9 Alternative løsninger for dekning av historiske pensjonskostnader

9.1 Innledning

I dette kapitlet diskuteres alternative måter å kompensere virksomhetenes historiske pensjonskostnader. Som vist i kapittel 6 og 7 kan historiske pensjonskostnader knyttet til opptjente pensjonsrettigheter deles i pådratte, forfalte kostnader, og pådratte, ikke forfalte framtidige kostnader. Utvalget mener kompensasjonsordningen bør begrenses til de framtidige kostnadene knyttet til opptjente pensjonsrettigheter for en begrenset opptjeningsperiode. Det vises til drøftingen i avsnitt 7.4.2.3.

En kompensasjonsordning for framtidige historiske kostnader kan gjennomføres på ulike måter. Utvalget vil i dette kapitlet drøfte to modeller. For det første: årlige dekninger som løpende kompenserer kostnadene. For det andre: engangsutbetaling der de samlede estimerte historiske kostnadene gjøres opp en gang for alle.

Den første formen for årlig dekning som utvalget går igjennom, er en løsning hvor opptjente pensjonsrettigheter i den kommunale tjenestepensjonsordningen overføres til Statens pensjonskasse (se avsnitt 9.2). De forsikrede midlene tilknyttet opptjeningen overføres med dette alternativet til staten. De framtidige pensjonskostnadene til regulering av pensjonsrettigheter og utbetalt pensjon, og kostnader til andre ikke forsikringsbare ytelser, er ikke dekket av midlene som overføres, og kompensasjonselementet består i at staten ved Statens pensjonskasse overtar betalingsansvaret når pensjonsrettighetene overføres. Pensjonsytelsene dekkes således over Statens pensjonskasses budsjett.

I de øvrige alternativene for årlig dekning, ligger opptjeningen, og kapitalen knyttet til denne, igjen hos den kommunale tjenestepensjonsleverandøren. Det etableres et system hvor staten dekker de løpende historiske kostnadene som påløper i framtiden. Ett alternativ er årlig dekning over statsbudsjettet. Det andre alternativet er årlig dekning av historiske pensjonskostnader fra et fond. Alternativene blir gjennomgått i avsnitt 9.3.

Et system for engangsutbetaling av kompensasjon innebærer at det utbetales et engangsbeløp som dekker de beregnede framtidige historiske pensjonskostnadene som relaterer seg til opptjente pensjonsrettigheter fram til en bestemt dato. Beløpet betales enten til virksomhetene eller til pensjonsleverandøren. Se avsnitt 9.4.

Alle alternativene vil på ulike måter sørge for statlig dekning av historiske pensjonskostnader som knytter seg til den aktuelle opptjeningstiden. Gjennomgangen av alternativene gjøres i en prioritert rekkefølge. Det første alternativet er den løsningen utvalget mener vil være mest hensiktsmessig.

9.2 Årlig dekning ved å overføre pensjonsrettighetene til Statens pensjonskasse

9.2.1 Innledning

De opptjente pensjonsrettighetene beregnes på grunnlag av pensjonsgivende tjenestetid og pensjonsgrunnlag som knytter seg til tiden da de ansatte arbeidet i virksomhetene som leverte de aktuelle helse- og sosialtjenestene. Den tidligere gjennomgangen viser at de opptjente pensjonsrettighetene i all hovedsak er i KLP. Under dette forslaget til kompensasjonsordning vil opptjente rettigheter, og den tilknyttede kapitalen, overføres til staten. Siden ordningen formelt da behandles som en avviklet ordning, vil det enkelte medlem få det som kalles oppsatte pensjonsrettigheter i Statens pensjonskasse.

En slik overføring til Statens pensjonskasse, innebærer at det gis dekning for de årlige framtidige historiske pensjonskostnadene som ellers ville påløpe for virksomhetene for opptjente rettigheter. Kostnadene til pensjoner dekkes gjennom årlige bevilgninger over statsbudsjettet, og administreres av Statens pensjonskasse. De historiske pensjonskostnadene blir dekket samtidig med at pensjonene blir utbetalt, og dermed vil profilen på statens ekstra kostnader være betinget av når pensjonene faktisk tas ut. En slik finansieringsmodell er mulig siden Statens pensjonskasse ikke er en forsikret ordning der premie for alle ytelsene i pensjonsavtalen må være avsatt ved uttak av pensjon.

Løsningen innebærer ikke at de omfattede ideelle virksomhetene blir medlemmer i Statens pensjonskasse, dvs. har en aktiv pensjonsordning i Statens pensjonskasse. Dekningen gjennom Statens pensjonskasse gjelder kun opptjente pensjonsrettigheter fram til en gitt dato (for eksempel overføringstidspunktet), og det er kostnadene som er forbundet med disse som staten dekker løpende. Dersom virksomhetene ønsker å fortsette med en offentlig tjenestepensjonsordning for sine ansatte, må opptjeningen skje hos den kommunale tjenestepensjonsleverandøren ved etablering av en ny aktiv ordning der. Ansvaret for alle pensjonskostnader som knytter seg til denne framtidige opptjeningstiden må dekkes av virksomheten selv.

9.2.2 Vurdering av forslaget

Ved å overføre opptjente pensjonsrettigheter til Statens pensjonskasse, utbetales pensjonsrettighetene enten gjennom Statens pensjonskasse, eller, som følge av Overføringsavtalen, av den pensjonsordningen som de siste pensjonsrettighetene er opptjent i. Utbetalende pensjonsordning beregner pensjonen på bakgrunn av samlet opptjeningstid, og på bakgrunn av pensjonsreglene som gjelder for denne pensjonsordningen. I tilfeller der den kommunale tjenestepensjonsleverandøren er den siste pensjonsordningen, vil Statens pensjonskasse, gjennom løsningen som beskrives i dette alternativet, betale refusjon til utbetalende pensjonsordning for pensjonskostnader som knytter seg til opptjeningstiden som er overført. Overføringsavtalen §§ 13–15 har regler for denne refusjonsordningen, se avsnitt 5.2.8.

De ansattes pensjoner vil normalt ikke bli påvirket av denne løsningen. I noen få tilfeller kan det likevel oppstå forskjeller, siden det er siste pensjonsordnings regler som gjelder for pensjonen som utbetales. Det vises til avsnitt 5.2.7 der forskjeller mellom pensjonsordningene er omtalt. En slik forskjell er beregningen av pensjonsgrunnlaget for de med høy lønn og deltidsstilling. KLP ser på faktisk lønn når de begrenser pensjonsgrunnlaget til maksimalt tolv ganger folketrygdens grunnbeløp, mens Statens pensjonskasse setter begrensningen ut fra full stillings lønn, og reduserer deretter for faktisk stillingsstørrelse.

Det enkelte medlem kan få lavere offentlig tjenestepensjon hvis virksomheten vedkommende er ansatt i slutter å ha offentlig tjenestepensjonsordning, og vedkommende ikke blir medlem av en offentlig tjenestepensjonsordning igjen, dvs. fortsetter yrkeskarrieren som medlem av private pensjonsordninger. Ved overgang til oppsatte rettigheter uten senere medlemskap, vil kravet til full pensjonsgivende tjenestetid kunne øke til inntil 40 år istedenfor 30 år. Denne virkningen følger ikke av kompensasjonsordningen som sådan, men av at den offentlige tjenestepensjonen avvikles. En tilsvarende effekt vil også oppstå som følge av at enkeltpersoner skifter jobb til en virksomhet som har privat tjenestepensjonsordning. Et opphør av offentlig tjenestepensjonsordning, innebærer også et opphør av den offentlige AFP-ordningen. Virksomhetene kan eventuelt velge å kompensere den enkelte særskilt for lavere pensjonsytelser og for bortfall av AFP, jf. avsnitt 7.2.6.3.

Det er flere fordeler med en løsning der opptjente pensjonsrettigheter overføres til Statens pensjonskasse.

Løsningen er administrativt enkel. Dette har særlig verdi på grunn av den lange tidshorisonten som gjelder for kompensasjonsordningen. Det vil ikke være nødvendig å opprette en egen administrasjon for å håndtere årlig dekning av historiske pensjonskostnader. Statens pensjonskasse har den nødvendige administrative kapasiteten og kompetansen til å foreta utbetalinger av pensjon som knytter seg til de opptjente rettighetene som overføres. Det gjelder både der Statens pensjonskasse er utbetalende ordning, og der Statens pensjonskasse yter refusjon til andre pensjonsleverandører som følge av overføringsavtalen. Utfordringen vil, som for de andre alternativene, ligge i å bestemme hvilke virksomheter som skal omfattes av ordningen. Se nærmere avsnitt 9.2.4 nedenfor.

Løsningen er treffsikker fordi kostnadene som knytter seg til de overførte pensjonsrettighetene dekkes når behovet oppstår, samt at dekningen ikke er basert på et estimat. Som det vil framgå nedenfor i gjennomgangen av de andre alternativene, vil alternativet med engangsutbetaling kunne medføre overkompensasjon, jf. avsnitt 9.4.

Når det gjelder flytting av kapital mellom pensjonsordningene, er det gitt regler om dette i forsikringsvirksomhetsloven1 som kan benyttes. Reglene gir klare rammer for hva som skal overføres, og partene har erfaring med overføring av pensjonsrettigheter og kapital.

En ulempe ved alternativet med overføring av opptjente pensjonsrettigheter til Statens pensjonskasse, er at pensjonskostnadene som knytter seg til de overførte opptjente pensjonsrettighetene, i utgangspunktet ikke blir synliggjort. Utgiftene inngår som en del av de samlede pensjonsutbetalingene fra Statens pensjonskasse. Utgiftene dekkes over statsbudsjettet kapittel 612 Tilskudd til Statens pensjonskasse. Utvalget mener det er viktig å synliggjøre omfanget av dekning av historiske pensjonskostnader gjennom kompensasjonsordningen. Utvalget vil derfor anbefale at Statens pensjonskasse beregner og synliggjør de årlige kostnadene som knytter seg til de overførte historiske pensjonsrettighetene for hver enkelt virksomhet.

Det må settes en grense for hvilken opptjeningstid som overføres. Som nevnt innledningsvis innebærer ikke løsningen et framtidig medlemskap i Statens pensjonskasse. Utvalget mener opptjeningstid minst fram til 2010 bør inngå i overføringen, men vil også påpeke at det er forhold som tilsier at opptjeningstiden fram til ordningen trer i kraft kan inngå. Det vises til avsnitt 7.4.2.3. Velges opptjeningstid fram til ordningen trer i kraft, vil overføringen av rettigheter være enkel å gjennomføre, og kan basere seg på standard regler og prosedyrer. Overføring av opptjeningstid fram til 2010 vil være noe mer komplisert, men etter utvalgets oppfatning fullt mulig å gjennomføre.

Et kompliserende element er at det vil være vanskelig å skille mellom samtidig kommunal og statlig drift i en og samme virksomhet. Det skyldes at pensjonsopptjeningen er knyttet opp mot personer, og i enkeltvirksomheter vil de samme personene kunne arbeide både med kommunal og statlig tjenesteleveranse. Det vil være praktisk vanskelig å avgrense overføringen til en begrenset krets av personer. I mange tilfeller vil dette dessuten være umulig fordi arbeidstakerne både har arbeidet med kommunale og statlige tjenester. En overføring av opptjente rettigheter i en virksomhet, innebærer at det da også i noen tilfeller gis dekning for historiske pensjonskostnader som knytter seg til kommunalt ansvarsområde. Det samme gjelder for tilfeller der virksomheten leverer andre tjenester enn statlige eller kommunale helse- og sosialtjenester. Det vises til avsnitt 7.3.9 der denne problemstillingen er drøftet. En overføring av alle rettigheter vil bidra til en svært forenklet administrativ løsning.

I tilfeller der virksomhetene i enkelte perioder bare har levert statlige tjenester, mens den i andre perioder bare har levert andre tjenester, kan tiden som overføres begrenses til den statlige tjenesteleveransen. En overføring av tjenestetid kan også gjennomføres for virksomheter som ikke leverer statlige tjenester i dag, men som tidligere har gjort dette.

Gjennom en overføring av opptjeningstid til Statens pensjonskasse, er det ikke mulig å gjøre fratrekk for kostnadsdekning som allerede ligger i dagens avtaler om tjenesteleveranse. For å unngå dobbel dekning for de historiske pensjonskostnadene, må avtalene som virksomhetene har inngått med staten om leveranser av helse- og sosialtjenester derfor reforhandles. Det bør stilles som vilkår for overføring av opptjente pensjonsrettigheter til Statens pensjonskasse at kostnadsdekningen som ligger i dagens avtaler, blir kartlagt og hensyntatt i reforhandlede avtaler. Det bør vurderes om ansvarlig fagdepartement skal pålegge oppdragsgiverne å stille slike vilkår. Ved inngåelse av avtaler for framtidige tjenesteleveranser, må det også ta hensyn til dekningen av historiske pensjonskostnader. Det samme vil for øvrig gjelde for de andre løsningsalternativene. Utvalget viser til at slik avtalegjennomgang allerede er varslet for barnevernet. Det framgår av Stortingets vedtak 13. november 2014 at avtalene som blir inngått skal gjelde for minimum 4 + 2 år, men at det gjelder en gjensidig oppsigelsesmulighet dersom det blir en løsning når det gjelder pensjonsforpliktelsene i avtaleperioden.2

Som vist i avsnitt 6.7 gjelder det særskilte regnskapsregler for pensjon. Virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning skal som hovedregel balanseføre pensjonsforpliktelsen i regnskapet, jf. reglene i NRS 6 som er utarbeidet av Norsk Regnskapsstiftelse. Det er netto pensjonsforpliktelse som skal balanseføres, det vil si samlede pensjonsforpliktelser fratrukket pensjonsmidlene. En overføring av alle opptjente pensjonsrettigheter til Statens pensjonskasse, innebærer at virksomhetene ikke gjøres økonomisk ansvarlig for historiske kostnader, men ansvaret overføres til staten som påtar seg å utbetale disse ytelsene i årene framover. Hele pensjonsforpliktelsen knyttet til opptjente pensjonsrettigheter blir innfridd på overføringstidspunktet, og balansen i regnskapet settes til null. Endringen i balansen skal inntektsføres. Inntektsføringen er i samsvar med den reduserte gjeldsforpliktelsen i balansen.

Virksomheter som ikke har balanseført pensjonsforpliktelsen i regnskapet (NRS 8), kostnadsfører selve premien som betales inn til pensjonsleverandøren. For disse virksomhetene vil en dekningsordning ikke få noen regnskapsmessig effekt.

Forskjellen i regnskapsreglene i NRS 6 og NRS 8 gjelder generelt for alle alternativene som utvalget redegjør for. Det betyr at det bare er for virksomheter som regnskapsfører offentlig tjenestepensjon etter hovedregelen (NRS 6), at de ulike dekningsordningene gir implikasjoner i regnskapet.

9.2.3 Forvaltning av overførte pensjonsmidler

Siden pensjonene fra Statens pensjonskasse er basert på løpende finansiering, og ikke gjennom oppbygging av premiereserver, har myndighetene et valg om hvordan de overførte midlene skal behandles. Koblingen mellom pensjonsrettighetene og kapitalen som foreligger i KLP, faller bort. Pensjonsmidlene overføres til staten, og ikke til Statens pensjonskasse som pensjonsinnretning. Staten står dermed fritt til å disponere midlene.

En særskilt forvaltning av midlene kan bidra til å finansiere de framtidige kostnadene staten påtar seg. Det er viktig her å påpeke at avkastningen som staten får av de overførte midlene, ikke har noe å si for selve pensjonsforpliktelsen som staten påtar seg. Uten en særskilt forvaltning, inngår midlene i statskassen, og finansierer løpende offentlig forbruk eller investeringer. Midlene kan eventuelt tilføres andre fond, for eksempel Statens pensjonsfond utland (Oljefondet). Gjennom å ta midlene inn i eksisterende fond, vil administrasjonskostnadene kunne bli redusert sett i forhold til om det var en særskilt forvaltning.

Som vist i kapittel 6 utgjør pensjonsmidlene for de aktuelle virksomhetene 3,6 milliarder kroner per 31. desember 2015. Med en forutsetning om tilsvarende avkastning som Oljefondet fikk i 2015 på 2,7 prosent3, blir avkastningen av midlene 97 millioner kroner. Siden 1998 har gjennomsnittlig avkastning vært 5,6 prosent. Med denne prosentsatsen blir avkastningen av pensjonsmidlene 202 millioner kroner. Disse beregningene er utelukkende ment som en illustrasjon.

Dersom midlene ikke går inn i et eksisterende fond, men forvaltes som et særskilt fond, kan det tenkes ulike forvaltere. Et alternativ er Statens pensjonskasse som har erfaring fra kapitalforvaltning som administrator av den lovfestede pensjonsordningen for apotekansatte. Det vil imidlertid også være andre mulige forvaltere siden det ikke er noen direkte kobling mellom pensjonsutbetalingene og forvaltningen av midlene.

Hvilket regelverk som kommer til anvendelse på forvaltningen av midlene, er avhengig av hvordan midlene forvaltes, og av hvem. Midlene kan for statens del regnes som frie midler, og staten kan ta høyere risiko enn det som gjelder for livsforsikringsselskap som forvalter tilsvarende kapital. Det vil ikke være krav til solvens m.m. i forvaltningen av de overførte midlene.4

Dette innebærer at Statens pensjonskasse, Oljefondet eller en annen tilsvarende statlig forvalter vil kunne oppnå høyere avkasting enn det som er mulig for kommunale pensjonsleverandører. Med en forutsetning om en avkastning på for eksempel 3–4 prosent, vil staten i en periode kunne generere en avkastning som er på nivå med, eller overstiger, de faktiske historiske pensjonskostnadene som knytter seg til de opptjente pensjonsrettighetene for de ideelle virksomhetene.

Uavhengig av om det opprettes en særskilt forvaltning av midlene eller ikke, vil alternativet med overføring av pensjonsmidler fra den kommunale tjenestepensjonsordningen innebære et overskudd for staten i startfasen. Pensjonskostnadene vil komme på et senere tidspunkt, når pensjonene blir utbetalt.

9.2.4 Administrative konsekvenser

Arbeids- og sosialdepartementet har i dag ansvar for å vurdere hvem som skal få medlemskap i Statens pensjonskasse. I forbindelse med overføringen av myndighet fra Stortinget til departementet i 2001, ble det påpekt at Stortinget skulle få seg forelagt saker av generell karakter, og saker som brøt med tidligere innlemmingspraksis. På bakgrunn av denne sakens særegenhet, anbefaler utvalget at Stortinget blir forelagt spørsmålet om opptjeningstid i kommunal tjenestepensjonsordning for ideelle virksomheter skal kunne overføres til Statens pensjonskasse. Slik foreleggelse kan gjerne skje som et ledd i behandlingen av statsbudsjettet.

Før overføring av opptjente rettigheter til Statens pensjonskasse, må det tas stilling til hvilke ideelle virksomheter som skal omfattes av kompensasjonsordningen. Etter utvalgets oppfatning er Statens pensjonskasse en aktuell aktør til å administrere utvelgelsen. Deres arbeid må skje i nær kontakt med ansvarlig fagdepartement og oppdragsgiverne for tjenesten, og i samsvar med nærmere bestemte kriterier. Alternativt kan de ansvarlige fagdepartementene gis et overordnet ansvar for å bestemme hvilke konkrete virksomheter som skal kunne omfattes av ordningen. Den konkrete fastsettelsen kan skje gjennom underliggende virksomheter. Utvalget anbefaler at virksomheter som ønsker kompensasjon etter ordningen, sender søknad til den instans som er ansvarlig for å bestemme hvilke virksomheter som skal kunne inngå i ordningen. I søknadsprosessen bør det kreves at oppdragsgiver bekrefter at det har foreligget et avtaleforhold om levering av helse- og sosialtjenester med den aktuelle virksomheten.

Det vil være en administrativ utfordring å overføre rettighetene mellom pensjonsordningene. Selv om forsikringsvirksomhetslovens regler for flytting av midler ikke gjelder for Statens pensjonskasse, er de likevel aktuelle å følge. I forsikringsvirksomhetsloven § 4-17 vises det til reglene om flytting i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 6.

Pensjonsleverandørene er kjent med slike overføringer, og utvalget legger til grunn at slik overføring kan gjennomføres. Tidligere erfaring og praksis er særlig knyttet til kommunale tjenestepensjonsordninger. Her har virksomheter flyttet fra en pensjonsleverandør til en annen, og tilhørende pensjonsmidler er også overført. Statens pensjonskasse har også noe erfaring knyttet til overtakelse av pensjonsrettigheter fra kommunale tjenestepensjonsleverandører.

9.3 Årlig dekning til kommunale tjenestepensjonsordninger via statsbudsjettet eller fra eget fond

9.3.1 Innledning

Kostnadene knyttet til historiske pensjonskostnader kan også dekkes uten at pensjonsrettighetene overføres til Statens pensjonskasse. Årlig dekning kan da skje til den kommunale tjenestepensjonsordningen som bevilgning over statsbudsjettet, eller som en dekning fra et særskilt opprettet fond finansiert av staten.

Et eksempel på årlig dekning over statsbudsjettet gjelder for de tolv ideelle institusjonene som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten. Et annet eksempel gjelder for de private familievernkontorene som har avtale med Bufetat. Pensjonskostnadene til virksomhetene som leverer sykehustjenester, inngår i Helse- og omsorgsdepartementets budsjett, jf. Prop 1 S (2015–2016) Programkategori 10.30 Spesialisthelsetjenester. Dekningen inngår som et ledd i overføringene til de regionale helseforetakene. Pensjonskostnadene for familievernkontorene inngår i Barne- og likestillingsdepartementets budsjett, jf. Prop 1 S (2015–2016) Programkategori 11.10 Familie og oppvekst. Dekningen inngår i overføringene til Bufdir.

Det å gi årlig dekning for historiske pensjonskostnader gjennom et fond, er tatt opp som en mulig løsning i en rapport fra konsulentselskapet Actecan fra mars 2014. Rapporten ble skrevet på bestilling fra arbeidsgiverorganisasjonen Virke. Løsningen er også tatt opp i brev av 7. juni 2010 fra Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) (nå Virke), Arbeidsgiverforening for Vekst- og attføringsbedrifter (ASVL), Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter (KA), KS Bedrift og Overføringsavtalens Sikringsordning til Finansdepartementet. I brevet ble det søkt om dekning for de ideelle organisasjonenes historiske pensjonskostnader.

Omtalen i dette avsnittet av årlig dekning til kommunale tjenestepensjonsleverandører, er særlig knyttet til dekning via statsbudsjettet. Utvalget anser fondsløsningen som mindre relevant, og omtaler denne avslutningsvis i avsnitt 9.3.4.

9.3.2 Vurdering av årlig dekning via statsbudsjettet

Alternativet innebærer at det nødvendige beløpet til å dekke årlige kostnader knyttet til virksomhetenes opptjente pensjonsrettigheter, bevilges over en post på statsbudsjettet. Det er flere måter et slikt alternativ kan gjennomføres på. En mulighet er at virksomhetene først betaler for kostnadene, og så får refusjon gjennom statlige overføringer i etterkant. Dette er ordningen som gjelder i dag for de tolv ideelle institusjonene som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten. Det vises til avsnitt 6.8. En annen mulighet er at virksomhetene får mest i starten av året, og litt på slutten, slik ordningen er for de kirkelige familievernkontorene. Her gis det 97 prosent av de forventede pensjonskostnadene i starten av året, mens 3 prosent av tilskuddet benyttes til en avregning av pensjonsutgifter mot slutten av året. En tredje variant er at staten betaler kravene etter at virksomhetene har oversendt de aktuelle premiekravene fra den kommunale tjenestepensjonsordningen. En fjerde mulighet er at pensjonsleverandøren sender et samlet krav til staten for de aktuelle virksomhetene. Den siste løsningen synes å være enklest.

Praksis omkring dekning av pensjonskostnader som gjelder opptjente pensjonsrettigheter, har variert. I noen tilfeller er dekningen knyttet til virksomhetenes regnskapsførte pensjonsforpliktelser, mens i andre tilfeller er faktiske premier blitt dekket. I en eventuell framtidig ordning med bevilgninger over statsbudsjettet, må det avklares om det er regnskapsførte pensjonskostnader eller faktiske premiekrav som skal dekkes. Som det framgår av kapittel 6 innebærer dekning for regnskapsførte pensjonskostnader at det i større grad tas høyde for forventede framtidige utgifter enn gjennom de faktiske premiekravene. Den totale kostnadsdekningen for de to dekningsmetodene skal i prinsippet være lik, men ulik periodisering medfører at kostnadene dekkes tidligere etter regnskapsreglene enn ved dekning av faktiske premiekrav.

Utvalget anbefaler at dekningen knytter seg til de faktiske premiekravene. De faktiske premiekravene representerer en presis angivelse av forpliktelsene de opptjente pensjonsrettighetene gir opphav til. Dekning ut fra regnskapsmessige forpliktelser representerer en mer usikker størrelse. Gjennom å relatere dekning til premiekravene, vil det videre være unødvendig for bevilgende myndighet å involvere seg i virksomhetenes regnskaper som ledd i dekningen av historiske pensjonskostnader.

Videre må det sikres at virksomheter som eventuelt velger å fortsette med offentlig tjenestepensjonsordning hos den kommunale pensjonsleverandøren, faktisk benytter avkastningen virksomheten får fra premiefondet til å betale reguleringspremie. Det er kun reguleringspremie som ikke dekkes av avkastningen som skal omfattes av kompensasjonsordningen. Dersom dette ikke sikres, vil virksomheten kunne benytte avkastning fra premiefondet til å betale ordinær årspremie, mens hele reguleringspremien veltes over på staten. Utvalget mener det er viktig å unngå denne situasjonen. Situasjonen vil ikke oppstå for de virksomheter som avslutter sin offentlige tjenestepensjonsordning, ettersom disse ikke lenger vil betale ordinær årspremie til leverandøren.

I vurderingen av alternativet, er det positivt at staten i dag har lignende løsninger for dekning av pensjonskostnader over statsbudsjettet, jf. ordningen som gjelder for de 12 ideelle institusjonene som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten, og ordningen som gjelder for de 19 kirkelige familievernkontorene som er tett integrert i det statlige familievernet. Ordningen innebærer at staten kan vurdere hvert enkelt krav på en grundig måte. Det er også positivt at kostnadene ved ordningen synliggjøres i statsbudsjettet hvert år.

Ordningen har imidlertid noen ulemper som er verdt å påpeke. Et sentralt punkt er tidsaspektet. Det vil kreves kostnadsdekning for pensjonsopptjening som knytter seg til hvert enkelt medlems egen pensjon og pensjon til eventuell gjenlevende ektefelle og eventuelle barn. Omfanget vil stadig minke, men det vil hele tiden være en mulighet for at det vil kreves dekning. Det gjør at ordningen har et tidsperspektiv på pluss minus 100 år for pensjonsordninger med unge medlemmer. Dekning for de historiske pensjonskostnadene i denne perioden vil kreve en særskilt omtale i statsbudsjettet hvert år.

Som nevnt ovenfor vil det enkleste antakelig være å betale kravene som fremmes av den kommunale tjenestepensjonsleverandøren, og at de samlede utbetalingene inngår i statsbudsjettet. Dersom denne løsningen velges, bør det etableres kontrollordninger slik at beregningene som foretas av den kommunale tjenestepensjonsleverandøren blir kvalitetssikret.

Det må tas høyde for at mange avtaler i dag sørger for dekning av de aktuelle pensjonskostnadene, fordi kostnadene er bakt inn i prisen som kommuner og staten betaler for utførelsen av tjenester. For å unngå dobbeltdekning, må enten kontraktene reforhandles, eller beløpet som dekkes gjennom kompensasjonsordningen reduseres. Utvalget vil anta at den enkleste løsningen er å reforhandle avtalene. I så fall bør det settes som vilkår for å kunne omfattes av kompensasjonsordningen at avtalene reforhandles. Fagdepartementene som er ansvarlige for tjenestene, bør pålegge oppdragsgiverne å kreve slik reforhandling. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det er mest hensiktsmessig å foreta reduksjonen i den særskilte kompensasjonsordningen. Hva som her er den beste løsningen, må vurderes nærmere.

Sett opp mot regnskapsreglene (NRS 6) gir staten gjennom dette alternativet et løfte om årlig dekning som gir virksomhetene en fordring på staten. Fordringen innfris gradvis, år for år, parallelt med at staten gir tilskudd over statsbudsjettet. I regnskapsbalansen faller forpliktelsen for de historiske pensjonskostnadene bort. De regnskapsmessige effektene av denne løsningen vil være tilsvarende som for løsningen med overføring av pensjonsrettigheter til Statens pensjonskasse. Også til dette alternativet er det viktig å være klar over at selv om kompensasjonsordningen gir dekning for de historiske pensjonskostnadene, vil enkelte medlemmer kunne få endret kravet til full opptjeningstid fra 30 år til inntil 40 år hvis ordningen avvikles av virksomheten, og de senere ikke blir medlem av en offentlig tjenestepensjonsordning. Dette er en effekt av regelverket for offentlige tjenestepensjon og ikke av kompensasjonsordningen som sådan.

9.3.3 Administrative konsekvenser

Ansvarlig fagdepartement for de ulike tjenestene må ha et overordnet ansvar i å avgjøre hvilke virksomheter som kan omfattes av en ordning med årlig dekning over statsbudsjettet. Hver enkelt virksomhet må sende en søknad om å bli kompensert. Oppdragsgiver bør i prosessen bekrefte at det har foreligget et avtaleforhold om levering av helse- og sosialtjenester med virksomheten.

Hvert departement må synliggjøre dekningen i en budsjettpost over statsbudsjettet. Det vises til hvordan dette i dag er gjort i Helse- og omsorgsdepartementets budsjett og Barne- og likestillingsdepartementets budsjett.

I den grad virksomheten også driver annen tjenesteleveranse enn bare statlige helse- og sosialtjenester, kan kompensasjonen om ønskelig begrenses til den statlige delen. Denne øvrige driften kan både være samtidig med statlig tjenesteleveranse, men også relatere seg til perioder der det ikke har vært statlig tjenesteleveranse. I perioder med samtidig drift, kan virksomhetene sannsynliggjøre hvor stor andel av pensjonskostnaden som relaterer seg til statlig drift basert på et gjennomsnitt. Det vil være administrative utfordringer knyttet til å klargjøre denne grensen. Perioder der det ikke har vært statlig tjenesteleveranse, kan holdes utenfor kompensasjonsordningen.

En løsning med dekning av historiske pensjonskostnader over statsbudsjettet for pensjonsrettigheter opptjent fram til et valgt tidspunkt, vil kreve tett samhandling mellom pensjonsleverandører, virksomheter, oppdragsgivere og de berørte departementer. Det gjør at dette alternativet antakelig vil være mer administrativt krevende enn alternativene med fondsdekning og engangsutbetaling som beskrives i det følgende.

9.3.4 Årlig dekning fra et fond

Årlig dekning av kostnadene kan også skje fra et eget fond. Det innebærer opprettelse av et fond i tillegg til den ordinære fondsbaserte kommunale tjenestepensjonsordningen. Størrelsen på fondet må fastsettes slik at alle framtidige kostnader som knytter seg til de opptjente pensjonsrettighetene i den kommunale tjenestepensjonsordningen, blir gitt dekning. Utgangspunktet for fastsettelsen av fondet er den samlede beregningen av engangsutbetalinger for de aktuelle virksomhetene, jf. avsnitt 9.4. Det samlede beløpet vil utgjøre startkapitalen i fondsordningen. Gjennom en slik fondsordning kan staten sette av midler til dekning av de framtidige kostnadene som knytter seg til opptjente pensjonsrettigheter.

I den grad virksomheten driver med annen tjenesteleveranse enn bare statlige helse- og sosialtjenester, kan dimensjoneringen av fondet og kompensasjonen fra dette eventuelt begrenses til den statlige tjenesteleveransen dersom dette er ønskelig. Virksomheten må i så fall sannsynliggjøre hvor stor andel som relaterer seg til statlig drift basert på et gjennomsnitt over tiden som tjenestene er levert. Som vist ovenfor i tilknytning til de øvrige alternativene, vil det være administrative utfordringer med en slik differensiering.

Det kan være vanskelig å beregne riktig størrelse på fondet. Dersom fondet er for stort, kan midlene tilbakeføres til staten. Dersom fondet er for lite, kan staten tilføre det ytterligere midler. Dersom staten gir garanti for at ytterligere midler vil bli tilført, om det skulle være behov for det, kan sikkerhetsmarginene for beregningen av fondet settes lavere enn om staten ikke gir noen slik garanti. Dersom det ikke gis noen slik garanti, bør det antakelig settes som vilkår for dekning fra fondet at virksomhetene også aksepterer å ha overtatt betalingsansvaret dersom fondet viser seg å være for lite.

Som for de andre løsningsalternativene er det viktig å unngå dobbeltdekning av de historiske pensjonskostnadene. Mange av virksomhetene har fått dekning gjennom avtalene de har om tjenesteleveranse. For å unngå dobbeltdekning, må enten kontraktene reforhandles, eller beløpet fra kompensasjonsordningen reduseres. Utvalget antar det enkleste vil være å reforhandle avtalene.

Den regnskapsmessige behandlingen av denne løsningen vil være tilsvarende som i alternativet med løpende tilskudd over statsbudsjettet. Det forutsetter at staten garanterer at det er nok midler i fondet. Hvis ikke, vil behandlingen følge det som gjelder for engangsutbetaling, jf. avsnitt 9.4.2.

Dersom det opprettes et eget fond, må det etableres egne vedtekter for fondet. Det vil blant annet kreves et eget rammeverk for kapitalforvaltning der det framgår om fondet skal forvaltes som et pensjonsfond, eller mer fristilt som et investeringsfond. Vedtektene må også fastsette regler for adminstrasjonen av fondet. En parallell her er vedtektene som gjelder for Sikringsordningen, jf. avsnitt 5.2.9.

Fondsløsningen krever et administrativt organ som håndterer den årlige dekningen av kravene. Et mulig slikt organ er Statens pensjonskasse. Med Statens pensjonskasse sikres det at fondsordningen får en uavhengig administrator. Gjennom Statens pensjonskasse kan staten ha kontroll på avkastning og administrasjon av fondet. En annen aktuell administrator kan være KLP. KLP beregner de aktuelle premiene, og fondet kan inngå som en del av premiefondet for virksomhetene. Det vil kunne oppfattes som problematisk at samme selskap både beregner premie for historiske pensjonskostnader og krever dekning fra fondet, og dette vil i så fall kunne kreve opprettelse av en kontrollordning.

Løsningen vil innebære en stor budsjettmessig effekt på statsbudsjettet i etableringsåret. Erfaring fra tidligere forslag om opprettelse av fondsordninger viser at det er utfordrende å etablere et fond. Utvalget vil her vise til NOU 1998: 10 Fondering av folketrygden?. I utredningen ble det foreslått at grunnytelsene i folketrygden burde bli finansiert over statsbudsjettet, og ikke som en del av en fondsbasert ordning. Begrunnelsen var at dette ville medført så strenge krav til sparing, og så store fond, at utvalget vurderte det som lite ønskelig. For tilleggspensjonen i folketrygden ble det i ett av alternativene foreslått et øremerket statlig fond for hele eller deler av pensjonen. Alternativet ble imidlertid ikke fulgt opp. Utvalget vil likevel peke på at utredningen i NOU 1998: 10 gjaldt et fond av en helt annen størrelse enn tilfellet er for kompensasjonsordningen som vil gjelde historiske pensjonskostnader.

9.4 Engangsoppgjør

9.4.1 Innledning

I dette avsnittet gjennomgår utvalget en løsning der de historiske pensjonskostnadene kompenseres gjennom et engangsbeløp. Beløpet kan enten betales til virksomhetene, eller direkte til den kommunale pensjonsleverandøren. Engangsbeløpet er ment å dekke alle de framtidige kostnadene som knytter seg til opptjente pensjonsrettigheter som er opptjent før et gitt tidspunkt. Løsningen innebærer at staten gjør opp for de framtidige kostnadene som knytter seg til de opptjente pensjonsrettigheter for den tiden virksomhetene har drevet helse- og sosialtjenester på oppdrag fra staten. Gjennom et engangsoppgjør sikres en dekning for de historiske pensjonskostnadene en gang for alle.

9.4.2 Vurdering av forslaget

Et naturlig utgangspunkt for beregningen av engangsbeløp, er beregningen av avviklingstilskudd. Da vil engangsoppgjøret innebære at staten utbetaler et beløp som tilsvarer hele eller deler av et beregnet avviklingstilskudd. Avviklingstilskudd beregnes i dag når Sikringsordningen overtar betalingsansvaret for pensjonskostnader som knytter seg til opptjente pensjonsrettigheter. I avsnitt 6.5.2 er det redegjort for hvordan avviklingstilskuddet beregnes. Utbetaling av hele avviklingstilskuddet kan begrenses til tilfeller der virksomhetene utelukkende har levert helse- og sosialtjenester til staten. En delvis utbetaling kan eventuelt gjennomføres når virksomheten også har levert tjenester til andre enn staten, for eksempel til kommuner, dersom dette er ønskelig. De totale kostnadene ved ordningen utgjør summen av alle avviklingstilskuddene som blir gitt.

En fordel med engangsutbetaling er at staten gjennom utbetalingen håndterer de ideelles historiske pensjonskostnader en gang for alle. Videre vil det være en fordel at det ikke må opprettes et eget administrativt apparat for løpende årlige betalinger. Den administrative utfordringen vil knytte seg til hvilke virksomheter som skal få dekning, og hvor mye de skal få dekket, noe som er en utfordring i alle løsningsalternativene.

Det er likevel også flere ulemper med ordningen. Et første element er at det totale beløpet som kommer til utbetaling vil være høyt, og vil innebære en stor budsjettmessig effekt på statsbudsjettet i utbetalingsåret.

Videre vil treffsikkerheten knyttet til ordningen være en utfordring. For å sikre at den kommunale tjenestepensjonsleverandøren får tilstrekkelig dekning for de framtidige historiske pensjonskostnadene, vil det være nødvendig å sette forutsetningene for beregningen av engangstilskuddet slik at det er god margin for at framtidige premiekrav blir innfridd. Det vil kunne medføre overkompensasjon, ved at staten betaler mer enn nødvendig, og at virksomhetene får utbetalt mer enn det de historiske pensjonskostnadene utgjør. Sikkerhetsmarginene i beregningene vil særlig knytte seg til framtidig rente- og dødelighetsrisiko.

Disse ulempene medfører at alternativet etter utvalgets vurdering er relativt dårlig egnet til å løse utfordringen som knytter seg til virksomhetenes historiske pensjonskostnader.

Et viktig formål med alternativet er at staten blir ferdig med dekningen for de historiske pensjonskostnadene en gang for alle. Det vil følgelig være avgjørende for staten at virksomhetene ikke senere kommer tilbake med ytterligere krav dersom kompensasjonen skulle vise seg å ikke være tilstrekkelig. For å sørge for dette, bør det antakelig settes som vilkår for å kunne omfattes av ordningen at virksomheten aksepterer å ha betalingsansvaret for framtidige pensjonspremier som ikke dekkes gjennom engangstilskuddet.

Engangsutbetalingen skal benyttes til dekning av framtidige premiekrav som relaterer seg til pensjonsrettigheter som er opptjent fram til et gitt tidspunkt. Det vil i den forbindelse oppstå et behov for å sikre at tilståtte midler går til dette formålet, for eksempel ved at midlene innbetales til ordningens premiefond. Dersom en slik sikkerhet ikke etableres, vil det kunne oppstå ytterligere behov for dekning av pensjonskostnader som gjelder opptjente pensjonsrettigheter etter at en virksomhet har gått konkurs, eller er blitt avviklet på annen måte. Da vil det kunne være Sikringsordningen som må dekke premiekravet. For å sikre at engangsutbetalingen går til dekning av framtidige utgifter, bør utbetalingen antakelig ikke inngå som en del av virksomhetens midler. Det er naturlig at innbetalingen da går til premiefondet. Med en slik konklusjon, faller en tilbake til en ordning som tilsvarer fondsordningen som er omtalt ovenfor i avsnitt 9.3.

Også for løsningen med engangsutbetaling, må det avklares hva som skal gjelde for tilfeller der virksomhetene har fått dekket pensjonskostnader i avtalene om levering av helse- og sosialtjenester. Virksomhetene skal ikke ha dobbelt dekning for sine kostnader, og det må enten gjøres fratrekk i engangsutbetalingen eller i prisen som virksomhetene får for tjenesteleveransen gjennom reforhandling av avtalene. Utvalget mener det beste antakelig vil være om det stilles vilkår om reforhandling av avtaler for å kunne få kompensasjon.

Regnskapsteknisk (NRS 6) innebærer utbetaling av engangsbeløp til ordningens premiefond at virksomhetenes netto pensjonsforpliktelse blir kraftig redusert. Men, dersom staten ikke garanterer for at ytterligere betaling vil skje dersom engangsbeløpet skulle vise seg å ikke være tilstrekkelig, må virksomheten fortsette å føre netto pensjonsforpliktelse i balansen. Dette er blant annet som følge av at framtidig lønnsvekst vil være en annen enn forutsatt ved beregning av engangsbeløpet.

At de historiske kostnadene blir gjort opp av staten som en engangsbetaling, har ingen betydning for virkningene av en eventuell avvikling av den offentlige tjenestepensjonsordningen gjennom at de ansatte da får oppsatte pensjonsrettigheter.

9.4.3 Administrative konsekvenser

En ordning med engangsutbetaling vil være mest krevende administrativt i starten. Ansvarlig fagdepartement for den aktuelle tjenesten bør ha et overordnet ansvar i å avgjøre hvilke virksomheter som kan omfattes av en kompensasjonsordning. Hver enkelt virksomhet må sende en søknad til den som har bestemmende myndighet. Oppdragsgiver må, som for de andre alternativene, bekrefte at virksomheten har levert helse- og sosialtjenester til staten. Også i dette alternativet må avtaler om levering av tjenester som innebærer hel eller delvis dekning av historiske pensjonskostnader, reforhandles.

I den grad virksomheten driver annen tjenesteleveranse enn statlige helse- og sosialtjenester, kan kompensasjonen begrenses til den statlige delen. Virksomheten må i så fall sannsynliggjøre hvor stor andel som relaterer seg til statlig drift og til øvrig drift. Kompensasjonsordningen blir mer komplisert dersom det skal innføres slike regler for differensiering. Det vises til omtalen i avsnitt 7.3.9.

Pensjonsleverandørene må beregne hva kompensasjonen skal være for hver enkelt virksomhet. Som vist tidligere er de opptjente rettighetene i stor grad knyttet til KLP, og det er KLP som får et særskilt ansvar i å beregne engangsbeløpet.

Den samlede engangsutbetalingen vil ha en stor budsjettmessig effekt.

9.5 Forankring av løsning

Uansett hvilken alternativ kompensasjonsordning som blir valgt, er det behov for å forankre løsningen i Stortinget. Særlig knytter dette seg til budsjettvirkningene som alternativene har. Her vil statsbudsjettet være et naturlig forankringspunkt.

Det er også mulig at Stortinget blir forelagt problemstillingen gjennom en stortingsmelding. Dette vil sikre en god forankring, men innebærer en tidkrevende prosess. I en stortingsmelding vil det videre kunne være anledning til å la problemstillingen knyttet til pensjonsspørsmålet for ideelle organisasjoner være del av en større redegjørelse om statens forhold til disse aktørene.

I tillegg kan det være aktuelt med lovgivning knyttet til kompensasjonsordningen, både i form av en egen lov, og i form av endringer i eksisterende lover. Et viktig formål med å lovfeste selve kompensasjonsordningen, vil være å fastsette tydelige rammer for ordningen. Lovfesting av kompensasjonsordningen er etter utvalgets oppfatning likevel ikke rettslig sett nødvendig. Det er imidlertid viktig å påpeke at en lovgivning på området vil bidra til å tydeliggjøre rammene for ordningen, både for aktørene og allmennheten.

9.6 Kort omtale av andre løsningsforslag

Utvalget har diskutert enkelte alternativer som har vært løftet fram av aktører i sektoren, men som utvalget vurderer som uaktuelle. Siden alternativene har vært framme i ulike sammenhenger finner utvalget for ordens skyld grunn til å omtale disse kort her.

Det ene er å åpne opp for at pensjonsrettighetene ikke blir tilført midler i samme grad som i dag. Alternativet er mest en teoretisk mulighet. Som nevnt i avsnitt 6.2 er det en rekke faktorer som påvirker størrelsen av de historiske pensjonskostnadene, og det er for eksempel tenkelig at opptjente pensjonsrettigheter blir regulert med en lavere reguleringsfaktor enn dagens ordning tilsier. Dette innebærer at pensjonistene får lavere pensjonsytelser gjennom at kravene til innbetaling av pensjonspremie settes lavere.

Det neste alternativet relaterer seg til endringen av finansieringsmåten for kommunal tjenestepensjon i 2003/2004, jf. avsnitt 6.4.2. Enkelte aktører har pekt på denne endringen som årsak til problemene som har oppstått. Utvalget mener det er uaktuelt å reversere disse endringene. Det var gode grunner for at finansieringsmåten ble endret, og utvalget viser i den forbindelse til Banklovkommisjonens utredning i NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring, Ot.prp. nr. 11 (2003–2004) og Innst. O. nr. 44 (2003–2004).

Utvalget mener videre det er en lite hensiktsmessig løsning å kun gi kompensasjon til virksomheter som ikke lenger kan dekke pensjonskostnadene ved å regne disse inn i prisen for levering av helse- og sosialtjenester. Alternativet rydder ikke opp i den uavklarte situasjonen som ideelle virksomheter opplever, og ordningen vil være krevende å administrere. Særskilt utfordrende vil det være i tilfeller der virksomhetene leverer tjenester til mange oppdragsgivere, og i tilfeller der virksomheten også driver tjenesteleveranse direkte til det private markedet. Løsningen gir uheldige insentivvirkninger gjennom at det skapes rom for tilpasninger, for eksempel ved at virksomhetene slutter med tjenesteleveranser for å sikre seg dekning fra kompensasjonsordningen.

Utvalget legger også til grunn at et pålegg om offentlig tjenestepensjonsordning for alle private virksomheter som leverer helse- og sosialtjenester i Norge ikke bør gjennomføres. Et slikt pålegg måtte inkludere både kommersielle og ideelle virksomheter. I motsetning til å løse utfordringene aktørene har med offentlig tjenestepensjonsordning, vil en slik ordning føre til at alle virksomhetene i større eller mindre grad ble omfattet av de samme problemene knyttet til historiske pensjonskostnader. Det er virksomhetene som har hatt offentlig tjenestepensjonsordning lengst som vil ha de største utfordringene.

9.7 Utvalgets konklusjon

9.7.1 Problemstillingen

Utvalget er bedt om å utrede det faglige grunnlaget for en eventuell statlig dekning av ideelle organisasjoners historiske pensjonskostnader.

Vurderingene utvalget har gjort i denne utredningen, tilsier at det bør gis dekning for historiske pensjonskostnader for ideelle leverandører som følge av leveranser av helse- og sosialtjenester til staten. Utvalget har imidlertid begrenset både hvilke tjenester, hvilke aktører og hvilke pensjonskostnader anbefalingen om dekning omfatter.

I tett interaksjon med offentlige myndigheter har de ideelle leverandørene over lang tid utført lovpålagte oppgaver. Gjennom utførelsen av disse oppgavene har virksomhetene vært en viktig del av helse- og sosialpolitikken.

Det offentliges forhold til private leverandører av helse- og sosialtjenester er endret på en rekke områder de siste 15–20 årene. Økt etterspørsel etter tjenester har ført til at det offentlige har knyttet til seg stadig flere ulike private samarbeidspartnere. Ideelle virksomheter har gått fra å være nærmest en integrert del i den samlede helse- og sosialtjenesten, til å bli en av flere aktører i et marked der anbudsprosesser har blitt et viktig virkemiddel. Kommersielle aktører utgjør en økende andel av leverandørene av helse- og sosialtjenester.

Med seg på veien har ideelle virksomheter en forpliktelse til å betale framtidige pensjonskostnader basert på tidligere års tjenesteleveranser, det de selv omtaler som en ryggsekk. Denne situasjonen har oppstått på grunn av en langvarig praksis med offentlig tjenestepensjonsordning i disse virksomhetene. Denne praksisen er en følge av den tette interaksjonen med det offentlige, og et mer eller mindre uttalt ønske om at virksomhetene skulle ha samme pensjonsordning som det offentlige. I mange tilfeller er dette nedfelt i avtalene mellom det offentlige og virksomhetene, men i mange andre tilfeller var dette et utslag av en gjensidig forståelse mellom partene.

Ideelle virksomheter har ved noen anledninger brakt krav om å få dekket sine historiske pensjonskostnader til retten. Retten har i en av disse sakene tolket avtalene slik at staten er forpliktet til å dekke framtidige pensjonskostnader som virksomhetene har opparbeidet seg som følge av en tidligere leveranse til det offentlige. Flere virksomheter har allerede varslet at de vil stevne offentlige myndigheter på denne bakgrunn.

Så lenge de ideelle leverandørene fortsatt driver tjenester for det offentlige, vil kostnadene i noen tilfeller være dekket i avtaleperioden. Men i det øyeblikk ideelle leverandører taper i konkurransen om å få drive helse- og sosialtjenester, vil de sitte igjen uten dekning for disse framtidige kostnadene. Fordi de må innarbeide historiske pensjonskostnader i tilbudene om å drive tjenestene, må de ideelle aktørene ta høyde for kostnader som de andre leverandørene ikke har. Disse kostnadene er nær sagt umulig å beregne på grunn av manglende kunnskap om blant annet framtidig lønnsvekst.

Det har siden 2004 vært mulig å forbeholde anbudskonkurranser om helse- og sosialtjenester for ideelle aktører. Innføringen av denne muligheten i anskaffelsesregelverket er ett av flere signaler norske myndigheter har gitt til de ideelle aktørene om at de er ønsket som leverandører av helse- og sosialtjenester. I 2015 ble samarbeidsavtalen mellom regjeringen, KS og ideelle leverandører av helse- og sosialtjenester undertegnet på nytt, og det ble utviklet en tiltaksplan for å bedre rammene for ideelle leverandører av helse- og sosialtjenester. Ingen av disse dokumentene gir juridisk bindende forpliktelser for staten om å opprettholde særskilte vilkår for ideelle leverandører, men gir politiske føringer for at dette er en sektor som staten ønsker skal være en del av helse- og sosialtjenestene.

Når nye anskaffelsesdirektiver nå skal innføres, faller antakelig muligheten til å skjerme anbud bort. Dette har skapt en usikkerhet i ideell sektor om hvordan deres konkurransesituasjon vil se ut framover, særlig med tanke på at mange av dem har forpliktelser i form av historiske pensjonskostnader.

Utvalget tar ikke stilling til hva som er en god eller riktig fordeling av private aktører som utfører helse- og sosialtjenester. Uavhengig av et eventuelt politisk ønske om en særlig relasjon mellom staten og ideelle aktører, mener utvalget imidlertid at det bør ryddes opp i situasjonen knyttet til historiske pensjonskostnader for de ideelle aktørene.

Samlet skapte kombinasjonen av en rekke forhold en grunnleggende ny situasjon for de ideelle leverandørene på starten av 2000-tallet. Det var kombinasjonen av nye prinsipper for premieberegning i offentlig tjenestepensjonsordning, som synliggjorde og fordelte de historiske pensjonskostnadene på en ny måte, og en økende konkurranse om leveransene av helse- og sosialtjenester, som medførte at de i mindre grad kunne ha evighetens synsvinkel på sine leveranser. Det ble dermed skapt en grunnleggende ny situasjon for de ideelle organisasjonene med offentlig tjenestepensjonsordning. Staten står nå overfor en risiko for en serie av rettstvister om kompensasjon for hele eller deler av de historiske pensjonskostnadene. Det er også en påtakelig forskjell mellom ideelle organisasjoner som har sin pensjonsordning i KLP og de som er medlem av Statens pensjonskasse hvor staten dekker til dels store deler av kostnadene direkte. I sum skaper disse forholdene en uavklart og uoversiktlig situasjon for både det offentlige, de ideelle og andre private leverandører av helse- og sosialtjenester.

Utvalget ser behov for opprydding og avklaring av hvordan pensjonsforhold hos leverandører i helse- og sosialpolitikken skal innrettes og organiseres. Utvalget har derfor i sin faglige vurdering falt ned på at staten bør gi dekning for ideelle virksomheters historiske pensjonskostnader. En slik dekning vil bidra til å rydde opp og legge til rette for en vektlegging av innhold og kvalitet i leveransene av helse- og sosialtjenestene i framtiden, uavhengig av leverandør.

9.7.2 De ideelle organisasjonenes ansvar

De ideelle har selv bidratt til å definere sin samfunnsrolle og sitt samfunnsoppdrag. Det gjelder også valg av tjenestepensjonsordning. Utvalget konstaterer at det ikke gjelder noe krav om offentlig tjenestepensjonsordning i dag for de aller fleste av de ideelle organisasjonene. Unntakene er de 12 ideelle institusjonene som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten, og de 19 kirkelige familievernkontorene som samarbeider tett med det statlige familievernet. Dette medfører at de ideelle organisasjonene selv kan vurdere hvilken tjenestepensjonsordning de ønsker å tilby sine ansatte. Utvalget legger til grunn at denne vurderingen kan skje i samarbeid med de ansattes organisasjoner og innenfor tariffreguleringen. Det finnes private pensjonsalternativer som kan gi gode pensjonsvilkår for de ansatte.

9.7.3 Avgrensingen

Helse- og sosialsektoren inneholder mange ulike tjenester og aktiviteter levert til flere forvaltningsnivåer av flere ulike aktører. Ideell sektor er også mangefasettert. Aktørene er mange, og har sitt virke på mange samfunnsområder, og med mange ulike virkemidler.

Utvalget har i sin avgrensing av helse- og sosialtjenester lagt vekt på at det er tjenester som staten er pålagt å gi til befolkningen – altså tjenester som er regulert i lov. Dette er tjenester der staten måtte ha drevet tjenesten selv dersom den ikke var satt ut til private aktører. Det er også i disse tjenestene at ideelle leverandører kan møte konkurranse fra andre aktører om oppdragene, og der historiske pensjonskostnader basert på tidligere leveranser er kostnader andre aktører ikke har.

I henhold til mandatet er det tjenester levert av ideelle aktører til staten som er i nedslagsfeltet for denne utredningen. Ideelles tjenesteleveranser til kommunal sektor er derfor holdt utenfor, til tross for at det her er både mange tjenester og mange ideelle leverandører, og problemstillingen med historiske pensjonskostnader er den samme. I løpet av arbeidet har utvalget også avdekket at noen få kommersielle aktører har hatt offentlig tjenestepensjonsordning av samme årsaker som de ideelle. Utvalget mener det er riktig å behandle disse virksomhetene på lik linje med de ideelle aktørene.

Utvalget har i avgrensingen funnet at de 12 ideelle institusjonene som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten, og de 19 kirkelige familievernkontorene som er tett integrert i det statlige familievernet, ikke bør omfattes av kompensasjonsordningen siden de i hovedsak får pensjonskostnadene dekket av oppdragsgiverne. Virksomheter innen arbeidsmarkedstiltak, asylmottak og ambulansetjenester foreslås også utelatt.

Utvalget mener det er grunn til å avgrense hvilke deler av de historiske pensjonskostnadene som skal dekkes. Utvalget har lagt til grunn at pensjonskostnadene i stor grad har blitt dekket gjennom betalingen ideelle leverandører har fått for tjenestene de har levert. Utvalget mener derfor det er historiske pensjonskostnader som forfaller til betaling i framtiden som bør dekkes, begrenset til den perioden de ideelle virksomhetene har drevet helse- og sosialtjenester på oppdrag fra det offentlige, og begrenset til oppgaver der staten i dag har et ansvar for å levere tjenestene til befolkningen.

9.7.4 Dekningen

Betydningen av opprydding i og avklaring av en uoversiktlig praksis med offentlig tjenestepensjonsordning i ideell sektor, ligger også bak utvalgets vurderinger av hvordan en kompensasjonsordning kan innrettes. Utvalget har fått beregnet den samlede forpliktelsen til de virksomhetene som er omfattet til hele 1,7 milliarder kroner. Disse framtidige kostnadene knyttet til pensjonsrettigheter som allerede er opparbeidet, vil strekke seg over svært mange år framover. Beløpet størrelse viser omfanget av og behovet for å avklare hvordan dette skal håndteres.

Beregningen fra KLP av engangsbeløpet på 1,7 milliarder kroner knytter seg til opptjente rettigheter fram til 31. desember 2015. Det omfatter 92 virksomheter med 15 800 nåværende og tidligere ansatte samt uføre- og alderspensjonister. Nåverdien av opptjente pensjonsrettigheter for disse medlemmene, utgjør 5,3 milliarder kroner. De årlige utgiftene til framtidig alderspensjon er anslått av Aktuarfirmaet Lillevold & Partners. Utgiftene øker fram til 2030. På dette tidspunktet er kostnadene til samlet utbetalt alderspensjon beregnet til å utgjøre 150 millioner kroner. Deretter reduseres utgiftene gradvis fram til 2100.

Utvalget foreslår at opptjeningstid fram til 2010 inngår i kompensasjonsordningen, men mener det kan være både politiske og administrative hensyn som kan tilsi at opptjeningstiden fram til kompensasjonsordningen trer i kraft også kan inngå. Utvalget har anslått engangsbeløpet til å utgjøre om lag halvparten av 1,7 milliarder kroner dersom opptjente rettigheter til utgangen av 2009 inngår i kompensasjonsordningen.

Utvalget har presentert to hovedmodeller for en kompensasjonsordning. Den ene innebærer en årlig kompensasjon av faktiske utgifter, mens den andre innebærer en ordning basert på engangsoppgjør. Utvalget mener de administrative konsekvensene bør veie tungt ved valg av ordning. Utvalget legger videre vekt på at en årlig dekning vil gi størst treffsikkerhet fordi de faktiske utgiftene dekkes når de oppstår.

Utvalget vurderer løsningen med en overføring av opptjente pensjonsrettigheter til Statens pensjonskasse som den beste. Det hundreårige perspektivet for kompensasjonsordningen bringes inn i et allerede eksisterende administrativt apparat, og det er ikke nødvendig å etablere en egen administrasjon for ordningen. Ordningen innebærer også løpende dekning ettersom kostnadene oppstår.

9.7.5 Forholdet til reglene om offentlig støtte

Utvalget har vurdert kompensasjonsordningen opp mot EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Utvalget har kommet til at ordningen ikke omfattes av dette regelverket. Forbudet mot offentlig støtte gjelder bare støtte til støttemottakere som driver økonomisk aktivitet (foretak). Slik utvalget ser det, utgjør ikke helse- og sosialtjenester som inngår som en del av et offentlig finansiert, tilrettelagt og organisert tjenestetilbud, økonomisk aktivitet etter reglene om offentlig støtte. Kompensasjonsordningen er dermed ikke omfattet av støttereglene.