rett» s. 203).
Uavhengighet, taushetsplikt og andre særlige rettigheter og plikter
Utvalget skal beskrive hensynene bak prinsippet om advokaters uavhengighet og eventuelle hensyn som tilsier at prinsippet ikke kan gjelde absolutt. Utvalget skal på den bakgrunn vurdere om dagens regelverk i tilstrekkelig grad sikrer advokatenes uavhengige stilling i samfunnet.
Utvalget skal gjennomgå og gi en redegjørelse for gjeldende rett knyttet til advokaters taushetsplikt. Videre skal utvalget foreslå en egen lovregulering av advokaters taushetsplikt herunder foreta en hensiktsmessig avveining mot det offentliges og andres legitime behov for informasjon (for eksempel påtalemyndigheten, skattemyndighetene, tilsynsmyndighetene og domstolene). Herunder skal utvalget vurdere tiltak 9 i Regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet. Tiltaket lyder som følger:
«Regjeringen vil vurdere om det kan være behov for regelendringer for så vidt gjelder adgangen for politi og påtalemyndighet til å få opplysninger om bl.a. transaksjoner til og fra klientkonti fra advokater, jf. også kapittel 7.2.6 om skatte- og avgiftsmyndighetenes tilgang til opplysninger.»
Utvalget skal ved sin gjennomgang av reglene om advokaters taushetsplikt på skatte- og avgiftsområdet se hen til Finansdepartementets oppfølging av tiltak 39 i Regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet. Videre skal utvalget sen hen til metodekontrollutvalgets utredning NOU 2009: 15 kapittel 29 Advokaters taushetsplikt i straffesaker, samt etterfølgende arbeid med dette forslaget.
Det skal også vurderes hvorvidt det er behov for å gi tilsynsorganene taushetsplikt og eventuelt hvordan brudd på taushetsplikten bør sanksjoneres.
Utvalget skal se på regler om regnskaps- og revisjonsplikt, herunder pliktene til å sende inn regnskapsopplysninger til tilsynsorganet.
Utvalget skal se på regler om advokaters lagring og arkivering av dokumenter, herunder ved overføring av saker mellom advokater eller ved opphør av advokatvirksomhet. Videre skal det vurderes hvorvidt det bør gjøres endringer knyttet til krav om sikkerhetsstillelse, forsikring og økonomisk vederheftighet.
Tilsyns- og disiplinærsystemet
Utvalget skal gjennomgå og vurdere dagens tilsyns- og disiplinærsystem, herunder finansiering av ordningen samt forholdet til domstolsbehandling og rettslig overprøving. Utvalget skal vurdere regelendringer samt organisatoriske endringer i den hensikt å gjøre systemet mer oversiktlig og lettere tilgjengelig både for advokatene selv og for brukerne.
Andre rettshjelpere
I den grad utvalget har kommet til at andre enn advokater skal kunne yte juridiske tjenester, jf. nr. 1 ovenfor, må utvalget vurdere behovet for en nærmere regulering for slike rettshjelpere av spørsmål som nevnt i nr. 2 til 6 ovenfor.
1.3 Utvalgets arbeid
1.3.1 Møter og studiereiser
Utvalget holdt sitt første møte 6. mars 2013. Totalt har utvalget holdt 16 møter. Fire av møtene har vært av to dagers varighet, de øvrige har vært heldagsmøter. Til sammen har utvalget hatt 20 møtedager. Det ble holdt sju møter i 2013 og ni møter i 2014. Av møtene har det blitt holdt ett på Lysebu Hotel i Oslo, ett på Holmen Fjordhotell i Asker og ett på Norsk Maritimt Museum på Bygdøy i Oslo, mens de øvrige møtene har vært holdt i Oslo sentrum. Møtene i Oslo sentrum har alternert mellom Høyesteretts hus og Regjeringsbygg 5.
Det har vært invitert personer til utvalgsmøtene for å gi utvalget kunnskap om temaene og problemstillingene utvalget har behandlet. I perioden fra april 2013 til april 2014 har følgende personer deltatt på utvalgsmøte ved å holde innlegg og svare på spørsmål fra utvalget om aktuelle temaer:
Sorenskriver Knut Almaas, leder av Disiplinærnemnden, statsautorisert revisor Kjetil Andersen, Ernst & Young, Cato Aamodt, managing director i Lockton Companies, advokat Christian Bruusgaard, tidligere styreleder i Tilsynsrådet for advokatvirksomhet, advokatfullmektig Fredrik Ellingsen, styret for Yngre advokater i Advokatforeningen, seniorrådgiver Dag Eriksen, Tilsynsrådet for advokatvirksomhet, advokat Pål Wien Espen, juridisk direktør i Telenoradvokatene, Per Hanstad, administrerende direktør i Revisorforeningen, advokat Hanne Harlem, Kommuneadvokat i Oslo, advokat Ingebjørg Harto, avdelingsdirektør for næringsjus i Næringslivets Hovedorganisasjon, advokat Per-Ole Hegdahl, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, advokat Erik Keiserud, leder av Advokatforeningen (har bidratt ved flere anledninger, blant annet i forbindelse med temaene advokatvirksomhet, advokaters taushetsplikt og tilsyns- og disiplinærsystem for advokater), fagsjef Espen Knudsen, Revisorforeningen, Hanne Opsahl, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, advokat Geir Knutsen, leder av underutvalg i Advokatforeningens disiplinærutvalg, advokat Trine Buttingsrud Mathiesen, medlem av Disiplinærnemnden, advokat Magnhild Pape Meringen, Advokatene på Storkaia, advokat Kristine Ryssdal, juridisk avdeling Statoil, Cecilie Rønnevik, fagdirektør i Datatilsynet, Trond Eirik Schea, sjef for Økokrim, advokat Thomas Smedsvig, styreleder i Tilsynsrådet for advokatvirksomhet, Merete Smith, generalsekretær i Advokatforeningen (har bidratt ved flere anledninger, blant annet i forbindelse med temaene advokatvirksomhet og tilsyns- og disiplinærordning for advokater), advokat Tolle Stabell, assisterende regjeringsadvokat, sorenskriver Trine Standal, leder av Advokatbevillingsnemnden, Toril Melander Stene, juridisk direktør i Forbrukerrådet, advokat Susanne Munch Thore, managing partner i Wikborg, Rein & Co advokatfirma, advokat Kai Thøgersen, managing partner i Advokatfirmaet Thommesen, advokat Elisabeth Wille, Advokatforeningen (har bidratt ved to anledninger, i forbindelse med temaene organisering av advokatvirksomhet og forsikring/sikkerhetsstillelse), advokat Odd Wisløff, tidligere medlem og leder av Advokatforeningens disiplinærutvalg i Oslo krets, og advokat Toralf Wågheim, Advokatforeningen.
Utvalget har gjennomført to studiereiser, til Stockholm 5. – 6. november 2013 og til København 8. – 9. desember 2013.
Formålet med studiereisen til Stockholm var at utvalget skulle gjøre seg kjent med regelverk og ordninger for advokater og andre juridiske tjenesteytere i Sverige. Utvalget møtte generalsekretæren i det svenske Advokatsamfundet, Anne Ramberg, som blant annet ga utvalget en innføring i hvordan tilsyns- og disiplinærsystemet i Sverige er organisert, og redegjorde for det svenske Advokatsamfundets virksomhet. Videre møtte utvalget Anders Bergsten fra Willis forsikring for å høre nærmere om forsikringsordningen for advokater i Sverige. Under siste del av studiereisen møtte utvalget Linda Stromberg fra Justitiedepartementet, som blant annet redegjorde for departementets oppgaver i tilknytning til det svenske advokatregelverket.
Studiereisen til København hadde som formål at utvalget skulle gjøre seg kjent med regelverk og ordninger for advokater og andre juridiske tjenesteytere i Danmark, herunder revisjonen av rettspleielovens regler for advokater. Det ble lagt særlig vekt på å gjøre utvalget kjent med den danske disiplinær- og tilsynsordningen og de forskjellige organene for advokatene i Danmark. Professor Mads Bryde Andersen ved Universitetet i København tok imot utvalget og redegjorde blant annet for arbeidet med revisjonen av rettspleielovens regler for advokater, samt innføringen av loven om juridisk rådgivning. Utvalget besøkte det danske Advokatsamfundet, hvor det ble holdt møte med generalsekretær Torben Jensen og lederen av Advokatrådet, Søren Jenstrup. Videre hadde utvalget møte med bransjeorganisasjonen Danske advokater, representert ved formann Lars Svenning Andersen og visedirektør Helle Hübertz Krogsøe. Lederen av Advokatnævnet, højesteretsdommer Jon Stockholm, møtte utvalget, og redegjorde blant annet for disiplinærsystemet og disiplinærsanksjoner for advokater.
1.3.2 Referansegruppe
Det ble etablert en referansegruppe til bruk i utvalgets arbeid. Referansegruppen bestod av:
Sorenskriver Knut Almaas ved Sør-Trøndelag tingrett, leder av Disiplinærnemnden
Advokat Jostein Alvheim, Advokatforeningens forsvarergruppe
Juridisk direktør Cecilie Ask, Finanstilsynet
Daglig leder for Tilsynsrådets sekretariat, Hege Bjølseth, Tilsynsrådet for advokatvirksomhet
Rådgiver Gyrid Giæver, Forbrukerrådet
Advokat Espen Hansen, Offentlige advokaters forening
Advokat Ingebjørg Harto, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Advokat Per-Ole Hegdahl, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Advokat Olav Heldal, Advokatforeningens utvalg for bedriftsadvokater
Lagdommer Håvard Holm ved Borgarting lagmannsrett, Den norske Dommerforening
Fagsjef Espen Knudsen, Den norske revisorforening
Advokat Nina Kroken, Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Advokat Tanya M. Samuelsen, Norges Juristforbund
Trond Eirik Schea, sjef for Økokrim
Generalsekretær Merete Smith, Advokatforeningen
Sorenskriver Trine Standal ved Follo tingrett, leder for Advokatbevillingsnemnden
Medlemmer av referansegruppen har vært invitert til å holde innlegg og besvare spørsmål fra utvalget på enkelte av utvalgets møter, slik det fremgår av punkt 1.3.1 ovenfor.
1.3.3 Innspill fra referansegruppen og andre til utvalgets foreløpige lovforslag
I forkant av utvalgsmøtet 27. januar 2014, hvor temaet advokaters taushetsplikt ble behandlet, mottok utvalget to skriftlige innspill fra Advokatforeningen og Tilsynsrådet. Etter utvalgsmøtet 27. januar 2014 ble et foreløpig utkast til lovbestemmelse om advokaters taushetsplikt sendt referansegruppen og publisert på utvalgets hjemmeside 7. februar 2014. Utvalget ba også om innspill til utkastet fra enkelte andre aktører. Det ble satt frist for innspill til 28. februar 2014. Det kom innspill fra Advokatforeningen, Advokatforeningens forsvarergruppe, Havarikommisjonen, LO, NHO, Revisorforeningen, Tilsynsrådet for advokatvirksomhet, Skatteetaten og Økokrim. Utkastet til lovbestemmelse om taushetsplikt ble deretter revidert av utvalget.
Et foreløpig utkast til lovtekst og merknader til alle lovbestemmelsene om advokater og advokatenes tilsyns- og disiplinærsystem mv. ble sendt til referansegruppen 11. juli 2014. Det ble holdt møte med referansegruppen 18. august 2014. Referansegruppen fikk en nærmere presentasjon av utvalgets lovutkast med merknader, og enkelte av temaene i lovutkastet ble diskutert. Referansegruppen ble gitt anledning til å komme med skriftlige innspill til lovutkastet og merknader innen 1. september 2014. Utvalget mottok innspill fra Tilsynsrådet for advokatvirksomhet, Økokrim/Riksadvokaten, NHO, Juristforbundet, Forbrukerrådet, Disiplinærnemnden, Advokatforeningen, Advokatene i LO og Advokatforeningens forsvarergruppe. Utvalget behandlet innspillene som del av sitt arbeid med lovutkastet utover høsten 2014.
Det foreløpige lovforslaget med merknader ble også publisert på utvalgets hjemmeside 11. juli 2014, der alle aktører ble gitt anledning til å komme med innspill. Fristen for innspill var 1. september 2014. Sekretariatet mottok innspill fra advokat Anders Brosveet, Advokatfirmaet Elden, HELP forsikring, Norsk Hydro juridisk kontor, advokat Roy H. Karlsen, Advokatfirmaet Pricewaterhouse Coopers, Skattedirektoratet, Sør-Rogaland krets av Den norske Advokatforening, Tenden Advokatfirma, Wikborg, Rein & Co advokatfirma, og Yngre advokater Oslo, Advokatforeningen. I tillegg mottok utvalget mer uformelle innspill og spørsmål vedrørende lovforslaget fra privatpersoner og andre. Sammen med innspillene fra referansegruppen ble disse innspillene behandlet, og de var en del av utvalgets videre arbeid med og ferdigstilling av lovutkastet.
Et foreløpig utkast til lovtekst og merknader til bestemmelser som regulerer adgangen for andre enn advokater til å yte rettslig bistand, ble sendt til referansegruppen 11. september 2014. Forslaget ble også publisert på utvalgets hjemmeside. Fristen for å komme med innspill var 22. september. Utvalget mottok skriftlige innspill fra Juristforbundet, Forbrukerrådet, Tilsynsrådet for advokatvirksomhet og Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening. Innspillene ble behandlet i utvalgets videre arbeid med denne delen av lovforslaget.
1.3.4 Informasjonsinnhenting og annet utadrettet arbeid
Utvalget har hatt en hjemmeside hvor det blant annet har blitt informert om temaer for kommende møter, referater fra møter og for øvrig om utvalgets arbeid. Utvalget har mottatt en rekke innspill og henvendelser, både fra advokater, bedrifter og andre, som har bidratt til utvalgets arbeid. Til flere av utvalgets møter har det kommet skriftlige innspill om temaene for møtene, blant annet fra Advokatforeningen, Tilsynsrådet for advokatvirksomhet og Juristforbundet. Innspill til utvalget har blitt publisert på hjemmesiden.
Utvalget forespurte enkelte bedrifter med internadvokater om å komme med innspill til behandling av temaet advokatvirksomhet i bedrifter og bedriftsadvokaters rolle. Utvalget mottok innspill fra HELP Forsikring, Statoil, Statskog, Industrijuristgruppen og advokatene i DNB med tilslutning fra advokatene i Telenor og advokatene i Aker Solutions.
Utvalget har vært representert enten ved leder eller både leder og sekretariatet ved flere møter med advokatmiljøet, hvor utvalgets arbeid og forslag har blitt presentert og diskutert. Dette har blant annet vært ved møte i Advokatforeningens representantskap 30. mai 2013, Advokatforeningens forum for de store advokatfirmaene 14. juni 2013, Advokatforeningens representantskap 22. mai 2014, frokostmøte for om lag 300 av Advokatforeningens medlemmer 26. august 2014, ved presentasjon hos Advokatfirmaet Schjødt 7. november 2014, EGN Nettverket for juridiske direktører 12. februar 2015 og for Juristforbundets medlemmer 25. februar 2015.
Utvalget har innhentet statistisk informasjon, herunder blant annet historiske tall om advokater og deres virksomhet. Informasjonen er innhentet blant annet fra Tilsynsrådet for advokatvirksomhet og Advokatforeningen. Informasjonen har blant annet omhandlet rettshjelpere og andre enn advokater som yter rettshjelp, advokatfullmektiger, tilsyn av advokater, disiplinærsaker, disiplinærsanksjoner, disiplinærutvalgene og Disiplinærnemnden. Utvalget har innhentet informasjon og fått bistand fra Advokatsamfundet i Sverige, Advokatsamfundet i Danmark og fra professor Mads Bryde Andersen til å få svar på spørsmål om relevante reguleringer og ordninger for advokater i Sverige og Danmark.
I forbindelse med håndteringen av EU-direktivet (2013/11/EU) om alternativ tvisteløsning i forbindelse med tvister på forbrukerområdet og utarbeidelsen av forslaget til meklingsordning for forbrukere, har sekretariatet hatt møte med og fått innspill fra Barne- og likestillingsdepartementet. Ved utarbeidelse av regler for arkivhold har sekretariatet hatt møte med og fått skriftlig bidrag fra Riksarkivet, ved blant annet stabsdirektør Tor Breivik, fungerende stabsdirektør Helga Hjorth og seniorrådgiver Sigrid Stokstad. Professor emeritus Hans Jacob Bull har på oppdrag fra utvalget bistått med faglig innspill til utarbeidelsen av reglene om forsikring.
Utvalget vil takke for alle verdifulle bidrag til utvalgets arbeid og særlig fremheve de nyttige bidragene fra Advokatforeningen, Tilsynsrådet for advokatvirksomhet og professor Mads Bryde Andersen, i tillegg til alle som har stilt opp i utvalgsmøter og holdt innlegg for utvalget.
2 Sammendrag
I dette kapittelet gis et sammendrag av hovedtrekkene i utvalgets vurderinger og forslag.
2.1 Adgangen til å yte rettslig bistand
I dagens regler skilles det mellom adgang til å yte rettslig bistand under rettergang og adgang til å yte rettslig bistand utenfor rettergang. Utgangspunktet er at det i første rekke er advokater som har adgang til å utøve rettshjelpsvirksomhet både i og utenfor rettergang. Etter prosesslovgivningen er det advokater som har adgang til å utøve ervervsmessig rettshjelpsvirksomhet, som prosessfullmektig under rettergang. Etter domstolloven er adgangen til å utøve rettshjelpsvirksomhet utenfor rettergang som utgangspunkt forbeholdt advokater. Utvalget foreslår å åpne for at alle får adgang til å yte rettslig bistand utenfor rettergang. For så vidt gjelder adgangen til å møte som prosessfullmektig for domstolene, foreslår utvalget enkelte justeringer.
2.1.1 Rettsrådsmonopolet
Utvalget foreslår å oppheve det såkalte «rettsrådsmonopolet». Som nevnt er utgangspunktet etter gjeldende rett at adgangen til å utøve rettshjelpsvirksomhet utenfor rettergang forbeholdt advokater. Det er imidlertid gjort flere unntak fra dette utgangspunktet. Blant annet er det en vid adgang til å yte rettshjelp som del av annen type virksomhet. Dette gjør at det til dels blir kunstig og vanskelig å trekke grenser for adgangen til å yte rettshjelp. Videre er det problematisk å trekke grenser mellom når tjenesteyteren yter rettshjelp og når det ytes annen form for bistand. En rettsteknisk enkel løsning er å innføre en generell adgang til å yte rettslig bistand.
Utvalget mener at det også finnes andre gode grunner til å gå inn for denne løsningen. Det er mange andre personer enn advokater som i kraft av sin utdanning eller arbeidserfaring – eller begge deler – har særlige forutsetninger for å gi kvalifiserte rettslige råd, selv om de ikke er advokater. Å åpne adgangen til å yte rettslig bistand kan danne grunnlag for fremvekst av en ny bransje med jurister som tilbyr rettslig bistand. Dette kan gi større konkurranse, og dermed tilgang til billigere rettslige tjenester for det rettssøkende publikum.
En ulempe ved å gjøre adgangen til å yte rettslig bistand generell er at det medfører en risiko for at også useriøse aktører kan etablere seg. Utvalget har imidlertid ikke funnet denne innvendingen avgjørende, og viser til at det rettssøkende publikum vil være vernet av en rekke regler som allerede gjelder som del av bakgrunnsretten, for eksempel erstatningsrettslige regler, kontraktsrettslige regler og reglene i markedsføringsloven. Utvalget foreslår i tillegg noen særregler for å styrke vernet av det rettssøkende publikum overfor andre enn advokater som yter rettslig bistand.
2.1.2 Prosessmonopolet
Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre dagens regler om adgangen til å være prosessfullmektig. For at domstolene på en effektiv og god måte skal kunne fylle sin rolle, er det en stor fordel om partene representeres av personer som er dyktige i juridiske fag og har erfaring med å prosedere saker for domstolene. Det er derfor ikke aktuelt for utvalget å foreslå at enhver skal ha rett til å møte som prosessfullmektig i retten. Imidlertid mener utvalget at det bør åpnes for at jurister som ikke er advokater, på visse vilkår får rett til å opptre som prosessfullmektig i sivile saker. Når «rettsrådsmonopolet» fjernes, kan en part søke rettslig bistand hos jurister. Det vil være prosessøkonomisk uheldig om parten ikke kan bruke sin representant eller rettslige rådgiver til å bistå seg under en eventuell domstolsprosess. Jurister har en bred juridisk grunnutdanning, og det må forutsettes at de vil kunne presentere en sak for domstolene på en god måte. Utvalget foreslår derfor at jurister som har gjennomført et kurs i prosedyre, tilsvarende prosedyredelen i advokatutdanningen som utvalget foreslår innført, skal ha rett til å være prosessfullmektig i sivile saker.
Utvalget foreslår ikke endringer i adgangen til å møte som forsvarer, bistandsadvokat eller aktor i straffesaker.
2.2 Regler for advokater
2.2.1 Grunnleggende krav til advokater – uavhengighet, lojalitet, faglig dyktighet og høy etisk standard
Utvalget har trukket frem fire kvaliteter som bør kjennetegne advokaters virksomhet, og som utvalget mener bør være avgjørende for utformingen av regelverket for advokater.
Kravet om at advokaten skal være uavhengig er grunnleggende for advokatrollen. Klienten skal trygt kunne overlate sin sak til advokaten og vite at advokaten alltid vil vurdere saken ut fra klientens beste. Advokaten skal ikke ha andre formål eller skjulte hensikter i sitt oppdrag for klienten. Advokaten skal også være uavhengig av klienten. At advokaten har avstand til klienten, vil ofte være en forutsetning for at advokaten kan gjøre objektive og gode faglige vurderinger. Advokaten må for eksempel våge å gi klienten råd som klienten ikke liker. Utvalget foreslår at kravet om uavhengighet fastsettes uttrykkelig i loven. I tillegg er en rekke av lovens bestemmelser utslag av kravet til advokaters uavhengighet.
Tilsvarende er det helt sentralt for advokatrollen at advokaten opptrer med lojalitet til klienten og rettssamfunnet. I kravet om lojalitet til klienten ligger at advokaten ikke skal ta hensyn til egne interesser og oppfatninger eller andre utenforliggende omstendigheter, men alltid sørge for å fremme klientens interesse. At advokaten skal utvise lojalitet til rettssamfunnet, innebærer at advokaten gjennom sitt arbeid skal hegne om rettssamfunnet og blant annet følge de reglene som er satt som rammer for bistanden til klienten.
Også kravet om faglig dyktighet foreslås forankret i loven. Advokaten tar betalt nettopp for sin faglige kompetanse. Når begrensningene i adgangen til å yte rettslig bistand er opphevet, er det særlig viktig at det stilles faglige krav til advokatene. Klienter som går til en advokat med sine rettslige spørsmål og problemer, må kunne forvente å motta en kvalitativt god ytelse. Loven bør ivareta denne forventningen. Faglig dyktighet sikres ved krav til juridisk utdanning krav om mastergrad i rettsvitenskap eller juridisk embetseksamen, gjennomføring av advokatutdanning for å få advokatbevilling, krav om etterutdanning og muligheter for spesialisering.
Utvalget vil også fremheve advokaters generelle plikt til å følge regler for god advokatskikk. Dagens regelverk for god advokatskikk i advokatforskriften kapittel 12 er nøye gjennomarbeidet og bygger på internasjonalt anerkjente prinsipper for advokaters opptreden. Reglene omfatter en rekke sentrale bestemmelser om advokaters opptreden, som i hovedtrekk bør videreføres. Utvalget har valgt å legge noen av bestemmelsene inn i lovforslaget. Det forutsettes at de øvrige videreføres i ny forskrift.
Utvalget foreslår noen materielle endringer i reglene for god advokatskikk. Blant annet er det foreslått nye bestemmelser om oppdragsbekreftelse og en ny regel om interessekonflikt for advokater som tar del i ledelsen i en virksomhet, for eksempel ved styreverv og advokatoppdrag for samme klient. Utvalget foreslår også justeringer og avklaringer av kontraktsrettslige spørsmål som i dag ligger i advokatforskriften kapittel 12. I tillegg er det foreslått justeringer som fremgår av vurderingene og merknadene til lovutkastet.
2.2.2 Advokatbevilling
2.2.2.1 Vilkår for å få advokatbevilling
Vilkårene for å bli advokat må utformes slik at hensynet til klienten og advokatens rolle i rettssamfunnet blir tilstrekkelig godt ivaretatt. Advokater må være faglig dyktige, hederlige og ha høy integritet. Dette skal sikre at klienten får rettslig bistand av høy kvalitet, og at advokaten har tillit i samfunnet.
Utvalget mener det bør stilles krav om at en advokat har mastergrad i rettsvitenskap eller juridisk embetseksamen (graden cand. jur.) etter tidligere studieordninger. En juridisk bachelorgrad alene, eller en kombinasjon av bachelorgrad og mastergradspåbygning som ikke gir den samme juridiske bredden i utdanningen som dagens integrerte mastergrad i rettsvitenskap, bør etter utvalgets syn ikke gi grunnlag for advokatbevilling.
Videre foreslår utvalget at dagens advokatkurs utvides til en advokatutdanning med et omfang tilsvarende ett semesters fulltids studium, altså tredve studiepoeng. Innholdet i utdanningen bør utarbeides gjennom et samarbeid mellom universitetene og Advokatsamfunnet, som foreslås opprettet som en forening med obligatorisk medlemskap for alle advokater, jf. punkt 2.4.2. Formålet med utdanningen må være å gi studentene kunnskap og ferdigheter som er direkte relevante for advokatvirksomheten. Utdanningen må være praktisk rettet og avsluttes med en eksamen.
Det bør videre være et vilkår for å få advokatbevilling at man har vært i juridisk praksis. Den mest relevante erfaringsbakgrunnen for en som skal bli advokat, er å arbeide som advokatfullmektig. Likevel kan også annen juridisk yrkeserfaring gi den nødvendige praktiske erfaringen en advokat må ha. Dette anerkjennes også etter dagens regler, hvor det er gjort en rekke unntak fra kravet om praksis som advokatfullmektig hvis personen har hatt en annen særlig opplistet stilling. En del av disse stillingene er ikke er særlig relevante for advokatrollen, og unntakene skaper en rekke spørsmål og mye tvil om når praksiskravet er oppfylt. Utvalget foreslår derfor at juridisk praksis generelt bør kvalifisere som grunnlag for advokatbevilling. Advokatutdanningen må legges opp slik at den kompenserer for eventuell manglende praktisk erfaring fra advokatvirksomhet, for eksempel ved å ta opp temaet klienthåndtering.
Utvalget foreslår å fjerne dagens krav om at advokatfullmektiger må ha prosedert minst tre hovedforhandlinger av et visst omfang for domstolene. Prosedyrekravet kan gi advokatfullmektigene og deres prinsipaler et uheldig insentiv til å få klientenes saker inn for retten. Saker blir i så fall ikke håndtert utelukkende ut fra klientens interesse. Endringen innebærer ikke at advokatfullmektiger ikke lenger kan møte for domstolene, bare at dette ikke er et krav for å få advokatbevilling. Advokatutdanningen må kompensere for at kravet fjernes, ved å gi en god praktisk innføring i prosess for domstolene.
Krav om god vandel foreslås videreført omtrent som etter dagens ordning. Videre må det ikke foreligge forhold som ville ført til bortfall eller tilbakekall av advokatbevillingen.
Utvalget foreslår å avvikle ordningen med såkalt «aktiv» og «passiv» advokatbevilling. Hvis man skal ha advokatbevilling og ha rett til å bruke tittelen advokat, må man være medlem av Advokatsamfunnet. Dette sikrer at den som fremstår som advokat, må følge reglene for advokater, er underlagt advokatenes tilsyns- og disiplinærsystem og har forsikring. Dette gir klare regler og trygghet for det rettssøkende publikum.
2.2.2.2 Bortfall og tilbakekall av advokatbevilling
Utvalget mener det er grunn til å klargjøre vilkårene for bortfall og tilbakekall av advokatbevilling. En advokatbevilling kan etter forslaget opphøre varig på to måter, enten ved bortfall uten vedtak, eller ved tilbakekall etter vedtak fra Advokatnemnda, som utvalget foreslår å opprette, jf. punkt 2.4.3.
En advokatbevilling faller bort blant annet ved at advokaten melder fra om opphør av advokatvirksomheten, hvis advokaten settes under vergemål eller hvis advokaten går konkurs. Advokater kan få tilbake bevillingen ved å søke om ny bevilling, forutsatt at de alminnelige vilkårene for å få bevilling er oppfylt.
Når en advokat alvorlig eller over tid bryter vesentlige krav til yrkesutøvelsen, eller for øvrig opptrer på en måte som gjør at vedkommende ikke lenger bør være advokat, bør advokatbevillingen tilbakekalles. Utvalget foreslår en generell hjemmel for å ta advokatbevillingen fra personer som ikke lenger er egnet til å drive advokatvirksomhet. Det er først og fremt hensynet til klientene som skal begrunne tilbakekall, men også hensynet til advokatens rolle i samfunnet og nødvendigheten av at allmennheten kan ha tillit til advokatens hederlighet og integritet må kunne tillegges vekt. Utvalget foreslår å klargjøre terskelen for å tilbakekalle advokatbevillingen, og på-peker behovet for rask behandling av slike saker.
Utvalget foreslår å utvide adgangen til å bringe en advokatbevilling midlertidig til opphør ved suspensjon. Utvalget mener at i tillegg til de tilfellene hvor det foreligger en straffesiktelse mot advokaten for et forhold som vil kunne føre til tilbakekall av bevillingen dersom advokaten blir domfelt, bør det være adgang til suspensjon dersom andre sterke grunner tilsier at advokaten ikke bør praktisere frem til spørsmålet om tilbakekall er avgjort.
2.2.3 Advokatfullmektiger
2.2.3.1 Vilkår for å være advokatfullmektig og administrasjon av advokatfullmektigordningen
Utvalget foreslår å videreføre advokatfullmektigordningen. Stilling som advokatfullmektig kan gi god opplæring for en som ønsker å bli advokat. Av hensyn til klientene må det være rammer for advokatfullmektigers yrkesutøvelse. Utvalget foreslår å videreføre dagens krav til utdanning og god vandel. Videre foreslår utvalget at det overlates til arbeidsgiveren å kontrollere at vilkårene er oppfylt slik at dagens autorisasjonsordning faller bort.
Det foreslås at arbeidsgivere gir melding til Advokatsamfunnet om personer som er ansatt som advokatfullmektig, og at Advokatsamfunnet fører register over fullmektigene. Det er ikke tillatt å benytte tittelen «advokatfullmektig» før fullmektigen er innført i registeret. Utvalget foreslår at Advokatsamfunnet kan undersøke om de som begjæres ført inn i registeret, oppfyller vilkårene for å være advokatfullmektig. Advokatsamfunnet pålegges imidlertid ikke en undersøkelsesplikt.
2.2.3.2 Advokatfullmektigenes posisjon internt og eksternt
Forslaget innebærer at advokatfullmektiger kan ivareta de samme oppgavene som etter dagens regler. Fullmektigen kan yte rettslig bistand utad på vegne av arbeidsgiveren, men må alltid ha en advokat som prinsipal, det vil si en advokat som er ansvarlig for arbeidet fullmektigen gjør.
Utvalget ønsker å styrke arbeidsgiverens plikt til å følge opp advokatfullmektigen. Det foreslås å videreføre prinsipalens plikt til å veilede advokatfullmektigen i arbeidet med den konkrete saken. Prinsipalen bør også ha ansvar for at det ikke er feil eller andre mangler ved advokatfullmektigens arbeid. I tillegg foreslår utvalget at det skal det være en advokat som har særlig ansvar for generell oppfølging av den enkelte fullmektig. Denne advokaten skal se til at fullmektigen får den nødvendige opplæring og oppfølging.
Advokatfullmektiger må følge reglene som gjelder for advokater, og de bør kunne ilegges disiplinærsanksjoner for brudd på reglene.
2.2.4 Organisering av advokatvirksomhet
Dagens regler for organisering av advokatvirksomhet er vanskelig tilgjengelige. Utvalget ønsker å lage enklere regler og samtidig angi klarere grenser for hva som er tillatt.
Det grunnleggende hensynet bak reglene for organisering av advokatvirksomhet er behovet for å sikre advokaters uavhengighet. Advokaten skal ikke være påvirket av andre interesser enn å ivareta klienten på best mulig måte.
Utvalget foreslår å kategorisere advokatene i tre grupper ut fra måten de driver sin virksomhet på: advokater i advokatforetak, internadvokater og organisasjonsadvokater.
2.2.4.1 Advokater i advokatforetak
Utvalget bruker betegnelsen «advokatforetak» om det som i dag uformelt omtales som «advokatfirmaer».
Det foreslås en bestemmelse om at advokatforetak skal ha som formål å drive advokatvirksomhet. Bestemmelsen skal, sammen med kravet om uavhengighet, sikre at advokatene kan gi råd til sine klienter uavhengig av andre løpende eller potensielle oppdrag innenfor andre typer virksomhet i advokatforetaket. Av hensyn til både klientene og advokatene er det viktig at det ikke oppstår tvil om eller mistro til advokatens motiver og rolle. Utvalget foreslår at bare advokater og advokatfullmektiger kan utøve virksomhet utad på advokatforetakets vegne. På denne måten sikres «advokatstandard» på den bistanden som ytes til klientene fra et advokatforetak.
Utvalget foreslår ikke at det skal være forbud mot at det i tillegg til advokatvirksomhet ytes andre tjenester fra et advokatforetak. Det foreslås imidlertid tre begrensninger i denne adgangen.
For det første må ikke den øvrige virksomheten være så omfattende at foretaket mister preget av å være et advokatforetak, det vil si et foretak hvor advokater og advokatfullmektiger utøver advokatvirksomhet.
For det andre er det bare advokatene og advokatfullmektigene som kan yte tjenester utad fra foretaket. Andre medarbeidere som er tilknyttet advokatforetaket, kan bare opptre som hjelpere. Formålet med denne begrensningen er å skape klarhet om hvilke regler som gjelder for den bistanden som ytes fra advokatforetaket. Det er flere særlige rettigheter og plikter knyttet til utøv-else av advokatvirksomhet som ikke ville gjelde for annen virksomhet som drives i det samme foretaket. Hvis også andre medarbeidere skulle kunne yte tjenester og bistand utad fra et advokatforetak, kan det lett oppstå uklarhet om bistanden er ytt på vegne av en advokat, og dermed er omfattet av reglene for advokater, eller om bistanden ikke er ytt på vegne av en advokat, og dermed ikke er en del av advokatvirksomheten og de regler som gjelder for advokater.
For det tredje må utøvelsen av annen virksomhet enn advokatvirksomhet som ytes fra et advokatforetak, ikke gå ut over advokatenes uavhengighet.
I lovutkastet foreslås det krav til organiseringen av advokatforetak. Også disse reglene har som formål å beskytte advokatens uavhengighet. Det foreslås at bare advokater som utøver yrkesaktivitet i et foretak, kan være eier i det samme foretaket, og at en advokat ikke kan være eier i flere advokatforetak. Formålet med dette er å opprettholde en selvstendig advokatstand som ikke står i avhengighetsforhold til andre enn klientene.
Utvalget foreslår å endre reglene om styreverv i advokatforetak, og åpner for at andre enn advokater kan sitte i styret i advokatforetak. Dette vil kunne føre til profesjonalisering og effektivisering av advokatforetakene. Flertallet i styret må imidlertid være advokater som utøver yrkesaktivitet i advokatforetaket. Formålet med denne reguleringen er å sikre at regelverket for advokatvirksomhet, herunder de advokatetiske reglene, er godt kjent i styret. Advokatforetakets ledelse vil ha et selvstendig ansvar for å sørge for at advokatforetaket følger reglene for advokater.
2.2.4.2 Internadvokater
En internadvokat er en ansatt advokat som yter advokatbistand til arbeidsgiveren. Arbeidsgiveren kan være en offentlig institusjon eller et privat rettssubjekt. Arbeidsgiveren er altså klienten til internadvokaten. En særlig utfordring ved utformingen av reglene for internadvokater er den tilknytningen advokaten har til klienten sin gjennom ansettelsen. Utvalget har søkt å etablere rammer som ivaretar internadvokatens uavhengighet, og på denne måten legge til rette for at de samme reglene som gjelder for advokater som yter bistand til eksterne klienter, så langt som mulig også kan gjelde for internadvokaters bistand til arbeidsgiveren. Utvalget foreslår at internadvokatene skal innplasseres i virksomheten på en slik måte at advokatens uavhengighet ivaretas, og at internadvokater ikke skal utføre oppgaver for arbeidsgiveren som kan gå ut over internadvokatens uavhengighet. Lønnsbetingelsene for internadvokaten må ikke være slik at de gir advokaten en økonomisk interesse i utfallet av saker advokaten håndterer, eller på annen måte kan gå ut over advokatens uavhengighet. Internadvokater kan heller ikke instrueres om den faglige utførelsen av arbeidet av andre enn en overordnet advokat.
Lovutkastet åpner for at det i enkelte tilfeller kan ytes rettslig bistand til andre enn arbeidsgiveren, men det kan ikke være del av arbeidsgiverens forretningskonsept at internadvokaten skal yte advokatbistand til andre. Arbeidsgiveren skal ikke ha et økonomisk formål med å la de ansatte advokatene yte rettslig bistand til eksterne klienter.
2.2.4.3 Organisasjonsadvokater
En organisasjonsadvokat er en advokat som er ansatt i en organisasjon eller annen enhet, og som yter advokatbistand til medlemmene i organisasjonen eller til andre. I motsetning til internadvokaten er det altså ikke arbeidsgiveren som er organisasjonsadvokatens klient. Organisasjonen eller enheten skal ikke ha et økonomisk formål med advokatvirksomhet som utøves av organisasjonsadvokater. Det kan altså ikke selges advokattjenester fra organisasjonsadvokater i kommersielt øyemed.
Utvalget foreslår noen særregler som skal sikre organisasjonsadvokatenes uavhengighet. Arbeidsgiveren kan sette rimelige rammer for advokatbistanden til den eksterne klienten, men kan ikke instruere organisasjonsadvokaten om den faglige utførelsen av oppdraget for klienten. Organisasjonsadvokater skal ikke motta lønn eller annet vederlag fra arbeidsgiveren eller andre, som kan gå ut over advokatens uavhengighet. For øvrig vil både arbeidsgiveren og organisasjonsadvokaten ha plikt til å påse at advokatvirksomheten som drives, oppfyller regelverket for advokater.
2.2.5 Taushetsplikt og konfidensialitet
Taushetsplikten for advokater, herunder bevisforbudet i straffe- og sivilprosessen, er en grunnleggende forutsetning for at advokater kan ha den rollen de er tiltenkt i en rettsstat.
Utvalget har foretatt en bred vurdering av reglene om taushetsplikt for advokater og foreslår i hovedsak å videreføre dagens regler. Dagens regler er imidlertid ikke nedfelt i en egen lovbestemmelse. Utvalget foreslår to bestemmelser, én som etablerer taushetsplikten, og én som regulerer unntakene fra taushetsplikten.
Utvalget foreslår at det lovfestes en generell bestemmelse om taushetsplikt som favner all informasjon advokaten får eller har i anledning advokatvirksomheten. Videre foreslås det å lovfeste de begrensningene i taushetsplikten som følger av at advokaten må kunne bruke opplysningene til å gjennomføre advokatoppdraget. Dette omfatter både bruken av informasjonen når advokaten representerer klienten overfor andre, og håndteringen av oppdraget for øvrig, for eksempel ved at opplysningene brukes for å oppfylle lovbestemte krav til driften av advokatvirksomheten. Advokaten må også kunne inndrive utestående krav mot klienten og ivareta sin interesse dersom klienten fremmer innsigelser eller retter krav mot advokaten, selv om dette avslører informasjon som klienten ellers har krav på at advokaten bevarer taushet om.
Videre foreslås å lovfeste klientens adgang til å samtykke til unntak fra taushetsplikten. Også advokatens adgang til å handle for å ivareta klientens interesser når samtykke ikke kan innhentes, foreslås regulert: Advokaten bør kunne gjøre det som er nødvendig for å hindre økonomisk tap for klienten eller for å ivareta andre vesentlige interesser for klienten.
Utvalget foreslår videre at det reguleres i hvilken grad advokaten kan dele taushetsbelagt informasjon med andre når det er nødvendig for kontordriften. For så vidt gjelder adgangen til å dele informasjon for å utføre oppdraget, mener utvalget at advokaten bør kunne dele informasjon med interne juridiske medarbeidere i den grad det er nødvendig for å gjennomføre advokatoppdraget på en hensiktsmessig måte. Dette kan skje uten at klientens samtykke er innhentet på forhånd. Hvis det er behov for ekstern bistand i et oppdrag, gjelder derimot samtykkeregelen.
Alle medarbeidere og andre hjelpere som får tilgang til taushetsbelagt informasjon, har samme taushetsplikt som advokaten. Advokaten har plikt til å informere om taushetsplikten.
Forholdet mellom advokaters taushetsplikt og reglene om bevisforbud i tvisteloven § 22-5 første ledd, og i straffeprosessloven § 119 første ledd, foreslås regulert i loven. Utvalget mener at gjeldende rett bør videreføres, slik at bevisforbudet bare gjelder for «egentlig» advokatvirksomhet, det vil si for informasjon knyttet til rettslig bistand i og utenfor rettergang som en advokat yter til en klient. Utvalget foreslår også å lovfeste at klienten har rett til å holde tilbake informasjon i samme utstrekning som advokaten i de tilfellene bevisforbudet gjelder. Dette skal gjelde selv om klienten ellers i lovgivningen er pålagt opplysningsplikt. Det foreslås en egen bestemmelse for når det kan gjøres unntak fra taushetsplikten, jf. nedenfor. Dersom det er gjort unntak fra advokatens taushetsplikt etter denne unntaksbestemmelsen, vil heller ikke klienten ha rett til å holde opplysningene tilbake.
Utvalget mener det er nødvendig å gjøre noen unntak fra advokatens taushetsplikt. Disse bør fremgå klart av loven. Unntaksbestemmelsen er bygd opp slik at det bare gjelder unntak fra advokaters taushetsplikt i de tilfellene som er listet opp i bestemmelsen. Formålet med dette er todelt: For det første gir det god veiledning til rettsanvenderen. Er en opplysningsplikt eller et unntak fra taushetsplikt som er oppstilt i en annen lov, ikke listet opp i denne unntaksbestemmelsen, gjelder ikke opplysningsplikten eller unntaket fra taushetsplikten som unntak fra advokaters taushetsplikt. For det andre medfører denne teknikken at lovgiverne må vurdere om forslag til nye unntak fra taushetsplikt også skal innebære et unntak fra advokaters taushetsplikt.
I unntaksbestemmelsen foreslår utvalget blant annet at det kan gjøres unntak fra taushetsplikten i nødrettssituasjoner, i tilfeller hvor visse alvorlige lovbrudd kan forhindres, ved vurdering av advokatens skatte- og avgiftsmessige forhold og for å etterforske alvorlige lovbrudd mot advokaten. For de tilfellene det er gjort unntak fra taushetsplikten, mener utvalget det er nødvendig å lovfeste at den taushetsbelagte informasjonen bare kan brukes til formålet som skal ivaretas ved det aktuelle unntaket. Informasjon fra en ligningskontroll hos advokaten kan for eksempel bare brukes i en skattesak mot advokaten, ikke mot advokatens klienter. For øvrig må den som får tilgang til opplysninger som er omfattet av advokatens taushetsplikt i medhold av unntaksbestemmelsen, ha samme taushetsplikt som advokaten.
Reglene om taushetsplikt må ses i sammenheng med kravet til informasjonssikkerhet. Det er særlig tre aspekter som er sentrale. For det første må advokater behandle informasjon på en måte som sikrer konfidensialiteten. Etter utvalgets syn bør den enkelte advokat og advokatvirksomhet pålegges å treffe adekvate tiltak for å verne konfidensiell informasjon. For det andre må advokater sørge for tilgjengelighet. Dette stiller særlig krav til advokatens arkiv, som må være innrettet slik at det er mulig å finne tilbake til dokumenter og annen informasjon. For det tredje må advokater sikre integritet, det vil si at informasjonen må være skjermet mot ødeleggelse eller endringer. Utvalget foreslår generelle krav til informasjonssikkerhet og nærmere krav til arkivhold i loven.
2.2.6 Ansvarsforsikring for advokater
En ansvarsforsikring skal i første rekke sørge for at klienter ikke lider økonomisk tap som følge av advokatens ansvarsbetingende feil. Etter utvalgets syn er det også viktig å ivareta hensynet til advokatene. Uaktsomhetsnormen som ligger i profesjonsansvaret er streng, og selv den beste kan komme til å gjøre erstatningsbetingende feil. Et tyngende erstatningsansvar kan svekke advokatens økonomi. I verste fall kan advokaten gå konkurs. Dessuten kan en advokat med presset økonomi sette behovet for å tjene penger foran klientens interesser. Erfaring viser også at dårlig økonomi øker faren for at advokaten forgriper seg på klientmidler.
Utvalget foreslår en forenkling av dagens ordning som bygger på en kombinasjon av sikkerhetsstillelse og ansvarsforsikring. Forslaget innebærer at advokater, advokatforetak og andre virksomheter med forsikringsplikt bare skal ha ansvarsforsikring, men at denne til gjengjeld må dekke uaktsomt, grovt uaktsomt og forsettlig voldt skade.
For å sikre at advokaten i perioder ikke står uten forsikringsdekning, og for å lette arbeidet med å påse at advokaten har tegnet forsikring, foreslår utvalget at det opprettes en kollektiv forsikringsordning som alle advokater automatisk er omfattet av. En kollektiv ordning vil utjevne risikoen for forsikringsgiverne og dermed kunne føre til rimeligere premie. Forslaget innebærer at Advokatsamfunnet står som forsikringstaker og tegner en kollektiv ansvarsforsikring for alle forsikringspliktige. Advokatene, advokatforetakene og andre enheter som yter advokattjenester, blir de sikrede. Advokatsamfunnet forhandler frem forsikringsvilkårene, som må være i tråd med lovens krav og eventuelle andre krav fastsatt i forskrift. Utvalget foreslår at forsikringssummen settes til 100 ganger folketrygdens grunnbeløp.
Forsikringspliktige som driver en virksomhet som tilsier at de bør ha en høyere forsikring enn den som følger av den kollektive ordningen, skal tegne tilleggsforsikring. Høy omsetning og bistand i saker som gjelder store verdier, er begge forhold som kan tilsi at virksomheten har plikt til å tegne tilleggsforsikring. Størrelsen på tilleggsforsikringen vil også bero på i hvor stor grad virksomheten er eksponert for ansvar.
2.2.7 Kontraktsregler for oppdrag om advokatbistand
Det er gitt en rekke nye kontraktslover de siste 25 årene, hvor det er gitt til dels detaljerte regler for kontraktsforholdet mellom en leverandør og mottakeren av en ytelse. Når det nå utformes regler for advokater, er det etter utvalgets syn naturlig på tilsvarende måte å ta inn de grunnleggende kontraktsreglene som gjelder når advokater yter tjenester til klienter. Formålet er i det vesentlige å gjøre reglene lettere tilgjengelige for både klienter og advokater.
Utvalgets forslag bygger hovedsakelig på gjeldende rett, herunder bestemmelser hentet fra reglene for god advokatskikk.
Utvalget foreslår at det lovfestes at advokater bør bruke oppdragsbekreftelse, og at advokaten skal gi klienten et anslag over totalkostnaden hvis klienten ber om det. Formålet er å gi klienten bedre forutsigbarhet for hva kostnadene ved advokatens arbeid vil bli.
Videre foreslår utvalget å lovregulere at en advokat som har påtatt seg et oppdrag, har plikt til å fullføre oppdraget med mindre det foreligger grunner som gir advokaten rett til å avbryte oppdraget. Det foreslås at det gis bestemmelser om advokatens salær, og om advokatens og klientens mislighold.
2.2.8 Klientmidler, regnskap og revisjon
Utvalget foreslår å videreføre advokaters adgang til å håndtere midler som tilhører klienten. For klientmidler i form av penger foreslår utvalget å lovfeste at disse må inn på egen konto som står i både advokatens og klientens navn. Banken må dermed gi opplysninger til myndighetene på samme måte som for vanlige bankkonti. På denne måten får offentlige kontrollorganer samme tilgang til informasjon om midler som står på en klientkonto, som til informasjon om midler på vanlige bankkonti. Utvalget mener at dette forslaget gir grunnlag for å endre ligningsloven § 6-2 nr. 2 og merverdiavgiftsloven § 16-2 andre ledd. Forslag vil gi lignings- og avgiftsmyndighetene tilgang til samme informasjon som etter dagens regler, men det kan skje uten at det gjøres unntak fra advokaters taushetsplikt.
For så vidt gjelder regler om regnskap og revisjon for advokater, er utgangspunktet etter gjeldende rett at både den enkelte advokat og virksomheten der det utøves advokatvirksomhet, er underlagt regnskaps- og revisjonsplikt. Utvalget foreslår at bare virksomheter skal være regnskaps- og revisjonspliktige. Internadvokater skal ikke ha regnskaps- og revisjonsplikt.
2.3 Regelgivning, tilsyns- og disiplinærsystem
2.3.1 Innledning
Utvalget har lagt vekt på flere grunnleggende hensyn i valget av et tilsyns- og disiplinærsystem for advokater, og ved vurderingen av hvor kompetansen til å utforme de nærmere reglene for advokatvirksomhet bør ligge. De mest sentrale er hensynet til en uavhengig advokatstand, hensynet til at klienter og omverdenen kan ha tillit til systemet, og hensynet til at systemet gir rettssikkerhet for advokatene som underlegges kontroll og ilegges sanksjoner.
Uavhengighet
Advokater representerer ofte klienter i saker mot det offentlige, og fremfører tidvis standpunkter som makthaverne ikke liker. I land med andre regimer enn det vi har i Norge, vil det kunne være en risiko for at offentlige myndigheter misbruker den makten som ligger i å ha kontroll over advokatenes tilsyns- og disiplinærmyndighet, for eksempel ved å ta bevillingen fra en advokat som er kritisk til myndighetene. Utvalget tror ikke det er fare for at norske myndigheter i dag vil utnytte en slik posisjon, men mener at et tilsyns- og disiplinærsystem bør utformes på en slik måte at det står seg under alle samfunnsforhold, også i krisetider. Systemet bør også være utformet slik at det kan være en modell for andre land som har større problemer på dette området enn Norge. En annen side av dette er at det prinsipielt er uheldig at klienter kan oppleve at det offentlige i det ene øyeblikket er motpart, og i det neste den myndigheten som deler ut sanksjoner mot advokatens opptreden i saken. Utvalget har derfor kommet til at tilsyns- og disiplinæroppgavene bør ivaretas uavhengig av det offentlige. Løsningen bør dermed være at tilsyns- og disiplinæroppgavene ivaretas av advokatstanden selv, slik som i Danmark, Sverige og en rekke andre europeiske land.
Tilsvarende mener utvalget at kompetansen til å utforme forskrifter innenfor lovens rammer bør legges til advokatstanden. Dette er i realiteten situasjonen i dag for så vidt gjelder advokatforskriftens regler for god advokatskikk, jf. domstolloven § 224 andre ledd. En slik løsning skal sikre at myndighetene ikke svekker advokatens uavhengighet gjennom regelverket. For å sørge for at regelverket som utarbeides av advokatstanden, i tilstrekkelig grad ivaretar klientene og allmennhetens interesser, foreslår utvalget at departementet gis vetorett overfor forskriftsforslag.
Tillit til systemet
Hvis tilsyns- og disiplinæroppgavene legges til advokatstanden, er det en forutsetning at oppgavene blir håndtert på en måte som er god også for klientene og allmennheten. Dessuten må klienter og allmennheten ha tillit til at deres interesser blir ivaretatt. For å imøtekomme dette hensynet foreslår utvalget at det etableres en kontrollkomité som følger med på arbeidet som gjøres i tilsyns- og disiplinærorganet. Videre bør det være representanter for klienter og det offentlige i tilsyns- og disiplinærsystemet. Åpenhet om myndighetsutøvelse, ved at mediene og andre interesserte gis hensyn, gir også grunnlag for ekstern kontroll. Utvalget foreslår derfor at offentleglova skal gjelde. Til sammen vil dette sikre at allmennheten får en viss innflytelse på hvordan allmenne hensyn ivaretas, og det vil gi systemet legitimitet.
Rettssikkerhet
Tilsyns- og disiplinærorganene kan utøve makt over advokatene. De kan ilegge sanksjoner og frata advokater bevillingen hvis det er grunnlag for det. Dette vil være inngripende tiltak overfor advokaten. Derfor er det viktig at organenes sammensetning og saksbehandlingsregler ivaretar advokatenes rettssikkerhet. Dessuten må de som klager på advokater, oppleve at prosessen tar deres interesser og klagen på alvor.
Modeller for ordningen
Utvalget har vurdert en rekke modeller for et tilsyns- og disiplinærsystem, og har kommet til at det bør etableres et advokatsamfunn i form av en forening som alle advokater må være medlem av. Advokatsamfunnet skal ivareta tilsynsoppgaver, utforme forskrifter innenfor lovens område og utforme eventuelle andre standsbaserte regler.
Etter utvalgets syn ville den beste løsningen vært at de miljøene som ivaretar disse oppgavene i dag, det vil si Tilsynsrådet for advokatvirksomhet og Advokatforeningen, gikk sammen om å danne et nytt advokatsamfunn. Imidlertid har utvalget mottatt signaler som skaper usikkerhet om hvorvidt Advokatforeningens medlemmer vil akseptere at foreningen går inn i et advokatsamfunn med de rammebetingelser utvalget mener bør gjelde for en forening som blir gitt offentlige oppgaver. Utvalget foreslår derfor at det opprettes et advokatsamfunn uten en forutsetning om at Advokatforeningen går inn i nyskapningen Advokatsamfunnet. Forslaget innebærer at Advokatsamfunnet må bygge opp den kompetansen som trengs for å ivareta lovpålagte funksjoner, og som Advokatforeningen i dag besitter.
Forslaget innebærer videre at de to foreningene (Advokatforeningen og det nye Advokatsamfunnet) til dels vil ha overlappende virkeområde, og langt på vei samme medlemsmasse hvis Advokatforeningens medlemstall i dag holder seg. Utvalget antar at det kan utvikle seg et frivillig samarbeid mellom de to foreningene hvis medlemmene ønsker det, og at en fusjon kan bli aktuell på sikt. En slik fremtidig utvikling er imidlertid ikke en forutsetning for utvalgets forslag.
Strukturen i forslaget
Utvalget foreslår at det opprettes et advokatsamfunn som blant annet veileder og kontrollerer advokatene, og en nemnd (Advokatnemnda) som avgjør klager over advokater. Advokatnemnda foreslås også å være klageorgan for en del avgjørelser fra Advokatsamfunnet. Nedenfor gjøres det nærmere rede for forslaget.
2.3.2 Advokatsamfunnet
Utvalget forslår som nevnt at det opprettes en forening med tvungent medlemskap for alle advokater. Foreningens formål og myndighet overfor medlemmene fastsettes i loven. Oppgaver eller virksomhet som Advokatsamfunnet iverksetter ut over det lovpålagte, må det være frivillig for advokatene å bidra til.
Advokatsamfunnet skal ha som formål å verne om rettsstaten, fremme rettssikkerhet, sikre advokaters uavhengighet og sikre fortroligheten mellom advokat og klient. Advokatsamfunnet skal videre arbeide for å fremme advokaters faglige kompetanse og bidra til at advokater følger reglene om utøvelse av advokatvirksomhet, herunder regler om god advokatskikk.
Advokatene finansierer virksomheten gjennom å betale årlige bidrag til Advokatsamfunnet.
2.3.2.1 Organisering av Advokatsamfunnet
Utvalget foreslår at øverste myndighet i Advokatsamfunnet utøves av medlemmene gjennom en uravstemning kalt Advokatavstemningen, som bør avholdes hvert annet år. Gjennom avstemningen velges Advokatstyret, medlemmene til valgkomiteen og advokatrepresentantene i Advokatnemnda. I tillegg vedtas forslag til forskrifter som må legges frem for departementet for å bli bindende.
Videre foreslår utvalget at det etableres et styre. For å sikre representativitet i ledelsen av Advokatsamfunnet, bør Advokatstyret ha relativt mange medlemmer. Utvalget foreslår 15 medlemmer, men legger opp til at det kan dannes arbeidsgrupper eller undergrupper i Advokatstyret, for eksempel for bestemte saksområder.
Advokatstyret har blant annet ansvar for at Advokatsamfunnets oppgaver ivaretas, og at Advokatsamfunnet utøver sin virksomhet i tråd med lover, forskrifter og retningslinjer vedtatt ved Advokatavstemningen.
Advokatsamfunnets administrerende direktør står for den daglige ledelsen av foreningen. Direktøren leder administrasjonen i Advokatsamfunnet. Direktøren svarer overfor Advokatstyret og kan instrueres av styret, både generelt og i enkeltsaker.
Utvalget foreslår at det lovfestes at det skal etableres regionale lag av Advokatsamfunnet som driver arbeid på vegne av Advokatsamfunnet på lokalt nivå. De regionale lagene bør høres i saker hvor det er av betydning å sikre representativitet.
Utvalget foreslår at det etableres en kontrollkomité for Advokatsamfunnet. Kontrollkomiteen skal vurdere om Advokatsamfunnet oppfyller sine lovpålagte oppgaver, om det handler innenfor rammene av regelverket, om ressursbruken og virkemidlene som benyttes, er effektive, og i hvilken grad målene som er formulert i loven, faktisk blir nådd, herunder om de offentlige hensynene som skal sikres gjennom virksomheten blir ivaretatt. Komiteen skal avgi uttalelser hvert tredje år. Rapporten skal gjøres offentlig tilgjengelig og sendes alle advokater. Uttalelsene er ikke bindende for Advokatsamfunnet, og komiteen har ingen formell makt overfor Advokatsamfunnet.
Kontrollkomiteen skal bestå av en person som oppnevnes av departementet, en advokat som oppnevnes av Advokatnemnda og en revisor som oppnevnes av Den norske revisorforening.
2.3.2.2 Oppgaver
Advokatsamfunnet skal håndtere alle spørsmål knyttet til advokatbevillinger, bortsett fra tilbakekall av advokatbevilling. Utvalget foreslår at kompetansen til å tilbakekalle advokatbevillinger legges til Advokatnemnda. Videre skal Advokatsamfunnet veilede og føre tilsyn med advokater. Utvalget forutsetter at veiledning blir en mer sentral del av Advokatsamfunnets virksomhet enn det har vært for Tilsynsrådet etter dagens system. Utvalget foreslår at det etableres adgang til å innkalle advokater til kollegiale samtaler, og at advokatvirksomheter får virksomhetsbesøk fra Advokatsamfunnet i større grad enn de får fra tilsynsmyndighetene etter dagens ordning. Advokatsamfunnet skal organisere den kollektive forsikringsordningen som foreslås opprettet, håndtere forvalterordningen, samt føre advokatregisteret og advokatfullmektigregisteret. Videre skal Advokatsamfunnet føre tilsyn med den foreslåtte advokatutdanningen og etterutdanningen, og dessuten med en eventuell spesialiseringsordning for advokater, som utvalget mener det er gode grunner for å innføre.
Utvalget foreslår også at Advokatsamfunnet gis en funksjon der advokater har meldeplikt etter hvitvaskingsloven, ved at det utpekes en advokat som mottar slike meldinger og sender dem videre til Økokrim hvis det er grunnlag for det etter regelverket. Dette vil gi både advokater og klienter en trygghet for at taushetsplikten ikke brytes som følge av en feilvurdering.
2.3.3 Advokatnemnda
Den foreslåtte Advokatnemnda er en uavhengig nemnd med et eget sekretariat som dels treffer avgjørelser i disiplinærsaker og i saker om tilbakekall av advokatbevilling, og dels er klageinstans for en del avgjørelser fra Advokatsamfunnet. Virksomheten i Advokatnemnda finansieres gjennom det lovpålagte bidraget som advokatene betaler til Advokatsamfunnet.
2.3.3.1 Organisering
Advokatnemnda består av 15 medlemmer, det vil si en leder, en nestleder og 13 øvrige medlemmer. Utvalget foreslår at av medlemmene skal fem være advokater, fem dommere, to representanter for allmennheten og tre representanter for brukerinteresser. De fem advokatene skal velges av Advokatavstemningen.
Advokatnemnda settes i den enkelte sak i avdelinger med tre eller fem medlemmer. I disiplinærsaker settes nemnda normalt med tre medlemmer, mens saker om tilbakekall av advokatbevilling behandles i avdeling med fem medlemmer. Særlig viktige eller prinsipielle saker kan behandles av samlet nemnd.
2.3.3.2 Oppgaver
Advokatnemnda skal avgjøre alle disiplinærsaker, både de som starter med en klage for eksempel fra en klient eller en annen advokat, og de som starter med at Advokatsamfunnet reiser disiplinærsak, for eksempel som følge av at det er funnet regelbrudd under tilsyn. Videre foreslås det at Advokatnemnda avgjør saker om tilbakekall av advokatbevilling og saker om tilbakekall av utenlandske advokaters rett til å drive advokatvirksomhet i Norge. Dette er saker av stor betydning for den enkelte advokat, og utvalget anser det betryggende at Advokatnemnda, som uhildet instans, treffer avgjørelse om tilbakekall av bevilling.
Advokatnemnda behandler ikke salærklager, men kan sette ned salæret som følge av at nemnda finner at advokaten har brutt regelverket for advokater. Nemnda kan også behandle rene salærklager som er oversendt fra Advokatsamfunnets meklingsordning for forbrukere.
Advokatnemnda behandler også klager over en del av Advokatsamfunnets avgjørelser. De forholdene som det kan klages over, er uttømmende opplistet i lovutkastet, og omfatter blant annet pålegg om retting av ulovlige forhold, avslag på søknad om advokatbevilling, vedtak om suspensjon av advokatbevilling og avslag på registrering i eller sletting fra advokatfullmektigregisteret.
2.3.4 Advokatsamfunnets meklingsordning for forbrukere
På bakgrunn av direktiv 2013/11/EU stilles det i EØS-retten krav om etablering av et alternativt tvisteløsningstilbud for alle typer kontraktuelle krav i forbrukerforhold. Utvalget foreslår en meklingsordning for forbrukere for å løse uenighet mellom advokater og en forbrukerklient som oppfyller direktivets krav. Blir partene ikke enige, kan mekleren avgjøre tvisten dersom begge parter ber om det og mekleren finner dette ubetenkelig. Hvis tvisten ikke blir løst eller avgjort av mekleren, kan mekleren på nærmere vilkår oversende en salærsak til Advokatnemnda for avgjørelse.
Utvalget foreslår at ordningen finansieres av advokatene, og at den knyttes til Advokatsamfunnet ved at den ligger under Advokatsamfunnets budsjett, og ved at Advokatsamfunnet ivaretar sekretariatsfunksjonen. Den må likevel være så selvstendig at den tilfredsstiller direktivets krav.
2.4 Regler for andre enn advokater som yter rettslig bistand
Det er utvalgets oppfatning at det vil være svært krevende å utarbeide regler for alle som yter rettslig bistand. Dette vil ikke dreie seg om en ensartet gruppe, verken når det gjelder kvalifikasjoner eller virksomhetenes type, formål eller omfang. Når rettslig bistand kan ytes både som integrert del av en annen ytelse, som del av en sammensatt ytelse eller som et selvstendig oppdrag om rettslig bistand, ligger heller ikke forholdene til rette for å kunne føre tilsyn med at regelverket følges.
Etter utvalgets syn vil bakgrunnsretten langt på vei ivareta det rettssøkende publikums interesser. Utvalget foreslår i tillegg enkelte særlige reguleringer for andre enn advokater som yter rettslig bistand. For det første foreslår utvalget at det fastsettes i lovutkastet at det bare er advokater og jurister som kan benytte titlene «advokat» og «jurist». Videre foreslås det et forbud mot uriktig bruk av slike titler, yrkesbetegnelser mv. og mot å gi uriktig inntrykk av at man har kvalifikasjoner som advokat eller jurist. For det andre foreslår utvalget at det lovfestes en adgang til å forby aktører å fortsette med å yte rettslig bistand hvis det har vist seg at virksomheten utøves på en uforsvarlig måte. Forbudsreguleringen skal være en sikkerhetsventil for de tilfellene hvor det er behov for å beskytte samfunnet eller den enkelte borger mot personer eller tjenesteytere som opptrer uforsvarlig.