Del 2
Bakgrunn

3 Rettslig bistand – historisk utvikling og situasjonen i dag

3.1 Innledning

I utvalgets mandat forutsettes det at det har vært en utvikling i advokatrollen de siste 20 årene, og utviklingen fremheves som grunnen til at det er behov for en revisjon av regelverket for rettslig rådgivning. I dette kapittelet vil utvalget se nærmere på den historiske utviklingen av advokatyrket og utviklingen i befolkningens behov for rettslig bistand. Deler av fremstillingen i det følgende er basert på Helge Aarseths åpningstale ved Advokatforeningens 100-årsjubileum 29. mai 2008.

3.2 Fremvekst og utviklingen av yrker knyttet til å yte rettslig bistand

Ordet «advokat» kommer av det latinske verbet «advocare», som betyr «tilkalle, kalle til rådslagning, til hjelp (ofte om bistand for retten)».1 Advokatyrket har røtter helt tilbake til Romerriket. I det første århundret etter Kristus tillot romerske myndigheter rettskyndige å gi rettsråd mot betaling. På denne bakgrunn vokste det frem en juriststand. I senromersk tid, i løpet av 300- og 400-tallet, ble rollen som skrankeadvokat etablert. Det eksisterte da domstoler der bare advokater med bevilling hadde anledning til å bistå en part ved rettergang. Advokatene kunne ha forskjellig kompetanse og skulle først og fremst være gode retorikere. Etter hvert innførte myndighetene krav om at advokatene måtte ha juridisk utdanning.

Den norske rettsstaten vokste frem på 800- og 900-tallet. I landskapslovene fra 1100- og 1200-tallet og i Magnus Lagabøtes lands- og bylov fra 1270-årene finnes lovregler om en slags rettshjelper. En part kunne møte med «màlsmaðr» som fullmektig i tvister i retten.2 Det var imidlertid ikke en egen advokatprofesjon. Først på 1600-tallet ble «prokurator», den norske forløperen til advokattittelen, innført som yrkestittel. Det ble innført krav om bevilling, og staten regulerte prokuratorenes arbeidsvilkår. I 1809 – 10 ble prokuratorene gjort til en form for embetsmenn. De var fortsatt næringsdrivende, men tilknytningen til staten var så nær at prokuratorene lett kunne oppfattes som statens tjenestemenn.3

Lov om Sagførere av 12. august 1848 gjorde advokatyrket til en privat næring: Prokuratorembetet ble avviklet, og enhver med juridisk embetseksamen og vandelsattest kunne få bevilling til å starte sakførerpraksis.4 Advokatstanden ble dermed fri og uavhengig, med mange av de samme hovedtrekkene som i dag. Sakførerloven erstattet tittelen prokurator med sakfører.

I siste halvdel av 1800-tallet organiserte advokatene seg i lokale sakførerforeninger. I 1908 ble Den norske Sagførerforening, i dag Den norske Advokatforening, stiftet. Foreningen ble både et talerør overfor myndigheter og det offentlige, og et organ med instrumenter for selvjustis og behandling av klager fra klienter. Foreningen bidro også til å løse tvister mellom advokater, og utformet yrkesinterne regler for kollegial opptreden og god advokatskikk.

3.2.1 Utviklingen i tall – advokater og andre som yter rettslig bistand

Advokater5

Økningen i antallet advokater i Norge siden 1848, da Sagførerloven ble vedtatt, har vært betydelig. Antallet advokater ble seksdoblet i tiden frem til Sagførerforeningen ble stiftet i 1908, og ved slutten av mellomkrigstiden hadde Norge den høyeste advokattettheten i Skandinavia med nesten 1500 praktiserende advokater og sakførere.6 Antallet rettssaker steg likevel ikke i betydelig grad i denne perioden. Økningen i volumet av advokattjenester hadde i stedet sammenheng med at en stor del av sakførernes virksomhet gikk over til å bli rådgivning og annet arbeid utenfor rettergang.

Litt ut på 1900-tallet begynte noen store norske bedrifter og organisasjoner å ansette advokater. I 1936 ansatte Oslo kommune en kommuneadvokat, som fra starten drev et kontor med to advokater og tre andre ansatte. Etter andre verdenskrig fulgte flere større kommuner etter Oslos eksempel og ansatte egne kommuneadvokater.

Blant de privatpraktiserende advokatene var det også en vekst utover i 1950-årene, men stagnasjon og en liten tilbakegang i løpet av 1960-årene. I 1970-årene startet en ny vekstperiode for advokatbransjen, som har vart frem til i dag. I perioden 2005 til 2010 vokste antallet advokater i Norge med 19 prosent. I 2010 var antallet praktiserende advokater i Norge 6372, hvorav halvparten hadde sitt forretningssted i Oslo og nabokommunene.7 Norge hadde per 2010 den største tettheten av advokater per innbygger i Norden. Den 31. desember 2013 var det 7140 praktiserende advokater i Norge.8

Andre som yter rettslig bistand

Når det gjelder andre grupper enn advokater som har adgang til å drive rettshjelp etter lov 13. august 1915 nr. 5 om domstolene (domstolloven), har det også vært en økning de senere årene. I 1991 ble det åpnet for at jurister kunne drive rettshjelpsvirksomhet som rettshjelpere.9 Se nærmere om dette i punkt 8.1.3.1. Per 10. januar 2014 var det registrert 50 rettshjelpere med tillatelse etter domstolloven § 218 andre ledd nr. 1. I tillegg var det 77 personer som hadde tillatelse til å utøve rettshjelpsvirksomhet etter § 218 andre ledd nr. 3, innenfor spesielle rettsområder på bakgrunn av sin utdanning. Dette antallet har steget jevnt fra 37 i 2002. Tilsynsrådet har per 31. desember 2013 registrert 14 rettshjelpstiltak med tillatelse etter § 218 andre ledd nr. 3, som Juss-Buss og Gatejuristen. Tilsynsrådet har per 31. desember 2013 registrert syv EØS-advokater, jf. § 218 andre ledd nr. 4 og åtte utenlandske advokater med bevilling fra land utenfor EØS, jf. § 218 andre ledd nr. 4.

Hvis man ser bort fra personer som yter integrert rettshjelp som en del av annen virksomhet (se nærmere om dette i punkt 8.1.3.5), viser tallene at det i første rekke er advokater som dekker befolkningens behov for rettshjelp. Utvalget mener det beskjedne antallet rettshjelpere med tillatelse etter domstolloven § 218 andre ledd nr. 1 viser at ordningen som ble innført i 1991, ikke i særlig grad har bidratt til økt konkurranse eller økt tilgang til rettslig bistand for befolkningen generelt. Rettshjelperne kan imidlertid ha bidratt til å øke tilgangen på rettslig bistand i distriktene.

Kvinneandel i advokatyrket

Kvinner var lenge ikke representert i advokatyrket. Den første kvinnen avla juridisk embetseksamen i 1890. I 1904 ble det ved lovendring åpnet for å gi sakførerbevilling til kvinner. I 1953 var andelen kvinnelige medeiere i advokatfirmaer likevel under én prosent. I 2006 var 22 prosent av advokatene kvinner, og i 2013 var andelen økt til 37 prosent.10 I 2013 ble det utstedt 243 advokatbevillinger til kvinner, og 189 bevillinger til menn.11 Tall fra Bransjeundersøkelsen 2013 viser at kvinneandelen var ujevnt fordelt i de forskjellige gruppene og posisjonene blant advokatene. Blant advokatfullmektigene var kvinneandelen 60 prosent. Blant partnerne i advokatforetakene var 14 prosent kvinner. Kvinneandelen blant partnere i advokatforetak har heller ikke endret seg vesentlig de siste ti årene. For bedriftsadvokatene var kvinneandelen på 40 prosent, mens i gruppen offentlig ansatte advokater var kvinneandelen 60 prosent.

Konsentrasjon i større enheter

Det har vært vesentlige strukturelle endringer i advokatbransjen de siste tiårene. I 1970 praktiserte de fleste advokater alene eller i kontorfellesskap. I 2013 arbeidet 38 prosent av de privatpraktiserende advokatene i store, forretningsjuridiske firmaer med mer enn 50 advokater og advokatfullmektiger. Om lag 30 prosent arbeidet alene, i små kontorfellesskap eller i firmaer med opp til fem advokater og fullmektiger. Dette innebærer en nedgang fra 2011, da nærmere 40 prosent av advokatene i privat praksis arbeidet i slike små enheter.12 Konsentrasjonen i større enheter ser dermed ut til å fortsette.

3.2.2 Utviklingen i omsetning i advokatforetakene

Omsetningen innenfor juridisk tjenesteyting har økt kraftig fra midten av 1970-årene. I løpet av tredveårsperioden fra 1974 til 2005 økte omsetningen fra om lag 230 millioner kroner i 1974 til 7662 millioner kroner i 2005, som tilsier nesten en syvdobling regnet i 2005-kroner. Dette var mer enn dobbelt så rask vekst som i norsk økonomi for øvrig. Til sammenligning økte inntektene to og en halv gang i perioden fra 1936 til 1974.13

Blant årsakene til de betydelige endringene i bransjen siden 1970-årene kan nevnes innføringen av markedsmessige regulerings- og styringsformer, friere konkurranseforhold og internasjonalisering av både næringslivet og jussen, samt den gradvise fremveksten av mer omfattende individuelle rettigheter. Det var økt behov for og større etterspørsel etter juridisk bistand.

Fra 2003 frem til 2013 har gjennomsnittlig vekst i omsetningen vært 8,1 prosent, som er på linje med veksten i Statistisk sentralbyrås næringskategori «forretningsmessig tjenesteyting», hvor veksten har vært 8,8 prosent årlig i samme periode.14 Tar man prisveksten i betraktning, er volumveksten fem prosent per år i perioden 2003 – 2013. De største advokatforetakene har økt sin markedsandel i samme periode. I 2003 hadde de 25 største advokatforetakene 40 prosent av markedet målt i omsetning. I 2013 hadde deres andel økt til 57 prosent av markedet.15

Gjennomsnittlige fakturerte timepriser varierer sterkt med advokatforetakenes størrelse. Advokatforetak med mer enn 50 advokater har en gjennomsnittlig fakturert timepris som er 74 prosent høyere enn virksomheter med mindre enn seks advokater. Markedssegmentet har mindre betydning for timeprisen enn størrelsen på advokatforetaket.16

Den offentlige salærsatsen har i perioden 2005 til 2013 ligget godt under gjennomsnittlig fakturert timepris. I 2013 utgjorde den offentlige salærsatsen 67 prosent av den gjennomsnittlige fakturerte timeprisen. Den offentlige salærsatsen har ikke hatt en utvikling som holder følge med prisutviklingen.17

3.2.3 Regional fordeling av inntektene i advokatforetakene

Advokatforetakene i Oslo står for rundt 68 prosent av omsetningen i markedet. Hordaland og Rogaland har hver i overkant av fem prosent av den totale omsetningen. De øvrige fylkene deler de resterende 20 prosentene av markedet. Av disse er det Akershus og Sør-Trøndelag som har størst omsetning.18 Omsetningen i advokatmarkedet er konsentrert i de store byene, med Oslo i en særstilling.

I perioden 2007 til 2011 var veksten størst i fylkene Rogaland og Hordaland. Fra 2011 til 2013 har veksten vært størst i Oslo.

3.2.4 Utviklingen i advokaters inntekter

Det er vanskelig å samle sikre tall for advokaters inntekter fra før 1930. Undersøkelser som har vært gjort, viser at advokater i snitt hadde inntekter som plasserte dem i øvre inntektsnivå i samfunnet. Det var særlig høyesterettsadvokatene som tilhørte høyinntektsgruppen.19 I 1930 ble det laget en offisiell nasjonal statistikk som bekrefter at advokatene tilhørte høyinntektsgruppen, men at det er betydelige forskjeller knyttet til alder og dermed antakelig graden av etablering.

Etter andre verdenskrig frem til 1970-årene opplevde advokatene en relativ inntektsnedgang. Også inntektsforskjellene mellom grupper av advokater jevnet seg ut.20 Siden midten av 1990-årene har advokatinntektene økt sammenlignet med inntektsnivået i samfunnet for øvrig. Inntektsforskjellene mellom advokatgrupper har også blitt markant større. Særlig inntektene til partnere i foretak med mer enn 50 advokater og advokatfullmektiger har økt vesentlig raskere enn lønns- og inntektsveksten for andre advokater. Gjennomsnittlig inntekt for partnere i de 20 største advokatforetakene er fire ganger større enn inntekten til partnere i firmaer med inntil fem advokater.21 Bransjeundersøkelsen for 2013 kan tyde på at denne økningen i forskjell kan ha stagnert. For øvrig ligger inntektene til advokater som primært arbeider med næringslivsklienter, 80 prosent høyere enn for de advokatene som primært arbeider med klienter som er privatpersoner.

Ser man på alle advokater og advokatfullmektiger samlet, tjener 10,4 prosent av disse under 500 000 kroner i året. 51,5 prosent tjener mellom en halv og en million. 25,1 prosent tjener mellom en og to millioner kroner. 10,1 prosent tjener mellom to og fem millioner kroner, og 2,9 prosent tjener over fem millioner kroner. Av de offentlig ansatte advokatene tjener 90 prosent under en million kroner. Advokater ansatt i bedrifter som ikke er advokatforetak, har en gjennomsnittlig inntekt som ligger 60 prosent høyere enn for advokater i offentlig sektor.

3.3 Utviklingen av reglene om rettshjelpsvirksomhet22

3.3.1 Kort om utviklingen til og med 1800-tallet

Det har fra gammelt av eksistert ordninger som skal ivareta behovet for bistand til dem i befolkningen som ikke har juridisk kunnskap nok til selv å føre saker. På 1500-tallet skjedde det en profesjonalisering av rettshjelpsvirksomheten. I 1522 ga Christian II en bestemmelse om bruk av prosessfullmektig for den som «ei selv kan Tale for Rette fremføre», og påbød at hver kjøpstad skulle ha to eller tre faste talsmenn til å føre slike saker. Med profesjonaliseringen fulgte også en monopolisering av rettshjelpsvirksomheten.

På 1600-tallet ble det gjort innskrenkninger i adgangen til å benytte hjelpere for domstolene, ved at prokuratorer fikk enerett til å opptre under rettergang. Fra 1736 ble det krav om juridisk embetseksamen for å virke som prokurator.

Frem til 1848 ble prokuratorer beskikket av Kongen. Denne ordningen ble opphevet ved Sagførerloven. Dette markerte et viktig prinsipielt skille ved at advokatyrket ble fritt og uavhengig.

3.3.2 Fra 1900 til 1991

Ved lov av 21. juni 1913 om inkasso-, auksjons- og rettshjelpsvirksomhet ble det for første gang vedtatt innskrenkninger i adgangen til å benytte hjelpere i rettslige spørsmål utenfor rettergang. Begrensningene var begrunnet med at det offentlige, gjennom bevillingsmyndigheten, skulle kunne føre kontroll med at det rettssøkende publikum fikk kvalifisert juridisk bistand.

Ved lov om inkasso-, auksjons- og rettshjelpsvirksomhet av 1. februar 1936 nr. 3 ble adgangen for andre enn advokater til å drive rettshjelpsvirksomhet ytterligere innskrenket. Dermed var det såkalte «rettsrådsmonopolet» for advokater etablert. I forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 29 for 1935, ble det om dette uttalt:

«For det publikum som trenger rettshjelp er det åpenbart det beste at de personer som driver rettshjelpsvirksomhet har kvalifisert sig for sitt fag ved å erhverve juridisk utdannelse. En adgang for andre personer til å gjøre sig en næring av å yde rettshjelp kan bare forsvares når det frembyr sig vanskeligheter for det rettssøkende publikum ved å få hjelp av jurister. Slik forholdene har utviklet sig etter 1913, eksisterer det ikke lenger vanskeligheter i denne henseende som gjør det berettiget å opprettholde den gamle ordning med formannskapsautoriserte profesjonelle rettshjelpere».23

I 1961 ble det innført en ordning med fri rettshjelp som skulle bidra til at ubemidlede fikk tilgang til juridiske tjenester. Gjeldende lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp trådte i kraft i 1981.

I 1970 innførte de fleste forsikringsselskapene en rettshjelpsforsikring som obligatorisk del av flere kombinerte villa-, landbruk- og hjemforsikringer. Også for bil- og lystbåtforsikring ble det innført rettshjelpsforsikring.

3.3.3 Revisjon av advokat- og rettshjelpslovgivningen i 1991

I 1991 ble advokatlovgivningen revidert og fikk den utformingen regelverket i all hovedsak har i dag.24 Reglene er plassert i domstolloven kapittel 11. Inntil revisjonen hadde advokatene som nevnt i en viss utstrekning hatt enerett til å drive med ervervsmessig rettshjelpsvirksomhet.

I 1991 ble det såkalte rettsrådsmonopolet for advokater lempet på. Jurister uten advokatbevilling fikk på visse vilkår adgang til å drive rettshjelpsvirksomhet. Samtidig fikk andre yrkesutøvere utvidet adgang til å yte juridisk rådgivning innenfor avgrensede rettsområder hvor de har tilfredsstillende juridisk utdanning. Videre ble den eksisterende adgangen til å yte integrert juridisk rådgivning i forbindelse med annen virksomhet lovfestet og utvidet.

Det ble også besluttet endringer i rettergangsmonopolet ved at adgangen til å være prosessfullmektig i sivile saker ble noe utvidet. Vilkårene for å få advokatbevilling ble samtidig skjerpet ved at det blant annet ble innført krav om gjennomføring av advokatkurs.

Plikten til å betale bidrag til Advokatenes erstatningsfond ble avløst av tvungen sikkerhetsstillelse for advokater for ansvar som de pådrar seg i forbindelse med advokatvirksomhet. Også andre som utøver rettshjelpsvirksomhet, ble pålagt i enkelte tilfeller å stille sikkerhet for sin utøvelse av rettshjelpsvirksomhet.

Reglene for organisering av advokatvirksomhet ble i forbindelse med revisjonen uttrykkelig lovfestet. Ønsket om å opprettholde en selvstendig advokatstand gjorde at man utformet regler som skulle sørge for at advokatvirksomhet bare skulle kunne organiseres på måter som sikret virksomhetens uavhengighet.

Regelendringene i 1991 innebar også at utenlandske advokater fikk adgang til å yte juridisk rådgivning i Norge og til å få norsk advokatbevilling. Denne adgangen ble ytterligere utvidet overfor EØS-borgere etter at EØS-avtalen ble inngått i 1992.

Senere har det vært fortløpende endringer i advokatlovgivningen med tilhørende forskrifter for å sørge for at Norges forpliktelser i henhold til EØS-avtalen blir oppfylt. Dette har særlig gitt seg utslag i at utenlandske advokater og jurister har fått lettere tilgang til det norske markedet for juridiske tjenester.

3.3.4 Revisjon av advokatetiske regler og tilsynsordninger i 1995 og 1996

I 1995 ble Den norske Advokatforenings etiske regler akseptert av Justisdepartementet som etiske regler for alle norske advokater gjennom advokatforskriften. De etiske reglene revideres jevnlig. Reglene er i stor grad harmonisert med The Council of Bars and Law Societies of Europe (CCBE), Code of Conduct for European Lawyers. Se nærmere om dette i punkt 5.4.3.

I 1995 og 1996 ble det også gitt nye regler om disiplinær- og tilsynsordninger for advokater, i domstolloven kapittel 11 og advokatforskriften.25

Tilsynsrådet for advokatvirksomhet fikk i oppgave å utstede advokatbevillinger, autorisere advokatfullmektiger og gi andre tillatelser til å yte rettshjelp, jf. domstolloven § 225. Rådet fikk dessuten i oppgave å føre løpende tilsyn og kontroll med advokater og andre rettshjelperes virksomhet.

Disiplinærnemnden fikk i oppgave å behandle klager over advokater som skal ha handlet i strid med gjeldende lov og god advokatskikk, herunder urimelige salærkrav, jf. domstolloven § 227.

Advokatbevillingsnemnden ble opprettet som øverste instans ved tilbakekalling av advokatbevillinger, autorisasjoner og andre tillatelser til å yte rettshjelp, jf. domstolloven § 226. Nemnden får sakene fra Tilsynsrådet eller Disiplinærnemnden.

3.3.5 NOU 2002: 18 Rett til rett

I 2001 ble det oppnevnt et utvalg for å se på konkurransesituasjonen i advokatmarkedet. Utvalget avga sin innstilling i 2002. Formålet med arbeidet var å se på tiltak for å gjøre juridiske tjenester rimeligere og lettere tilgjengelig for folk flest. Advokatkonkurranseutvalgets mandat var mindre omfattende som advokatlovutvalgets mandat, og innfallsvinkelen var en annen. Likevel har advokatkonkurranseutvalget vurdert en del av de samme spørsmålene som advokatlovutvalget. Et sammendrag av advokatkonkurranseutvalgets vurderinger og forslag er gitt i NOU 2002: 18 Rett til rett på side 18 følgende. Utvalget vurderte blant annet rettshjelpsmonopolet, eierkrav i advokatfirmaer, spesialistordning for advokater og prising, salær og markedsføring av advokattjenester. Det var dissens i utvalget på en rekke punkter i utredningen, men det var enighet blant annet om at det burde innføres en spesialistordning og at prising av advokattjenester burde bli mer gjennomsiktig.

Utredningen førte til en lovendring i reglene om organiseringen av rettshjelpsvirksomhet i domstolloven.26 Lovendringen åpnet for å organisere rettshjelpsvirksomhet etter domstolloven § 218 andre ledd nr. 1 både som enkeltpersonforetak og andre selskapsformer, og ikke bare som enkeltpersonforetak, slik situasjonen tidligere hadde vært. I forlengelsen av dette ble det innført regler om at relevante organisasjonsbegrensninger for advokatforetak skulle gjelde tilsvarende for rettshjelpere. Se nærmere om dette i punkt 8.1.3.1.2. Formålet med lovendringen var å øke konkurransen på markedet for juridiske tjenester, med sikte på rimeligere og lettere tilgjengelige tjenester for forbrukerne.

3.4 Rettslig rådgivning og rettsstaten

3.4.1 Rettslig bistand som forutsetning for rettsstaten

En rettsstat er en stat med et velutviklet rettssystem bygget på prinsipper om at inngrep overfor borgerne må ha lovhjemmel (legalitetsprinsippet), som gir borgerne vern mot overgrep både fra myndigheter og andre borgere og som sikrer borgerne rettslige midler til å håndheve disse rettighetene. Rettigheter som en borger gis, kan innebære en begrensning i andre borgeres posisjon, eller de kan begrense samfunnets handlefrihet. Og motsatt kan rettigheter og posisjoner som fellesskapet tiltar seg, begrense den enkeltes handlingsrom. Rettsreglene beror derfor i stor grad på avveininger av motstridende interesser og hensyn, ved at de enkeltes interesse avveies mot fellesskapets interesse, eller mot andre borgeres interesse. Mange av rettsreglene er derfor komplekse.

Rettsregler blir dessuten stadig mer detaljerte og dekker flere samfunnsområder. I NOU 2003: 19 Makt og demokrati s. 30 pekes det på en rettsliggjøring i form av at sosiale og kulturelle problemer i økende grad blir formulert som rettskrav. Det fremheves at denne rettsliggjøringen innebærer at rettsorganer overtar makt på bekostning av folkevalgte organer. En annen side av rettsliggjøringen er at befolkningen får et økt behov for bistand til å ivareta sine rettigheter og følge rettsregler. Det vil i større grad være behov for rettslig bistand for å avklare hvilket handlingsrom og hvilke rettigheter og plikter man har. Også en stadig økende mengde saksbehandlings- og prosessregler øker behovet for rettslig bistand.

Det er en krevende oppgave å skaffe seg oversikt over og forståelse av hvilke materielle regler som regulerer den enkeltes situasjon, og hvilke prosessuelle regler som skal følges for å nå frem. Selv om man klarer å orientere seg frem til riktige regler, kan det være vanskelig å få grep om samspillet mellom regler på forskjellige nivåer og avveiningen av motstridende regler som ivaretar forskjellige hensyn. For å kunne ivareta de rettighetene man er gitt, og for å finne ut av hvor grensene for eget og andres handlingsrom går, er det for de fleste alminnelige borgere en forutsetning å ha tilgang til kvalifisert rettslig bistand. En velutviklet rettsstat er lite verdt hvis borgeren ikke har mulighet til å benytte seg av de rettssikkerhetsgarantiene som bys. Et kjennetegn ved en rettsstat er derfor at borgerne har tilgang ikke bare formelt, men også reelt, til kvalifisert rettslig bistand.

3.4.2 Advokaten og rettsstaten

Mye av den rettslige bistanden som ytes i samfunnet i dag, ytes i form av integrert rettshjelp. De fleste tjenesteytere, om ikke alle, må forholde seg til regler som regulerer deres felt. Tjenesten de leverer, vil helt eller delvis bestå i å tolke og anvende reglene på det aktuelle området. Det som særpreger dem som yter rettshjelp som rettslige rådgivere – advokater og rettshjelpere – er at det er selve rettsreglene som er deres spesiale, og ikke de enkelte fagområdene som rettsreglene regulerer. Rettslige rådgivere skal ved hjelp av sin generelle juridiske metode kunne gå inn i ethvert fagområde, tolke reglene og gi råd om hvordan reglene skal forstås og anvendes i det enkelte tilfellet. Rettslige rådgivere skal gi råd om hvordan klienten bør forholde seg for å oppnå det klienten mener er en best mulig posisjon. Rettslige rådgivere skal også kjenne de prosessuelle reglene, og de skal kunne veilede om hvilken rettslig fremgangsmåte man kan og bør velge ut fra målet. En advokat må for eksempel kunne vurdere hvordan eventuelle motparter vil vurdere sin posisjon, hvilke trekk motparten vil gjøre, og hvilken prosessrisiko som foreligger hvis en sak bringes inn for domstolene.

For at advokaten skal kunne utføre sine oppgaver slik som beskrevet ovenfor, må klienten ha tillit til advokaten. Klienten må kunne betro seg til advokaten om hvordan situasjonen er, i trygg forvissning om at advokaten ikke bringer opplysningene videre. Dessuten må klienten kunne være sikker på at advokaten ikke har andre agendaer enn å ivareta klientens interesser. Dette fordrer at advokaten er uavhengig og lojal og utviser fortrolighet. Regelverket for advokater må utformes slik at disse sentrale forutsetningene ivaretas, for at klienten skal få tilgang til advokattjenester av en slik kvalitet som kreves i en rettsstat.

Videre må regelverket utformes ut fra at klienten ofte ikke har de nødvendige forutsetningene for å vurdere kvaliteten av den rettslige rådgiverens bistand. Regelverket må derfor så langt som mulig sikre at kvaliteten på arbeidet er slik klienten bør kunne forvente. Dette behandles nærmere i kapittel 4.

I utvalgets mandat beskrives at advokatrollen er i endring:

«Tradisjonell tvisteløsning i domstolene utgjør i dag en mindre del av mange advokaters arbeid, blant annet er en økende andel av oppdragene til mange advokater rådgivning som likner mer på ordinær konsulentvirksomhet.»

Utvalget deler oppfatningen om at prosedyre og annen tvisteløsning for domstolene utgjør en mindre andel av mange advokaters arbeid. Utvalget har gjennom sitt arbeid, blant annet etter samtaler med og innspill fra mange advokater, likevel ikke fått inntrykk av at advokaters rådgivning har endret karakter fra rettslig rådgivning til mer ordinær konsulentvirksomhet. Utvalget vil peke på at rettslig rådgivning utenfor domstolene lenge har vært en sentral del av advokaters oppgaver. En eventuell ytterligere dreining bort fra domstolsprosess innebærer heller ikke at de grunnleggende kravene til advokaten kan endres. Advokatens uavhengighet, lojalitet til klienten og fortrolige opptreden er like viktige forutsetninger for klienten ved rådgivning i og utenfor rettssalen. Eller sagt på en annen måte: At advokaten oppfyller de grunnleggende kravene er en forutsetning for at klienten skal få tilgang til de rettssikkerhetsgarantiene rettsstaten byr på, både ved rettslig rådgivning og ved rettslige prosesser.

3.4.3 Nærmere om advokatens rolle

Den rettslige rådgivningen fra en advokat kan anta mange former og fylle mange funksjoner. For det første kan advokaten være en kilde til informasjon om hvordan rettsreglene skal forstås, og hvordan man kan innrette seg for å oppfylle regelverk og krav eller for å oppnå ønskede rettslige posisjoner. For det andre kan advokaten bistå en eller begge parter med felles interesse frem til en avtale. Det kan være ved å bistå en av partene i avtaleforhandlinger eller ved å bistå begge parter til å finne rettslig holdbare løsninger og få dem nedfelt på en formriktig måte. Der det har oppstått konflikter, kan advokater bidra til å løse konflikter før domstolsbehandling. Der det ikke er mulig, kan advokater bistå ved tvisteløsningsmekanismene, blant annet ved prosess for domstolene eller voldgift. I straffesaker har advokater en sentral rolle som er avgjørende for å sikre tiltaltes og dømtes rettssikkerhet.

Advokaten må alltid ha klientens beste for øye. Et sentralt spørsmål vil være hvordan advokaten kan oppnå best mulig resultat for sin klient. Hva som er best mulig resultat, vil være en sammensatt vurdering. I en tvistesak vil et element være hvor stor innsats som skal til for å oppnå resultatet. Innsatsen dreier seg ikke bare om økonomiske ressurser, men også den personlige belastningen ved å gjennomføre saken. For private klienter bør det tas hensyn både til den belastningen det vil være for klienten å få avklart faktum og å medvirke på annen måte, og eventuelle følelsesmessige belastninger. For næringsdrivende/profesjonelle klienter må belastningen for organisasjonen tas i betraktning. Innsatsen må også ses i lys av hvor stor sjanse det er for å vinne frem og i lys av hvilket resultat man kan oppnå. Hvis det kreves en stor innsats, bør sjansen for å vinne frem være stor, eller resultatet må være så betydningsfullt at det kan forsvare den store innsatsen selv om sjansene for å nå frem ikke er så store. I visse tilfeller kan det være at en prinsipiell avklaring har betydning for klienten selv om klienten skulle tape. En advokat må avveie alle disse elementene.

En advokat bør også ha for øye at den beste rettslige posisjonen for klienten ikke nødvendigvis er den posisjonen som tjener klienten best i det lange løp. Det kan for eksempel bli kostbart for klienten alltid å stå på retten sin overfor kunder. Det kan gi følelsesmessige gevinster å være ettergivende i familie- eller vennskapsforhold.

3.4.4 Andre som berøres av advokaters arbeid

I punktet over er det fokusert på hvordan advokaten kan fylle klientens behov. Advokaters arbeid berører imidlertid også mange andre aktører. For å kunne foreslå et gjennomarbeidet sett av regler for advokatvirksomhet, må man også se på hvem som ellers berøres av advokaters arbeid, og vurdere i hvilken grad disse gruppenes behov bør ha føringer for regelverket.

Motparter berøres ofte av advokaters opptreden. Hvilke råd advokaten gir klienten, kan ha betydning for den belastningen en motpart blir utsatt for. En sak som aldri skulle vært ført, fordi det er en minimal sjanse for å vinne frem, er ikke bare kostbar for klienten, men også en belastning for motparten. Advokatens innsats i retten har også stor betydning for domstolenes arbeid. Jo bedre advokatene har forberedt sakene, desto lettere blir domstolens arbeid og desto bedre avgjørelser vil retten treffe. Også det offentlige for øvrig berøres av advokaters arbeid, for eksempel når advokater representerer klienten overfor myndighetene for å avklare rettslige posisjoner eller argumenterer for hva klienten har krav på eller rett til. Fornærmede i straffesaker kan berøres av forsvarerens opptreden og valg, noe som kan gjøre saken mer eller mindre belastende for fornærmede. Også barn kan bli berørt direkte eller indirekte av advokatens arbeid. Det kan være barna til en tiltalt, eller barna i en barnefordelingssak eller barnevernssak. Barn er ikke i stand til å fremme sine interesser på samme måte som en voksen person kan. Det kan derfor være særlig grunn til å vise aktpågivenhet fra advokatens side i saker som berører barns interesser. Endelig nevnes at det er mye stoff i mediene som berører advokaters arbeid. Særlig gis straffesaker bred dekning, men også andre rettslige konflikter trekkes frem. Advokaters opptreden i og overfor mediene har betydning både for hvilken informasjon mediene bringer, og for om den blir korrekt.

I avveiningen av klientens interesse og klientens beste mot hensynet til andre som berøres av advokatens arbeid, må utgangspunktet være at klientens interesse går foran. Men så langt klientens interesse ikke blir skadelidende, bør advokaten også se hen til og vurdere sin opptredens betydning også for de andre gruppene.

Utvalgets lovforslag tar et stykke på vei høyde for den betydningen advokatens arbeid har for andre enn klienten. For eksempel er det fremhevet i lovforslaget § 27 andre ledd siste punktum at ved samtykke til unntak fra taushetsplikten i saker hvor barn er berørt, skal advokaten ta særlig hensyn til barnets interesser. Et annet eksempel er at utvalget søker å ivareta domstolenes behov for at prosessfullmektigene, aktor og forsvarer gjør et godt arbeid, ved å videreføre begrensninger i adgangen til å prosedere for domstolene. For øvrig vil mange av de avveiningene og særreglene som hensynet til de andre aktørene leder til, kunne reguleres i reglene for god advokatskikk, slik situasjonen er i dag.

4 Det rettssøkende publikum

4.1 Innledning

Når en klient oppsøker en advokat, er det for å få løst et problem eller kartlagt en rettslig posisjon. Klienten går til advokaten for å få en juridisk kompetanse klienten ikke har selv, med en forutsetning om at advokaten vet hvordan man skal gå frem for å nå målet eller for å posisjonere seg for et ønsket resultat. Denne asymmetrien i kunnskap kan i enkelte tilfeller skape et avhengighetsforhold hvor advokaten, gjennom sin kunnskap og erfaring, får en viss makt over klienten. Noen ganger vil klientene ha behov ikke bare for rettslige råd og veiledning, men også for medfølelse og råd av medmenneskelig karakter. Advokater har forskjellige fagområder de er gode på, og de har forskjellige personlige kvaliteter og egenskaper som danner grunnlag for hvordan de blir oppfattet av omverdenen. Noen advokater er gode til å inngi tillit, av og til uten at det objektivt sett er grunnlag for det, mens andre advokater, som kan være faglig dyktige og pålitelige, kan ha problemer med å kommunisere med klienten på en måte som får klienten til å føle seg komfortabel og trygg. Noen advokater tar høyere betalt enn andre, i noen tilfeller uten at kvaliteten på ytelsen skulle tilsi noen prisforskjell. Noen advokater har kanskje ikke tid til enda en sak, men sier likevel ikke nei til oppdraget – kanskje med slett kvalitet på tjenesten som resultat.

Implikasjonene av asymmetri mellom prinsipalens (i vårt tilfelle klienten) og agentens (i vårt tilfelle advokaten) tilgang på informasjon har vært nøye undersøkt i økonomisk forskning. Under visse omstendigheter kan det oppstå insentiver for agenten til å utnytte sitt kunnskapsoverskudd og handle på en måte som fremmer andre interesser enn prinsipalens, selv om agenten handler for prinsipalens regning og risiko. I den økonomiske forskningen på relasjonen mellom prinsipal og agent omtales dette gjerne som «moral hazard»-problemet.27

For klienten kan det være problematisk å finne frem til den advokaten som har de kvalitetene klienten ønsker, og som klienten ikke må betale mer enn nødvendig for. Utvalget vil her se nærmere på to parametere, kvalitet og økonomi, og på klientens mulighet til å vurdere disse parameterne. Videre vil utvalget kort nevne de tiltakene som foreslås for å bedre klientens forutsetninger for å velge riktig advokat.

I dette kapittelet drøftes ikke problemstillingene som oppstår når det ytes rettslig bistand fra andre enn advokater. Langt på vei vil de samme hensynene gjøre seg gjeldende. Utvalget har likevel kommet til at det foreløpig ikke bør fastsettes omfattende regler for andre enn advokater som yter rettslig bistand. En klient som søker bistand hos andre enn advokater, kan generelt ikke ha en forventning om «advokatstandard» på den rettslige bistanden. Ordet «advokat» fremstår dermed som en ekstra opplysning om at klienten eller kunden får rettslig råd av høyere objektiv kvalitet. Det vises til punktene 8.2 og 28.1.

4.2 Økonomi

4.2.1 Timepris, fastpris og totalkostnad

Penger er i utgangspunktet en målbar størrelse og skulle dermed være lett å sammenligne dersom det som kjøpes, er det samme. For klienten vil faste priser for bestemte oppdrag gi forutberegnelighet og mulighet for sammenligning når klienten skal velge advokat, forutsatt at de alternative advokatene kan yte bistand som er av samme kvalitet. Hvis tjenesten leveres på timebasis, vil timepriser normalt være fastlagt på forhånd, og dermed mulig å sammenligne. Det som ikke ligger fast, og som kompliserer sammenligningen, er hvor mange timer advokaten vil bruke på oppdraget. Få timer til høy timepris kan bli rimeligere enn mange timer til en lav timepris.

Et annet kompliserende element er at en del klienter kan se ut til å være av den oppfatning at dyre råd er bedre enn billigere, ut fra en antakelse om at det er en positiv kobling mellom pris og kvalitet. Antakelsen kan, mer eller mindre berettiget, bygge på at når advokaten kan kreve høye priser og fortsatt har klienter, må det være fordi rådene er meget gode, eller at det vil bli brukt få timer. Innenfor markedsforskningen er det gjort mange undersøkelser som bekrefter en positiv kobling mellom pris og opplevelse av kvalitet. En dyr parfyme i en liten flakong vil av de aller fleste bli oppfattet som bedre enn en billig parfyme i en stor flakong. Pris er med andre ord et «eksternt informasjonssignal», det vil si en informasjon til kunden som kunden kobler til kvalitet. Andre eksterne informasjonssignaler kan være advokatens kjendisstatus (såkalt merkenavn), og advokatkontorets beliggenhet. En dyr kontoradresse eller beliggenhet forbindes gjerne med kvalitet, siden advokaten har råd til å betale husleien.

I NOU 2002: 18 Rett til rett, s. 145 – 149, refererer advokatkonkurranseutvalget til egne undersøkelser som viser at 31 prosent av privatpersonene og 40 prosent av de små og mellomstore bedriftene som hadde brukt advokattjenester, syntes advokatbistanden var for dyr med tanke på det de fikk igjen. Det kan selvsagt ikke utelukkes at advokatbistanden objektivt sett var for dyr i disse tilfellene. En annen mulig forklaring på funnene er at klientene lett kan gripe til pris som en målbar, alternativ parameter når de opplever at det er vanskelig å vurdere kvaliteten på arbeidet som er utført. Undersøkelsen som ble gjort i forbindelse med utredningen i NOU 2002: 18, viste at et større hinder for å søke advokattjenester enn prisen var prisusikkerheten. 54 prosent av de spurte i kategorien små og mellomstore bedrifter og 73 prosent av personkundene opplevde prisusikkerhet som et stort hinder, eller i noen grad som et hinder, for å søke advokattjenester. Dette indikerer for det første at behovet for advokattjenester kan være større enn etterspørselen. For det andre kan det være et uttrykk for at klientene syns er vanskelig å vite hva de har kjøpt og fått, også etter at klientforholdet er avsluttet. Prisusikkerheten er i så fall knyttet til hvorvidt man har fått det man har betalt for, eller til at sammenligning med andre tilbydere er tilnærmet umulig.

4.2.2 Tiltak for å bedre klientens mulighet til å få rettslig bistand til rett pris

Oppdragsbekreftelse

Utvalget foreslår å lovfeste at advokater bør bruke oppdragsbekreftelse. Et formål med dette er blant annet å synliggjøre i størst mulig grad omfanget av oppdraget og andre sider ved gjennomføringen av oppdraget for klienten. Dette vil gi klientene oversikt og forutberegnelighet, blant annet ved at man bedre vet hva tjenesten består i, og hva det anslagsvis vil koste å få utført det aktuelle oppdraget. Det vises til fremstillingen i punkt 20.2.2.2. Utvalget foreslår også en forskriftshjemmel slik at det kan gis nærmere regler om innholdet i oppdragsbekreftelsen og bruken av oppdragsbekreftelse. Dermed kan det i forskrift for eksempel innføres obligatorisk oppdragsbekreftelse for forbrukere, hvis advokatene ikke i tilstrekkelig grad følger lovforslagets klare oppfordring til å bruke oppdragsbekreftelse.

Prisanslag

Utvalget foreslår at advokaten bør anslå totalkostnaden i oppdragsbekreftelsen, jf. lovforslaget § 36 første ledd bokstav e. Hvis dette ikke er gjort, kan klienten alltid kreve et anslag for totalkostnaden, jf. lovforslaget § 36 andre ledd. Når det er gitt et anslag, skal advokaten varsle klienten hvis det ser ut til å bli overskridelser. Se nærmere om dette i punkt 20.2.2.2. Forslaget om at klienten kan kreve et anslag for totalkostnaden innebærer ikke at klienten får en fastpris, og vil dermed ikke fjerne hele prisusikkerheten, men bestemmelsen vil bety at klientene blir bedre i stand til å forutberegne salærkostnadene. Forslaget er langt på vei på linje med det som ble foreslått i advokatkonkurranseutvalgets utredning.28

Bestemmelser om salær

Utvalget foreslår å lovfeste at salæret alltid skal være forholdsmessig ut fra oppdraget og arbeidet som er utført av advokaten. Bestemmelsen setter dermed en øvre grense for det salæret advokaten kan kreve av klienten, uavhengig av hva som er avtalt. Det vises til punkt 20.5. Forslaget innebærer en lovfesting av et krav som etter gjeldende rett er forankret i Advokatforskriften kapittel 12 punkt 3.3.1 andre punktum. Ved å stille et slikt krav i loven, vil klienter lettere finne frem til regelen, og dermed kunne påberope seg den overfor advokaten når klienten mener at salæret som kreves, er uforholdsmessig stort med tanke på oppdraget som er utført.

Endring av konkurransesituasjonen

Utvalgets forslag åpner for at alle kan yte rettslig bistand. Dette vil antakelig føre til økt konkurranse i markedet for rettslig bistand, og forhåpentligvis vil rettslig bistand bli tilgjengelig til en lavere pris enn det advokater tradisjonelt tilbyr. Det vises til punktene 8.2.2 til 8.2.4 og kapittel 28. Reglene åpner også for at det kan tilbys nye tjenester knyttet til rettslig bistand, og nye måter å dekke kostnadene til rettslig bistand på.

4.3 Kvalitet

4.3.1 Hvordan kan kvalitet vurderes?

Det kan være vanskelig å vurdere kvaliteten på advokatbistanden. Det kan skilles mellom forskjellige måter å vurdere eller fastslå kvalitet på, se vedlegg 1 Servicekvalitet av utvalgsmedlem Tor W. Andreassen. Hvilken fremgangsmåte som er best egnet i det enkelte tilfellet, avhenger av ytelsens grad av materialitet, eller sagt på en annen måte: i hvor stor grad ytelsen utgjør en konkret håndfast størrelse.

Søkekvalitet knyttes som regel til høy grad av materialitet – typisk varer – hvor kunden kan gjøre en rekke undersøkelser på forhånd for å redusere sannsynligheten for feilkjøp. Denne form for kvalitet er ikke beskrivende for advokattjenester.

Erfaringskvalitet har et større innslag av immaterialitet. Det er samtidig en type tjeneste som det er en viss regulær etterspørsel etter, og hvor man gjennom bruk over tid erverver brukserfaring. Denne brukserfaringen gjør kunden bedre i stand til å vurdere kvalitet, ikke bare summarisk, men på et økende antall parametere som kunden anser som viktig for leveransen. Denne form for kvalitet er beskrivende for advokattjenester hvor kundene har en regulær gjenbruk, noe man finner mest blant profesjonelle kjøpere.

Tillitskvalitet er kjennetegnet ved svært høy grad av immaterialitet. Erfaringskvalitet er ofte knyttet til kjøp av profesjonelle, kunnskapsbaserte tjenester der kunden selv ikke er i stand til å vurdere den reelle kvaliteten på tjenesten. Det er derfor ofte en tillitsdimensjon involvert i vurderingen. Denne typen vurdering av kvalitet vil typisk forekomme ved kjøp av advokattjenester der kunden har en irregulær gjenbruk, slik det vanligvis er blant ikke-profesjonelle klienter.

I takt med avtagende håndfasthet stiger kundenes følte risiko for å velge feil. I den siste kategorien, hvor kundens forutsetning for å vurdere kvaliteten er minst, befinner advokattjenester seg. I valg av advokat blir det for den ikke-profesjonelle kjøper, som mangler egen erfaring, fort et spørsmål om andres rapporterte erfaringer (vareprat) og eksterne informasjonssignaler som for eksempel pris, beliggenhet og merkenavn, som fungerer som surrogatvariabler for kvalitet. For den ikke-profesjonelle kjøper vil for eksempel advokatens kjendisstatus eller merkenavn være viktig for beslutning og valg av advokat. Når valget av advokat er tatt, er klienten henvist til tillit; tillit til at advokaten vil klienten vel. Forutsetningene for en slik tillit er imidlertid forskjellige for forskjellige grupper av klienter. I det følgende vil utvalget se nærmere på enkelte typiske klientgrupper.

4.3.2 Den profesjonelle klienten

Den profesjonelle klienten finnes i mange varianter. For det første har man de store aktørene og andre med ressurser, som har ansatte jurister eller advokater som sørger for innkjøp av advokattjenester ut over det de kan dekke selv. Denne gruppen omfatter både store private bedrifter og store offentlige etater og selskaper. Anskaffelsen kjennetegnes av at klientene vet hva de skal ha og hvem som kan levere det. Disse klientene er i stand til å vurdere kvaliteten på tjenesten som leveres, og om kostnadene står i forhold til kvaliteten. Når det gjøres feil valg, kan dette ofte forklares med relasjonelle bindinger og problemer med asymmetrisk informasjon i prinsipal – agent-relasjonen, det vil si «moral hazard»-problemet. Agenten kan fremstille seg som å være noe annet enn hva vedkommende er, og dermed velger prinsipalen feil. Selv om praksis viser at også profesjonelle klienter velger advokatbistand som ikke er optimal med hensyn til advokatens kunnskap og erfaring målt ut fra oppdragets karakter, er det grunn til å tro at markedet for rettslig bistand for denne klientgruppen i det store og hele er velfungerende.

I den andre enden av skalaen har man små profesjonelle aktører som ikke besitter juridisk kompetanse. Typisk kan dette være mindre foretak hvor behovet for juridisk rådgivning ikke oppstår ofte. De kan ha tidligere erfaringer med bruk av advokater og dermed ha forventninger til form og innhold, og ha større eller mindre forutsetning for å vurdere kvaliteten på tjenesten. Det er også profesjonelle aktører som ikke har slike erfaringer, eller på annen måte forutsetninger for å vurdere kvaliteten på den rettslige bistanden de mottar. Disse kan best sammenlignes med forbrukere i deres mulighet til å vurdere kvaliteten på den rettslige bistanden. Samtidig skiller de seg fra forbrukere ved at de ikke kjøper advokathjelp til seg selv, men til virksomheten de er ansatt i. Deres profesjonalitet er dermed knyttet til rollen som innkjøper. Når forutsetningene for å vurdere kvaliteten på tjenesten blir dårlig, kommer substitutter som for eksempel pris, kontoradresse, kontorets innredning og merkenavn inn som surrogater for en kunnskapsbasert vurdering av tjenestens forventede kvalitet. I det store og hele vil de små profesjonelle aktørene ha problemer med å finne frem til en advokat med adekvat kompetanse for å løse det problemet klienten har.

4.3.3 Forbrukerklienten

Forbrukerklientene, det vil si privatpersoner som kjøper advokathjelp til seg selv eller sin familie, omfatter en gruppe med stor variasjon. De som selv har juridisk utdanning, eller har lang erfaring med å bruke advokat, kan ha gode forutsetninger for å vurdere kvaliteten. For mange er imidlertid det å søke rettslig bistand en sjelden foreteelse. Bakgrunnen for behovet for rettslig bistand vil ofte være at klienten står oppe i en konfliktfylt og vanskelig situasjon. Klienten har kanskje aldri vært hos advokat tidligere og har dermed heller ingen forutsetning for å vite hva som kan forventes.

I straffesaker vil siktede bli spurt om vedkommende ønsker en bestemt forsvarer. Det er utvalgets inntrykk at siktede relativt ofte har et bestemt ønske. Selv om vi vet lite om grunnlaget for siktedes valg, er det nærliggende å tro at personlig erfaring, andres vurderinger og advokaters kjendisstatus eller merkenavn vil være sentrale elementer. Er straffesaken et engangstilfelle og ikke spesielt komplisert, kan det hende at siktede like gjerne velger en advokat som han eller hun har hørt om fra helt andre sammenhenger enn strafferetten. Har siktede derimot en straffesakshistorikk fra før, er det nok oftere slik at han eller hun har en mer bevisst holdning til hvilke advokater som er «forsvarere» (advokater som enten jobber ved et straffesakskontor eller har mange straffesaker), og vil velge blant en av dem.

I brukerundersøkelsen som ble gjennomført i forbindelse med advokatkonkurranseutvalgets utredning, ser det ut til at privatpersoner jevnt over var fornøyd med kvaliteten på advokatbistanden de hadde mottatt.29 I lys av at advokatbistand i sin natur er tillitsbaserte tjenester, og at markedsforskning har vist at kunder forenkler kvalitetsvurderingen av tillitsbaserte tjenester ved å bygge på observerbare størrelser, er det grunn til å tro at svarene ikke skyldes advokattjenestens objektive kvalitet. Etter utvalgets syn er det ikke grunn til å tro at klientenes forutsetning for å vurdere kvaliteten på advokatens arbeid er bedre enn for andre tillitsbaserte tjenester som for eksempel dem som ytes av rådgivere eller leger. Utvalget oppfatter det slik at også advokatkonkurranseutvalget heller i denne retningen.30 Få private klienter forstår advokatens ytelse så godt at de har forutsetning for å vurdere den reelle kvaliteten på tjenesten de mottar.

Når forutsetningen for å vurdere den objektive kvaliteten på tjenesten ikke er til stede, jf. redegjørelsen for tillitskvalitet ovenfor, benyttes andre parametere for å vurdere kvalitet, såkalte surrogatvariabler for kvalitet. Dette vil for eksempel være pris, varemerke eller reklameomfang – eller at rådgiveren ser grei ut, hans kontor ser pent ut og har «riktig adresse», dressen er fin, han er flink til å lytte og snakker på en behagelig måte og inngir tillit. Det er positivt om advokaten inngir tillit, og det er normalt en forutsetning for en god relasjon mellom klienten og advokaten, men det sier lite om den faglige kvaliteten på ytelsen klienten mottar. Surrogatvariabler for kvalitet kan være direkte villedende for klienten, hvis målet er å få best mulig rettslig bistand for pengene. Markedsforskning viser at kun tjenestebrukere som er utstyrt med relevant ekspertise, reagerer positivt på en faktisk kvalitetsendring i tillitsbaserte tjenester. Brukere som ikke har slik ekspertise, forenkler kvalitetsvurderingen ved hjelp av surrogatvariabler.

4.3.4 Tiltak for å bedre klientens mulighet til å velge rett advokat

Utvalget har vurdert tiltak for å sikre og hjelpe de brukergruppene som ikke har gode forutsetninger for å velge riktig advokat, slik at de likevel får advokattjenester av tilstrekkelig god kvalitet.

Regler som trygger kvaliteten på advokattjenester. Beskyttelse av advokattittelen.

Utvalget mener det er viktig at reglene utformes slik at det generelt sikres høy kvalitet på advokattjenester. Når klienter jevnt over har begrensede forutsetninger for å vurdere kvaliteten på tjenesten, blir det desto viktigere at rammebetingelsene ivaretar kvaliteten. Det bør derfor være en høy inngangsterskel til yrket, det bør være krav om etterutdanning, og regler om tap av bevilling der kvaliteten ikke opprettholdes. En nærmere fremstilling av dette er blant annet gitt i punktene 10.7 om faglig dyktighet, 11.2 om faglige krav for å få advokatbevilling, og i kapittel 18 om etterutdanning.

At kvaliteten søkes sikret på denne måten, vil gjøre advokattittelen eksklusiv og både innebære og signalisere høy kvalitet, og dermed gi grunnlag for tillit. Det blir viktig at tittelen reserveres for dem som oppfyller kravene, og at det ikke blir adgang for andre enn advokater til å markedsføre seg som advokater eller på måter som kan forveksles med advokater. Se punktene 11.3 og 28.2.

Sikre advokatens uavhengighet

Det rettslige rammeverket for advokater bør også ivareta andre krav til advokattjenesten som klienten ikke har forutsetninger for å vurdere eller vite om. Det kan for eksempel være usynlig for klienten at advokaten har andre interesser å ivareta enn klientens beste. Derfor må regelverket blant annet ivareta hensynet til uavhengighet, herunder at advokaten ikke skal ha interessekonflikter eller egeninteresse i klientens sak.

Oppfølging av advokater

Utvalget foreslår å sikre kvalitet på advokattjenester ved flere og høyere krav til advokater og en mer inngående oppfølging av advokater enn i dag. Særlig de som bryter reglene for advokater, må følges opp, men også advokater som overholder reglene, kan ha nytte av tettere oppfølging og kollegial veiledning. Utvalget ønsker derfor å utvide tilsynsorganets oppgaver til også å omfatte veiledning. Formålet med veiledningen er å gjøre advokatene bedre, og på denne måten løfte kvaliteten på tjenestene som leveres. I tillegg må det, som i dag, føres tilsyn med advokatene. Det må være et disiplinærsystem som det kan klages til og som kan ilegge sanksjoner ved brudd på regelverket. Et effektivt reaksjonssystem kan ha en preventiv funksjon, det kan luke ut advokater som ikke bør ha advokatbevilling og det kan brukes til å sende signaler til klienter om at ytelsen ikke holder mål.

Åpenhet om kvalitetsmangler

Det er viktig at det gjøres synlig for potensielle klienter at noen advokater ikke har gjort en god nok jobb. Når klienten har dårlige forutsetninger for å vurdere kvaliteten, vil det være vanskelig å tillegge klientbaserte tilbakemeldinger avgjørende betydning i denne sammenhengen. Profesjonelle klienter vil kunne gi gode, nøkterne vurderinger av advokatenes prestasjoner, mens de ikke-profesjonelle ikke har samme forutsetning for å vurdere prestasjonen. Disse vil, med rette eller urette, ha meninger om kvaliteten som bygger på subjektive opplevelser, og ikke en mer objektiv vurdering av den faglige kvaliteten. Utvalget vil derfor ikke foreslå en informasjonskanal om kvalitet på advokater basert på brukernes oppfatning.

Det er mindre betenkelig at disiplinæravgjørelser mot advokater gjøres offentlig og lett tilgjengelig for dem som måtte ha nytte av slik informasjon. Disiplinæravgjørelser vil være basert på en forutgående saksbehandling, vurdering og avgjørelse i Advokatnemnda. Dersom slike avgjørelser publiseres, vil klienter lettere kunne unngå advokater som har disiplinærsaker mot seg. Utvalget vil derfor foreslå et offentlig og søkbart register over hvilke advokater som har vært ilagt disiplinærreaksjoner. Se nærmere i punkt 24.3.2.