5 Tjenestepensjonsordning for ideelle aktører innen helse- og sosialtjenesteområdet

5.1 Innledning

Den historiske samhandlingen mellom ideelle virksomheter som har levert helse- og sosialtjenester og offentlige myndigheter, har gitt føringer for hvilken type tjenestepensjonsordning virksomhetene har hatt. De fleste ideelle virksomheter som har levert helse- og sosialtjenester til staten har hatt offentlig tjenestepensjonsordning. I dette kapitlet redegjøres det for offentlig tjenestepensjon, årsaker til at ideelle virksomheter har hatt en slik tjenestepensjonsordning og i hvilket omfang de har hatt dette. I beskrivelsen inngår også en omtale av privat tjenestepensjon. Hensikten er å vise likheter og forskjeller mellom ordningene.

I en samlet vurdering av årsakene til at ideelle virksomheter har hatt offentlig tjenestepensjonsordning, er det tre faser som utmerker seg. I første fase søker virksomhetene selv til offentlig tjenestepensjonsordning, og de får anledning til dette. Fase to er fra 1960 til 1970-tallet, når det etableres en felles oppfatning om at også private leverandører av helse- og sosialtjenester skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning for sine ansatte. Ønsket var størst mulig grad av like lønns- og arbeidsvilkår for dem som arbeidet i helse- og sosialtjenesten. Den siste fasen er fra tiden rundt årtusenskiftet når det skjer en gradvis endring i tilknytningsformen mellom ideelle virksomheter og offentlige myndigheter. I denne perioden blir det klart at virksomhetene ikke var forventet å ha offentlig tjenestepensjonsordning.

De historiske pensjonskostnadene som utvalget er satt til å utrede grunnlaget for en eventuell statlig dekning av, knytter seg til offentlig tjenestepensjonsordning. Kjennetegnet for disse kostnadene er at de oppstår etter at pensjonsrettighetene blir opptjent. Det er ikke mulig å fastslå størrelsen på kostnadene når rettighetene tjenes opp. Det er særlig denne usikkerheten om hva kostnadene blir i framtiden som er en utfordring for virksomhetene. Historiske pensjonskostnader blir nærmere omtalt i kapittel 6.

5.2 Offentlig tjenestepensjon

5.2.1 Innledning

Offentlig tjenestepensjon ytes gjennom Statens pensjonskasse og kommunale tjenestepensjonsleverandører. Reglene for Statens pensjonskasse framgår av lov om Statens pensjonskasse1. Kommunal Landspensjonskasse (KLP) er den største leverandøren av kommunal tjenestepensjon. Reglene for kommunal tjenestepensjon framgår av tariffavtale eller vedtekter, og regler for finansieringen framgår av forsikringsvirksomhetsloven2. Oslo kommune har sin tjenestepensjonsordning i Oslo Pensjonsforsikring AS. I tillegg er det 25 kommuner og fylkeskommuner som har egen pensjonskasse. De aller fleste ideelle virksomheter som har levert helse- og sosialtjenester til staten, og som har hatt offentlig tjenestepensjonsordning, har pensjonsopptjeningen i KLP. Blant de øvrige kommunale pensjonsleverandørene er det bare Haugesund kommunale pensjonskasse som har en virksomhet som er aktuell for utvalgets arbeid. Noen få av de ideelle virksomhetene har også tjenestepensjonsordning i Statens pensjonskasse.

Offentlig tjenestepensjon består av alders-, uføre-, ektefelle- og barnepensjon. I tillegg ytes avtalefestet pensjon (AFP) som er en tariffavtalt ordning. Pensjonsytelsene blir kommentert nedenfor. Ordningen med overføringsavtale blir også kommentert. Overføringsavtalen er et sett med likelydende avtaler som Statens pensjonskasse har inngått med andre leverandører av offentlig tjenestepensjon. Avtalen innebærer at siste pensjonsleverandør som medlemmet var tilknyttet utbetaler en samlet pensjon.

5.2.2 Avtalefestet pensjon

Avtalefestet pensjon (AFP) fra offentlig tjenestepensjonsordning utbetales i perioden 62–67 år. For å være omfattet, må virksomheten være tilknyttet en tariffavtale der denne retten framgår. Fram til 65 år beregnes pensjonen som en alderspensjon fra folketrygden uten levealdersjustering, og pensjonen beregnes som om mottakeren hadde vært i arbeid fram til 67 år. I tillegg ytes det et skattepliktig AFP-tillegg på 1 700 kroner i måneden. AFP-pensjonen blir redusert når mottakeren også har arbeidsinntekt. Pensjonsberegningen er knyttet til beregningsreglene i folketrygden som gjelder fullt ut for dem som er født i 1953 og tidligere, jf. folketrygdloven kapittel 19.

Fra 65 år beregnes pensjonen som en alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen. Pensjonen utgjør da 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved full tjenestetid. Pensjonsgrunnlaget er normalt årslønnen som medlemmet hadde på pensjoneringstidspunktet, begrenset til tolv ganger folketrygdens grunnbeløp.

AFP reguleres i samsvar med den generelle lønnsveksten i samfunnet, og fratrekkes deretter 0,75 prosent. Ved overgang til ordinær alderspensjon fra 67 år, blir pensjonsgrunnlaget som alderspensjonen beregnes av omregnet for å kompensere for virkningen av fratrekket på 0,75 prosent i reguleringen i perioden med AFP. All senere regulering av pensjonsgrunnlaget skjer i samsvar med den generelle lønnsveksten med et fratrekk på 0,75 prosent.

5.2.3 Alderspensjon

Alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning beregnes først på selvstendig grunnlag, og reduseres deretter for pensjon fra folketrygden og andre tjenestepensjonsordninger etter samordningsloven3. Alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen før samordning utgjør 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved full tjenestetid. Ved pensjonering fra en stilling med rett til medlemskap i offentlig tjenestepensjonsordning, er kravet til full tjenestetid 30 år. Pensjonen beregnes normalt av årslønnen som medlemmet hadde ved pensjonering, ofte kalt pensjonsberegning etter sluttlønnsprinsippet. Pensjonsgrunnlaget, som pensjonen beregnes av, er lønn inntil tolv ganger folketrygdens grunnbeløp (G). Pensjonsgrunnlaget justeres for gjennomsnittlig deltidsprosent i opptjeningsperioden. Dersom tjenestetiden overstiger 30 år, beregnes gjennomsnittlig stillingsstørrelse for perioden da medlemmet hadde høyest stillingsstørrelse.

Alderspensjonen utbetales senest når stillingsforholdet avsluttes ved aldersgrensen. Normalt er aldersgrensen 70 år, men enkelte stillinger har lavere aldersgrenser på enten 65, 63 eller 60 år. Alle arbeidstakere med 70 års aldersgrense kan ta ut alderspensjonen fra 67 år. Arbeidstakere med lavere aldersgrense enn 70 år, kan ta ut alderspensjonen inntil tre år før aldersgrensen når summen av alder og tjenestetid er minst 85 år (85-årsregelen).

Reguleringen av alderspensjon under utbetaling skjer ved at pensjonsgrunnlaget reguleres i samsvar med generell lønnsvekst i samfunnet og deretter fratrekkes 0,75 prosent. For dem som mottar alderspensjon før 67 år, gjelder likevel et særskilt reguleringselement. Virkningen av fratrekket på 0,75 prosent i reguleringen, som inntil da har skjedd, blir, i likhet med ordningen for AFP, kompensert når pensjonisten blir 67 år. Pensjonsgrunnlaget som alderspensjonen beregnes av, blir oppregulert med lønnsveksten fra fratredelsestidspunktet og fram til omregningstidspunktet. All senere regulering skjer med alminnelig lønnsvekst, med et fratrekk på 0,75 prosent.

Alderspensjonen fra offentlig tjenestepensjonsordning levealdersjusteres fra 67 år. Levealdersjusteringen av pensjonen ble innført med virkning fra 1. januar 2011. Den innebærer at pensjonen blir justert etter forventet levealder for hvert årskull. Levealdersjusteringen av pensjonen gjelder alle som er født i 1943 eller senere, tilsvarende som i folketrygden. Levealdersjusteringen innebærer at yngre årskull må stå lenger i jobb for å få like høy årlig pensjon som eldre årskull dersom levealderen fortsetter å øke.

Som en følge av innføringen av levealdersjustering av pensjonen, ble det i 2011 etablert en garantiordning for dem som er født i 1958 eller tidligere. For denne gruppen skal summen av offentlig tjenestepensjon og folketrygd ved uttak fra 67 år minst være 66 prosent av pensjonsgrunnlaget.

5.2.4 Uførepensjon

Fra 1. januar 2015 ble reglene for uførepensjon endret. Endringen innebar at pensjonen ikke lenger samordnes med pensjon fra folketrygden. Har medlemmet tapt hele inntektsevnen, utgjør full pensjon summen av

• 25 prosent av G, likevel ikke mer enn 6 prosent av pensjonsgrunnlaget,

• 3 prosent av pensjonsgrunnlaget opp til 6 G og

• 69 prosent av den delen av pensjonsgrunnlaget som er mellom 6 og 12 G.

Laveste uføregrad som kan gi uførepensjon, er satt til 20 prosent. I tilfeller der det bare utbetales uførepensjon fra tjenestepensjonsordningen, og ikke fra folketrygden, utgjør pensjonen ytterligere 66 prosent av pensjonsgrunnlaget opp til 6 G, før pensjonen eventuelt justeres for uføregrad.

Uførepensjon går over til ordinær alderspensjon ved aldersgrensen for stillingen, men senest fra og med måneden etter 67 år. Aldersgrensen for de fleste stillingsforhold er 70 år, men enkelte stillinger har lavere aldersgrenser på enten 65, 63 eller 60 år. Uførepensjoner reguleres i samsvar med den generelle lønnsveksten i samfunnet.

5.2.5 Etterlattepensjon

Regelverket for etterlattepensjon ble endret fra en bruttoordning til en nettoordning fra 1. januar 2001. Endringen innebar at pensjonen ikke lenger skulle samordnes med pensjon fra folketrygden. I nettoordningen får den etterlatte ektefellen 9 prosent av pensjonsgrunnlaget ved full tjenestetid, uavhengig av pensjonen fra folketrygden. Gjenlevende barn under 20 år får hver 15 prosent av pensjonsgrunnlaget ved full tjenestetid. Også for etterlattepensjon regnes lønn opp til 12 G med i pensjonsgrunnlaget. Ektefellepensjoner er livsvarige, mens barnepensjoner opphører når barnet fyller 20 år.

I en overgangsperiode vil mange etterlatte være omfattet av de gamle beregningsreglene der etterlattepensjonen samordnes med pensjon fra folketrygden. Før samordning utgjør ektefellepensjonen 39,6 prosent av pensjonsgrunnlaget som avdøde hadde. Pensjonen reduseres forholdsmessig dersom det ikke er full pensjonsgivende tjenestetid.

Fram til 67 år reguleres ektefellepensjonen i samsvar med generell lønnsvekst i samfunnet. Fra 67 år reguleres pensjonen med lønnsveksten og med et fratrekk på 0,75 prosent. Barnepensjon reguleres med generell lønnsvekst i samfunnet.

5.2.6 Oppsatt alders-, uføre- og etterlattepensjon

Ved avslutning av tjenesten før pensjonering, vil opptjente pensjonsrettigheter bli utbetalt fra et senere tidspunkt som oppsatt pensjon. I slike tilfeller vil kravet til full tjenestetid kunne øke til inntil 40 år. Kravet gjelder dem som ble medlemmer etter 1. januar 1967. Hva som er kravet til tjenestetid avhenger av når den enkelte startet medlemskapet. Dersom det er 40 år eller mer til aldersgrensen, er kravet til full tjenestetid 40 år. Dersom tiden til aldersgrensen er kortere, vil det være tiden fram til aldersgrensen som bestemmer kravet til full tjenestetid, men full tjenestetid er uansett ikke mindre enn 30 år.

I tiden før pensjonen kommer til utbetaling, reguleres pensjonsgrunnlaget i samsvar med generell lønnsvekst. Pensjon under utbetaling reguleres som for de ordinære pensjonsytelsene.

5.2.7 Forskjeller i offentlige tjenestepensjonsordninger

Reglene for offentlig tjenestepensjon i Statens pensjonskasse og i de kommunale tjenestepensjonsordningene er i stor grad like. Det skyldes i hovedsak overføringsavtalens krav til et mest mulig likt regelverk, jf. avsnitt 5.2.8, men følger også av samordningslovens regler.4 Det er likevel noen forskjeller mellom ordningene som påvirker størrelsen på pensjonene og kostnadsnivået i ordningene.

En forskjell knytter seg til minstegrensen for rett til medlemskap. I Statens pensjonskasse og pensjonsordningen for sykepleiere er kravet til medlemskap fra 1. april 2016 minst 20 prosent av full stilling.5 Før 1. april 2016 var minstekravet 35 prosent stilling for lærere og minst 14 arbeidstimer per uke for øvrige. For stillinger i KS-området er det ingen krav til minste stillingsprosent for å være medlem av den kommunale tjenestepensjonsordningen. Bakgrunnen er en dom av 21. juni 2013 fra Arbeidsretten, der retten kom til at tariffavtalen i KS-området var ugyldig for den delen som gjaldt minstegrensen for rett til medlemskap. Før dommen var grensen minst 14 arbeidstimer per uke. Retten mente minstegrensen innebar ulovlig diskriminering av deltidsansatte etter arbeidsmiljøloven6. Arbeidsretten mente det kunne være en nedre grense som var akseptabel, men overlot spørsmålet til tariffpartene. Tariffpartene i KS-området stadfestet i hovedtariffavtalen for 2014–2016 at det ikke gjelder noen minstegrense. Kommunale pensjonsordninger utenom KS-området, har i det vesentlige like vilkår for medlemskap som i Statens pensjonskasse.

En annen forskjell mellom KLP og Statens pensjonskasse knytter seg til fastsettelsen av det maksimale pensjonsgrunnlag på 12 G. KLP setter begrensningen ut fra faktisk lønn uavhengig av stillingsprosent. SPK begrenser til 12 G ut fra lønn i full stilling, og reduserer deretter pensjonsgrunnlaget for stillingsprosent. Forskjellen gjør at arbeidstakere med høy lønn i deltidsstilling kan få høyere pensjon i KLP enn de ville ha fått i Statens pensjonskasse.

5.2.8 Overføringsavtale mellom Statens pensjonskasse og andre leverandører av offentlig tjenestepensjon

I 1971 ble det gitt adgang i lov om Statens pensjonskasse til å inngå avtaler «med annen pensjonsinnretning eller en kommune om overføring av medlemmer og pensjonister». De første avtalene som ble inngått var mellom Statens pensjonskasse og KLP, og mellom Statens pensjonskasse og pensjonsordningen for sykepleiere. Avtalene gjaldt overføring av tjenestetid til den siste pensjonsordningen medlemmet var tilknyttet, som om all tjenestetid var opptjent i denne ordningen. Pensjonen beregnes etter den siste pensjonsordningens regler. De inngåtte avtalene er like, og kalles med en fellesbetegnelse «overføringsavtalen». Statens pensjonskasse har i dag overføringsavtale med 45 livsforsikringsselskaper og pensjonskasser.7 Avtalene er innrettet slik at overføringen gjelder mellom alle som har inngått avtale. Pensjonsordningen som utbetaler pensjonen for den samlede tjenestetiden, får refusjon fra de pensjonsordninger som pensjonisten for øvrig har vært medlem av.

Overføringsavtalen gjelder for alle som har offentlig tjenestepensjonsordning hos en leverandør som er omfattet av avtalen. Når en virksomhet har offentlig tjenestepensjonsordning, medfører medlemskapet derfor automatisk at den er tilknyttet overføringsavtalen.

Bakgrunnen for opprettelsen av overføringsavtalen var at mange på 1950-tallet vegret seg mot å skifte stilling fordi de fikk lavere pensjon som følge av stillingsskiftet. Det ble et stadig sterkere krav om å gjøre noe med dette. Poenget fikk økt betydning da sykepleierne ble overført til den nye pensjonsordningen for sykepleiere i 1962, se avsnitt 5.4.4. Mange sykepleiere ønsket ikke et bytte av arbeidsplass som innebar et skifte av pensjonsleverandør. Ordningen med overføringsavtale ble en realitet på starten av 1970-tallet. Bakgrunnen for overføringsavtalen var et ønske om mobilitet mellom kommunal og statlig sektor. Denne målsettingen framgår av overføringsavtalen § 2. Overføringsavtalen har bidratt til å lette mobiliteten i offentlig sektor.8

Gjennom etableringen av overføringsavtalen ble pensjonsforholdene i statlig og kommunal sektor harmonisert og tilpasset hverandre. Overføringsavtalen forutsetter et så likt regelverk som mulig. Endringer som er gjort i den statlige pensjonsordningen har vært fulgt opp i kommunale pensjonsordninger. Det har også forekommet at kommunal sektor har gjort en endring som så blir fulgt opp av staten. Opphevelsen av det såkalte knekkpunktet i pensjonsgrunnlaget på starten av 2000-tallet er et eksempel på sistnevnte: KS tok først inn i sin tariffavtale at dagjeldende ordning, som innebar at inntekt mellom 8 og 12 G bare skulle medregnes med en tredjedel i pensjonsgrunnlaget, ble endret, slik at hele inntekten inntil 12 G ble medregnet fullt ut. Endringen fikk imidlertid først virkning etter at Stortinget hadde vedtatt tilsvarende endring i lov om Statens pensjonskasse.

Overføringsavtalen har betydning for medlemmene på flere områder. Ett sentralt forhold er at pensjonen ikke beregnes etter reglene for oppsatt pensjon for tidligere opptjeningstid. Pensjonen beregnes av siste pensjonsordnings bestemmelser om pensjonsgrunnlag og aldersgrense/pensjonsalder for samlet tjenestetid.

Overføringsavtalen kom i stand i en periode da medlemskap i Statens pensjonskasse for ansatte i ideelle virksomheter som leverte helse- og sosialtjenester, ble overført til kommunale pensjonsordninger, og bidro til å lette denne overføringen, se avsnitt 5.4.2. En undersøkelse foretatt i 2000 i forbindelse med NOU 2000: 28 Tjenestepensjon etter skifte av arbeidsgiver og strukturendringer i offentlig sektor, viste at pensjonene økte med 5–6 prosent som følge av overføringsavtalen.9 Årsaken ligger i at pensjonen beregnes av sluttlønnen, og at det ikke utbetales oppsatt pensjon for de tidligere opptjente pensjonsrettighetene.

5.2.9 Overføringsavtalens sikringsordning

Med hjemmel i overføringsavtalen ble det i 2004 etablert en egen sikringsordning. Sikringsordningen er til bruk i tilfeller der virksomheter med kommunal tjenestepensjonsordning ikke kan betale nødvendig pensjonspremie for å vedlikeholde opptjente pensjonsrettigheter. Det vil typisk gjelde i tilfeller der virksomheten har gått konkurs.

Sikringsordningen ble opprettet som følge av endringer i regelverket for finansieringen av kommunal tjenestepensjon i 2003/2004. Gjennom endringene ble ansvaret for at tilstrekkelig pensjonspremie ble betalt fullt ut lagt på den enkelte arbeidsgiver. Tidligere hadde forsikringsfellesskapet hos pensjonsleverandøren dekket premie for virksomheter som var avviklet, i den grad avkastningen av midlene ikke var tilstrekkelig til å dekke premien. Endringen i forsikringsvirksomhetsloven fra 2004 var et resultat av Banklovkommisjonens utredning NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring. KLP hadde endret sin praksis i samsvar med endringene i forsikringsvirksomhetsloven fra 2003. Se nærmere om endringen i avsnitt 6.4.2.

Formålet med Sikringsordningen er å sikre tilstrekkelig betaling av pensjonspremier til pensjonsleverandørene når virksomheter av ulike årsaker ikke lenger kan betale kostnadene selv. Et typisk premieelement som dekkes er reguleringskostnader for opptjente pensjonsrettigheter. Alle arbeidsgivere med kommunal tjenestepensjonsordning betaler inn tilskudd til Sikringsordningen. Det er utarbeidet egne vedtekter for ordningen. Sikringsordningen administreres av Pensjonskontoret, og det er opprettet et styre for ordningen.10

Virksomheter med medlemskap i Statens pensjonskasse er ikke omfattet av ordningen. Disse virksomhetene får ikke dekning fra Sikringsordningen i den grad de skulle få betalingsvansker, og de betaler heller ikke inn tilskudd til ordningen. Virksomheter med medlemskap i Statens pensjonskasse er dekket av statsgarantien som framgår av lov om Statens pensjonskasse § 1. Statsgarantien innebærer at pensjonene blir utbetalt i samsvar med gjeldende regler, også når virksomheter som skulle ha betalt pensjonspremie ikke gjør dette.

5.2.10 Framtidige regler for offentlig tjenestepensjon

Så langt er ikke reglene for offentlig tjenestepensjon tilpasset nye opptjeningsregler i folketrygden. De nye opptjeningsreglene i folketrygden gjelder fullt ut for dem som er født i 1963 og senere, og delvis for dem som er født mellom 1954 og 1962. Dersom dagens regler for offentlig tjenestepensjon skal videreføres for årskull født etter 1962, er det nødvendig å innføre regler for samordning av offentlig tjenestepensjon med ny beregning av alderspensjon fra folketrygden. Disse reglene må senest være på plass før 1954-kullet blir 67 år, det vil si i 2021.

Under tariffoppgjøret i 2009 ble det vurdert endringer i reglene for offentlig tjenestepensjon. Det ble ført forhandlinger og mekling, og partene inngikk en avtale om offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor. De gjeldende reglene ble videreført med tilpasninger til endret folketrygd. Tilpasningene innebar å innføre nye reguleringsprinsipper for pensjonen og leveraldersjustering av pensjonen. Resultatet fra oppgjøret framgår av St.prp. nr. 88 (2008–2009) Om lønnsregulering for arbeidstakere i det statlige tariffområdet 2009 mv.

Arbeids- og sosialdepartementet tok i 2015 initiativ til å se om det var grunnlag for å starte en prosess med sikte på å finne en ny pensjonsløsning for offentlig ansatte. Som et element i denne sonderingen ble det i en utredning fra 17. desember 2015 presentert en mulig løsning.11 Rapporten ble utarbeidet av en departemental arbeidsgruppe. Arbeidsgruppen fremmet ikke et konkret forslag til nye pensjonsordninger for offentlig ansatte, men beskrev et mulighetsrom for en ny ordning.

Det prinsipielle utgangspunktet for arbeidsgruppen var at 1) alle år i jobb skal gi pensjonsopptjening, 2) tjenestepensjonen skal beregnes uavhengig av folketrygden og 3) pensjonen skal kunne tas ut fleksibelt fra 62 år og kombineres med arbeidsinntekt uten at pensjonen blir avkortet. Arbeidsgruppen fant ut fra disse prinsippene at AFP ikke kan videreføres som en tidligpensjonsordning, og at alderspensjonen må utformes etter samme prinsipper som ny alderspensjon i folketrygden, ny AFP og tjenestepensjon i privat sektor.

Arbeidsgruppen vurderte om reglene for privat tjenestepensjon også kunne gjelde for offentlig ansatte. Ut fra ønsket om livsvarige pensjonsytelser, og at opptjente pensjonsrettigheter til medlemmer som dør bør tilfalle de gjenværende medlemmene i ordningen (dødelighetsarv), ble ikke innskuddsordning anbefalt, se mer om innskuddspensjon i avsnitt 5.3.3. Arbeidsgruppen la også til grunn for denne konklusjonen at opptjente pensjonsrettigheter skal sikres en garantert regulering. Dette gjør det nødvendig også i framtiden med en særskilt reguleringspremie slik dagens ordning er. Arbeidsgruppen mente en hybridordning kunne være et godt utgangspunkt for en ny offentlig tjenestepensjonsordning, se mer om hybridordningen i avsnitt 5.3.4, men pekte likevel på en alternativ løsning kalt påslagsordning. I en slik ordning er premiene kjønns- og aldersnøytrale, i motsetning til hva som gjelder for hybridordningen. Påslagsordningen skiller seg fra hybridordningen ved at årlig pensjon beregnes ved å dividere pensjonsopptjeningen med det kjønnsnøytrale delingstallet i folketrygden. I hybridordningene beregnes årlig pensjon ved å dividere pensjonskapitalen med forventet gjenstående levetid, som i dag er høyere for kvinner enn for menn, slik den går fram av pensjonsinnretningenes premietariff. Gjennom en påslagsordning vil pensjonsberegningen ikke lenger skje etter sluttlønnsprinsippet.

Under tarifforhandlingene i staten i 2016, var framtidig offentlig tjenestepensjonsordning et av temaene som ble tatt opp. Partene ble ikke enige, og temaet ble derfor ikke en del av avtalen som ble inngått.

5.3 Privat tjenestepensjon

5.3.1 Innledning

Reglene om privat tjenestepensjon har utviklet seg over tid. I dag gjelder regler om foretakspensjon, innskuddspensjon og pensjon etter tjenestepensjonsloven, også kalt hybridpensjon. Foretakspensjon regnes som den ene hovedtypen av kollektiv privat tjenestepensjonsordning. Den andre er innskuddsordninger etter lov om innskuddspensjon. Hybridpensjon er en mellomting mellom disse to. Det er gjennom disse tre ordningene at virksomhetene får skattemessige fordeler gjennom å føre fradrag for premiekostnader.

Forløperen til dagens private tjenestepensjonsordninger er Tjenestepensjon etter skatteloven (TPES). Ordningen var hjemlet i tidligere skattelov § 44 bokstav k. Arbeidsgivere og arbeidstakere ble gitt gunstig skattemessig behandling under forutsetning av at tjenestepensjonsordningen oppfylte nærmere fastsatte krav.12 Som hovedregel skulle pensjonsordningen omfatte alle arbeidstakere i foretaket som var obligatorisk trygdet etter folketrygdloven. Pensjonsberegningen hadde likhetstrekk med dagens regler for foretakspensjon og offentlig tjenestepensjon.

Nedenfor gis det i avsnittene 5.3.2 til 5.3.4 en kort redegjørelse for de private tjenestepensjonsordningene. I avsnitt 5.3.5 omtales reglene for obligatorisk tjenestepensjon, og i avsnitt 5.3.6 gis en oversikt over de viktigste kjennetegnene ved ordningene.

5.3.2 Foretakspensjon

Foretakspensjon etter foretakspensjonsloven13 kalles ofte for ytelsesbasert pensjon. Pensjonsordningen er ment å sikre pensjonisten en andel av tidligere lønn. Nivået på andelen er ved full opptjeningstid oftest satt til mellom 60 og 66 prosent av summen av en beregnet alderspensjon fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen ved 67 år. Pensjonsordningen kan også omfatte ektefelle-, barne- og uførepensjon. Pensjonen kan tas ut fleksibelt fra 62 til 75 år. Fleksibelt uttak medfører at årlig pensjon øker dess lengre en venter med uttaket. Gjennom en foretakspensjonsordning er arbeidstakerne gitt sikkerhet for at pensjonen har en gitt størrelse. Arbeidsgiver derimot har usikre framtidige kostnader knyttet til pensjonsordningen.

Selv om foretakspensjonsordning har likhetstrekk med offentlig tjenestepensjonsordning, er det også klare forskjeller. En vesentlig forskjell er arbeidsgivers forpliktelser knyttet til opptjente pensjonsrettigheter. Ved opphør av en foretakspensjonsordning, får medlemmene en fripolise, jf. avsnitt 5.3.7. Arbeidsgiver har da ikke plikt til å betale premie for regulering av de opptjente pensjonsrettighetene. Dette er annerledes i en offentlig tjenestepensjonsordning. Selv om denne ordningen bringes til opphør, er arbeidsgiver fortsatt forpliktet til å dekke premie for oppregulering av rettighetene. Denne forskjellen mellom to ordninger som begge kalles ytelsespensjon, har stor betydning.

5.3.3 Innskuddspensjon

Innskuddspensjon etter innskuddspensjonsloven14, er den dominerende tjenestepensjonsordningen i privat sektor. Om lag 1,2 millioner personer er i dag tilknyttet en slik pensjonsordning. Reglene om innskuddspensjon ble innført fra 1. januar 2001.

I en innskuddspensjonsordning innbetales et årlig innskudd, normalt en andel av lønnen til de ansatte, til en pensjonskonto. Summen av de årlige innbetalingene utgjør pensjonsbeholdningen. Størrelsen på pensjonen avhenger av hvor mye som er innbetalt årlig, avkastningen på opptjent kapital og utbetalingstidens lengde. Arbeidsgiverne har ingen forpliktelser til å sikre en bestemt avkastning av pensjonskapitalen. Innskuddsordningene regnes som rene spareordninger.

Maksimalt årlig innskudd til pensjonsbeholdningen er fra 1. januar 2014 fastsatt til 7 prosent av lønn mellom 0 G og 12G, og 18,1 prosent i tilleggsinnskudd mellom 7,1 G og 12 G.15 Pensjonen kan tas ut fleksibelt fra 62 til 75 år. Den kan være en livsvarig ytelse, men er oftest tidsbegrenset. Det framgår av loven at «Alderspensjon skal utbetales i et fastsatt antall år fra uttak av pensjon og minst til fylte 77 år, men ikke i noe tilfelle i mindre enn 10 år».

5.3.4 Tjenestepensjon (hybridpensjon)

Reglene om hybridpensjon framgår av tjenestepensjonsloven16. Reglene ble innført fra 1. januar 2014.

Ordningen kalles hybridpensjon fordi den kombinerer elementer fra både innskuddspensjons- og foretakspensjonsordninger. Elementene fra innskuddsordningene er at arbeidsgiver betaler et årlig prosentvis innskudd av lønnen til arbeidstakerne til en pensjonsbeholdning. Maksimalt årlig innskudd er som for innskuddspensjonsordningen: 7 prosent av lønn opp til 7,1 G, og maksimalt 25,1 prosent i intervallet 7,1–12 G. Disse satsene gjelder for menn, og maksimal årlig innskuddssats for kvinner er høyere, slik at det blir finansiert like høy årlig pensjon for kvinner som for menn. Premien for årets opptjening er definert i virksomhetens pensjonsavtale. Summen av innskuddene blir til en pensjonsbeholdning. Arbeidsgiver kan velge at pensjonsbeholdningen reguleres i takt med lønnsveksten, enten den generelle lønnsveksten i samfunnet eller lønnsveksten i foretaket. Dersom arbeidsgiver velger dette, blir reguleringen mer lik en foretakspensjonsordning. Alternativet til en slik reguleringsmåte er å følge det som gjelder for innskuddsordninger, at pensjonsbeholdningen tilføres avkastningen av pensjonsmidlene.

Det er mulig med pensjonsopptjening fram til fylte 75 år, og pensjonen kan tas ut fleksibelt fra 62 til 75 år. Utbetalingen av pensjon er som hovedregel livsvarig, og årlig pensjon avhenger av hva som er forventet gjenstående levetid på uttakstidspunktet. Utbetalt pensjon reguleres enten med faktisk avkastning på pensjonsmidlene, eller på samme måte som i folketrygden, det vil si med den alminnelige lønnsvekst fratrukket 0,75 prosent.

Pensjonsbeholdningen til personer som dør (dødelighetsarv) tilfaller forsikringskollektivet. Dette er til forskjell fra innskuddspensjonsordninger der pensjonskapitalen tilfaller de etterlatte etter avdøde. I en foretakspensjonsordning tilfaller også midlene forsikringsfellesskapet.

5.3.5 Obligatorisk tjenestepensjon

Gjennom lov om obligatorisk tjenestepensjon17 har foretak en plikt til å ha tjenestepensjonsordning. Plikten ble innført fra 1. januar 2006. Før dette var det altså ingen plikt for foretaket å ha tjenestepensjonsordning for de ansatte. Hvilke foretak plikten gjelder for framgår av § 1: aksjeselskap, allmennaksjeselskap, ansvarlig selskap, enkeltpersonforetak og ethvert annet rettssubjekt som har arbeidstaker i sin tjeneste. Foretak som har pensjonsordning i henhold til lov eller tariffavtale for statlig eller kommunalt ansatte er spesifikt unntatt.

I § 2 fastlås hvilke tjenestepensjonsordninger som dekker plikten. Det framgår av første ledd at «Foretak som angitt i § 1 første ledd skal ha pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven, innskuddspensjonsloven eller tjenestepensjonsloven som sikrer arbeidstakere i foretaket alderspensjon i samsvar med kravene i loven her.»

Minstekravene til pensjonsordningen framgår av § 4 (innskuddspensjon og tjenestepensjon) og § 5 (foretakspensjon). For innskuddspensjonsordning eller tjenestepensjonsordning må «Foretaket etter innskuddsplanen hvert år betale innskudd til alderspensjon for medlemmene. Innskuddet skal minst utgjøre 2 prosent av den lønn mellom 1 og 12 G som det enkelte medlem mottar fra foretaket i løpet av innskuddsåret.» For pensjonsordning med foretakspensjon skal det for pensjonsplaner med en utbetalingstid på 10 år fra opptjeningsalder være slik at «en klart overveiende del av arbeidstakerne sikres en alderspensjon som minst tilsvarer alderspensjon fra en pensjonsordning med innskuddspensjon». Har pensjonsplanen en utbetalingstid som er lenger enn 10 år fra opptjeningsalder «skal merverdien av dette vektlegges ved avgjørelsen av om en klart overveiende del av arbeidstakerne sikres en alderspensjon som minst tilsvarer alderspensjon fra en pensjonsordning med innskuddspensjon».

Gjennom både foretakspensjonsloven, innskuddspensjonsloven og tjenestepensjonsloven er det mulig å ha parallelle pensjonsordninger i virksomheten. Det innebærer at samme virksomhet kan ha pensjonsordning etter flere av pensjonslovene. I slike tilfeller skal ingen arbeidstaker på samme tid være medlem i mer enn en av ordningene. Regelverket for ordningene skal utformes slik at alderspensjonsytelsene står i et rimelig forhold til hverandre, og slik at urimelig forskjellsbehandling av grupper av arbeidstakere unngås. Videre skal rett til ytelser ved uførhet og til etterlatte være utformet på samme måte i ordningene.

5.3.6 Likheter og forskjeller mellom private tjenestepensjonsordninger

Tabellen nedenfor viser likheter og forskjeller mellom de private tjenestepensjonsordningene.18

5.3.7 Fripoliser, pensjonskapitalbevis og pensjonsbevis

Ved avslutning av arbeidsforhold uten at pensjonsrett foreligger, utstedes fripoliser fra en foretakspensjonsordning, pensjonskapitalbevis fra en innskuddspensjonsordning og pensjonsbevis fra en hybridordning. Fripolisene, pensjonskapitalbevisene og pensjonsbevisene viser opptjente pensjonsrettigheter i pensjonsordningen. Det kreves en minste opptjeningstid på 12 måneder for å kunne omfattes. Det er innen bestemte rammer gitt mulighet til å samle fripoliser, pensjonskapitalbevis og pensjonsbevis til én fripolise, ett pensjonskapitalbevis eller ett pensjonsbevis dersom det foreligger flere slike. Videre vil fripoliser, pensjonskapital og pensjonsbevis bli tilført avkastning av midlene. For fripoliser vil regulering forutsette avkastning over rentegarantien. Denne varierer, og kan typisk ligge i intervallet 3,25–3,75 prosent for de fleste fripoliser. Det enkelte medlem kan selv bestemme helt eller delvis hvordan midlene skal forvaltes. Graden av denne muligheten framgår av de forskjellige lovtekstene og pensjonsplanene.

5.4 Medlemskap i offentlig tjenestepensjonsordning

5.4.1 Innledning

Siden opprettelsen av Statens pensjonskasse i 1917 har mange virksomheter som leverer helse- og sosialtjenester hatt medlemskap for sine ansatte der. Det gjaldt blant annet personalet ved det som ble kalt kommunale og fylkeskommunale sinnssykehus og tuberkuloseinstitusjoner.19 Ønsket om pensjonsordning i Statens pensjonskasse var et resultat av økende bevissthet om pensjon, i en tid da folketrygden ikke var etablert. I mange tilfeller ble medlemskapet senere overført til en kommunal tjenestepensjonsordning. Det skjedde i særlig grad rundt midten av 1970-tallet. Overføringen skjedde både som en konsekvens av at kommunale pensjonsordninger ble opprettet, og gjennom at ansvaret for helse- og sosialtjenestene ble lagt til kommuner eller fylkeskommuner.

Innlemmingene i Statens pensjonskasse fra 1917 til 1970-tallet representerer en første fase i pensjonshistorien til ideelle virksomheter som leverer helse- og sosialtjenester. Virksomhetene søkte seg til Statens pensjonskasse på eget initiativ, i en tid da det ikke var noen forventning om medlemskap fra offentlige myndigheter. Staten godkjente medlemskapet gjennom egne stortingsvedtak. Nedenfor i avsnitt 5.4.2 gis det en beskrivelse av innlemmingspraksis i Statens pensjonskasse.

I avsnitt 5.4.3 blir innlemmingspraksis i kommunal tjenestepensjonsordning gjennomgått. Innlemmingen av ideelle organisasjoner som leverte helse- og sosialtjenester til kommuner og fylkeskommuner ble aktuell da felles kommunal pensjonsordning i KLP ble opprettet i 1974.

Perioden fra 1960- og 1970-tallet kan ses på som en fase to i historien bak at ideelle virksomheter har hatt offentlig tjenestepensjonsordning. Det ble i denne perioden et stadig tettere forhold mellom ideelle virksomheter og offentlige myndigheter. Det kom til uttrykk blant annet gjennom flere lovendringer. En av disse var sykehusloven av 1969. I denne fasen var det i stor grad enighet mellom offentlige myndigheter og ideelle virksomheter om at de ansatte skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning. Et ledd i denne fasen er også etableringen av pensjonsordning for sykepleiere i 1962.

5.4.2 Medlemskap i Statens pensjonskasse

I perioden fra opprettelsen i 1917 og fram til 1. januar 2001 bestemte Stortinget hvem som skulle være medlemmer av Statens pensjonskasse. Alle Stortingets innlemmelser er gjort på bakgrunn av egne stortingsproposisjoner. Fra 1. januar 2001 ble ansvaret overtatt av departementet med etatsstyreransvaret for Statens pensjonskasse. Da ansvaret ble overført gjennom en lovendring i lov om Statens pensjonskasse, var det en forutsetning at departementet videreførte den innlemmingspraksis Stortinget hadde gitt føringer for. Det har medført at dagens innlemmingspraksis er svært restriktiv. Avgjørelsene baserer seg på retningslinjene som ble vedtatt gjennom Stortingets behandling av St.meld. nr. 33 (1993–94) Om medlemskap i Statens Pensjonskasse.

Inntil 1957 bestemte Stortinget hvilke stillinger i den enkelte virksomhet som skulle ha medlemskap. Hver enkelt stillingstype ble nevnt i innlemmingsvedtaket. I 1957 ble loven endret slik at det ikke lenger var nødvendig å omtale hver enkelt statsstilling spesifikt i medlemskapsproposisjonene. Utenfor statstjenesten fortsatte imidlertid den tidligere ordningen med angivelse av hver enkelt stilling som skulle omfattes. Rundt 1980 opphørte ordningen med å omtale hvert enkelt stillingsforhold i stortingsproposisjonene helt. Da ble alle stillingsforhold i virksomheten omfattet av retten til medlemskap.

Kriteriene for hvilke stillinger som kunne være med i Statens pensjonskasse på midten av 1950-tallet ble behandlet i St.prp. nr. 51 (1955) Om innlemming av nye stillinger i Statens Pensjonskasse og endringer i tidligere innlemmingsvedtak. Her framgår «Retningslinjer for innlemming i Pensjonskassen av stillinger utenfor den egentlige statstjeneste.» Det ble trukket fram fem punkter som sentrale momenter i vurderingen av om nye stillinger skulle kunne innlemmes i Statens pensjonskasse: Allmennytte og økonomisk avlastning for staten, varighet, tilskott fra staten, tidligere innlemming av samme type stillinger og lang innskottstid. Til det første punktet står det følgende:

«Vedkommende institusjon eller organisasjon må ha en almennyttig karakter, og ifølge sine vedtekter ha satt seg en oppgave som det ellers ville være naturlig eller nødvendig at det offentlige påtok seg eller tok vesentlig økonomisk del i (Eksempel: Norges Røde Kors m.v. – utdanning av sykepleiere, Det Norske Myrselskap, Norges Blindeforbund, Landsforeningen mot Kreft o.s.v.).»

Innlemmelsen av ansatte i ikke-offentlige virksomheter i Statens pensjonskasse ble begrenset på siste halvdel av 1950-tallet. Virksomheter som allerede hadde fått innmeldt noen stillingskategorier, fikk imidlertid fortsatt innvilget medlemskap for andre stillingskategorier i virksomheten.

St.prp. nr. 126 (1959–60) Om innlemming av nye stillinger i Statens Pensjonskasse og endringer i tidligere innlemmingsvedtak gir en beskrivelse av innlemmingspraksis som hadde skjedd siden 1917. I kapittel 1 «Retningslinjer for innlemming av stillinger i Statens Pensjonskasse» står blant annet følgende:

«Allerede like etter 1917 da Pensjonskassen ble opprettet, meldte store yrkesgrupper seg med krav om å bli opptatt som medlemmer, blant annet lærere ved ikke-statsdrevne skoler, sykepleiere tilknyttet private humanitære organisasjoner m. fl. Utigjennom årene er så en rekke stillinger av halvoffentlig, kommunal eller privat karakter blitt innlemmet i Pensjonskassen. Det gjelder for en stor del personale ved virksomheter med allmennyttige formål, og innlemmingene har ofte vært motivert med at det her gjaldt institusjoner som hadde tatt på seg oppgaver som det egentlig var statens sak å løse. Som eksempler kan nevnes ymse slag misjonsvirksomheter, museer og samlinger, både store, landsomfattende museer og mindre, lokale samlinger (bygdemuseer m.v.), videre forskjellige tiltak og virksomheter i jordbruks- og skogbrukssektoren («Ny jord» o.l.), mange av statens forretningsdrivende virksomheter, de frivillige helseorganisasjoner, forskjellige vanføreinstitusjoner og virksomheter tilknyttet alkoholistomsorgen.»

I proposisjonen vises det til de fem punktene som St.prp. nr. 51 (1955) tok opp om sentrale momenter i vurderingen av om nye stillinger skal kunne innlemmes i Statens pensjonskasse, og som er referert ovenfor. I tillegg påpekes økonomi som en faktor som kunne tale for begrensning av hvilke virksomheter som fikk medlemskap. Proposisjonen viser til at medlemmenes pensjonsinnskudd (da 6 prosent av pensjonsgivende lønn) dekket om lag 1/3 av kostnadene. For virksomheten som ikke betalte arbeidsgiverandel, blir det tydeliggjort i proposisjonen at det er staten som dekker resterende kostnader. Ingen av virksomhetene i helse- og sosialsektoren betalte noe utover pensjonsinnskuddet. Enkelte øvrige virksomheter som hadde medlemskap i Statens pensjonskasse, betalte i tillegg også arbeidsgiverandel på 12 prosent av lønnen (tilleggsinnskott). Om disse virksomhetene, som samlet betalte 18 prosent i premie, står det følgende i proposisjonen:

«Denne innskottssats vil stort sett dekke det framtidige ansvar Kassen får ved innlemmingen, herunder også den økte belastning som oppstår ved at medlemmet opparbeider aldertillegg og rykker opp i lønnsklasse i årenes løp, slik at sluttlønnen (pensjonsgrunnlaget) vanligvis blir liggende betydelig over de grunnlag som det har vært betalt innskott av under den første del av tjenesten.»

I omtalen av kostnadene til regulering av pensjonene heter det imidlertid:

«Derimot vil tilleggsinnskottet ikke være tilstrekkelig til å dekke den svikt som måtte oppstå ved alminnelige lønnsreguleringer (f. eks. i forbindelse med prisutviklingen) som gir utslag i pensjonsnivået. Denne svikt lar seg ikke forhåndsberegne, og det lar seg neppe gjøre å finne en ordning så den kan dekkes hos arbeidsgiverne. I løpet av de år som er gått er det på grunn av dette forhold påført statskassen meget betydelige utgifter og forpliktelser etter som det ikke har vært avkrevet bedriftene noe ekstra tillegg for merutgiftene.»

Det var altså en økende bevissthet om kostnadene som offentlig tjenestepensjonsordning representerte. Det foregikk en betydelig statlig subsidiering av virksomhetene som kun overførte medlemmenes pensjonsinnskudd til Statens pensjonskasse. Bevisstheten om økonomi medførte imidlertid ikke et pålegg om å betale nødvendig premie for disse virksomhetene, men resulterte i en begrensning av hvilke virksomheter som skulle kunne få medlemskap.

Følgende uttalelse i proposisjonen er interessant i denne sammenheng:

«En har tidligere pekt på at presset på Pensjonskassen for å få innlemmet stillinger synes å tilta fra år til år. Dette henger formentlig sammen med at stadig nye befolkningsgrupper i årene etter krigen har fått øynene opp for de fordeler det innebærer å stå tilsluttet en god pensjonsordning. Den voksende aktivitet på dette området reiser imidlertid spørsmålet om en kanalisering med sikte på å finne adekvate dekningsformer for de enkelte gruppers pensjonsbehov. En nevner i denne sammenheng at den private bedriftspensjonering er blitt sterkt utviklet etter krigen, dels ved tegning av kollektive pensjonsforsikringer, dels ved oppretting av egne pensjonskasser. Ved endring av skattelovene er det gitt skattefrihet for premien. Videre er det gitt rommelig skattefrihet for premie til individuell pensjonsforsikring, som også har utviklet seg sterkt i de seinere år. Når det gjelder Statens Pensjonskasse, bør en ha for øye at den opprinnelig var ment som en pensjonsordning for statens tjenestemenn, og at dette må framleis anses som Pensjonskassens primære oppgave.»

Fra midten av 1970-tallet ble en rekke virksomheter overført fra Statens pensjonskasse til kommunale og fylkeskommunale pensjonskasser. St.meld. nr. 11 (1976–77) Om innlemming av stillinger i Statens pensjonskasse gir en beskrivelse av denne overføringen. Meldingen gir en drøftelse av retningslinjene for hvem som skulle kunne være medlemmer av Statens pensjonskasse. I meldingen framgår blant annet følgende:

«Etter hvert, særlig etter siste verdenskrig, økte forståelsen av pensjoneringens betydning. Dette førte til en stadig økende pågang fra institusjoner m.v. av ymse slag som var interessert i å få ordnet pensjonsforholdene for sine ansatte gjennom Statens pensjonskasse. En slik pensjonering ble nemlig meget billigere enn gjennom en privat pensjonskasse eller et privat forsikringsselskap i og med at staten betalte et betydelig tilskudd til pensjoneringen.»

Det er ikke overraskende at det ble ansett som fordelaktig å være tilknyttet en pensjonsordning som ga gode pensjonsytelser, som var billig på grunn av statlig subsidiering, og som mange tilsvarende virksomheter var tilknyttet.

Om overføringen til kommunal og fylkeskommunal tjenestepensjonsordning står følgende i stortingsmeldingen:

«I helsesektoren har en i de senere år fått gjennomført en vesentlig omlegging av tjenestepensjoneringen. Ved lov av 22. juni 1962 ble det opprettet en egen pensjonsordning for sykepleiere som omfatter godkjente sykepleiere som er ansatt ved kommunale, fylkeskommunale og private helseinstitusjoner som går inn under lov om vanføre av 5. desember 1958, lov om psykisk helsevern av 28. april 1961 og lov av 19. juni 1969 om sykehus. Pensjonsordningen for sykepleiere blir administrert av Kommunal Landspensjonskasse. I den senere tid er også andre arbeidstakere ved kommunale helseinstitusjoner blitt flyttet over til kommunal pensjonsordning, som f. eks. ansatte ved Haukeland sykehus, Klæbu pleiehjem, Bakterologisk institutt i Tromsø, psykatriske sykehus m. fl.

Overgangen til kommunal pensjonering er blitt lettere etter at Statens pensjonskasse har inngått avtaler med kommunale pensjonsordninger om overføring av opptjente pensjonsrettigheter. Dessuten er kommunene blitt interessert i å flytte ansatte ved helseanstalter over til kommunal pensjonsordning som kan yte kommunene pantelån til utbyggingsoppgaver. Også ansatte ved private helseinstitusjoner som omfattes av fylkenes helseplaner vil kunne overføres til kommunal pensjonering.

Departementet mener at det bør arbeides videre med å få overført til kommunal pensjonering de ansatte ved kommunale og fylkeskommunale helseinstitusjoner, og likeså de ansatte ved private helseinstitusjoner som går inn under regionale helseplaner.

De ansatte ved statens egne helseanstalter blir selvsagt stående som medlemmer av Statens pensjonskasse. Ansatte ved private sykehus som er tillagt særlige oppgaver (som f. eks. barnesykehusene Geilomo, Voksentoppen, m. fl.) bør også få beholde retten til medlemskap i Statens pensjonskasse.»

Bakgrunnen for St.meld. nr. 11 (1976–77) var en innstilling fra et utvalg som ble oppnevnt ved kongelig resolusjon i 1961. I utvalgets innstilling gis det en oversikt over institusjoner som flertallet mente ikke lenger burde være omfattet av den statlige tjenestepensjonsordningen. Oversikten over virksomheter som sorterer under Sosialdepartementet er lang, og viser hvilke virksomheter som da var tilknyttet Statens pensjonskasse og som drev med helse- og sosialtjenester. Ved stortingsbehandlingen av St.meld. nr. 11 (1976–77) var flertallet i Stortinget i hovedtrekk enig i departementets vurdering.20

Arbeidet med å overføre medlemskapet i Statens pensjonskasse til kommunal og fylkeskommunal tjenestepensjonsordning, fortsatte i perioden etter St.meld. nr. 11, jf. blant annet St.prp. nr. 3 (1978–79) Om innlemming av nye stillinger i Statens pensjonskasse, endringer i tidligere vedtak og medregning av tidligere tjenestetid m.v.

I St.meld. nr. 55 (1989–90) Om pensjoner fra Statens Pensjonskasse blir det også gitt en historisk oversikt over hvem som har hatt medlemskap i Statens pensjonskasse. I punkt 2.2 står blant annet følgende:

«Fra 1921 innlemmet man etter hvert stillinger i helsevesenet, både kommunale og stillinger knyttet til humanitære organisasjoner. De aller fleste av disse stillingene er senere flyttet over i de kommunale/fylkeskommunale pensjonsordninger. (…)

Sykepleiere i kommunal og privat regi ble samlet i 1962 i Pensjonsordningen for sykepleiere etter lov av 22. juni 1962, mens sykepleiere ved statlige sykehus etc. fortsatt var medlemmer i Pensjonskassen.»

5.4.3 Medlemskap i kommunale pensjonskasser

Det var de store bykommunene som først etablerte egne pensjonskasser. De to første var Aker (1901) og Kristiania (1902). Bergen kommunale pensjonskasse ble opprettet i 1905, Bærum kommunale pensjonskasse i 1910, Drammen kommunale pensjonskasse og Kongsberg kommunale pensjonskasse i 1911 og Trondheim kommunale pensjonskasse i 1913. Det var også noen kommuner og fylkeskommuner som hadde pensjonsforsikringer i private forsikringsselskaper.

Kommunal Landspensjonskasse (KLP) ble opprettet i 1949 av Byforbundet og Herredsforbundet (Byforbundet og Herredsforbundet ble slått sammen i 1972 under navnet Norske Kommuners Sentralforbund, dagens KS).21 KLP ble da etablert som en «forvaltet kasse inn under Norsk Kollektiv Pensjonskasse». Det var herredskommunene som var sterkest engasjert i at KLP ble opprettet. Det var få ansatte i disse kommunene, ofte ikke mer enn to-tre ansatte, og det var lite hensiktsmessig å opprette egne pensjonskasser for dem. Muligheten for å tilby pensjonsordning i et privat livsforsikringsselskap var også begrenset. Det var ikke mulig å tegne kollektive pensjonsavtaler for virksomheter med mindre enn tre ansatte. På begynnelsen av 1950-tallet hadde 335 av til sammen 760 kommuner mindre enn tre ansatte. Det første året etter etableringen av KLP, fikk 56 kommuner sin pensjonsordning der. Gjennomsnittlig antall ansatte i disse kommunene var fem. De neste årene var det et stadig tilfang av nye kommuner som opprettet tjenestepensjonsordning i KLP. Det ble gjort tilpasninger for den enkelte kommune, både hva gjaldt pensjonsnivå og hvilke ansatte som var omfattet. I mange tilfeller var tjenestepensjonsordningen forbeholdt noen få ansatte.

KLP har skrevet følgende om den første tiden22:

«I de første årene etter krigen var ofte de kommunale tjenestepensjonsordningene mye dårligere enn i dag med store variasjoner fra kommune til kommune. Pensjoner for de ansatte ble mange steder sett på som en luksus. De store bykommunene hadde ordnede forhold, mens landkommunene lå etter. Antall ansatte i kommunene var lavt.»

Den kommunale aktiviteten i denne perioden var langt mindre enn i dag. Det var først på 1960- og 70-tallet at den kommunale driften ble profesjonalisert og utbygget. I dette bildet hører også arbeidet med kommunesammenslåinger. Schei-kommisjonens arbeid på starten av 1960-tallet førte til at antall kommuner ble redusert fra 732 i 1960 til 466 i 1965. Videre fikk fylkeskommunene på 1960-tallet en fastere organisering. Det skyldtes tildelte ansvarsoppgaver, og byenes innlemming i fylkeskommunene.

I 1974 fikk KLP egen konsesjon til å drive pensjonsforsikring. Da opphørte tilknytningen til Norsk Kollektiv Pensjonskasse. I konsesjonen ble det gitt adgang til å ta opp fylkeskommuner og kommuner som medlemmer, samt kommunale, fylkeskommunale og interkommunale institusjoner. Konsesjonen ga også mulighet til å yte tjenestepensjon til private virksomheter som ville ha vært drevet i offentlig regi dersom vedkommende institusjon ikke hadde eksistert. Det er i samsvar med denne delen av konsesjonen at ideelle virksomheter som har drevet med helse- og sosialtjenester, har kunnet opprette pensjonsordning i KLP.

I 1974 ble også felles kommunal pensjonsordning opprettet i KLP. Det medførte et felles pensjonsprodukt som tilsvarte pensjonsordningen i Statens pensjonskasse. Finansieringen av pensjonene i fellesordningen ble gjennomført med en gjennomsnittsberegning av premien for alle som var omfattet av ordningen, uavhengig av kjønn og alder. I løpet av det første året var 75 prosent av de kommuneansatte overført til denne ordningen. Ytterligere overføring skjedde i årene etter.

Som vist i avsnitt 5.4.2 ble mange virksomheter på midten av 1970-tallet overført fra Statens pensjonskasse til KLP. I tillegg til disse overføringene skjedde også innlemming i KLP på selvstendig grunnlag. Denne praksis var ikke unaturlig gitt det tette samarbeidet mellom virksomhetene og kommuner/fylkeskommuner, og som er vist i kapitlene 3 og 4. Konsesjonen som ble gitt til KLP i 1974 til å yte pensjonsforsikring, gjorde et slikt medlemskap mulig.

I rettssaken som gjaldt mellom Oslo kommune og Sagenehjemmet, Stiftelsen Nordberghjemmet og Stiftelsen Frogner menighets hjem, jf. avsnitt 6.5.5 nedenfor, framgår følgende i Borgarting lagmannsretts dom av 7. mars 201423:

«På 1970-tallet tok De Private Sykehus' Landsforbund initiativ til at ansatte ved private helseinstitusjoner som drev for Oslo kommune skulle ha samme lønnsbetingelser som ansatte ved de kommunale helseinstitusjonene. Formannskapet i Oslo kommune vedtok i 1976 at ansatte ved private institusjoner i helsesektoren skulle lønnes etter Oslo kommunes lønnsregulativ. I 1977 vedtok formannskapet at det også skulle etableres en offentlig tjenestepensjonsordning for alle ansatte ved slike helseinstitusjoner. Ettersom Oslo kommunale pensjonskasse bare kunne oppta kommunalt ansatte, ble det besluttet å melde de ansatte ved private helseinstitusjoner inn i felles kommunal pensjonsordning («fellesordningen») i KLP. Det ble også besluttet at avtalen med KLP ikke skulle inngås av de enkelte helseinstitusjonene, men av Oslo kommune ved Sykehusrådmannen og Sosialrådmannen. Avtalene ble inngått i april 1979, og pensjonsordningene fikk virkning fra 1. januar samme år.»

Bakgrunnen for beslutningen i Oslo kommune, var at ideelle helseinstitusjoner som utførte tjenester på vegne av kommunen fulgte Norske Kommuners Sentralforbunds regulativ for avlønning, og ikke kommunens, noe som medførte at de lå lavere enn kommunen selv, selv om institusjonene var underlagt kommunens helseplan.24 Dette ble ansett som et problem, blant annet fordi det hadde virkninger for rekrutteringen. På samme tid ble det også reist spørsmål om pensjonsordning for ansatte ved disse institusjonene. Oslo kommune stilte seg positiv til at disse ble meldt inn i KLP, slik det allerede var skjedd for sykepleierne og leger ved institusjonene.25 Det framgår av dokumentene i saken at ansatte ved en del av institusjonene allerede hadde pensjonsordning i KLP. Enkelte av de ideelle aktørene har fortalt at det offentlige i denne perioden ga uttrykk for at lønns- og pensjonsvilkårene burde være like, fordi de var bekymret for at privat virksomhet ville tilby arbeidstakerne mer fordelaktige vilkår enn det offentlige selv.

I tillegg til KLP er det mange selvstendige kommunale pensjonskasser som yter offentlig tjenestepensjon. Noen har vært i drift lenge, andre er relativt nystartede, andre igjen har opphørt driften og gått inn i andre kommunale pensjonsordninger. I dag er det 26 kommuner og fylkeskommuner som har en egen pensjonskasse.

For å kunne ha medlemskap i en kommunal tjenestepensjonsordning, må virksomheten ha en tilstrekkelig nærhet til kommunen. For KLPs del gikk det inntil 2001 fram av KLPs selskapsvedtekter og vilkårene for KLPs konsesjon innenfor livsforsikring hvilke virksomheter som kunne omfattes av pensjonsordningen. Bestemmelsene innebar at andelen forsikringstakere som ikke var kommuner, fylkeskommuner eller virksomheter som var majoritetseid av kommuner/fylkeskommuner skulle begrenses, slik at de ikke utgjorde mer enn ti prosent av de totale premiereservene i selskapet. Opptak av slike virksomheter skulle godkjennes av Kredittilsynet. Kredittilsynet kunne godkjenne opptak av bedrifter og institusjoner som drev «virksomhet som naturlig ligger under det offentliges virkeområde og som det offentlige hadde måttet drive om bedriften (institusjonen) ikke hadde eksistert».26 Som følge av disse reglene fikk enkelte private barnehager og private institusjoner som leverte helse- og sosialtjenester opprettet tjenestepensjonsordning i KLP etter særskilt godkjennelse.

Dagens krav framgår av forsikringsvirksomhetsloven27 § 4-1 første ledd bokstav c der kommunal tjenestepensjonsordning kan omfatte foretak «hvor en kommune har den bestemmende innflytelse eller har eller har hatt en kommunal eierandel, eller som har nær tilknytning til en kommune».

Som framstillingen over har vist, har hvem som har vært omfattet av den kommunale pensjonsordningen og nivået på ytelsene variert. Et viktig skille var etableringen av felles kommunal pensjonsordning i 1974. Det ble da etablert et felles pensjonsnivå, og det framgikk av vedtektene at alle ansatte skulle omfattes av reglene. Prinsippet om at alle ansatte skulle omfattes av tjenestepensjonsordningen, med de begrensninger som gjaldt for slikt medlemskap, ble også stadfestet i forskrift 25. april 1975 nr. 1 om kommunale og fylkeskommunale pensjonsordninger. Forskriften ble avløst av någjeldende forskrift 22. april 1997 nr. 374 om pensjonsordninger for kommunalt eller fylkeskommunalt ansatte.

5.4.4 Offentlig tjenestepensjonsordning som følge av lov om pensjonsordning for sykepleiere

I 1962 ble det opprettet en egen lovfestet pensjonsordning for sykepleiere.28 Ot.prp. nr. 66 (1961–62) Om lov om pensjonsordning for sykepleiere redegjør for bakgrunnen til opprettelsen.

Sykepleierne var tidligere innlemmet i Statens pensjonskasse og kommunale pensjonskasser. For Statens pensjonskasses del ble de første medlemskap gitt i 1922 til de såkalte foreningssøstrene. Dette var sykepleiere som var fast ansatt ved Den norske Nationalforening mot Tuberkulosen, Norges Røde Kors, Lutherske Menighetssøstres forening og Norske Kvinders Sanitetsforening. I 1949 fikk sykepleiere ved Diakonissehuset i Oslo og Bergen diakonissehjem medlemskap, mens det samme gjaldt fra 1956 for sykepleiere ved Søsterhjemmet Betanien. I 1957 ble det gitt rett til medlemskap i Statens pensjonskasse for sykepleiere med godkjent utdannelse i heldagsstilling ved kommunale og fylkeskommunale sykehus.

Bakgrunnen for opprettelsen av pensjonsordningen for sykepleiere var et ønske om å bedre pensjonsordningen for sykepleierne. Mange av sykepleierne hadde hatt begrensninger i andelen av lønnen som ga pensjonsopptjening, og dette var det ønskelig å gjøre noe med. Det ble lagt vekt på at sykepleierne hadde fått ordnede lønns- og arbeidsvilkår, og både regjeringen og Stortinget mente det var naturlig at det ble opprettet en egen ordning som ble betalt av sykepleierne selv og deres arbeidsgivere. Opprinnelig ble det forsøkt å få til en avtalebasert pensjonsordning, men da arbeidet med dette trakk ut, ble det tatt initiativ til en lovfestet ordning. Både regjeringen og Stortinget ønsket å bedre vilkårene for sykepleierne, men fant det riktigst at dette skjedde utenfor Statens pensjonskasse. I Ot.prp. nr. 66 (1961–62) står følgende:

«Da pensjonsspørsmålet for sykepleiere i sin tid ble løst ved medlemskap i Pensjonskassen, skyldtes dette i første rekke at deres lønns- og arbeidsforhold gjorde det vanskelig å løse pensjonsspørsmålet på annen måte. Dette forholdet er nå helt endret. Med de ordnede lønns- og arbeidsvilkår som sykepleierne nå har er det ikke lenger nødvendig å opprettholde en særordning i Statens pensjonskasse for denne gruppe.»

Etableringen av den nye pensjonsordningen medførte at i underkant av 4000 sykepleiere ble overført fra Statens pensjonskasse til Pensjonsordningen for sykepleiere. Ordningen pålegger offentlig tjenestepensjonsordning for alle som arbeider som sykepleiere, enten dette er i privat eller offentlig virksomhet. Pensjonsordningen blir administrert av KLP.

Loven bestemmer hvem som kan være medlemmer i pensjonsordningen. I § 1 er følgende omfattet av ordningen:

«Offentlig godkjente sykepleiere ansatt i privat, fylkeskommunal eller statlig virksomhet omfattet av lov 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m. og lov 15. juni 2001 nr. 93 om helseforetak m.m., skal være medlemmer i pensjonsordningen for sykepleiere.»

5.4.5 Offentlig tjenestepensjonsordning som følge av pensjonsordning for sykehusleger

5.4.5.1 Pensjonsordning for sykehusleger

Det gjelder også en særskilt pensjonsordning for sykehusleger. Opprinnelsen til denne legeordningen var etableringen av pensjonsordningen for underordnede leger i 1952 og pensjonsordningen for overleger i 1970. Med virkning fra 1. januar 1994 ble de to pensjonsordningene for leger slått sammen til en felles pensjonsordning. De tidligere opptjente pensjonsrettighetene ble overført til den nye pensjonsordningen. Pensjonsordningen er en profesjonsbasert pensjonsordning for sykehusleger. Den har sin bakgrunn i et ønske om at disse legene fikk en felles tjenestepensjonsordning. Pensjonsordningen blir administrert av KLP.

Det framgår av vedtektene for ordningen at samordningsloven29, kapitlet om kommunal tjenestepensjon i forsikringsvirksomhetsloven30 og forsikringsavtaleloven31 gjelder for pensjonsordningen. Pensjonsreglene tilsvarer fellesordningen i KLP, og pensjonsordningen er fondert.

Etter § 2-1 omfatter pensjonsordningen leger som «er ansatt i stilling ved helseinstitusjoner. Spekter og Den norske legeforening avgjør i tvilstilfelle hvilke institusjoner som skal omfattes av disse bestemmelser. Ved annen arbeidsgivertilhørighet enn Spekters tariffområde høres den aktuelle arbeidsgiverorganisasjon før saken avgjøres.» Unntakene fra pensjonsordningen framgår av vedtektene kapittel 3. De som er unntatt er 1) lege som ved aldersgrensen ikke vil få en samlet pensjonsgivende tjenestetid på minst 3 år, 2) lege som er medlem av annen pensjonsordning som av Den norske legeforening og Spekter er godkjent som en likeverdig pensjonsordning, og 3) lege som ikke er medlem av folketrygden.

I rapport av 20. mai 2011 om pensjonsleverandør for helseforetakene fra en interdepartemental arbeidsgruppe nedsatt av Helse- og omsorgsdepartementet, framgår det at helseforetakenes andel av medlemmene ved utgangen av 2009 utgjorde ca. 92 prosent. Øvrige leger som er omfattet av ordningen, er tilknyttet både ideelle og kommersielle virksomheter.

5.4.5.2 Sykehjelps- og pensjonsordning for leger (SOP)

Sykehjelps- og pensjonsordningen for leger (SOP) ble etablert i 1965. Dette er en ordning som ikke tilsvarer ytelsene fra offentlig tjenestepensjonsordning, men informasjon om denne pensjonsordningen gis for å gi et helhetlig bilde av legenes pensjonsordning. Bakgrunnen for opprettelsen var forhandlinger mellom Den norske legeforening og Sosialdepartementet om revisjon av satsene for dekning av utgifter til undersøkelse og behandling hos lege. I stedet for å øke satsen (normaltariffen) i 1962, ble det enighet om å utsette justeringen, og heller avsette midler til sykehjelp- og pensjonsformål.

Dagens hjemmel for dekke utgiftsdekningen til undersøkelse og behandling hos lege framgår av folketrygdloven § 5-4 fjerde ledd. Med hjemmel i denne bestemmelsen er det gitt forskrift om stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling hos lege.32 Avslutningsvis i denne forskriften er det en post om statlig tilskudd til fellesformål for leger. Her inngår tilskudd til SOP som et element.

SOP er en selvstendig juridisk enhet, organisert som stiftelse. Alle som driver eller har drevet legevirksomhet i Norge, og som vært medlem av folketrygden i minst tre år, er med i ordningen. Ordningen yter alderspensjon og uførepensjon. Videre gis det ektefellepensjon og barnepensjon. Pensjonsytelsene utgjør en andel av et beløp som er fastsatt av SOPs styre.

5.4.6 Oppsummering

I perioden da mange ansatte i virksomheter innen helse- og sosialtjenesteområdet fikk medlemskap i offentlig tjenestepensjonsordning, skjedde dette som følge av en felles enighet blant leverandørene og offentlige myndigheter. Denne enigheten er bekreftet overfor utvalget av representanter fra både fylkeskommuner og fra representanter fra arbeidstakerorganisasjoner. For å drive helse- og sosialtjenester på vegne av det offentlige, var det fra offentlige myndigheters side ønsket at ansatte i private virksomheter skulle ha samme lønns- og arbeidsvilkår som offentlig ansatte, herunder samme tjenestepensjonsordning. Bakgrunnen var blant annet en bekymring for at ansatte ved private virksomheter skulle få bedre betingelser enn ved de offentlige institusjonene, og derigjennom tappe de offentlige virksomhetene for ressurser. Ønsket om samme lønns- og arbeidsvilkår for ansatte i de private helseinstitusjonene som offentlig ansatte, er tydeliggjort i flere av avtalene utvalget har sett, se avsnitt 5.6. Det skjedde i en periode der helse- og sosialtilbudet var i kraftig utvikling, og der de ideelle leverandørene av helse- og sosialtjenester ble tatt inn på de offentlige myndigheters planer.

Flere av aktørene utvalget har vært i kontakt med har vist til sykehusloven fra 1969 som et viktig element i denne fasen. I lovproposisjonen, Ot.prp. nr. 36 (1967–68), redegjøres det grundig for datidens helsetilbud og utviklingstrekkene som hadde vært i helsesektoren. Et sentralt element i loven var at fylkeskommunen fikk ansvar for anlegg og drift av helseinstitusjoner. Private helseinstitusjoner blir omtalt i relativt beskjeden grad, men de forutsettes å være en del av de fylkeskommunale planene, eller at de blir godkjent av sentrale myndigheter når de skulle løse funksjoner av mer landsomfattende karakter. Lovens § 4 ga bestemmelser om at de private institusjonene skulle tas inn i planene for drift av institusjoner.

Når det gjaldt psykisk helsevern, hadde fylkeskommunene allerede fått et ansvar for oppføring og drift av institusjoner under dette vernet gjennom lov om psykisk helsevern33. Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 36 (1967–68) var Sosialkomitéen enig i departementets forslag til lovtekst som gjaldt private institusjoner, jf. Innst. O. XV (1968–69). I en kommentar til § 4 skriver komitéen:

«Nesten 20 % av landets disponible sengeplasser i spesialsykehus og alminnelige sykehus er å finne i privateide helseinstitusjoner. Våre mindre pleiehjem for åndssvake er i det vesentlige privateide. Det samme forhold gjør seg gjeldende for de psykiatriske sykehjem. Også et meget stort antall av de eksisterende pleiehjem drives av private. Som tidligere nevnt er det meningen at disse pleiehjem skal omfattes av denne lov under betegnelsen sykehjem med de standardhevninger dette forutsetter. De blandede eierforhold som gjør seg gjeldende for de forskjellige typer helseinstitusjoner som denne lov er ment å omfatte, gjør det etter komitéens mening helt nødvendig med en lovbestemmelse som utrykkelig fastslår at private helseinstitusjoner kan innpasses i de respektive fylkers planer.

Mange enkeltpersoner og organisasjoner har påtatt seg slike oppgaver fordi den offentlige innsats ikke har strukket til. Det har også vært en medvirkende faktor at vi har manglet klare lovregler på dette felt og at behovet gjennom lang tid har vært så stort at det har vært påtrengende nødvendig å bidra til løsninger av disse oppgaver med privat initiativ. På dette område har det etterhvert utviklet seg et fruktbringende samarbeid mellom det offentlige i de private institusjoner. Komitéen ser det som vesentlig at dette gode samarbeid kan fortsette også i fremtiden.»

5.5 Krav om tjenestepensjonsordning i tariffavtaler

5.5.1 Tariffavtale i Virke

Private sykehus’ generalsekretariat ble etablert i 1949. Sekretariatet skiftet navn i 1952 til De Private Sykehus' Landsforbund.34 Organisasjonen ble senere fusjonert med Private Sykehjemeieres Landsforening. I 1981 skiftet organisasjonen navn til Private Helseinstitusjoners Landsforbund (PHL). PHL skiftet i 1992 navn til Arbeidsgiverforening for private virksomheter i offentlig sektor (APO). Denne organisasjonen gikk inn i Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) fra 1. januar 1999, som igjen skiftet navn til Virke i 2011. Mange av de ideelle virksomhetene som leverer helse- og sosialtjenester til det offentlige er i dag tilknyttet HUK-området (helse, utdanning og kultur) i Virke.

Fra 1980-tallet hadde PHL to såkalte kopiavtaler, den ene mot Oslo kommune, den andre mot Norske Kommuners Sentralforbund, nå KS. Poenget var at de ansatte skulle ha samme lønns- og arbeidsvilkår som offentlig ansatte. Tariffoppgjørene i Oslo kommune og i KS-området fikk direkte virkning for de ansatte ved PHLs medlemsvirksomheter. Senere kom også staten til som et eget område.

I landsoverenskomst for helse og sosiale tjenester mv. for perioden 2014–2016 gjelder et krav om offentlig tjenestepensjonsordning, jf. landsoverenskomsten § 15:

«Det er en tariffplikt at det opprettes en pensjonsordning. Denne kan tegnes i Statens Pensjonskasse, Kommunal Landspensjonskasse eller et privat forsikringsselskap. For de virksomheter som i dag er knyttet til en eller flere av disse, kan det i tariffperioden ikke skiftes selskap uten at dette er drøftet på forhånd med de tillitsvalgte. Et slikt skifte kan ikke forringe de ansattes rettigheter.

Dersom det tegnes forsikring i et privat selskap, skal nivået og vilkårene så vidt mulig være tilsvarende som i de øvrige ordningene. Pensjonsordningen skal også omfatte AFP. Tariffplikten er oppfylt dersom kostnadene for den private ordningen er i samsvar med kostnadene for de offentlige ordningene.

På de områdene som er utskilt, videreføres nåværende AFP-ordning.»

Kravet om offentlig tjenestepensjon kom inn i tariffavtalen fra 1997, på samme tid som i hovedtariffavtalen for KS-området, se avsnitt 5.5.2.

Parallelt med kravet om offentlig tjenestepensjon i tariffavtalen, ble det 7. mai 2014 inngått avtale mellom Virke og Fagforbundet om avvikende pensjonsordning (hybridordning). Avtalen er godkjent av de andre arbeidstakerorganisasjonene. Selv om avtalen gjelder to konkrete virksomheter, kan den også få virkning for ideelle virksomheter som driver rusbehandling eller barnevern. Det kreves sentral godkjenning hos tariffpartene for at slike avtaler skal kunne gjøres gjeldende. Avtalen fra 7. mai 2014 har følgende elementer:

«4. Ny pensjonsordning

Det etableres en ny pensjonsordning for ansatte som har mer enn 15 år igjen til pensjonsalder. Den nye pensjonsordningen har følgende egenskaper.

1. Hybridordning

   1. Ordningen kalibreres slik at den treffer dagens nivå på ytelse. Partene er enige om 5 % (+ 2 % trekk fra arbeidstaker), for lønn opp til 12 G. Partene er enige om en tilleggsats på 18,1 % for lønn mellom 7,1 G og 12 G. Det må være tilstrekkelig høyere sats for kvinner i henhold til lovens bestemmelser.

   2. Beholdningen gis økning i takt med lønnsvekst. Avkastning utover dette tilfaller reguleringsfondet, jfr. tjenestepensjonsloven § 4-6 (3). Dette gjelder kun de som til enhver tid er ansatt i foretaket jfr. tjenestepensjonsloven § 4-6 (2).

   3. Pensjonsgrunnlaget skal inneholde all utbetalt lønn jfr. tjenestepensjonsloven § 4-3 dog med unntak av lønnsmidler som fremgår av 3. ledd.

   4. Livsvarig utbetaling.

2. Omfattes i utgangspunktet av privat AFP, men dagens offentlige AFP kan videreføres ved enighet

3. Uføreregler på nivå med offentlig tjenestepensjon, dvs. minst 70 % for kompensere noe for samordningsfordeler/nye uføreregler i offentlig tp.

Endelig utforming av ordningen søkes løst av partene i samarbeid med pensjonsleverandør og felles valgt, frittstående rådgiver. Partene er dog enige om at beskrivelsen er tilstrekkelig slik at den kan legges til grunn for avtalen 1. mai, selv om utforming av ordningen ikke er endelig avklart.»

I tariffperioden 2014–2016 har Virke opplyst at det gjennom lokale prosesser og senere sentral godkjenning er gitt mulighet til overgang til hybridordning for 43 virksomheter (15 hovedenheter og 28 underenheter).

I lys av avtalen fra 7. mai 2014 om avvikende pensjonsordning, er det i tariffoppgjøret 2016 en mulighet for at dagens krav i tariffavtalen om offentlig tjenestepensjonsordning kan bli moderert. Utvalget har fra Virke fått opplyst at tarifforhandlingene i 2016 i HUK-området blir gjennomført 23.–25. august 2016. Virke har i forkant av forhandlingene kommunisert til forhandlingsmotpartene at de har fullmakt til å vurdere å fremme krav om endring i kapitlene om pensjon i en eller flere av HUK-avtalene som innebærer at Virkes forsikrede tjenestepensjonsordning (hybridpensjon) blir likestilt med offentlig lik tjenestepensjonsordning.

5.5.2 Tariffavtale i KS-området

Ingen av virksomhetene som er aktuelle for utvalgets arbeid har KS som sin arbeidsgiverorganisasjon. Men som nevnt i avsnittet ovenfor, har KS-områdets tariffavtale vært sentral for HUK-området i Virke og dets forløpere, jf. «kopiavtalene» som Private Helseinstitusjoners Landsforbund hadde mot KS-området, og forutsetningen om samme lønns- og arbeidsvilkår. Det er derfor av interesse å se nærmere hvordan kravet om offentlig tjenestepensjonsordning i KS-områdets tariffavtale har utviklet seg.

Tariffavtalen i KS-området gjelder kommunalt ansatte. Det ble i hovedtariffavtalen for perioden 1. mai 1996 til 30. april 1998 tatt inn et krav om alle arbeidsgivere fra 1. januar 1997 skulle ha opprettet tjenestepensjonsordning for sine ansatte. Tjenestepensjonsordningen skulle tilsvare de til enhver tid gjeldende vedtekter for Felles Kommunal Pensjonsordning i KLP, altså offentlig tjenestepensjonsordning.

Flere arbeidsrettssaker har imidlertid stadfestet at tariffplikten også var gjeldende før 1997, jf. dommer fra Arbeidsretten av 27. november 2012, 24. mars 2011 og 7. november 2003. I dette bildet hører det med at kommunene var selvstendige tariffparter fram til 1. mai 1988. Fram til dette tidspunktet kunne kommunene velge å opptre på egen hånd eller slutte seg til hovedoverenskomstene som Norske Kommuners Sentralforbund hadde framforhandlet.

Sentralt i arbeidsrettsdommene er betydningen av protokolltilførsler ved tariffoppgjøret i 1966 og senere, der formålet var å få alle kommuner til å opprette tjenestepensjonsordning for alle ansatte. Som vist i avsnitt 5.4.3 var det en utvikling i hvilke kommuner som hadde tjenestepensjonsordning og hva innholdet i pensjonsordningen var. I mange tilfeller var tjenestepensjonsordningen forbeholdt noen få ansatte. Punkt 3 og 4 i protokolltilførselen fra 1966 er trukket fram i dommene:

«3.

Partene viser til de protokolltilførsler som var inntatt i meklingsforslagene i 1958, 1961 og 1963 med henstilling til kommunene om snarest å innføre en tilfredsstillende pensjonsordning for alle sine arbeidstakere.

I meklingsforslaget av 1964 viste partene til den protokolltilførsel som var inntatt i 1963. Det var her vist til den samordning av kommunenes lønnsvilkår med statens som foregikk og kommunene ble bedt om innen 1. juni 1964 å ta opp spørsmålet om en tilfredsstillende pensjonsordning.

Ved forhandlingene i 1966 har partene konstatert at det fremdeles er kommunale arbeidstakere som ikke er dekket av en tilfredsstillende pensjonsordning.

Partene viser til den gjennomførte samordning av kommunenes og statens lønnsvilkår og forutsetter at spørsmålet om en tilfredsstillende pensjonsordning blir tatt opp til behandling i disse kommuner snarest mulig og senest innen utgangen av 1966.

4.

For kommuner som ikke senest ved utgangen av 1966 har gitt tilsagn om ordning av pensjonsspørsmålet, er partene enige om i fellesskap å innhente materiale m.v. og å oppta forhandlinger om hva som kan gjøres for å få gjennomført en likeverdig pensjonsordning med virkning senest fra 1. januar 1967.

Såfremt pensjonsspørsmålet etter de foran nevnte retningslinjer fortsatt vil være u[t]løst i enkelte kommuner, skal disse kommuner med virkning fra 1. januar 1967 opprettet en midlertidig pensjonsordning for de arbeidstakergrupper som omfattes av pkt. 3 under bestemmelsene i Utvalgets avgjørelse og som ikke omfattes av en fast pensjonsordning. Kommunens premieutgift skal tilsvare kommunens tidligere utgifter etter det foran nevnte pkt. 3. Denne midlertidige pensjonsordning opprettholdes inntil pensjonsspørsmålet løses etter de foran nevnte bestemmelser.»

Også hovedoverenskomstene for perioden 1972–1988, der spørsmålet om tjenestepensjonsordning for kommunalt ansatte ble tatt opp gjennom protokolltilførsler, har vært sentrale i arbeidsrettssakene. Det samme har også følgende protokollering i Riksmeglingsmannens møtebok tilknyttet tariffoppgjøret i 1986 vært: «partene er i utgangspunktet enige om å anse någjeldende kommunale og fylkeskommunale pensjonsordninger som tariffestet».

Dommen fra 200335 handlet om seks arbeidstakere i Nissedal kommune som ikke var innmeldt i KLP fra sine ansettelsestidspunkt i perioden 1981–1993. Det sentrale spørsmålet var om pensjonsordningen var tariffestet i den aktuelle perioden, eller om den først ble tariffestet med virkning fra 1. januar 1997, da det ble gitt en uttrykkelig bestemmelse i hovedtariffavtalen. Arbeidsretten kom til at pensjonsordningen var tariffestet da de seks ble ansatt, og at det innebar tariffbrudd at de ansatte ikke var innmeldt. Kommunen tiltrådte felles kommunal pensjonsordning i KLP fra 1. januar 1975. Arbeidsretten kom imidlertid til at kravene om etterinnmelding var foreldet. Påstanden om tariffbrudd for perioden forut for 1. mai 1988 ble avvist når det gjaldt KS, siden ikke KS, men hver enkelt kommune, var formell tariffavtalepart under den tidligere forhandlingsordningen.

Dommen fra 201136 gjaldt Vestvågøy kommunes innføring av pensjonsordning for samtlige ansatte i 1977. Det ble da gitt mulighet for at de som allerede var ansatt i kommunen kunne reservere seg mot medlemskap. Tre av arbeidstakerne som reservert seg mot medlemskap i 1977, ble i 2009 etterinnmeldt i KLP. Vestvågøy kommune mente etterinnmeldingen måtte begrenses til 1. januar 1997 under henvisning til at pliktig innmelding først ble tariffestet fra dette tidspunkt. Arbeidsrettens flertall mente arbeidstakerne ikke rettsgyldig kunne reservere seg mot medlemskap i en tariffavtalt pensjonsordning. Arbeidstakerne var derfor ikke bundet av erklæringene. De hadde krav på pensjon i samsvar med hovedtariffavtalens bestemmelser for ansettelsestid fra 1. januar 1977. Pensjonskravet var ikke foreldet, med unntak av krav som lå lenger tilbake i tid enn tre år før stevning var tatt ut.

Kjennelsen fra 201237 gjaldt begjæring fra KS om gjenåpning av dommene som Arbeidsretten hadde avsagt i 2003 og 2011. KS hadde funnet ny dokumentasjon som forklarte bakgrunnen for protokolltilførslene som var sentrale i de tidligere sakene. KS mente at dersom de nye dokumentene hadde blitt framlagt under den ordinære behandlingen av sakene, ville Arbeidsrettens tolkning høyst sannsynlig vært en annen. Arbeidsretten kom imidlertid til at begjæringen ikke kunne tas til følge da dokumentene KS hadde framlagt burde vært framlagt under den ordinære behandlingen av sakene. Ut fra dette fant Arbeidsretten det ikke nødvendig å ta stilling til om de nye dokumentene ville medført en annen konklusjon.

Det har altså vært uenighet mellom tariffpartene i KS-området både om når tariffestingen av tjenestepensjonsordningen skjedde, og hva innholdet av denne tariffestingen var. Arbeidsrettssakene viser at offentlig tjenestepensjon ble tariffestet før 1997 for de aktuelle kommunene. Det er imidlertid vanskelig å angi et generelt tidspunkt for når tariffplikten til å ha offentlig tjenestepensjon inntrådte i KS-området. Det skyldes at tidspunktet må vurderes særskilt for hver enkelt kommune. Det kan imidlertid utledes av arbeidsrettssakene nevnt ovenfor at tariffplikten i mange tilfeller ble opprettet på 1970-tallet.

Kravet om offentlig tjenestepensjonsordning gjennom tariffavtale, slik Arbeidsretten har lagt til grunn i sakene som er nevnt ovenfor, er også en av årsakene til at ideelle virksomheter har hatt offentlig tjenestepensjonsordning. Tariffavtaleplikten var en del av en naturlig utvikling. Plikten oppstod i en tid da partene hadde en felles oppfatning om at kommunalt ansatte og arbeidstakere i private virksomheter som utførte helse- og sosialtjenester skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning.

5.5.3 Tariffavtale i Spekter-området

Spekter har hovedavtaler med fem hovedorganisasjoner: Landsorganisasjonen i Norge (LO), Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS), Sammenslutningen av akademikerorganisasjoner i Spekter (SAN), Akademikerne og Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede. Hovedavtalene omfatter bestemmelser om forhandlingsordning, samarbeid og tillitsvalgte. I hovedavtalene er det også avtalt eget forhandlingssystem for helseforetakene.

Det er 10 overenskomstområder i Spekter. Alle overenskomstene består av to deler, en sentral A-del og en lokal virksomhetsvis B-del. B-delen forhandles i den enkelte virksomhet, mens A-delen forhandles av Spekter og hovedorganisasjonene. Overenskomstområde 4 gjelder Lovisenberg Diakonale Sykehus.38 Dette sykehuset er en av de tolv ideelle institusjonene som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten. Overenskomstområde 10 gjelder helseforetak, mens overenskomstområde 9 gjelder øvrige virksomheter. Enkelte av de ideelle virksomheter som utvalget har kartlagt, er tilknyttet overenskomstområde 9.

For overenskomstområde 9, er det i del A krav til avtalefestet pensjon (AFP). Det første punktet i reglene gjelder dem som tok ut AFP før 1. januar 2011. Disse har AFP som en tidligpensjonsordning for perioden 62–67 år. Ordningen blir faset ut i løpet 2016. Dette er den gamle AFP-ordningen som ligner på offentlig AFP-ordning for perioden 62–64 år, og som er beskrevet ovenfor i avsnitt 5.2.2. Den andre delen av AFP-bestemmelsene gjelder dem som tok ut AFP etter 31. desember 2010. Dette er den nye AFP-ordningen som gir et livsvarig tillegg til alderspensjonen fra folketrygden. Bestemmelsen lyder slik:

«Arbeidstakere som har fylt 62 år kan gå av med avtalefestet pensjon. For AFP i Spekter-området gjelder de vilkår som gjelder for fellesordningen for AFP i privat sektor.

Virksomhetene skal være tilsluttet denne ordningen med mindre de er eller blir tilknyttet en annen ordning som gir tilsvarende eller bedre vilkår.»

I Overenskomstområde 10 Helseforetak, forhandler Spekter-Helse og forbundene i del AI om «de sosiale bestemmelser» for alle arbeidstakere i overenskomstområdet. I del A1 for 2014‐2016 framgår følgende av punkt 9 Pensjon:

«I dag er de ansatte i helseforetakene omfattet av pensjonsordninger i henholdsvis SPK, KLP, Pensjonskassen for helseforetakene i hovedstadsområdet, Oslo Pensjonsforsikring AS og lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet. Videre er pensjonsordningene for de ansatte i helseforetakene i dag dels lov- og dels tariffestet.

I Ot.prp. nr. 66 (2000–2001) s. 54 under punktet om videreføring av pensjonsordninger, er det blant annet uttalt:

«Departementet har forståelse for dette, og vil derfor allerede nå fastslå at det vil bli vedtektsfestet at arbeidstakerne skal få videreført sine pensjonsordninger innen det offentlige bruttosystem».

Foretakene skal ha en tjenestepensjonsordning for sine ansatte herunder nåværende «overføringsavtale». Det er vedtektsfestet at de ansatte skal være omfattet av offentlig tjenestepensjon.

Partene har som felles mål at man skal avtale nærmere innhold og utforming av pensjonsforhold for ansatte i helseforetak, herunder nødvendig harmonisering av dagens tjenestepensjonsordninger og AFP-ordningen. Inntil dette arbeidet er sluttført og partene eventuelt har avtalt annen pensjonsordning, er partene enige om å videreføre eksisterende pensjonsordninger for de ansatte inkludert dagens ordning med hensyn til hva som er pensjonsgivende inntekt. Eksisterende AFP-ordning videreføres på samme måte.

Arbeidstakere som er nyansatte i foretaket etter 1. januar 2002, meldes inn i tilsvarende pensjonsordning som de øvrige ansatte i den virksomheten det er avtalt de skal tjenestegjøre i, bortsett fra i de tilfeller der leverandøren ikke aksepterer en slik tilmelding. I disse tilfellene vil de ansatte bli tilmeldt en ordning i henhold til forutsetningene i vedtektene.

Pensjonsrettighetene skal i den grad det er mulig være forsikringsmessig dekket.»

Lovisenberg Diakonale Sykehus har overfor utvalget påpekt følgende om forholdet mellom overenskomstområde 4 (Lovisenberg Diakonale Sykehus) og overenskomstområde 10 (helseforetakene)39:

«Fra og med 2008 har sykehuset vært medlem av arbeidsgiverorganisasjonen Spekter. Sykehuset er et eget avtaleområde i Spekter, og altså ikke i samme avtaleområde som de statlige foretakene. Dette til tross, er det kun marginale materielle forskjeller mellom overenskomstene i de to områdene, både med hensyn til lønn, arbeidstid og sosiale bestemmelser, og overenskomstforhandlingene foregår parallelt og med de samme rammer som foretakene.

Historisk har sykehusets lønns- og personalpolitikk i det alt overveiende fulgt Oslo Kommune frem til sykehuset ble medlem i Spekter.»

Før 2008 var Lovisenberg Diakonale Sykehus tilknyttet Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), forløperen til Virke. Sykehuset viser til at da helseforetaksmodellen trådte i kraft, ble tariffavtalene i HSH i noen grad tilpasset tariffbestemmelser gjeldende for helseforetak. Ifølge sykehuset var tariffavtalene i HSH som gjaldt for sykehuset, inntil da rene kopiavtaler av Oslo kommunes avtaler.

Gjennomgangen viser at virksomheter tilhørende overenskomstområdet 9, står fritt til å velge tjenestepensjonsordning. Det eneste som kreves er at virksomhetene er omfattet av fellesordningen for AFP i privat sektor. For ansatte i helseforetakene (overenskomstområde 10) og Lovisenberg Diakonale Sykehus (overenskomstområde 4) gjelder inntil videre krav om offentlig tjenestepensjonsordning og offentlig AFP-ordning.

5.5.4 Tariffavtale i NHO-området

Flere ideelle virksomheter som leverer helse- og sosialtjenester til staten er tilknyttet arbeidsgiverorganisasjonen Abelia, NHOs forening for kunnskaps- og teknologibedrifter. I Abelia er det ingen tariffavtalte krav til tjenestepensjonsordning. Virksomheter tilknyttet denne arbeidsgiverorganisasjonen står fritt til velge hvilken tjenestepensjonsordning de ønsker å ha. I den grad de velger å opprette tariffavtale med arbeidstakerorganisasjoner, er de forpliktet til å ha AFP-ordning i samsvar med Fellesordningen for AFP.40

5.6 Omtale av pensjonsordning i avtaler

5.6.1 Innledning

I utvalgets mandat framgår det at det er et «spørsmål om avtalene som er inngått med de ideelle virksomhetene er utformet slik at staten har, eller kan oppfattes å ha, et ansvar for å dekke pensjonskostnader som påløp i avtaleperioden og som forfaller til betaling etter at avtaleperioden utløp.»

Videre heter det at «Utvalget skal kartlegge ulike typer avtaler ideelle organisasjoner har eller har hatt om leveranser av helse- og sosialtjenester for staten, og avklare i hvilken grad det fra myndighetenes side er forutsatt hva slags pensjonsordning de ansatte i organisasjonene skal ha. Ut fra dette skal utvalget vurdere ved hvilke typer avtaler (kontraktsforhold) det kan reises spørsmål om kompensasjon.»

Utvalget har innhentet en rekke avtaler innenfor helse- og sosialtjenesteområdet fra både leverandører og fra offentlig myndigheter. Det blir redegjort for disse avtalene i dette avsnittet.

Det er viktig å påpeke at muntlige avtaler og praksis kommer i tillegg til eller utfyller de skriftlige avtalene. Slike muntlige avtaler og praksis kan ha form av samhandling og jevnlig kontakt, dekning av driftskostnadene i årlige budsjettvedtak og liknende. Muntlige avtaleforhold mellom partene var vanlig praksis tidligere. De skriftlige avtalene mellom private leverandører av helse- og sosialtjenester og offentlige myndigheter som utvalget har mottatt, kom i stand først fra midten av 1970-tallet. Omfanget var lite, men tok seg opp på 1980- og 1990-tallet. Initiativtakerne til avtalene varierte. I noen tilfeller var det virksomheten selv eller dens arbeidsgiverorganisasjon som presset på for å få inngått en skriftlig avtale. I andre tilfeller var det kommuner eller fylkeskommuner som var initiativtakerne.

5.6.2 Generelt om avtalene

Avtalene viser et variert bilde av hva som sies om tjenestepensjonsordning. I noen tilfeller framkommer det at ansatte i den aktuelle virksomheten skal ha offentlig tjenestepensjonsordning. I andre avtaler vises det til at de ansatte skal ha tilsvarende lønns- og arbeidsvilkår som fylkeskommunalt ansatte. Videre er det avtaler som ikke sier noe som helst om pensjon, og atter andre som sier at pensjonsutgiftene inngår i dekningen som virksomhetene mottar. Avtalene er preget av tjenesteområde, hvem som er oppdragsgiver for tjenesten (kommuner, fylkeskommuner eller staten) og om avtalene er inngått før eller etter at tjenesten ble konkurranseutsatt.

Avtalene har mange navn. I den første tiden ble avtalene gjerne kalt driftsavtaler eller samarbeidsavtaler. Etter hvert har avtalene fått andre navn som avtale om kjøp av plasser, driftsavtale for kjøp av faste plasser, samarbeidsavtale for kjøp av faste plasser, oppdragsavtale, rammeavtale, rammeavtale for kjøp av plasser og så videre. Selv om avtalene har mange navn, kan de likevel deles i to hovedgrupper: avtaler som er basert på en anbudsprosess og ikke.

Omtale av offentlig tjenestepensjonsordning er særlig aktuelt i avtaler fra 1980- og 1990-tallet. Etter hvert er omtalen gradvis faset ut i avtaletekstene. Ingen av dagens avtaler har et uttrykkelig vilkår om offentlig tjenestepensjon. De seneste avtalene, der offentlig tjenestepensjonsordning ikke er nevnt, representerer en siste fase i ideelle virksomheters tilknytning til offentlig tjenestepensjonsordning. I denne fasen bortfaller forutsetningen om offentlig tjenestepensjonsordning. Ansvaret for valg av tjenestepensjonsordning og dekning av pensjonskostnader legges fullt ut på virksomhetene.

Når det gjelder tjenesteområde som premiss for hvordan avtalen er utformet, er det enkelte tjenesteområder der avtalene har hatt ganske likt innhold. Det gjelder for eksempel innen rusomsorgen og barnevernet. En vesentlig årsak til likheten mellom avtalene er at fylkeskommunen på denne tiden var oppdragsgiver på begge områdene.

Avtalegjennomgangen viser at det ofte er brukt en felles mal for avtaleutformingen. Bruken av mal som grunnlag for avtaleutforming kom i stand på 1970- og 1980-tallet. Også her varierte det hvem som var initiativtakerne til å bruke malene. Det kunne både være Private Helseinstitusjoners Landsforbund og de enkelte fylkeskommunene. Avtalene har i disse tilfellene i stor grad samme ordlyd, men med enkelte virksomhetsspesifikke punkter. Ett eksempel på bruk av avtalemal er fra Nord-Trøndelag fylkeskommune. Her ble det i 1974 vedtatt et formular for standardavtaler om drift av private og kommunale helseinstitusjoner som var med på fylkets helseplan.41

I noen av avtalene utvalget har gjennomgått er det altså et vilkår eller en forutsetning at virksomheten har medlemskap i KLP eller annen tilsvarende offentlig tjenestepensjonsordning. Dette er uttrykt på flere ulike måter. En ordlyd som ofte har gått igjen er «De ansatte meldes inn i Kommunal Landspensjonskasse eller annen pensjonsordning med tilsvarende betingelser.» Andre formuleringer har vært disse:

• «Fylkeskommunen dekkjer løns-, pensjons- og personalutgifter innanfor ramma av dei løns- og arbeidsvilkår som er fastsett i samråd med eller etter godkjenning av fylkeskommunen.»

• «De ansatte skal meldes inn i pensjonsordning med likeverdige pensjonsvilkår som for fylkeskommunalt ansatte.»

• «De ansatte meldes inn i Kommunal Landspensjonskasse.»

Den siste skriftlige avtalen som utvalget har funnet med en forutsetning om offentlig tjenestepensjonsordning, er fra 2009. Avtalen er knyttet til barneverntjenesten, og det framgår her at «Institusjonens regnskap skal gjøres opp årlig. Dette inkluderer reguleringspremie fra KLP.»

Andre avtaler viser til at de ansatte skal ha lønns- og arbeidsvilkår som for fylkeskommunalt ansatte. Enkelte slike avtaler har denne ordlyden: «Lønns- og arbeidsvilkår tilsvarende som fylkeskommunalt ansatte legges til grunn så langt det passer.» Andre avtaler kan ha denne teksten:

• «Fylkeskommunen dekker lønns- og personalutgifter innenfor rammen av de lønns- og arbeidsvilkår som gjelder sammenlignbare stillinger i fylkeskommunen.»

• «Fylkeskommunen dekker lønnskostnader tilsvarende det fylkeskommunalt ansatte i tilsvarende stillinger mottar.»

• «Ansatte skal følge lønns- og arbeidsvilkår fastsatt i tariffavtale (Fellesoverenskomst) mellom Arbeidsgiverorganisasjonen for Private virksomheter i Offentlig sektor og den enkelte arbeidstakerorganisasjon. Tariffavtalen inngås på grunnlag av tariffavtalen (Hovedoverenskomsten) mellom Kommunenes Sentralforbund og arbeidstakerorganisasjonene.»

• «Institusjonen skal følge avtaler og regler vedr. lønns- og arbeidsvilkår m.v. tilsvarende som for fylkeskommunens egne helseinstitusjoner /sosiale institusjoner.»

• «Lønns- og arbeidsvilkåra skal følgje det fylkeskommunale regelverket etter avtale med APO og arbeidstakarorganisasjonen til den enkelte arbeidstakar.»

I avtalene som viser til lønns- og arbeidsvilkår for fylkeskommunalt ansatte, framgår det ikke spesifikt av avtalen at offentlig tjenestepensjonsordning inngår i begrepet lønns- og arbeidsvilkår. Utvalget legger til grunn at det i de aller fleste tilfellene var en felles oppfatning blant partene at også tjenestepensjonsordning inngikk i begrepet. Den seneste avtaleteksten som utvalget har sett som viser til lønns- og arbeidsvilkår for fylkeskommunalt ansatte, er fra 2002.

Enkelte avtaler presiserer at betalingen virksomheten får for leveransen av tjenesten, også inkluderer dekning av pensjonsutgifter. Avtalene nevner spesifikt pensjonskostnadene i virksomhetenes tildelte driftsmidler, eller pensjonskostnadene sies å inngå i avtalt pris. Nivået på pensjonsutgiftene som dekkes, eller hvilken type pensjonsordning dekningen gjelder, framgår som oftest ikke av avtalen. Når utvalget har sett på slike avtaler, har de ikke vært supplert av annen tekst som klart nevner medlemskap i offentlig tjenestepensjonsordning, eller der det framgår at lønns- og arbeidsvilkårene skal være som for fylkeskommunalt ansatte. Nedenfor er eksempler på tekst fra slike avtaler:

• «Prisen skal dekke generelle driftskostnader, lønnskostnader, pensjonsutgifter, forsikring, administrative utgifter og husleie/kapitalkostnader.» (I avtale fra 2005.)

• «Beløpet dekker – personalkostnader, inkludert feriepenger, pensjon, forsikringer, arbeidsgiveravgift m.v.» (I avtale fra 1998.)

• «Når tilskuddet er utbetalt, må mottakeren av tilskuddet ta hensyn til at tilskuddet inkluderer arbeidsgiveravgift til folketrygden for avgiftspliktig lønn og godtgjørelser, og pensjonsdel og andre sosiale utgifter (feriepenger).» (I avtale fra 2007.)

• «Pensjonskostnader likestilles med øvrige kostnader, og inngår således i den avtalte pris.» (I avtale fra 2012.)

• «I den grad Helse Vest kompenserer egne helseforetak for ekstraordinære lønns- og pensjonsutgifter vil også leverandøren få tilsvarende kompensasjon.» (I avtale fra 2005.)

• «Avtalt pris omfatter alle kostnader knyttet til tjenesten, herunder pensjonskostnader, kostnader til tolk, ledsager, legemidler i behandlingen mv.» (I avtale fra 2015.)

Majoriteten av avtalene der dekning for pensjonskostnader framgår av avtaleteksten, er relativt tidsnære. Det har antakelig sammenheng med at slik presisering var viktig i forbindelse med avtaleinngåelse for tjenester som var konkurranseutsatt. Det er imidlertid eksempler på avtaler der slik omtale også gjelder for tiden før tjenesten ble konkurranseutsatt, og fra en periode der offentlige myndigheter normalt forutsatte at virksomhetene hadde offentlig tjenestepensjonsordning.

I enkelte av avtalene som utvalget har gjennomgått er det ingen spor etter verken kostnadsdekning for pensjonsutgifter eller henvisning til hvilke lønns- og arbeidsvilkår som forutsettes å gjelde. Noen av disse avtalene er gamle, mens andre er tidsnære. Det at det ikke står noe om pensjonsdekning eller pensjonstype, gjør det umulig ut fra avtaleteksten å avgjøre om avtalepartene forutsatte en bestemt tjenestepensjonsordning. Det kan både bety at det ikke var noen forutsetning mellom partene om en særskilt ordning, men også at dette lå som en underliggende premiss som partene mente ikke var nødvendig å ta med. Det er derfor andre kilder som må vise hva partenes oppfatning her har vært.

Utvalget vil også trekke fram at mange avtaler nevner at oppdragsgiver påtar seg det fulle ansvaret for institusjonens drift innen rammen av godkjent budsjett. For å se hva innholdet er av denne forpliktelsen, er det nødvendig å se på hvert enkelt års budsjett. Teksten er som oftest funnet i avtaler der det framgår at ansatte skal ha offentlig tjenestepensjonsordning, eller at de skal ha tilsvarende lønns- og arbeidsvilkår som for fylkeskommunalt ansatte. Denne parallelliteten tilsier at virksomhetene har fått kostnadsdekning for pensjonsutgifter til offentlig tjenestepensjon. Nedenfor er noen eksempler på slik tekst:

• «Fylkeskommunen påtar seg det fulle økonomiske ansvar for institusjonens drift mot refusjon fra folketrygden etter de til enhver tid gjeldende regler.» (I avtale fra 1976.)

• «Fylkeskommunen påtar seg det økonomiske ansvar for institusjonens drift. Fylkeskommunen skal godkjenne budsjett og regnskap for institusjonen, som har plikt til å følge de budsjett- og regnskapsregler som er fastsatt for de fylkeskommunale institusjoner.» (I avtale fra 1986.)

• «Fylkeskommunen påtar seg det fulle økonomiske ansvar for institusjonens drift innen rammen av godkjent budsjett, herunder medlemskontingent til APO samt eierens administrasjonskostnader.» (I avtale fra 1992.)

• «Fylkeskommunen påtar seg det fulle økonomiske ansvar for institusjonens drift innen rammen av godkjent budsjett, herunder medlemskontingent til APO og stiller til enhver tid nødvendige driftsmidler til disposisjon for institusjonsdriften.» (I avtale fra 1994.)

• «Styret og eieren kan ikke pådra institusjonen utgifter ut over godkjent budsjett med bindende virkning for fylkeskommunen uten at tilsagn om tilleggsbevilgning foreligger på forhånd.» (I avtale fra 2000.)

• «Fylkeskommunen stiller gjennom godkjent budsjett nødvendige økonomiske midlar til disposisjon for Institusjonseigar, og tek på denne måten på seg det fulle økonomiske ansvaret for innhaldet i Avtalen.» (I avtale fra 2002.)

Mange avtaler fra tiden rundt 2008 og senere fikk inn en omtale av reglene som knytter seg til forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter42. Se avsnitt 4.4.2.5 om denne forskriften. Et eksempel på slik tekst er «Leverandøren skal sørge for at ansatte og underleverandører som direkte medvirker til oppfyllelse av kontrakten, har lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn det som følger av gjeldende landsomfattende tariffavtale, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke.» Mange av virksomhetene forstod teksten slik at den også inkluderte en forutsetning om offentlig tjenestepensjonsordning. Det skyldtes en tolkning av begrepet «normalt for vedkommende sted og yrke». En slik tolkning var ikke unaturlig sett opp mot mange tidligere avtaletekster der virksomheten skulle ha «Lønns- og arbeidsvilkår tilsvarende som fylkeskommunalt ansatte.» Oppfatningen om hva som inkluderes i avtaletekster der innholdet av forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter er innbakt, er etter hvert blitt moderert. Det har blitt stadig klarere for virksomhetene, både gjennom avtaletekster og kontakt mot oppdragsgiverne, at tjenestepensjonsordning ikke er en del av begrepet «lønns- og arbeidsvilkår» i forskriftens betydning. Forskriften ble endret i november 2011. Da ble betydningen av «lønns- og arbeidsvilkår» tydeliggjort. Nedenfor er eksempler på omtale der innholdet av forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter søkes ivaretatt:

• «Ansatte hos Leverandør og eventuelle underleverandører som direkte medvirker til å oppfylle avtalen, skal ha lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn det som følger av gjeldende landsomfattende tariffavtale, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke.»

• «Samarbeidspartneren skal sørge for at ansatte i egen organisasjon og ansatte hos eventuelle underleverandører ikke har dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn det som følger av gjeldende allmenngjøringsforskrifter eller landsomfattende tariffavtale.»

• «Leverandør skal sørge for at ansatte i egen organisasjon og ansatte hos eventuelle underleverandører som direkte medvirker til oppfyllelse av avtalen, har lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn det som følger av dette punkt. På områder som er dekket av forskrift om allmenngjort tariffavtale skal lønns- og arbeidsvilkår være i samsvar med gjeldende forskrifter. På områder som ikke er dekket av forskrift om allmenngjort tariffavtale skal lønns- og arbeidsvilkår være i henhold til gjeldende landsomfattende tariffavtale for den aktuelle bransje. Med lønns- og arbeidsvilkår menes i denne sammenheng bestemmelser om arbeidstid, lønn, herunder overtidstillegg, skift- og turnustillegg og ulempetillegg og dekning av utgifter til reise, kost og losji i den grad slike bestemmelser følger av tariffavtalen.» (Avtale fra 2014)

5.6.3 Avtaler innen sykehusdrift

De tolv ideelle institusjonene som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten43 samarbeider tett med helseforetakene i oppfyllelsen av ansvaret om å tilby spesialisthelsetjenester til befolkningen. I perioden før spesialisthelsetjenesten ble overført til staten i 2002, var institusjonene inntatt på regionale helseplaner der fylkeskommunene dekket utgifter til drift og vedlikehold. Fra 2002 har institusjonene mottatt tilskudd fra de regionale helseforetakene, på samme måte som de offentlig eide helseforetakene får.

Avtalene som de ideelle institusjonene har inngått med offentlige myndigheter om tjenesteleveranse, er ansett for å være inngått før EØS-avtalens ikrafttredelse. Etter det utvalget erfarer, har avtalene i denne sammenheng i liten grad vært skriftlige, men er basert på langvarig praksis, dekning av utgifter gjennom offentlige budsjetter, muntlig kontakt og politiske beslutninger.

I tiden før 2002 har utvalget kun sett en skriftlig avtale fra 1983 og en fra 2001. I avtalen fra 1983 framgår det at «De ansatte skal følge lønns- og arbeidsvilkår for fylkeskommunalt ansatte.» I avtalen fra 2001 framgår det at «Fylkeskommunen dekker lønnskostnader tilsvarende det fylkeskommunalt ansatte i tilsvarende stillinger mottar.» For tiden fra 2002 har utvalget sett seks avtaler. Tre av avtalene er inngått av helseforetakene som et ledd i overtakelsen av ansvaret fra fylkeskommunene. I en av avtalene er det påpekt at helseforetaket trer inn i fylkeskommunens rettigheter og plikter. De tre siste avtalene utvalget har sett gjelder hvilke tjenesteleveranser som de ideelle institusjonene er forventet å levere. Avtalene er her knyttet til rammeavtaler og årlig bestilling.

Lovisenberg Diakonale Sykehus har overfor utvalget opplyst følgende om avtaleforholdene de har hatt mot offentlige myndigheter44:

«Som det framgår ovenfor, har sykehuset gjennom historien stått til disposisjon for eller arbeidet på oppdrag fra det offentlige helsevesen. Imidlertid har dette i liten grad vært formalisert gjennom avtaler. Oppdrag for Oslo Kommune har som hovedregel ikke vært regulert i formelle avtaler, verken sk driftsavtaler eller mer eller mindre avgrensende oppdragsavtaler. Historisk har sykehuset fått overført midler fra kommunen til drift og aktivitet. Over en årrekke frem til foretaksmodellen trådte i kraft, var sykehuset et eget kapittel i Oslo Kommunes budsjett. (…) Sykehusets rammer ble således fastsatt ved kommunens budsjettvedtak, efter at sykehusets budsjettforslag var oversendt kommunen. Budsjettreguleringer fant sted for eksempel i efterkant av lønnsoppgjør eller andre, situasjonsbestemte lønnsmessige tiltak på samme måte som for de da fylkeskommunalt eide sykehusene. Som vist ovenfor, fikk sykehuset også dekket andre mer- eller ekstraordinære kostnader, idet utgangspunktet har vært, igjen som vist ovenfor, at sykehuset har levert tjenester på vegne av kommunen. Gjennom flere år avgav sykehuset årsrapporter til kommunen, med de samme opplysninger som de kommunale sykehusene. Om ønskelig kan dokumentasjon på dette fremlegges.

Sykehuset har pt en langsiktig avtale med det regionale helseforetaket Helse Sør-Øst, og finansieres efter samme modell som helseforetakene. Sykehusets forhold til det regionale helseforetaket presiseres årlig gjennom Oppdrag og bestillingsdokumentet.»

5.6.4 Avtaler innen rusomsorg

Utvalget har fått tilgang til 139 avtaletekster innen rusomsorgen. Avtalene er innhentet fra de regionale helseforetakene og tjenesteleverandørene. Mange av virksomhetene er tilknyttet en større organisasjon. Disse organisasjonene er Blå Kors, Frelsesarmeen, Norske Kvinners Sanitetsforening, Kirkens Bymisjon og Kirkens Sosialtjeneste.

Som vist i avsnitt 4.5.2.2, var fylkeskommunene tidligere ansvarlige etter sosialtjenesteloven for etablering og drift av institusjoner med tilknyttede spesialisttjenester for omsorg og behandling av rusmiddelmisbrukere. Fylkeskommunene kunne også velge å legge behandlings- og omsorgstilbudene for rusmiddelmisbrukere til institusjoner under andre lover, for eksempel spesialisthelsetjenesteloven. Ansvaret etter spesialisthelsetjenesteloven ble overført til helseforetakene i 2002 (sykehusreformen), og i 2004 for tjenester som var relatert til sosialtjenesteloven (rusreformen).

Den tidligste avtalen utvalget har hatt tilgang til er fra 1976. Her framgikk det av avtaleteksten følgende: «De ansatte skal følge lønn-, pensjons- og arbeidsvilkår for fylkeskommunalt ansatte.» Tilsvarende formuleringer framgikk av avtaletekster fram til 2002. De fleste av avtaletekstene på 1980-tallet og 1990-tallet hadde enten tekst der medlemskap i KLP eller annen offentlig tjenestepensjonsordning framgikk, eller at de ansatte i virksomheten skulle følge lønns- og arbeidsvilkårene som gjaldt for fylkeskommunalt ansatte. Det samme gjaldt på første halvdel av 2000-tallet. I siste halvdel av 2000-tallet er det ikke lenger omtale av offentlig tjenestepensjon i avtalene. Det samme gjelder henvisningen til lønns- og arbeidsvilkår som gjelder for offentlig ansatte. Avtaletekstene blir i denne tiden preget av at helseforetakene hadde overtatt ansvaret som tidligere lå til fylkeskommunene. I enkelte av avtaletekstene fra siste halvdel av 2000-tallet framgår det at prisen som ble betalt for tjenestene skulle inkludere pensjonsutgifter. I andre avtaler framgår det ingenting om dekning av pensjonsutgifter. Fra 2008 er det også mange avtaler som tar inn tekst som søker å ivareta innholdet i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, se avsnitt 5.6.2. På 2000-tallet økte altså variasjonen i teksten i avtalene.

I perioden før helseforetakene overtok ansvaret for rusomsorgen, ble avtalene som utvalget har sett inngått med følgende fylkeskommuner: Akershus fylkeskommune, Buskerud fylkeskommune, Hordaland fylkeskommune, Oppland fylkeskommune, Oslo kommune, Rogaland fylkeskommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Telemark fylkeskommune, Troms fylkeskommune, Vest-Agder fylkeskommune og Vestfold fylkeskommune.

5.6.5 Avtaler innen rehabilitering

Som en del av spesialisthelsetjenesten ble fylkeskommunenes tidligere ansvar innen spesialiserte rehabiliteringsoppgaver overført til helseforetakene i 2002.

Utvalget har mottatt avtaler innen rehabiliteringsområdet fra de regionale helseforetakene og fra en rekke virksomheter. Den første avtalen er fra 1977, mens den siste er fra 2015. Utvalget har gjennomgått 29 skriftlige avtaler innen dette området. I tiden da fylkeskommunene hadde ansvaret for tjenesten, har utvalget mottatt avtaler der Akershus fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Oppland fylkeskommune og Sør-Trøndelag fylkeskommune var oppdragsgiver.

Det samme bildet som for rusomsorgen avtegner seg også på rehabiliteringsområdet. I tiden fram til midten av 2000-tallet framgikk det av avtaletekstene at de ansatte i de ideelle virksomhetene skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning for sine ansatte, eller at tilsvarende lønns- og arbeidsvilkår som for fylkeskommunalt ansatte skulle gjelde. På siste halvdel av 2000-tallet varierer det om avtalene omtaler at pensjonsutgiftene inngår i prisen. I noen tilfeller framgår dette, mens i andre tilfeller er det ikke omtalt. Fra 2010 omtaler avtalene som utvalget har sett innholdet av forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter.

5.6.6 Avtaler innen psykisk helsevern

Ansvaret som fylkeskommunene tidligere hadde innen psykisk helsevern, ble overført til helseforetakene i forbindelse med sykehusreformen i 2002. Fylkeskommunens ansvar ble opprinnelig fastslått i lov om psykisk helsevern fra 1961, og deretter i lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern (psykisk helsevernloven) i 1999.

Den tidligste avtalen utvalget har mottatt er fra 1974, mens den siste er fra 2014. Totalt har utvalget kartlagt 28 skriftlige avtaler. I tiden før 2002 er avtalene med de ideelle virksomhetene inngått av Buskerud fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Oslo kommune og Dikemark Sykehus (som var eid og drevet av Oslo kommune). I disse avtaletekstene framgår det enten at de ansatte skal ha offentlig tjenestepensjonsordning gjennom KLP eller annen tilsvarende pensjonsordning, eller det står ingen ting om verken pensjonsordning eller dekning av pensjonsutgifter. I perioden etter 2002, da ansvaret ble overtatt av helseforetakene, er offentlig tjenestepensjonsordning ikke nevnt, og det er heller ingen omtale av dekning av pensjonsutgifter.

5.6.7 Avtaler innen ambulansetjeneste

Fram til 1986 var ambulansetjenester regulert i folketrygdloven og finansiert over trygdebudsjettet. Tjenesten var drevet av private aktører, offentlige instanser og frivillige organisasjoner. Samme gruppe leverte ambulansetjenester også etter at fylkeskommunen overtok ansvaret i 1986. I 2002 ble ambulansetjenesten et statlig ansvar gjennom sykehusreformen og opprettelsen av de regionale helseforetakene. Underveis i denne perioden medførte et stadig større offentlig ansvar for tjenesten, og økende krav til spesialkompetanse hos bemanningen, at antallet private og frivillige leverandører av tjenesten ble redusert.

Utvalget har mottatt få avtaler på området, og bare någjeldende avtaler. Det begrensede omfanget av skriftlige avtaler gjør det ikke mulig å trekke noen generelle konklusjoner om hva partene eventuelt har forutsatt skal gjelde av type tjenestepensjonsordning.

Utvalget har ikke mottatt informasjon som tyder på at det ble stilt vilkår om offentlig tjenestepensjonsordning da det offentlige ansvaret for ambulansetjenesten ble formalisert i 1986. Det fantes ingen spesielle krav til ambulansetjenesten, verken til bemanning, kompetanse eller responstid.45 Ved de regionale helseforetakenes (RHFenes) overtakelse av ansvaret for tjenesten i 2002, varierte det hvordan de gamle avtalene ble håndtert. Utvalget har fått opplyst at Helse Vest RHF og Helse Midt-Norge RHF sa opp alle avtaler, og satte tjenestene ut på anbud der det var nødvendig å supplere egen ambulansedrift. Fra Helse Midt-Norge RHF har utvalget fått opplyst at det er gitt dekning for pensjonskostnader som knytter seg til opptjente pensjonsrettigheter til virksomheter som avviklet ambulansedriften og som hadde hatt offentlig tjenestepensjonsordning. Det gjaldt både ideelle virksomheter og kommersielle virksomheter. I to tilfeller, der hele virksomheten ble avviklet, ble det gitt et engangsbeløp for å dekke kostnadene. I andre tilfeller, der ambulansedriften var en del av en større organisasjon, gis det i dag dekning for de årlige kostnadene som gjelder opptjente pensjonsrettigheter. De andre helseforetakene utvalget har mottatt opplysninger fra, opplyser at de ikke kjenner til at ideelle eller kommersielle aktører har hatt offentlig tjenestepensjonsordning for sine ansatte innenfor ambulansetjenesten.

5.6.8 Avtaler innen barnevern

Utvalget har innhentet avtaler innen barnevernfeltet fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og fra en rekke virksomheter. Mange av avtalene gjelder virksomheter som er tilknyttet større organisasjoner, for eksempel Frelsesarmeen, Kirkens Sosialtjeneste, Kirkens Bymisjon og Norske Kvinners Sanitetsforening. Avtalegjennomgangen knytter seg til 49 skriftlige avtaler.

Barnevernet i Norge har utviklet seg gjennom et samspill mellom offentlige myndigheter og private initiativ. På tidlig 1900-tall ble omsorgsovertakelser i hovedsak besørget av ideelle virksomheter. Ettersom kommunenes økonomi ble mer stabil gjennom århundret, og deres virkeområde økte i omfang, økte også det offentliges engasjement i barnevernstjenesten. I 1980 ble ansvaret for plassering i institusjon eller fosterhjem overført fra kommunene til fylkeskommunene. Fylkeskommunene inngikk eller overtok mer eller mindre formelle driftsavtaler med ideelle virksomheter, i tillegg til å ha egen institusjonsdrift. Ved reformen i 2004, overtok staten ansvaret for plassering i institusjon. Oppgaveoverføringen medførte at staten overtok forpliktelsene og avtalene som fylkeskommunene hadde hatt. Oslo kommune ble holdt utenom reformen. Det statlige barnevernet driftes i dag av Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat), som er underlagt Bufdir. Fra 2008–2009 ble alle driftsavtaler erstattet av stykkpriskjøp (rammeavtaler og enkeltkjøp).

Den tidligste avtalen som utvalget har sett, er inngått i 1986, mens den siste er inngått i 2010. Sistnevnte ble inngått for perioden fram til 1. april 2014. For perioden da fylkeskommunene hadde et ansvar for barneverntjenesten, fra 1980 til 2004, har utvalget sett avtaler der Akershus fylkeskommune, Buskerud fylkeskommune, Hedmark fylkeskommune, Hordaland fylkeskommune, Oslo kommune, Rogaland fylkeskommune og Vest-Agder fylkeskommune var avtaleparter med de ideelle virksomhetene.

I avtalene som er fra 1980- og 1990-tallet, var det vanlig å vise til at de ansatte skulle ha medlemskap i offentlig tjenestepensjonsordning, eller at de ansatte skulle ha tilsvarende lønns- og arbeidsvilkår som for fylkeskommunalt ansatte. Det samme gjelder i enkelte avtaler på 2000-tallet, men omfanget er mindre. I sistnevnte periode er det også noen avtaler som sier at pensjonsutgiftene skal inngå i kostnadsdekningen. I perioden fra 1990 er det også flere avtaler der det ikke står noe om tjenestepensjonsordning eller dekning av pensjonsutgifter. I avtalene som er inngått fra 2009 og senere, er det vanlig med avtaletekster som søker å ivareta innholdet i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, se avsnitt 5.6.2.

I avsnitt 6.5.5 omtales en rettssak mellom tre barneverninstitusjoner og staten om dekning av historiske pensjonskostnader.

5.6.9 Avtaler innen familievern

Utvalget har mottatt ti avtaler fra Bufdir og fra Stiftelsen Kirkens Familievern.

Det er i dag 42 familievernkontorer, hvorav 23 er statlige og 19 er kirkelige. Av de 19 kirkelige familievernkontorene er 11 med i Stiftelsen Kirkens Familievern, mens 8 er selvstendige stiftelser. Både de offentlige og kirkelige kontorene drives innenfor de samme økonomiske rammer, og har de samme kjerneoppgavene. Ansvaret for familievernkontorene var fram til 1990 forvaltet av Helsedirektoratet, som igjen var underlagt Sosialdepartementet. Forvaltningen var forankret i den statlige årlige bevilgningen til drift av familievernkontorer fastsatt av Stortinget. Departementet ga driftstilskudd til hvert enkelt kontor, og det hadde et styringsansvar for kontorene. De kirkelige kontorene var eid av bispedømmeråd, prosti, menigheter, eller var organisert som stiftelser. De offentlige kontorene var eid av kommuner og fylkeskommuner. I 1990 ble familievernet overført til Familie- og forbrukerdepartementet. Begrunnelsen var å se familievernet i sammenheng med andre familiepolitiske tiltak. I 1992 ble forvaltningen av familievernet overført til fylkeskommunene. Ved forvaltningsreformen i 2004 ble forvaltningsansvaret for landets familievernkontorer overført fra fylkeskommunen til staten.46 I dag er familieverntjenesten forvaltningsmessig underlagt Bufdir og Bufetat.

Den første avtalen som utvalget har gjennomgått er fra 1998, mens den siste er fra 2012. I avtalene som gjelder for perioden før 2004 forutsettes det enten at de ansatte ved de kirkelige familievernkontorene skal ha offentlig tjenestepensjonsordning, eller at de ansatte skal ha samme lønns- og arbeidsvilkår som fylkeskommunalt ansatte. Avtalene har enten denne ordlyden «De ansatte meldes inn i Kommunal Landspensjonskasse eller annen pensjonsordning med tilsvarende betingelser.», eller denne «Fylkeskommunen dekker lønns- og personalutgifter innenfor rammen av de lønns- og arbeidsvilkår som gjelder sammenlignbare stillinger i fylkeskommunen.».

I avtalene som gjelder for tiden etter 2004, framgår det at driftsvilkårene skal være som for statlige familievernkontorer. Disse avtalene har denne ordlyden: «Oppdragsgiver skal også sikre at Oppdragstaker gis likeverdige driftsvilkår og behandles tilsvarende statens familievernkontorer.»

Det er også interessant å merke seg at i den seneste avtalen utvalget har mottatt, som er fra 2012, heter det at «Driftsavtalen skal sikre at de kirkelige kontorene får likeverdige driftsvilkår innenfor rammen av gjeldende lov- og regelverk slik at de kan gi familieverntilbud som er likeverdig tilbudet ved de statlige kontorene.»

Når det gjelder finansieringen sier avtalen fra 2012 dette:

«Bufetats finansiering av kirkelige familievernkontor forvaltes som en tilskuddsordning, og følger økonomibestemmelsene i staten. Tilskuddsordningen er betinget av Stortingets årlige tildeling i statsbudsjettet. Driftstilskuddet skal dekke Familievernkontorets ordinære driftsutgifter slik at Familievernkontorets tildelte oppgaver blir løst. Familievernkontoret forplikter seg til å følge føringene i tilskuddsbrevet og utføre sine oppgaver innenfor det tildelte tilskuddsbeløp. Bufetat fordeler tilskuddet mellom de kirkelige familievernkontorene etter Stortingets bevilgning i statsbudsjettet. Ved tilskuddsendringen er lønns- og prisvekst hensyntatt iht. statsbudsjettets rammer. Pensjonskostnader tildeles ved årets begynnelse etter satser oppgitt av gjeldende pensjonsordning. 97 prosent av tilskuddet fordeles ved årets begynnelse. 3 prosent av tilskuddet benyttes til en avregning av pensjonsutgifter mot slutten av året. Regionkontoret gjør en skjønnsmessig fordeling av de 3 prosentene dersom beløpet avviker fra forskjellen mellom tildeling og samlet kostnad til pensjon. Eventuelt overskudd fra året før vil bli avregnet mot årets tilskudd.»

Avtalen viser en nær forbindelse mellom staten og de kirkelige familievernkontorene: «Familievernkontoret benytter seg av Bufetats IKT-system, og plikter å følge gjeldende rutiner og retningslinjer for bruk av IKT.» Videre heter det at «Partene kan utveksle informasjon om lønnsnivå for personalgrupper, med sikte på å tilstrebe et likt lønnsnivå for ansatte på statlige og kirkelige familievernkontorer.» Det framgår også av avtalen at Bufetat overtar ansvaret for reguleringen av pensjonene ved en eventuell virksomhetsoverdragelse: «Ved en virksomhetsoverdragelse av familievernkontoret til Bufetat, overtar Bufetat ansvaret for forpliktelser knyttet til regulering av pensjoner.»

Utvalget vil også vise til brev av 6. desember 2004 fra Barne- og familiedepartementet til Moderniseringsdepartementet i forbindelse med søknad om medlemskap i Statens pensjonskasse for ansatte i Kirkens Familievern. Her framgår følgende:

«Familievernet har fra starten omfattet så vel offentlige som kirkelige kontorer. Gjennomgående har omkring halvparten av kontorene vært tilknyttet kirken, mens den andre halvparten har vært fylkeskommunale eller kommunale. De offentlige kontorene ble overført til staten ved Statens barnevern og familievern fra 1. januar 2004 (Barne-, ungdoms- og familieetaten fra 1. juli 2004) og de ansatte ble samtidig overført fra KLP til SPK. De kirkelige kontorene har tidligere vært finansiert gjennom driftsavtaler med fylkeskommunen, og har i dag tilsvarende avtaler med staten. Offentlige og kirkelige familievernkontorer er likeverdige tilbud. Det er bare i større byer det er valgfrihet i forhold til hvilken type kontor du ønsker å motta tilbud fra. I Ot.prp. nr. 9 (2002–2003) slås det blant annet fast at «Når det gjelder familievernet, vil departementet opprettholde forslaget om at det private tilbudet etter statens overtagelse fortsatt skal utgjøre en viktig del av det samlede tjenestetilbudet.». Departementet har lagt til grunn at de kirkelige kontorene skal omfattes av alt faglig utviklingsarbeid i Barne-, ungdoms- og familieetaten, og stilles overfor de samme krav som de offentlige kontorer mht. faglig virksomhet, produktivitet og kvalitet på tjenesten. De kirkelige kontorene er også inkludert i etatens IKT-system. Departementet forutsetter også at lønn og arbeidsvilkår ved de to gruppene kontorer i størst mulig grad harmoniseres. Dette vil naturlig inkludere de ansattes fremtidige pensjonsforhold. Det vil dessuten for kontorene være mer forutsigbart å budsjettere med pensjonsordninger i SPK, og dette vil igjen ubetinget være en fordel for Barne-, ungdoms- og familieetaten ved budsjetteringen av denne tjenesten.»

Moderniseringsdepartementet innvilget rett til medlemskap i Statens pensjonskasse for ansatte ved de kirkelige familievernkontorene fra 1. januar 2005.

5.6.10 Avtaler innen arbeidsmarkedstiltak og asylmottak

Ideelle organisasjoner har historisk sett hatt en meget begrenset rolle som leverandør av arbeidsmarkedstiltak. Det samme gjelder innen asylmottaksområdet.

Utvalget har mottatt relativt få avtaler på disse områdene. Innen arbeidsmarkedstiltak har utvalget kun mottatt någjeldende avtaler. På asylmottaksfeltet er den første avtalen utvalget har mottatt fra 2008. I avtalene som gjelder asylmottak vises det til innholdet av forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, jf. avsnitt 5.6.2.

Det begrensede omfanget av skriftlige avtaler gjør det ikke mulig å trekke noen generelle konklusjoner om hva partene eventuelt har forutsatt skal gjelde av type tjenestepensjonsordning.

Utvalget har i kontakt med aktørene i bransjen, både leverandører, oppdragsgivere og ansvarlig departement, ikke funnet opplysninger som tilsier at det har vært avtalt eller forutsatt at virksomhetene skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning.

5.7 Tjenestepensjonsordning for ideelle og kommersielle leverandører av helse- og sosialtjenester

Utvalget har i kontakt med oppdragsgivere for tjenestene (blant andre helseforetakene, Bufdir, Arbeids- og velferdsdirektoratet og UDI), leverandører av tjenestene, pensjonsleverandører og arbeidsgiverorganisasjoner (Virke, Spekter og Abelia), samt søk i forskjellige registre, kartlagt hvilke virksomheter som er aktuelle for utvalgets arbeid. Det vises til kapittel 3 der det gis en omtale av hva utvalget har gjort for å identifisere aktuelle virksomheter. KLP og Statens pensjonskasse har kontrollert hvilke av disse virksomhetene som har eller har hatt offentlig tjenestepensjonsordning. Alle de kommunale pensjonskassene har fått spørsmål om de har noen ideelle virksomheter i sin medlemskrets som yter helse- og sosialtjenester til staten. Av de 26 selvstendige kommunale pensjonskassene, er det bare Haugesund kommunale pensjonskasse som har én slik medlemsvirksomhet. Denne virksomheten leverer tjenester innen feltet arbeidsmarkedstiltak.

På grunn av den lange tidsperioden som er relevant i denne saken, tar utvalget forbehold om at det kan være virksomheter som utvalget ikke har klart å finne fram til.

Nedenfor gis det i tabellene 5.2–5.4 en oversikt over antallet ideelle virksomheter som utvalget har funnet fram til, som har offentlig tjenestepensjonsordning i KLP og Statens pensjonskasse. Opplysningene skiller mellom dem som har et aktivt medlemskap for de ansatte i dag, og de som har brakt pensjonsordningen til opphør. Blant dem som har brakt pensjonsordningen til opphør, inngår også virksomheter der Sikringsordningen har overtatt betalingsansvaret for premiene. Disse inngår i oversikten over virksomheter tilknyttet KLP.

Innen barneverntjenester har utvalget funnet 13 virksomheter som i dag har medlemskap i KLP. Videre er det 17 virksomheter som tidligere har hatt slikt medlemskap, men har brakt ordningen til opphør. Flere av virksomhetene som har hatt medlemskap i KLP, etablerte medlemskapet på 1970-tallet. Frelsesarmeens virksomheter fikk medlemskap i 1978. Mange opprettet medlemskapet på 1980- og 1990-tallet, og noen få på starten av 2000-tallet. Frelsesarmeen har overfor utvalget opplyst at tjenestepensjonsordningen i KLP opphørte i 2015. Organisasjonen gikk da over til en innskuddspensjonsordning.

Virksomheter innen familievernet hadde lenge medlemskap i KLP, men opprettet med virkning fra 1. januar 2005 medlemskap i Statens pensjonskasse.

Mange av virksomhetene som er relatert til helse- og sosialsektoren, og som har medlemskap i KLP, er knyttet til tjenesteområdet rehabilitering/habilitering. Også her danner det seg samme bilde som for barnevernet: mange virksomheter etablerte medlemskapet på 1970-tallet, mens de aller fleste øvrige kom til på 1980- og 1990-tallet. Klinikker eid av Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL), og flere av Norske Kvinners Sanitetsforenings virksomheter, er eksempler på virksomheter under dette tjenesteområdet som har medlemskap i KLP. De av virksomhetene som har avsluttet den offentlige tjenestepensjonsordningen, har opprettet private tjenestepensjonsordninger.

Også innenfor rusomsorgen er det mange ideelle virksomheter som har hatt medlemskap i KLP. Mange av virksomhetene etablerte pensjonsordningen på 1970-tallet. Blant disse virksomhetene er flere virksomheter under Blå Kors og Frelsesarmeen. En annen virksomhet som faller inn under kategorien rusomsorg er Bergensklinikkene, der pensjonsordningen ble opprettet samtidig som virksomheten. Bergensklinikkene ble opprettet som følge av en sammenslåing av virksomhetene Hjellestadklinikken og Blå Kors Sosialbygg. Bergensklinikkene har overfor utvalget opplyst at Hordaland fylkeskommune tok initiativet til sammenslåingen i 1991. Virksomhetene som har brakt den offentlige tjenestepensjonsordningen til opphør, har erstattet denne med private tjenestepensjonsordninger.

Innen tjenesteområdet psykiatri fikk mange virksomheter medlemskap på 1970-tallet. Det gjelder blant andre Furukollen psykiatriske senter AS, virksomheter under Lukas Stiftelsen, Modum Bad og institusjoner under Norske Kvinners Sanitetsforening.

Mange virksomheter som leverer arbeidsmarkedstiltak etablerte medlemskap i KLP på 1990-tallet. Flere av disse virksomhetene hadde imidlertid allerede medlemskap for sine ansatte ved å være en tidligere integrert del av en større organisasjon. Det gjelder for eksempel Fretex, som tidligere var en del av Frelsesarmeen.

Ingen ideelle virksomheter som leverer tjenester innen asylmottaksfeltet har i dag ordinært medlemskap for sine ansatte i KLP. De har alle avsluttet medlemskapet. Det er tilknyttet flere underliggende virksomheter til disse organisasjonene.

Det er også enkelte virksomheter innen helse- og sosialtjenestefeltet som regnes som kommersielle aktører, som har offentlig tjenestepensjonsordning. I tabellen nedenfor vises en oversikt over kommersielle virksomheter som har eller har hatt offentlig tjenestepensjonsordning i KLP.

Det er fem virksomheter i dag som kan regnes som kommersielle og som har offentlig tjenestepensjonsordning i KLP. Fire av dem er innen feltet rehabilitering, blant andre Bakke opptreningssenter for mestring og rehabilitering AS og Hokksund Rehabiliteringssenter AS. Virksomheten innen asylmottaksfeltet som har medlemskap i KLP for sine ansatte, er Oscarsgata mottak AS.

Ti kommersielle virksomheter innen rehabiliteringstjeneste har tidligere hatt offentlig tjenestepensjonsordning, men har nå avsluttet denne. Tre av utmeldingene skjedde på starten av 2000-tallet, mens de øvrige var i perioden 2013–2015.

I tabell 5.4 framgår antall virksomheter som har eller har hatt medlemskap for sine ansatte i Statens pensjonskasse.

De 19 virksomhetene innen familievernet fikk medlemskap i Statens pensjonskasse fra 2005. De hadde tidligere medlemskap i KLP.

Begge virksomhetene under barneverntjenester er tilknyttet Stiftelsen Kirkens Sosialtjeneste. Selv om det er flere virksomheter knyttet til denne organisasjonen, er den i hovedsak registrert som en virksomhet i Statens pensjonskasse. Det rapporteres ikke inn hvor hver enkelt ansatt arbeider. Unntak gjelder for Stiftelsen Rostad som rapporteres inn som eget rettssubjekt. Stiftelsen Kirkens Sosialtjeneste leverer også tjenester innen rusomsorg, og kunne også vært plassert under denne rubrikken. Kirkens Sosialtjeneste har medlemskap i Statens pensjonskasse på bakgrunn av innlemmingsvedtak den gangen virksomheten hadde andre navn, fra 1918 og utover. Virksomheten ble etablert i 1897. Fra 1922 het virksomheten Den norske omstreifermisjonen, og fra 1935 Norsk misjon blant hjemløse. Stiftelsen Kirkens Sosialtjeneste ble etablert i 1987. Enkelte virksomheter tilknyttet Kirkens Sosialtjeneste har i noen grad også medlemskap for enkelte ansatte i KLP. Virksomheten har overfor utvalget opplyst at bakgrunnen for dette blant annet er det nære forholdet virksomhetene hadde til fylkeskommunen som tidligere oppdragsgiver, og at det for disse virksomhetene var naturlig å ha samme pensjonsordning som fylkeskommunen.

Alle virksomhetene med avsluttet tjenestepensjonsordning i Statens pensjonskasse har, med unntak av virksomheten på asylmottaksfeltet, fortsatt med tjenestepensjonsordning i KLP. Utvalget har ikke mottatt opplysninger over flere virksomheter med tidligere opptjening i Statens pensjonskasse, men antar at det vil være flere virksomheter her. Det vises til avsnitt 5.4.2 der det redegjøres for at mange virksomheter opprinnelig hadde medlemskap i Statens pensjonskasse, men at medlemskapet ble overført til KLP på 1970-tallet. Pensjonsmidler og opptjening fulgte ikke med til KLP, men ble liggende igjen i Statens pensjonskasse. Mange av disse virksomhetene er nedlagt, og noen av virksomhetene er også overtatt av det offentlige.

Virksomheten som er plassert under rubrikken rehabilitering er Montebellosenteret. Denne virksomheten fikk medlemskap i Statens pensjonskasse fra 1. juli 1990 på bakgrunn av at den tidligere virksomheten, Mesnalien kursted, fikk medlemskap fra 1. juli 1953.47 Virksomhetene med aktivt medlemskap på asylmottaksfeltet er tilknyttet Norsk Folkehjelp. Disse fikk rett til medlemskap for sine ansatte fra 1. januar 1994. Medlemskapet ble innvilget som følge av likhetstrekk til Røde Kors i Norge og Kirkens Nødhjelp, som på dette tidspunktet hadde medlemskap i Statens pensjonskasse.48 I innlemmingsvedtaket ble det presisert at medlemskapet bare gjaldt den humanitære delen, og ikke den kommersielle delen. Det medførte at ansatte ved hovedadministrasjonen, asylmottakene og kontorene i utlandet fikk medlemskap. En annen virksomhet på asylmottaksfeltet er Røde Kors. Denne organisasjonen yter ikke lenger asylmottakstjenester.

Det er ingen virksomheter med opptjente pensjonsrettigheter i Statens pensjonskasse som er å regne som kommersielle virksomheter.

I tabell 5.5 vises antall ideelle virksomheter som utvalget har funnet at ikke har hatt offentlig tjenestepensjonsordning noen gang for sine ansatte. Virksomhetene dette gjelder kan både være relativt nyetablerte, men også ha en forholdsvis lang virkeperiode.

Utvalget har bedt NHO Service gi en oversikt over hva slags tjenestepensjonsordning som kommersielle virksomheter innen helse- og sosialtjenesteområdet har og som er tilknyttet denne organisasjonen. NHO Service har innhentet opplysninger fra tolv av sine medlemsvirksomheter. Opplysningene anses som representative for alle medlemsvirksomhetene. Virksomhetene er tilknyttet sykehjemsdrift, rehabilitering, barnevern, psykisk helse og rusomsorg. Oversikten viser at innskuddspensjon er den dominerende pensjonsordningen blant de kommersielle aktørene. Tabell 5.6 viser type tjenestepensjonsordning som andel av antall ansatte.

5.8 Oppsummering

I dette kapitlet er det gitt en redegjørelse for karakteristiske trekk ved offentlig tjenestepensjonsordning. Videre er det gitt en oversikt over omfanget av private virksomheter som har hatt slik tjenestepensjonsordning, og som leverer eller har levert helse- og sosialtjenester til staten. Forskjellige årsaker til at de har hatt slik pensjonsordning er gjennomgått. Kapitlet viser blant annet hvordan skriftlige avtaler behandler tjenestepensjonsordning på de forskjellige tjenesteområdene.

Gjennomgangen viser tre sentrale perioder for virksomhetenes tilknytning til offentlig tjenestepensjonsordning. Første periode er da tjenestene etableres. I denne perioden søkte virksomhetene seg til offentlig tjenestepensjonsordning i Statens pensjonskasse. Virksomhetene så nytten av å være tilknyttet denne pensjonsordningen, i en tid da det var få andre alternative tjenestepensjonsordninger. Neste fase er fra 1960- til 1970-tallet da offentlige myndigheter får et økt ansvar i utformingen av tjenestetilbudet. Fra denne fasen ble det i stor grad etablert en felles forutsetning om like lønns- og arbeidsvilkår for ansatte som arbeidet med helse- og sosialtjenester, enten dette var i private eller offentlige virksomheter. Det omfattet også offentlig tjenestepensjonsordning. Virksomhetene ble fra midten av 1970-tallet tilknyttet KLP. Det gjaldt også virksomheter som hadde hatt medlemskap i Statens pensjonskasse. På 2000-tallet skjedde det en gradvis frikopling av relasjonen til offentlige myndigheter. Dette fikk konsekvenser for oppfatningen om hva slags tjenestepensjonsordning de ideelle virksomhetene skulle ha. Frikoplingen har sammenheng med flere forhold, blant annet innføring av konkurranse om levering av tjenestene, og overføring av ansvaret for tjenesten til staten. I denne perioden blir det klart at virksomhetene i all hovedsak ikke er forventet å ha offentlig tjenestepensjonsordning for sine ansatte.

En forutsetning om offentlig tjenestepensjonsordning framkommer i mange av de skriftlige avtalene utvalget har gått igjennom. Dette gjelder særlig i perioden fram til 2000-tallet. Det er i denne sammenheng viktig å påpeke at muntlige avtaler kommer i tillegg til de skriftlige avtalene. Muntlige avtaler var en vanlig samarbeidsform tidligere, mens i dag er alle avtaler skriftlige.

For private leverandører av helse- og sosialtjenester, er det nå ingen forventning fra dem som bestiller tjenestene at de ansatte er omfattet av en særskilt tjenestepensjonsordning. Unntak gjelder for 12 ideelle institusjonene som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten, og 19 virksomheter innen familievernet. De 12 ideelle institusjonene får dekket historiske pensjonskostnader gjennom helseforetakene, og de 19 kirkelig familievernkontorene får dekket kostnadene som et resultat av den tette samhandlingen med det statlige familievernet.

I dag framgår de eneste kravene til tjenestepensjonsordning av lov om obligatorisk tjenestepensjon og tariffavtale. Lov om obligatorisk tjenestepensjon gir anledning for virksomhetene til å velge mellom tre private tjenestepensjonsordninger som gir virksomhetene skattefordeler: foretakspensjon, innskuddspensjon og tjenestepensjon (hybridordning). Virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning er unntatt fra lovens bestemmelser. I HUK-området i Virke, er det i dag et krav om offentlig tjenestepensjonsordning, men det er samtidig gitt åpning for at virksomhetene kan gå over til en tjenestepensjonsordning etter tjenestepensjonsloven (hybridordning).