14 Norsk deltakelse i internasjonal regnskapsutvikling

14.1 Innledning

Mandatets punkt 4 omhandler spørsmålet om den rettslige standarden god regnskapsskikk skal videreføres. Dette spørsmålet er i hovedsak utredet i delutredning I kapittel 11, hvor utvalget tilrår at den rettslige standarden god regnskapsskikk erstattes av en ordning med bindende regnskapsstandarder. I delutredning I kapittel 3 formulerer utvalget sine hovedprioriteringer for regnskapslovarbeidet, som bl.a. innebærer at norsk regnskapsregulering skal tilpasses den internasjonale utvikling av regnskapspraksis som koordineres gjennom arbeidet i International Accounting Standards Board (IASB).

Siste setning i mandatets punkt 4 lyder:

«Dersom utvalget mener det er ønskelig å legge større vekt på internasjonalt standardsettingsarbeid, bes utvalget også om å vurdere hvordan det kan legges til rette for mer aktivt norsk arbeid inn mot standardsetting i internasjonale fora fra norske myndigheter og regnskapsfaglige miljøer, herunder vurdere hvordan slikt arbeid mest hensiktsmessig kan organiseres.»

I delutredningen I kapittel 12, som drøfter fremtidig arbeid med regnskapsstandarder, har utvalget delvis besvart dette spørsmålet. Utvalget beskriver hvordan IASB fastsetter sine standarder og tolkninger, og gjennom hvilke kanaler IASBs beslutninger kan påvirkes. I punkt 12.5.2 identifiseres to kanaler for deltakelse i dette arbeidet. En direkte kanal er å delta i IASBs høringer, kommunisere direkte med organisasjonen, fremme norske kandidater til styrende og utøvende organer, osv. Det finnes også en indirekte kanal som innebærer å arbeide gjennom de organene som IASB kommuniserer med. Slik det globale regnskapsbildet har utviklet seg det siste tiåret, har EU fått gradvis større innflytelse i IASB. Blant de indirekte kanalene som norske interesser kan ivaretas gjennom, står således det apparatet som er tilknyttet EU, sentralt.

Utvalget fikk imidlertid ikke fullført denne drøftingen i delutredning I. I punkt 1.4, som omtaler det forestående arbeidet i delutredning II, skrev utvalget:

«Utvalget mener at det er viktig at Norge aktivt tar del i de strukturer hvor det er mulig å påvirke utviklingen. Under arbeidet med delutredning I har utvalget imidlertid ikke hatt tilgang på den nødvendige informasjon for gjøre denne vurderingen. (…) Utvalget vil således komme med sine råd om dette i delutredning II.»

Den informasjonen som utvalget etterlyste i det ovenstående, gjelder spørsmål knyttet til norsk medfinansiering av IASB og relevante organer på europeisk nivå, i første rekke European Financial Reporting Advisory Group (EFRAG). Utvalget har nå fått tilgang til den informasjon som er nødvendig for å kunne gjøre seg opp en mening om dette. Dette kapittelet har således som sitt primære siktemål å gi uttrykk for et syn på spørsmålene om norsk medfinansiering av IASB og EFRAG: 1) Bør Norge bidra med finansiering av virksomheten i de to organisasjonene? 2) Hvis ja på spørsmål 1, hvilke kilder bør finansieringen komme fra? 3) Hvis ja på spørsmål 1, hvem bør være ansvarlig bidragsyter overfor organisasjonene?

Finansieringsspørsmålet kan ikke ses isolert fra spørsmålet om hvordan arbeidet i de nevnte organisasjonene er organisert. Dette er det redegjort for i delutredning I punkt 12.5. For sammenhengens skyld inneholder den følgende beskrivelsen av organisasjonene både en oversikt over hvordan de arbeider og hvordan de finansieres. Noe av innholdet overlapper således det som er beskrevet i delutredning I.

Utvalget legger stor vekt på å dra lærdom fra hvordan sammenlignbare land har løst disse spørsmålene. I dette kapittelet er det naturlig å se hen til hvilke valg som er gjort i de skandinaviske nabolandene. Utvalget har også innhentet informasjon om hvordan finansieringsspørsmålene er løst i Storbritannia og Tyskland. Som det vil fremgå har den nasjonale regnskapsstandardsetteren i begge disse landene en rolle som medlem og bidragsyter i de internasjonale organisasjonene. Spørsmålet om den nasjonale standardsetterens finansielle bidrag til en internasjonal organisasjon kan dermed ikke ses isolert fra hvordan den nasjonale standardsetteren er finansiert, og forholdet mellom denne og den nasjonale sentralmyndigheten. Også dette spørsmålet er berørt i delutredning I som grunnlag for utvalgets forslag om organisering av arbeidet med standardsetting i Norge. Utvalgets beskrivelse av de ulike landenes finansiering av IASB og EFRAG har dermed visse overlappinger med punkt 12.4 i delutredning I, men beskrivelsen av finansieringsspørsmålet er mer utførlig her og må ses som komplementær informasjon til beskrivelsene i delutredning I.

14.2 Organisering og finansiering av IASB

Det organet som står ansvarlig for utgivelse av internasjonale regnskapsstandarder (IFRS), er en selveiende stiftelse som heter IFRS Foundation. Den ble vedtatt opprettet under navnet IASC Foundation i 2000, og stifterne var de tidligere medlemmene av International Accounting Standards Committee (IASC), som i hovedsak var nasjonale revisororganisasjoner. Organisasjonen skiftet navn til IFRS Foundation i 2012.1 IFRS Foundation reguleres av vedtekter (constitution) som ble vedtatt første gang i 2000 og senest revidert i 2013. Organisasjonsstrukturen beskrives som tredelt, med et politisk nivå øverst, et styrende og kontrollerende nivå i midten og et utøvende nivå nederst. Det ville imidlertid være misvisende å karakterisere IFRS Foundation som et klassisk hierarki, for det er ingen klare ansvars- og kommandolinjer mellom nivåene.

Det styrende og kontrollerende organet i organisasjonen er Trustees, som utpeker representanter til de utøvende organene, sørger for finansiering og står juridisk ansvarlig for stiftelsen. Det er 22 trustees som skal gi en bred geografisk representasjon (seks fra Asia/Oseania, seks fra Europa, seks fra Nord-Amerika, én fra hver av Afrika og Syd-Amerika og to uten spesifisert tilhørighet). Trustees’ mest betydningsfulle oppgave er å utpeke medlemmer til IASB og til det tilhørende tolkningsorganet IFRS Interpretations Committee (IFRS IC). Trustees stiller også gjennom en Due Process Handbook krav til saksforberedelser for vedtak av standarder og fortolkninger. Organisasjonen har et sett av interne retningslinjer som skal sikre transparens og god styring.

Det sentrale utøvende organet i IFRS Foundation er IASB. Det skal etter vedtektene ha 16 medlemmer, men har for tiden bare 14. Opprinnelig var regnskapsfaglig kompetanse det eneste kriteriet for å bli utpekt som styremedlem i IASB. Etter revisjon av vedtektene skal medlemmene ikke bare ha regnskapsfaglig kompetanse, men også ivareta en bestemt geografisk fordeling (fire fra Asia og Oseania, fire fra Europa, fire fra Nord-Amerika, én fra Afrika, én fra Syd-Amerika og to uten spesifisert tilhørighet). Nordiske land er for tiden ikke representert i IASB.

Etter IASB er IFRS IC, den offisielle fortolkeren, det viktigste utøvende organet. IFRS IC skal ha fjorten medlemmer, og det er ikke lagt spesielle føringer på utvelgelsen, annet enn kandidatenes kvalifikasjoner. IFRS IC vedtar ikke fortolkninger selv, men det står for alle forberedelser til formelle vedtak av fortolkninger i IASB.

Det finnes en omfattende struktur av rådgivende organer rundt IASB og Trustees. Etter vedtektene skal Trustees oppnevne et Advisory Council (AC) som skal gi IASB råd om saksagenda og prosjekter. AC skal ha en diversifisert geografisk og funksjonell sammensetning og består i dag av representanter for akademikere, revisjonsselskaper, investeringsbanker, børser, tilsynsmyndigheter, sentralbanker og næringslivet for øvrig.

Et teknisk sett viktigere rådgivende organ er Accounting Standards Advisory Forum (ASAF), som er en møteplass for IASB og nasjonale standardsettere. Forslag om opprettelse av et slikt organ kom som følge av en strategigjennomgang i 2011 og anses i en viss utstrekning å være organisasjonens svar på krav om mer lydhørhet overfor viktige jurisdiksjoner som anvender IFRS, bl.a. EU. I ASAF drøftes både overordnede rammer og mer tekniske detaljer ved utformingen av standarder. Europeiske land har i stor grad koordinert sin deltakelse i ASAF gjennom European Financial Reporting Advisory Group (EFRAG).

Det «øverste» nivået i IFRS-strukturen utgjøres av et Monitoring Board (MB) som skal utgjøre en formell forbindelse mellom Trustees og offentlige myndigheter (regjeringer). Ifølge vedtektene § 18 er hensikten med MB «to replicate, on an international basis, the link between accounting standard-setters and those public authorities that have generally overseen accounting standard-setters». Medlemmene av MB er bl.a. verdipapirtilsynsorganisasjonen IOSCO, finanstilsynene i en rekke land, bl.a. USA og Japan, og EU-Kommisjonen. MB har en rolle ved utnevning av Trustees, som er noe mindre omfattende enn en full utnevningsrett. MB skal sammen med Trustees finne egnede kandidater til Trustees og skal formelt godkjenne utnevningene.

Politisk innflytelse på IFRS Foundation skjer imidlertid ikke bare gjennom MB. Siden finanskrisen 2007 – 2008 har det regelmessig vært gitt signaler fra politisk nivå om ønskede prioriteringer for arbeidet med IFRS. Slike signaler finnes i flere G 20-kommunikeer og i ulike former for kommunikasjon mellom politiske organer i EU og IASB.

IFRS Foundation har ikke økonomisk overskudd som formål. Mesteparten av dens inntekter kommer fra frivillige bidragsytere, som representerer statlige eller halvstatlige myndigheter eller private interesser. Organisasjonen har også noe inntekter fra salg av publikasjoner og andre tilsvarende aktiviteter. Ut fra organisasjonens innretning må driftskostnader tilpasses for å balansere med inntektene. Driftskostnadene er alt overveiende personalkostnader knyttet til styre og administrasjon. Nedenfor gjengis organisasjonens resultatregnskap for 2014. Det er ingen spesielle forhold ved dette regnskapsåret som markert skiller det fra tidligere år.

Ved utgangen av 2014 hadde organisasjonen en egenkapital på 16,9 mill. pund.

Vedlegg 1 til kapittelet spesifiserer de finansielle bidragene til IFRS Foundation i 2014. Vedlegget er basert på informasjon i årsrapporten, supplert med informasjon fra noen andre kilder og noen egne anslag. Når det gjelder fordelingen mellom land, er det ikke overraskende de store industrilandene som bidrar mest. Som andel av totale bidrag fordelt på nasjoner, inklusive EU, utgjør bidrag fra OECD-land 80 % og bidrag fra EU-land 42 %. Når det gjelder fordelingen på ytende sektor, viser vedlegget at regnskaps- og revisjonsinteresser bidrar med over 60 %, sentrale myndigheter (de fire første kolonnene) med noe over 20 % og andre private foretak med 13 %. Kategoriene er imidlertid ikke entydige; for eksempel kommer en del av midlene som er ført som bidrag fra standardsettere indirekte fra sentrale myndigheter (for eksempel Frankrike). Også skillelinjen mellom standardsetter og private foretak er uklar, fordi noen standardsettere innhenter bidrag til IFRS Foundation fra private foretak i sin jurisdiksjon (for eksempel Storbritannia (se nedenfor) og Italia), mens bidragene fra andre land er spesifisert på det givende foretaket.

Bidragene fra revisjonsnæringen domineres av tilskudd fra de fire største revisjonsselskapene, Deloitte Touche Tohmatsu, EY, KPMG og PricewaterhouseCoopers, som hver yter 2,5 mill. amerikanske dollar. Bidragsytende private foretak spesifiseres ved navn og størrelsesintervall for bidraget, hvor intervallgrensene er 25.000, 50.000 og 100.000 pund. Det er bare noen nasjoner som har organisert finansieringen slik at private foretak bidrar direkte til IFRS Foundation. Dette gjelder Tyskland (74 navngitte foretak), Korea (42), Kina (35) og USA (10).

Finansieringen av arbeidet med internasjonale regnskapsstandarder har endret seg betydelig siden oppstarten av International Accounting Standards Committee (IASC) i 1979. Frem til om lag 1990 var organisasjonen så godt som fullfinansiert ved kontingenter fra sine medlemmer, som i all hovedsak var nasjonale revisororganisasjoner. I det siste tiåret med den gamle strukturen endret finansieringen seg både i struktur og omfang. Driftsutgiftene ble nær tidoblet i denne perioden, og medlemskontingenter ble gradvis erstattet med donasjoner fra private og offentlige kilder, samt inntekter ved salg av publikasjoner. IASC ble avløst av IASB som standardsetter i 2001, og den nye organisasjonen startet ut med et mye høyere aktivitetsnivå enn den gamle. Den nye organisasjonen var organisert som en stiftelse, etter hvert benevnt IFRS Foundation, som ikke hadde medlemskontingenter, men som mottok bidrag. Sammensetningen av bidragene i det første hele driftsåret (2002) skiller seg ikke kvalitativt fra bidragene i 2014, men en viss dreining mot mer privat og mindre offentlig finansiering synes å ha funnet sted. Hele 28 sentralbanker er oppført som bidragsytere i 2002, mot bare 7 i 2014.

Både nivå og sammensetning for bidragene er kilde til noe bekymring i IFRS Foundation. Når det gjelder nivå, ble det i et strateginotat i 2010 (Second Strategy Review) formulert en målsetting om et aktivitetsnivå som tilsvarer årlige driftskostnader i størrelse 40 – 45 mill. pund. Denne målsettingen har imidlertid senere blitt nedjustert, og det planlegges nå for et stabilt årlig kostnadsnivå på om lag 27 – 28 mill. pund. Når det gjelder sammensetningen, er Trustees langsiktige mål at det etableres permanente finansieringsmekanismer i alle land med bidragsnivåer som reflekterer landets bruttonasjonalprodukt, og at statlig sentralmyndighet er bidragsyter. Målet er senest stadfestet i Trustees Review of Structure and Effectiveness: Issues for the Review (juli 2015) punkt 96:

«The Trustees have for some years been working to ensure that the Foundation has a broad and sustainable source of funding. Since 2006 the Trustees have sought to establish a funding model based on national financing regimes, proportional to a country’s relative GDP, which would establish a levy on companies or provide an element of publicly supported financing. The majority of the Foundation’s finances are based on such regimes, but in the Strategy Review report the Trustees recommended that the existing base of financing should be expanded to enable the Foundation to serve the global community better and to fulfil the strategy that the funding system must maintain the independence of the standard-setting process, while providing organisational accountability. The Trustees proposed that funding should be on a long-term basis (at least three to five years), be publicly sponsored, be flexible to permit the use of differing mechanisms and to adjust to budgetary needs, be shared among jurisdictions on the basis of an agreed formula as noted above (that would be consistent with the principle of proportionality), and to provide sufficient organisational accountability.»

I samme dokument (punkt 101) opplyses det at omfanget av finansiering fra de store internasjonale revisjonsselskapene har vært kritisert fra enkelte hold, med begrunnelse at IASBs uavhengighet kan bli undergravd. Trustees sier seg ikke enig i denne kritikken:

«The Trustees are aware that the level of contributions from the major accounting firms has been cited as a source of concern for some stakeholders as a potential risk to the IASB’s independence. While the Trustees acknowledge the concern, in their view it is one of perception rather than reality. In the Strategy Review report, the Trustees made it very clear that funding is ‘not contingent on fulfilling any conditions that would compromise the independence of the standard-setting process. A review by the technical staff of a sample of submissions made by the accounting firms has revealed that the firms take different views on particular issues and do not raise issues that would in any way compromise the IASB’s independence. In addition, the Trustees’ oversight activities and the robust standard-setting due process, together with the organisation’s accountability to the Monitoring Board, serve to ensure and protect the IASB’s independence.»

14.3 Organisering og finansiering av EFRAG

EU påvirker internasjonal regnskapsutvikling på flere måter. Ved at EU-kommisjonen skal godkjenne de enkelte IFRS-er for anvendelse i Europa, har den en betydelig påvirkningskraft på IFRS Foundation. Før Kommisjonen fatter slikt godkjenningsvedtak, konsulterer den både med myndighetene i medlemslandene gjennom Accounting Regulatory Committee, og med andre rådgivende instanser på europeisk nivå.2

Sentralt i denne prosessen står European Financial Reporting Advisory Group, EFRAG. EFRAG ble stiftet i 2001, med EU-kommisjonens aktive medvirkning, for å «provide input into the development of IFRS issued by the IASB and to provide the European Commission with technical expertise and advice on accounting matters» (EFRAG Annual Review 2014). EFRAG er en «International Non-Profit Association» etter belgisk lovgivning. Dens medlemmer er organisasjoner innenfor EØS eller offentlige europeiske etater som har «an active interest in financial reporting for the common good of Europe and are willing to support the work of the association» (EFRAGs vedtekter artikkel 5). Medlemmene er inndelt i to kategorier: europeiske interessegrupper og nasjonale organisasjoner. Interessegruppene omfatter den europeiske revisororganisasjonen (FEE), den europeiske næringslivsorganisasjonen (Business Europe), de europeiske organisasjonene for banker, forsikringsselskaper, sparebanker og kooperative banker (EBF, Insurance Europe, ESBG, EACB), den europeiske organisasjonen for regnskapsførere og revisorer for små foretak (EFAA) og den europeiske finansanalytikerorganisasjonen (EFFAS). De nasjonale organisasjonene er de nasjonale regnskapsstandardsetterne fra Danmark, Frankrike, Tyskland, Italia, Luxemburg, Nederland, Sverige og Storbritannia. Et kriterium for medlemskap er betaling av kontingent. Europeiske standardsettere som ikke betaler kontingent, deltar i EFRAGs organer gjennom et såkalt forum for standardsettere, som ikke har noen beslutningsmyndighet.

Medlemmene utgjør EFRAGs generalforsamling, som bl.a. har som oppgave å oppnevne styret, basert på nominasjon fra medlemmene. Generalforsamlingen utnevner også styrets formann, men formannen skal nomineres av EU-kommisjonen etter høring med Rådet og EU-parlamentet. Styret fatter alle EFRAGs beslutninger relatert til regnskapsfaglige spørsmål. Disse består av proaktive utredninger som har som siktemål å legge til rette for utvikling av regnskapsstandarder på et bestemt felt, uttalelser til IASB om forslag til nye standarder og av «endorsement advice» til EU-kommisjonen om en ny standard skal gjøres gjeldende i Europa. Kontakten mellom EFRAG og IASB foregår imidlertid på mange plan. Således deltar EFRAG i IASBs viktigste rådgivende utvalg (AC og ASAF, se punkt 1.2 ovenfor), og IASB deltar ofte på møtene i EFRAG.

EFRAG har fastsatt interne retningslinjer for å sikre god forvaltning. Saker tilknyttet organisasjonens økonomi behandles i tre ledd – administrasjon, styre og generalforsamling – med samme type arbeids- og ansvarsdeling som i et norsk aksjeselskap. Styret har en egen revisjons- og budsjettkomite som særlig har ansvar for å organisere og følge opp organisasjonens finansforvaltning.

Sammenlignet med IFRS Foundation er EFRAG en relativt liten organisasjon, med et driftsbudsjett på om lag ¼ av den førstnevntes. I motsetning til IFRS Foundation har EFRAG ikke andre inntektskilder enn bidragene.

Ved utgangen av 2014 hadde organisasjonen en egenkapital på 2,1 mill. euro.

Som det fremgår av resultatregnskapet, er bidragene til EFRAG tredelt. EU-kommisjonen har fra og med 2010 forpliktet seg til å yte et bidrag som er like stort som det som kommer fra andre kilder, dvs. fra europeiske interesseorganisasjoner og nasjonale organisasjoner. Hvordan bidragene i 2014 fordeler seg på bidragsyterne, fremgår av vedlegg 7.2.

Etter EU-kommisjonen er nasjonale standardsettere de viktigste bidragsyterne. De tre største EU-landene (Tyskland, Frankrike, Storbritannia) yter hver 350.000 euro, og Italia 290.000 euro. Den franske standardsetteren finansieres over statsbudsjettet, mens de tre øvrige store landene har etablert ordninger hvor store foretak i deres jurisdiksjon bidrar med finansiering. Ordningene i Storbritannia og Tyskland beskrives nærmere i punkt 14.5.3 og 14.5.4 nedenfor. Den nederlandske standardsetteren Raad voor de Jaarverslaggeving besluttet å igangsette bidrag til EFRAG i 2014 med egne midler. Denne standardsetteren har imidlertid noe over halvparten av sine inntekter som tilskudd fra staten.

Som det fremgår av vedlegg 2 til dette kapittelet bidrar også Sverige og Danmark til EFRAG, men i disse landene er det ikke egentlig den nasjonale standardsetteren som er bidragsyter. Sveriges bidrag til EFRAG kommer fra Föreningen för god sed på värdepappersmarknaden, mens Danmarks bidrag kommer fra en gruppe av seks danske næringslivsorganisasjoner. Hvordan Sverige og Danmark har innrettet finansiering av IASB og EFRAG kommenteres nærmere i punkt 14.5.1 og 14.5.2 nedenfor.

EFRAGs driftsbudsjett har i løpet av de siste ti årene vokst fra et årlig utgiftsnivå på rundt 1 mill. euro i 2004 til rundt 5 mill. euro i 2014. De første årene etter oppstarten var organisasjonen helt og holdent finansiert av de næringslivsorganisasjonene som hadde stiftet den. I 2008 ble det etablert en nye finansieringsstruktur som innebar en formalisering av medlemmenes bidragsforpliktelser. I tillegg til de stiftende organisasjonene ble nasjonale private og offentlige organer invitert til medlemskap i EFRAG, og medlemskap medførte bl.a. en forpliktelse til å bidra økonomisk. Som det fremgår av vedlegg 2 til kapittelet har det i overveiende grad vært standardsettere fra «gamle» EU-land som har meldt seg som medlemmer av organisasjonen, og nasjonale myndigheter har vært representert bare i den utstrekning standardsetteren er statlig (som Frankrike) eller staten er involvert gjennom standardsetter (som Storbritannia).

EFRAGs finansiering ble karakterisert som sårbar i Maystadt-rapporten, som innebar en full gjennomgang av organisasjonen på oppdrag for EU-kommisjonen. Rapporten inneholdt imidlertid ikke noe forslag til hvordan finansieringsstrukturen skulle gjøres mer solid, bortsett ifra at medlemskap i styrende organer ble forbeholdt nasjonale organisasjoner som bidrar til finansieringen. Organisasjonen arbeider kontinuerlig med sikte å utvide antallet bidragsytere.

14.4 Utviklingen av norske bidrag til IASB og EFRAG

Norsk direkte finansiering av IFRS Foundation og EFRAG har først og fremst vært aktuelt etter EUs vedtak i 2002 om at børsnoterte foretak innenfor EØS skal rapportere i samsvar med IFRS. Før dette tidspunktet har det vært noe norsk finansiering av arbeidet med internasjonale regnskapsstandarder gjennom Den norske Revisorforenings medlemskap i IASC.

Norsk RegnskapsStiftelse (NRS) vedtok i 2009 å yte bidrag til IFRS Foundation og EFRAG. Samtidig tok NRS spørsmålet om statlig medvirkning til denne finansieringen opp med Finansdepartementet. For 2010 var NRS’ bidrag på henholdsvis 45.000 pund og 50.000 euro, til sammen 820.000 kroner. I 2011 ble det bare gitt bidrag til EFRAG (50.000 euro, tilsvarende 390.000 kroner).

Statlig bevilgning til IFRS Foundation og EFRAG ble innarbeidet første gang i statsbudsjettet for 2012. Bevilgningen ble gjort som et tilskudd til Finanstilsynets utgiftskapittel. Finansdepartementet skrev i Prop. 1 S (2011 – 2012) s. 53 – 54:

«Videre vil Finanstilsynet fra og med 2012 bidra til finansieringen av IFRS Foundation og EFRAG, som utvikler internasjonale regnskapsstandarder (IFRS). IFRS Foundation er en privat organisasjon og overbygningen til IASB (International Accounting Standards Board) og IFRS Interpretations Committee fagorganene som henholdsvis fastsetter og tolker de internasjonale regnskapsstandardene. EFRAG ble etablert i 2001 av en rekke europeiske organisasjoner med tilknytning til finansiell rapportering. EFRAG bistår EU-kommisjonen med vurderinger av om regnskapsstandarder utstedt av IASB eller tolkninger utstedt av IFRS Interpretations Committee, er i samsvar med felleskapsretten og blir også i økende grad brukt som teknisk rådgiver for IASB ved utformingen av nye regnskapsstandarder.

IFRS ble en del av norsk rett ved gjennomføringen av IFRS-forordningen, og alle norske børsnoterte foretak må avlegge konsernregnskapet etter IFRS. For å sikre at regnskapsstandardene har den kvalitet og troverdighet som er nødvendig for å sikre pålitelig, relevant og sammenliknbar finansiell informasjon, må IFRS Foundation og EFRAG gjøres i stand til å yte den nødvendige innsats og å opptre uavhengig av de markedsaktører som berøres av IFRS.

IFRS Foundation har tidligere i stor grad vært finansiert gjennom private bidrag fra bransjen, særlig fra de fire største regnskapsfirmaene. Særlig EU-kommisjonen, som fra 2010 har bidratt til organisasjonens finansiering gjennom en samfinansieringsordning, har fremmet at finansieringen i større grad bør gjøres uavhengig av næringen. I enkelte EU-land er det nå organisert nasjonale bidrag til IFRS Foundation gjennom frivillige private ordninger, mens bidragene fra Storbritannia, Italia, Frankrike og Spania kommer fra offentlige avgifter pålagt børsnoterte foretak. I Nederland bevilges bidrag over Finansdepartementets budsjett.

EFRAG finansieres delvis ved bidrag fra de syv medlemsorganisasjonene, delvis gjennom nasjonale finansieringsmekanismer etablert i Norge, Danmark, Frankrike, Italia, Sverige og England. Fra 2010 er også EFRAG samfinansiert over EU-budsjettet.

For årene 2009 og 2010 er det Norsk Regnskapsstiftelse som på vegne av norske aktører selv har koordinert et privat bidrag til organisasjonene, men de mener at finansieringen av internasjonalt regnskapsregelverk bør være en offentlig oppgave. Bidrag fra Norsk Regnskapsstiftelse for 2011 er derfor forutsatt statlig finansiering fra 2012. Et norsk offentlig bidrag til IFRS Foundation og EFRAG vil bidra til en forutsigbar, bredt basert og uavhengig finansiering.»

I hvert av årene 2012 og 2013 ble det via Finanstilsynet gitt et statlig norsk bidrag på 75.000 euro til EFRAG3 og på om lag 100.000 pund til IFRS Foundation. Finanstilsynet suspenderte bidraget til EFRAG i 2014 og har ikke gjenopptatt dette. Bidraget til IFRS Foundation har vært videreført både i 2014 og 2015.

Bakgrunnen for suspensjonsvedtaket fremgår av et brev fra Finanstilsynet til Finansdepartementet datert 21. januar 2014, som peker på to forhold. Det ene er at Finanstilsynet var blitt informert om et krav som EU-kommisjonen hadde stilt overfor EFRAG om tilbakebetaling av et tilskudd på om lag 600.000 euro som ikke hadde vært anvendt etter forutsetningene. Det andre forholdet er at EU-kommisjonen hadde igangsatt en utredning av sitt arbeid med internasjonale regnskapsstandarder under ledelse av Philippe Maystadt (tidligere belgisk finansminister). I sitt brev konkluderer Finanstilsynet:

«Basert på det ovennevnte, har Finanstilsynet besluttet at de norske midlene som er budsjettert som bidrag til EFRAG for 2014, stilles i bero i påvente av gjennomføring av tiltak som følger av Maystadt-rapporten. (…). Ytterligere utbetalinger blir ikke foretatt før det er klart om, når og hvordan anbefalingene i Maystadt-rapporten vil bli gjennomført.»

Tilrådningene fra Maystadt-rapporten fikk tilslutning fra EU-kommisjonen og ble vedtatt i EFRAGs organer sommeren 2014. I forbindelse med konstituering av nye organer i oktober 2014 tok EFRAG på nytt opp spørsmålet om norsk medlemskap med Finanstilsynet. Dette førte imidlertid ikke til at finansieringen av EFRAG ble gjenopptatt. I stedet foretok Finanstilsynet en bred vurdering av spørsmålet om bidragene til EFRAG og IFRS Foundation som ble oversendt departementet i brev 17. desember 2014. Brevet, som har vært unntatt offentlighet, er i sin helhet gjengitt som vedlegg til dette kapittelet.

Finanstilsynet uttaler om bidrag til EFRAG at «ytelse av slike økonomiske bidrag til private organisasjoner ligger utenfor Finanstilsynets naturlige oppgaver», og at EFRAG har en finansierings- og styringsmodell som ikke er egnet for bidrag fra Finanstilsynet. Om det første argumentet fremholder Finanstilsynet at det har vært antatt en overgang i flere EØS-land fra privat til offentlig finansiering av EFRAG, men at en slik utvikling ikke har funnet sted. Argumentet om EFRAGs mangelfulle finansierings- og styringsmodell er underbygget ved en henvisning til ovennevnte krav om tilbakebetaling av et tilskudd fra EU-kommisjonen. Finanstilsynet uttaler at det «ser prinsipielle betenkeligheter ved å forvalte et offentlig tilskudd uten muligheter til kontroll og innflytelse». Finanstilsynet fremholder også at europeiske tilsynsmyndigheter har ment at EFRAG-reformen er utilstrekkelig for å ivareta den offentlige interesse på en tilfredsstillende måte. Finanstilsynet tilrår derfor overfor departementet at bidraget til EFRAG opphører med virkning fra 2015.

Samme brev inneholder også en vurdering av det norske bidraget til IFRS Foundation. Finanstilsynet uttaler at IASB har en bredere finansiering enn EFRAG, med flere offentlige bidragsytere, men at «de samme prinsipielle betenkelighetene gjør seg imidlertid gjeldende for bidraget til [IFRS Foundation]». Finanstilsynet tilrår med denne argumentasjonen at bidrag til IFRS Foundation opphører med virkning fra 2016.

Finansdepartementet har foreløpig ikke tatt stilling til Finanstilsynets tilrådning. Status for den norske finansieringen er således at bidraget til EFRAG er midlertidig suspendert, mens bidraget til IFRS Foundation ytes årlig i samsvar med tidligere budsjettvedtak.

14.5 Hvordan andre land har organisert finansiering av IASB og EFRAG

14.5.1 Danmark

Danmark yter ikke bidrag til IFRS Foundation.

Danske bidrag til EFRAG begynte i 2010 med 43.000 euro. I hvert av årene 2011 – 2014 har Danmark bidratt med 50.000 euro til EFRAG. Dette beløpet tilsvarer minstebeløpet for ordinære medlemskontingenter. Det danske bidraget er et «spleiselag» bestående av syv private næringsorganisasjoner:

• Finansrådet (banknæringen)

• Realkreditrådet og realkreditforeningen

• Forsikring og Pension

• Dansk Erhverv (handel- og servicenæringen)

• Dansk Industri

• FSR – danske revisorer

Tidligere har også dansk rederiforening vært med som bidragsyter.

Utvalget har fått opplyst at denne bidragsstrukturen oppfattes som skjør. Bidragsyterne har uten hell forsøkt å få statlige tilskudd. Det har mellom 2005 og 2010 vært gjort forsøk på å organisere bidrag også til IASB, men forslag om dette har ikke fått oppslutning.

Danmark har et styremedlem i EFRAG (Stig Enevoldsen).

14.5.2 Sverige

Sverige ga et bidrag på 190.000 pund til IFRS Foundation i 2008, men finansieringen opphørte deretter som følge av finanskrisen. Sverige har ikke siden bidratt til IFRS Foundation.

Sveriges bidrag til EFRAG begynte i 2009. I hvert av årene 2009 – 2014 har Sverige bidratt med 100.000 euro til EFRAG.

Det er «Föreningen för god sed på värdepappersmarknaden» som står for denne løpende finansieringen av EFRAG og for engangsbidraget til IFRS Foundation. Denne foreningen har som formål å fremme utvikling og etterleving av god skikk i verdipapirmarkedet. Dens arbeid er organisert i tre komiteer: Aktiemarknadsnämnden (som driver fusjonskontroll), Kollegiet för svensk bolagsstyrning (foretaksstyring, corporate governance), og Rådet för finansiell rapportering. Det sistnevnte startet opp i 2007 med formål å fremme god regnskapsskikk for børsnoterte foretak i Sverige, delta i internasjonale fora som gjelder regnskapsspørsmål, og informere i Sverige om internasjonal regnskapsutvikling.

Foreningen ble formelt stiftet i 2005, men den representerte en videreføring av selvreguleringsorganer som har eksistert i Sverige siden 1960-tallet. Foreningen består av:

• Aktiemarknadsbolagens Förening

• FAR (Föreningen auktoriserade revisorer)

• Fondbolagens Förening

• Institutionella ägares förening för regleringsfrågor på aktiemarknaden

• NASDAQ Stockholm

• Svensk Försäkring

• Svenska Bankföreningen

• Svenska Fondhandlareföreningen

• Svenskt Näringsliv

Foreningens regnskap er ikke offentlig tilgjengelig, men utvalget har fått opplyst at dens inntekter i sin helhet består av medlemmenes tilskudd.

Sverige har et styremedlem i EFRAG (Anders Ullberg).

14.5.3 Storbritannia

Storbritannia yter årlige bidrag til både IASB og EFRAG. I 2014 var bidraget til IASB om lag 860.000 britiske pund (om lag 9 mill. kroner etter daværende valutakurs), mens bidraget til EFRAG var 350.000 euro (om lag 3 mill. kroner).

De britiske bidragene ytes formelt av Financial Reporting Council (FRC), som er den britiske regnskapsstandardsetteren, men som i tillegg har en rekke oppgaver som i Norge utføres av Finanstilsynet. FRC ble opprinnelig opprettet i 2003 som et organ som skulle fremme god foretaksstyring (corporate governance), men det overtok etter hvert flere oppgaver som lå i separate organer, bl.a. revisortilsyn (i 2004) og aktuartilsyn (2005). I 2012 ble ansvaret for å utvikle regnskapsstandarder lagt til FRC. FRCs styre oppnevnes av det britiske næringsdepartementet (Secretary of State for Business, Innovation and Skills) og virksomheten finansieres dels ved statlige tilskudd og dels ved en utligningsordning overfor foretak som er under dens myndighet (i det følgende kalt bidragspliktige foretak). Utligningsordningen blir nærmere beskrevet nedenfor. Beskrivelsen er basert på informasjon i FRCs årsrapport 2013/14, samt på publisert budsjett (se omtale nedenfor).

For regnskapsåret som endte 31. mars 2014 hadde FRC samlede driftskostnader på 26 mill. britiske pund og inntekter på om lag det samme nivået. Budsjettert fordeling av driftskostnadene ligger til grunn for fordelingen av avgifter på bidragspliktige foretak. Driftskostnadene inndeles i fire kategorier; kjernekostnader (18 mill. pund), revisjonstilsyn (3 mill. pund), regnskapsførertilsyn (3 mill. pund) og aktuartilsyn (0,2 mill. pund). I tillegg har FRC noen kostnader knyttet til et utviklingsarbeid på elektronisk regnskapsrapportering (XBRL). Tilsynsaktivitetene blir finansiert med avgifter på revisjonsselskaper, aktuarer, forsikringsselskaper og pensjonskasser.

FRCs tilskudd til IASB og EFRAG, som til sammen beløper seg til om lag 1,2 mill. pund, inngår i kjernekostnadene og utgjør altså ca. 7 % av disse. For det spørsmålet som belyses her, har det således særlig interesse å se på hvordan disse kjernekostnadene er inndekket. Kjernekostnadenes innhold omtales slik i et kapittel i årsrapporten under overskriften financial review:

«Core operating costs represent the cost of our key regulatory functions plus corporate costs and depreciation. Core operating costs in relation to our responsibilities for corporate governance, corporate reporting and audit are funded through levies on publicly traded, large private and public sector organisations plus contributions from the accountancy profession and from Government. Our actuarial activities are funded by levies on pension funds and insurance companies plus a contribution from the actuarial profession.»

Samme sted gis følgende oversikt over inntekter som relaterer seg til inndekning av kjernekostnader (her gjengis bare det som gjelder regnskapstall for 2013/14 (mill. pund)):

De fleste av disse inntektspostene er «frivillige» avgifter (levies) som FRC pålegger bidragspliktige foretak. Det formelle grunnlag for disse avgiftene er en hjemmel i Companies Act 2004 som strengt tatt ikke er tatt i bruk, men som fungerer som et «ris bak speilet». Denne legale konstruksjonen er forklart slik i dokumentet «The FRC and its Regulatory Approach» (januar 2014) s. 7:

«We raise our funds through a voluntary levy which enables us to operate our funding arrangements flexibly and at a modest cost. We consult on our levy proposals each year alongside the budget for the coming year and through extensive consultation with the levy groups. Once the budget has been set and published, and we have the necessary final data on the levy groups, we publish the finalised levy rates. Section 17 Companies (Audit, Investigations and Community Enterprise) Act 2004 provides a power for the Secretary of State to make regulations enabling the FRC to recover its costs through a statutory levy. On the basis of the levies received by the FRC to date, it has not been necessary for the Secretary of State to exercise this power.»

Avgiftene fastsettes etter en omhyggelig budsjettprosess som omfatter en høring av avgiftssatsene. For eksempel er det i mars 2015 offentliggjort et endelig budsjettdokument «Plan & Budget and Levies 2015/16» som har vært på forutgående høring. Dette dokumentet inneholder både prioriterte oppgaver for det angjeldende regnskapsåret, et tilhørende budsjett og fastsatte avgiftsatser.

Avgiftspliktige foretak inndeles i børsnoterte foretak, store ikke-børsnoterte foretak og foretak eller organisasjoner som tilhører offentlig sektor. Avgiften er en funksjon av størrelse som måles som markedsverdi for et børsnotert foretak og ved regnskapsstørrelser for andre bidragspliktige. Satsstrukturen består av en minimumsavgift på 1.024 pund for de «første» 100 mill. pund i størrelse, og deretter en degressiv satsstruktur for hver overskytende million pund i størrelse. Foretak på børsens hovedliste betaler full avgift, mens andre børsnoteringer og andre foretakstyper for rabatter av varierende grad. Regneeksempler viser at et betydelig børsnotert foretak med markedsverdi 1,3 mrd. pund får en avgift på nær 10.000 pund, mens et ikke-børsnotert foretak med omsetning på 1,3 mrd. pund betaler om lag 5.000 pund, og en organisasjon i offentlig sektor med utgifter på 1,3 mrd. pund betaler om lag 2.500 pund.

Det britiske systemet er en konkretisering av ideen om reell brukerbetaling. De regnskapspliktige drar nytte av det arbeidet FRC, EFRAG og IASB gjør, og de skal dermed bidra til å dekke kostnadene ved å drifte disse organisasjonene.

14.5.4 Tyskland

Tyskland er i likhet med Storbritannia bidragsyter både til IASB og EFRAG. I 2014 var det samlede tyske bidraget til IASB om lag 800.000 britiske pund (om lag 8,4 mill. kroner etter daværende valutakurs). Bidraget til EFRAG var 350.000 euro (om lag 3 mill. kroner).

Begge bidragene ytes av den tyske standardsetteren Deutsche Rechnungslegungs Standards Committee (DRSC), men de inndekkes på ulik måte. Bidraget til IASB er frivillige bidrag fra navngitte foretak, og DRSCs rolle er begrenset til å administrere ordningen. Bidraget til EFRAG inngår derimot som en ordinær driftskostnad i DRSCs regnskap. For å belyse den egentlige inndekkingen av dette bidraget er det derfor nødvendig å belyse nærmere DRSCs plass i tysk samfunnsstruktur.

DRSC ble stiftet som privat regnskapsstandardsetter i 1998 og utga frem til 2005 en rekke tyske regnskapsstandarder. Organisasjonens virksomhet ble sterkt påvirket av pliktig overgang til IFRS-rapportering for børsnoterte foretak. I 2011 ble det imidlertid inngått en formell avtale (Standardisierungsvertrag av 2.12.2011) mellom Justisdepartementet, som øverste ansvarlige myndighet for tysk regnskapslovgivning, og DRSC, og denne avtalen overdrar fullmakter til å gi regnskapsstandarder til den sistnevnte. Adgangen til å fastsette regnskapsstandarder og delegere fullmakten til et privat organ følger av Handelsgesetzbuch § 342. En vedtatt regnskapsstandard legges frem for Justisdepartementet, som tar stilling til offentliggjøring i et lysningsblad. En standard som offentliggjøres på slik måte av departementet anses som god regnskapsskikk i Tyskland.

Departementet betaler ikke for denne tjenesten; tvert imot fremgår det eksplisitt av avtalen mellom DRSC og departementet at departementet kan «overta» standarden vederlagsfritt. Avtalen uttrykker også at DRSC forplikter seg til å organisere standardsettingsarbeidet slik at uavhengighet er godt ivaretatt, og til å fremskaffe den nødvendige finansiering av dette. Denne finansieringen skjer alt overveiende ved medlemskontingenter. I 2014 hadde DRSC samlede inntekter på om lag 2,3 mill. euro når de øremerkede bidragene til IASB holdes utenom. Målt ved inntektsomfanget er DRSC således en mye mindre organisasjon enn den britiske FRC, men den har da også betydelig mindre omfattende oppgaver, og det gjelder både de som følger av delegasjon fra sentralmyndighet, og de som er i egenregi.

Medlemskap i DRSC er frivillig, og både fysiske personer, næringsdrivende foretak, revisjonsselskaper og organisasjoner kan være medlemmer. De største enhetene (målt ved regnskapsstørrelser eller børsnoteringstype) betaler en årlig medlemskontingent på 50.000 euro (om lag 0,5 mill. kroner), mens de minste enhetene ikke betaler mer enn 10.000 euro. Fysiske personer betaler en kontingent på 1.000 euro. En medlemsliste er publisert DRSCs internettside, og pr. februar 2016 inneholder den om lag 80 navn, flesteparten tilhørende store børsnoterte foretak. Mange av disse er også bidragsytere til IASB (se omtalen i punkt 14.2 ovenfor), og det samlede årlige bidraget til nasjonal og internasjonal standardsetter fra ett foretak kan således komme opp i 100.000 euro.

14.6 Utvalgets vurderinger

Det overordnede spørsmålet som utvalget forsøker å bevare i dette kapittelet, er hvordan norske myndigheter og regnskapsfaglige miljøer kan delta aktivt i internasjonal regnskapsutvikling. Det overordnede svaret på spørsmålet er at for å få innflytelse må norske myndigheter og regnskapsfaglige miljøer delta fullverdig i de rådgivende og besluttende systemer som finnes. Mer konkret innebærer dette å støtte opp under virksomheten i IFRS Foundation i et omfang som kan forventes av en nasjon som Norge, og dessuten aktivt utnytte de medbestemmelseskanaler som EØS-landet Norge har adgang til gjennom EU-systemet.

Å støtte opp under virksomheten i IFRS Foundation innebærer å bidra til dens finansiering. Isolert sett gir finansiering av IFRS Foundation ingen innflytelse. IASB skal være uavhengig av særinteresser, og det er antakelig i små lands interesse at en ikke skal kunne kjøpe seg innflytelse i en slik organisasjon. Samtidig er det enkelt for et lite land å definere seg som gratispassasjer, og dette gjør finansieringsstrukturen i IFRS Foundation sårbar. Det er et uttalt ønske fra organisasjonen å få en større andel av sin finansiering fra sentralmyndigheter, noe som vil styrke organisasjonens integritet.

Den norske staten har, gjennom Finanstilsynet, gitt tilskudd til IFRS Foundation i flere år. Utvalget har merket seg at Finanstilsynet tilrår opphør av denne finansieringen. Utvalget vil også vise til at Sverige og Danmark ikke har noen tilsvarende finansiering av IASB, men at en del andre velstående europeiske nasjoner gir tilskudd. Utvalgets oppfatning er at norsk statlig støtte bør videreføres. Uansett hva man måtte mene om IFRS Foundation og kvaliteten på organisasjonens arbeid, har Norge som stat inngått internasjonale avtaler som gjør IFRS til en del av norsk rett gjennom den såkalte IAS-forordningen som pålegger IFRS-rapportering for alle børsnoterte foretak i EØS. Under dette systemet er det i Norges interesse at organisasjonen fungerer best mulig, herunder at dens uavhengighet ivaretas. Å avslutte norsk finansiering vil gi et tydelig signal om at en ikke har ønske om videreføring av det systemet som er etablert. Hvis norske myndigheter, i motsetning til utvalget, skulle mene at ordningen med pliktig IFRS-rapportering ikke er tjenlig, bør dette tas opp som sak i EØS. Så lenge et forslag om avvikling av EUs samarbeid med IFRS Foundation ikke er reist, bør Norge videreføre sitt finansielle bidrag. Årlig kostnad ved fortsatt finansiering av IFRS Foundation er i overkant av én million kroner.

Dersom norske myndigheter og regnskapsfaglige miljøer ønsker å påvirke internasjonal regnskapsutvikling, herunder beslutninger i IASB, er EU-systemet den eneste reelle kanalen for aktiv deltakelse. I dette systemet er Norge invitert til deltakelse på to nivåer, på myndighetsnivå gjennom Accounting Regulatory Committee (ARC) og på et mer «korporativt» nivå gjennom European Financial Reporting Advisory Group (EFRAG). Det er Finansdepartementet som har møterett i ARC, men det har bare status som observatør med talerett. Antakelig er det først og fremst ved behandling av EØS-direktiver at denne møteretten kan gi påvirkning. Utvalget er kjent med at mange sammenlignbare land har en utstrakt konsultasjon mellom deltakende departement og et standardsettende organ i forbindelse med gjennomføring av ARC-møtene, og dette er kanskje en suksessoppskrift for å få utbytte av ARC-deltakelse. Utvalget er ikke kjent med at norsk ARC-deltakelse noen gang har vært gjort i samråd mellom departementet og Norsk RegnskapsStiftelse, men det kan være verdt å prøve ut.

EFRAG er et privat organ som gjør konkrete oppgaver for EU-Kommisjonen i forbindelse med utviklingen av internasjonale regnskapsstandarder. Medlemmene er i hovedsak private næringsorganisasjoner og nasjonale regnskapsstandardsettere, som enten er private eller statlige. Etter utvalgets vurdering har EFRAG fått en rolle som gjør at organisasjonen har en reell innflytelse på arbeidet i IASB. Det kan se ut til at denne innflytelsen har vært tiltakende i de senere år som følge av at Europas forholdsmessige betydning som IFRS-bruker har økt etter at det ble klart at USA på mellomlang sikt ikke vil erstatte US GAAP med IFRS som regnskapsspråk. Det har også vært en trend at IASB har styrket sin dialog med nasjonale miljøer og i den forbindelse har prioritert kontakt med regionale representanter, som EFRAG. EFRAG likestiller alle EØS-land, og norske regnskapsfaglige miljøer har derfor full adgang til å delta i internasjonal regnskapsutvikling via EFRAG.

Deltakelse i EFRAGs besluttende organer forutsetter deltakelse i organisasjonens finansiering. Som det fremgår ovenfor har Norge bidratt til finansiering av EFRAG i perioden 2009 – 2013, først som bidrag fra Norsk RegnskapsStiftelse og deretter som statlig tilskudd gjennom Finanstilsynet. Som det fremgår av gjennomgangen i punkt 14.4 ovenfor har bevilgningene til IFRS Foundation og EFRAG i stor grad vært likestilt og begrunnet på samme måte. Utvalget mener imidlertid at de er vesensforskjellige, både ved sin funksjon og sin organisasjonsform. IASB har i praksis fått delegert myndighet fra lovgivende myndighet. EFRAG på sin side har ikke noen myndighet i det hele tatt, men det utfører viktige oppgaver i avtale med EU-Kommisjonen. IASB er del av en selveiende stiftelse, slik at et tilskudd i realiteten er betingelsesløs gave. EFRAG er derimot en type forening med medlemmer, og kontingenten gir medbestemmelsesrett i foreningen. Det er forutsatt at et norsk medlem deltar på generalforsamlingen og foreslår kandidater til styrende organer.

Utvalget mener at Norge bør være representert i EFRAG, på lik linje med Sverige og Danmark. Den instans som under gjeldende ordning naturlig bør representere norske interesser i EFRAG, er Norsk RegnskapsStiftelse. Dersom utvalgets forslag til organisering av fremtidig arbeid med regnskapsstandarder blir fulgt, vil det være standardsetteren i dette systemet som er medlem i EFRAG. Utvalget viser til Finanstilsynets brev til Finansdepartementet 17. desember 2014 som fremholder at Finanstilsynet har vært en utypisk bidragsyter til EFRAG, og at det derfor kan reises spørsmål om dette er en naturlig oppgave for etaten. Utvalget er enig med Finanstilsynet i dette.

Hvis et standardsettende organ skal være norsk medlem i EFRAG og betale årlig kontingent til organisasjonen, oppstår et spørsmål om hvordan dette skal organiseres. I utgangspunktet er EFRAG et spleiselag hvor Kommisjonen gir tilskudd som er like stort som alle andre tilskudd. Dette reflekterer at EFRAG utfører forvaltningsoppgaver som fellesskapet skal betale for, men EFRAG er også næringslivets røst inn i byråkratiet. På samme måte ivaretar nasjonal representasjon i EFRAG både nasjonens og det nasjonale næringslivets interesser. Gjennomgangen av andre lands ordninger for finansiering av EFRAG viser at ren statlig finansiering er unntaket. Utvalget har kommet til at norsk kontingent til EFRAG ikke bør være et rent statlig anliggende, men at staten bør gi et tilskudd til slik kontingent som er like stort som bidrag fra private kilder. Hvordan Norsk RegnskapsStiftelse eller en eventuelt omorganisert etterfølger som standardsetter vil organisere private bidrag, vil utvalget ikke uttale seg om.

Utvalget vil avslutningsvis kommentere de argumentene som Finanstilsynet har brukt for å begrunne sin tilrådning om å stanse statlig finansiering av IFRS Foundation og EFRAG. Utvalget er, som nevnt ovenfor, enig i synspunktet om at det ikke er en naturlig oppgave for Finanstilsynet å være medlem i EFRAG. Det kanaliseres statlige midler til EFRAG, men det er ingen andre medlemsland som har valgt å bruke en statlig tilsynsmyndighet til dette. Dette argumentet har imidlertid ikke samme gyldighet for bidrag til IFRS Foundation. Som det fremgår av oversikten i vedlegg til kapittelet er både finanstilsynsmyndigheter og sentralbanker fra flere land bidragsytere til IFRS Foundation.

Utvalget er ikke enig med Finanstilsynet i at de to organisasjonene har styrings- og kontrollrutiner som er for dårlige til å motta statlige tilskudd fra Norge. Det er utvilsomt riktig at tilskudd til enheter utenfor norsk jurisdiksjon kan være mer krevende å følge opp i tilfelle misligheter enn tilskudd til enheter innenfor riket, men et slikt argument har noe begrenset rekkevidde i et lite land som har ambisjoner om å delta aktivt i et internasjonalt samkvem. Det har vært lagt vesentlig vekt på å etablere effektive interne og eksterne kontrollrutiner og prinsipper for god foretaksstyring i de to organisasjonene, og utvalget mener at bidragsyteres adgang til å få informasjon og kreve undersøkelser ved mistanke om misbruk av midler er fullt på høyde med hva man ville forvente i en tilsvarende norsk organisasjon.

Finanstilsynet har i begge sine to brev til departementet om bidragene til IFRS Foundation og EFRAG pekt på en sak som gjelder godtgjørelse i EFRAG utbetalt som honorar i sted for lønn, som for øvrig er nærmere omtalt i EFRAGs årsrapport 2014 s. 24. Det er imidlertid ingenting som tyder på at denne saken, som fant sted før Maystadt-reformen, har svekket EU-kommisjonens tillit til EFRAG som redskap i arbeidet med utviklingen av regnskapsstandarder. Det er heller ingen ting som tyder på mistillit fra europeiske tilsynsorganers side i forhold til EFRAG. Både EU-kommisjonen, tilsynsorganene og den europeiske sentralbanken deltar i EFRAGs styremøter med «senior officials» (jf. omtale i EFRAGs årsrapport 2014 s. 7). Utvalget mener derfor at denne enkeltstående hendelsen ikke bør ha noen betydning for om det skal ytes norske bidrag til organisasjonene.

Vedlegg 1 til kapittel 14: Finansielle bidrag ( i britiske pund) til IFRS Foundation i 2014 fordelt på land og avgivertype.

Vedlegg 2 til kapittel 14: Finansielle bidrag (i tusen euro) til EFRAG i 2014 fordelt på land og avgivers sektor.

Vedlegg 3 til kapittel 14: Brev 17. desember 2014 fra Finanstilsynet til Finansdepartementet

Økonomisk bidrag til EFRAG og IASB Foundation

1 Innledning

Det vises til korrespondanse, senest Finanstilsynets brev av 20. januar 2014, og kvartalsmøte med Finansdepartementet 9. desember 2014.

Finanstilsynet har siden 2012 ytet et årlig økonomisk bidrag til EFRAG og IASB Foundation. Finanstilsynets bidrag ytes som følge av Finansdepartementets tildelingsbrev av 19. desember 2011.

På bakgrunn av hendelsene omtalt i pkt. 3 og 4 nedenfor, har Finanstilsynet gjort en fornyet vurdering av bidragene. Bidraget til EFRAG er for tiden stilt i bero.

2 Finansieringen av EFRAG

Finansieringen av EFRAG er tredelt. For det første yter private næringslivsorganisasjoner årlige bidrag. Videre ytes det bidrag fra syv EØS-land, herunder Norge. Disse landene utgjør den såkalte «National Funding Mechanism». Til slutt yter EU-Kommisjonen et årlig bidrag. Hoveddelen av EFRAGs finansiering utgjøres av bidraget fra EU-Kommisjonen.

Landene som utgjør «National Funding Mechanism» er Danmark, Frankrike, Tyskland, Italia, Norge, Sverige og UK. I de fleste landene ytes bidragene fra private standardsettende organisasjoner på regnskapsområdet, og generelt er noterte foretak pålagt en avgift som utgjør den endelige finansieringen. I Frankrike og Norge ytes bidragene av offentlige myndigheter. Finanstilsynet er den eneste tilsynsmyndigheten som er del av «National Funding Mechanism».

3 EFRAGs tilbakebetaling av støtte til EU-kommisjonen

EU-kommisjonen gjennomførte i 2013 et tilsyn med EFRAG for å påse at bidragene for 2010 – 2012 var brukt i samsvar med vilkårene for tildeling. Et krav om tilbakebetaling av 603 000 EURO ble fremsatt av EU-kommisjonen på bakgrunn av tilsynet. Kravet om tilbakebetaling var begrunnet i EFRAGs bruk av konsulenter fremfor ansatte, noe som medførte at det ikke var betalt arbeidsgiveravgift mv. som forutsatt i tildelingen. Det ble fra EU-kommisjonens side også reist spørsmål ved habiliteten og nivået på avlønningen til sentrale personer i EFRAG.

EFRAG har betalt tilbake midlene i tråd med EU-kommisjonens krav, og EU-kommisjonen har følgelig gjenopptatt sin støtte.

4 Reform av EFRAG, herunder valg av styrende organer

I oktober 2014 ble styringsstrukturen til EFRAG endret. Det ble i denne forbindelse valgt et nytt styre bestående av 16 personer, hvorav åtte utgår fra «European Stakeholder Organisations» (næringslivsrepresentanter) og åtte utgår fra «National Standard Setters» (standardsettere). Regler om sammensetningen til styret og nominasjonen av kandidater fremgår av EFRAGs vedtekter og interne retningslinjer. Etter disse skal styret til EFRAG bestå av næringsrepresentanter og standardsettere. Finanstilsynet har heller ikke adgang til å nominere medlemmer til styret, og Finanstilsynets innflytelse hva gjelder bruk av midlene er derved begrenset til å være medlem av EFRAGs «General Assembly».

EBA, EIOPA og ESMA har vært kritiske til reformen av EFRAG ettersom hensynet til offentlige interesser ved gjennomføring av IFRS-standarder, ikke er blitt vektlagt i tilstrekkelig grad, se http://www.esma.europa.eu/system/files/esa-2014-001_esas_response_to_the_maystadt_report.pdf

5 Vurdering av Finanstilsynets bidrag

5.1 Bidraget til EFRAG

Finanstilsynet har gjort en fornyet vurdering av bidraget til EFRAG. Av prinsipielle grunner mener Finanstilsynet at ytelse av slike økonomiske bidrag til private organisasjoner ligger utenfor Finanstilsynets naturlige oppgaver. I tillegg tilsier EFRAGs finansierings- og styringsmodell at det ikke bør ytes årlige bidrag fra Finanstilsynet.

EFRAG finansieres i det vesentligste av EU-kommisjonen og private bidragsytere. Da det ble besluttet at Finanstilsynet skulle yte Norges bidrag til EFRAG, var det antatt at andre EØS-lands myndigheter ville følge etter og erstatte de private bidragsyterne. Dette har ikke skjedd. Det er ingen andre tilsynsmyndigheter innenfor EØS-området som yter bidrag til EFRAG. Bidragene til EFRAG ytes i hovedsak av private aktører, bortsett fra EU-kommisjonen.

EFRAGs styre består av næringsrepresentanter og standardsettere. Tilbakebetalingen av midler til EU-Kommisjonen viser et behov for at slike offentlige tilskudd er gjenstand for oppfølgning og kontroll. Bidraget til EFRAG kan trolig reguleres i en avtale, men det er uklart i hvilken grad betingelser om opplysningsplikt, innsynsrett, tilbakebetaling av midler ved misbruk etc. kan nedfelles. Finanstilsynet vil uansett ikke ha direkte tilgang til opplysninger fra EFRAGs styrende organer, og har ikke adgang til styrerepresentasjon. Finanstilsynet ser prinsipielle betenkeligheter ved å forvalte et offentlig tilskudd uten mulighet til kontroll og innflytelse.

De europeiske tilsynsmyndighetene (ESMA, EBA og EIOPA) har påpekt at reformen av EFRAG ikke ivaretar den offentlige interesse på en tilfredsstillende måte, og mener at råd om gjennomføring av IFRS-standarder som EU-rett, bør gis av et offentlig organ. Finanstilsynet har også merket seg at ESA-ene av denne grunn har takket nei til å bli medlem av styret i EFRAG.

5.2 Bidraget til IASB Foundation

Finansieringen av IASB Foundation er bredere enn EFRAGs og offentlige myndigheter i flere land, primært finansdepartementer og sentralbanker, er bidragsytere. De samme prinsipielle betenkelighetene gjør seg imidlertid gjeldende for bidraget til IASB Foundation. Finanstilsynet mener derfor at heller ikke dette bidraget videreføres. Bidraget er ikke stilt i bero, og det anses naturlig med en «oppsigelse» av bidraget.

6 Anbefaling

Finanstilsynet vil tilrå at bidrag til EFRAG opphører med virkning fra 1. januar 2015, og at bidraget til IASB Foundation opphører med virkning fra 1. januar 2016.