10 Økonomiske og administrative konsekvenser

10.1 Innledning

Utvalget har konkludert med at staten, for å bidra til opprydding og avklaring av hvilken rolle ideelle aktører skal ha som leverandører av helse- og sosialtjenester, bør dekke historiske pensjonskostnader for enkelte private leverandører av slike tjenester. Den foreslåtte kompensasjonsordningen vil medføre kostnader for staten som virksomhetene ellers måtte ha betalt. En kompensasjonsordning vil i tillegg ha administrative konsekvenser som det også er knyttet kostnader til. Endelig vil kompensasjonsordningen ha effekter for virksomhetene og deres ansatte. Disse forholdene omtales i dette kapitlet.

10.2 Økonomiske konsekvenser

10.2.1 Beregning av utgiftene til framtidige historiske pensjonskostnader

Utvalget har i tidligere kapitler avgrenset hvilke tjenester og virksomheter som etter utvalgets oppfatning bør omfattes av kompensasjonsordningen. Videre har utvalget avgrenset hvilken opptjeningstid som bør inkluderes i ordningen. Utvalget konkluderer med at opptjeningstid til utgangen av 2009 bør inngå, men mener administrative og politiske hensyn likevel kan tilsi at opptjeningstid fram til iverksettelsen av en kompensasjonsordning bør inngå. Utvalget mener videre dekningen utelukkende bør gjelde ikke forfalte kostnader knyttet til den aktuelle opptjeningstiden. Historiske pensjonskostnader som er pådratt og forfalt, omfattes dermed ikke av anbefalingen.

De økonomiske konsekvensene av kompensasjonsordningen avhenger av hvilken opptjeningstid som inkluderes og av hvilket løsningsalternativ som velges. KLP har for alternativet med engangsbetaling, gitt et anslag på hva det vil koste å foreta en engangsbetaling for alle framtidige historiske pensjonskostnader knyttet til opptjente pensjonsrettigheter fram til 31. desember 2015. Engangsbeløpet er per utgangen av 2015 beregnet til 1,7 milliarder kroner samlet. Dette er beregnede framtidige kostnader som virksomhetene ellers ville ha vært pliktige til å betale premie for. Kostnadene knytter seg til regulering av pensjoner og opptjente pensjonsrettigheter, og kostnader for andre ikke forsikringsbare ytelser, jf. avsnitt 6.2. Pensjonspremiene som inntil nå er innbetalt til den kommunale pensjonsleverandøren, gir ikke dekning for disse framtidige kostnadene. Pensjonsmidlene utgjør ved utgangen av 2015 om lag 3,6 milliarder kroner.

Hvis kompensasjonsordningen ikke baseres på en slik engangsbetaling, kan dekningen gjøres gjennom årlig dekning. For det første kan den organiseres i Statens pensjonskasse hvor utgiftene til løpende pensjoner tas etter hvert som pensjonstilfellene inntreffer. For det andre kan det skje ved at staten dekker den årlige premiebetalingen for historiske kostnader som virksomhetene vil få.

I begge disse løsningsalternativene vil de samlede kostnadene være usikre, selv om selve opptjeningen som ligger til grunn for dekningen er den samme. Beregningen av engangsbeløpet er basert på de samme konservative forutsetninger som overføringsavtalens sikringsordning benytter for beregning av avviklingstilskudd når Sikringsordningen overtar betalingsforpliktelsen for historiske pensjonskostnader, jf. avsnitt 6.5.2. Like fullt vil det være stor usikkerhet så langt fram i tid som betalingene strekker seg. For eksempel vil en høyere framtidig lønnsvekst enn lagt til grunn i beregningen av engangsbeløpet, kunne gi høyere utgifter. Uten kjennskap til hva blant annet framtidig lønnsvekst faktisk vil bli, er anslaget på 1,7 milliarder kroner det beste anslaget utvalget kan gi på de samlede kostnadene av kompensasjonsordningen.

KLP har beregnet framtidige kostnader knyttet til opptjente pensjonsrettigheter for 92 virksomheter i KLP. Enkelte av virksomhetene framstår her som én virksomhet selv om den har flere underliggende virksomheter. Det gjelder for eksempel Frelsesarmeen. Disse anses som én virksomhet i beregningene siden de i en mellomperiode hadde en annen pensjonsleverandør enn KLP. Ved tilbakeføringen til KLP ble virksomhetene slått sammen og lagt inn i én ordning. Dette medfører at kostnadene som knytter seg til disse sammenslåtte ordningene, også til en viss grad kan inkludere virksomheter som har levert kommunale helse- og sosialtjenester. Omfanget her er imidlertid vanskelig å fastslå.1

I tabell 10.1 gis en oversikt over de 92 virksomhetene som inngår i beregningen. Oversikten er den samme som i tabell 6.3, men begrenset til de tjenesteområder som foreslås omfattet av en kompensasjonsordning.

Den beregnede samlede pensjonsforpliktelsen for de 92 virksomhetene er på 5,3 milliarder kroner. Samlet sett dekker virksomhetenes pensjonsmidler to tredjedeler av den framtidige pensjonsforpliktelsen, og en statlig kompensasjonsordning vil ha som formål å dekke den siste tredjedelen av forpliktelsen.

Det framgår av tabellen at samlet beregnet engangskrav ved utgangen av 2015 utgjør 1,7 milliarder kroner fordelt på fire tjenesteområder. Tjenesteområdet rehabilitering står for om lag halvparten av engangskravet, tilsvarende 788 millioner kroner, og det er også dette området som har flest virksomheter og ansatte. Virksomheter innenfor rusbehandling har et beregnet engangskrav på 412 millioner kroner, mens engangskravet for psykiatri og barnevern utgjør henholdsvis 295 og 181 millioner kroner. Felles for alle tjenesteområdene er at engangskravet utgjør om lag en tredjedel av beregnet pensjonsforpliktelse, det vil si en betydelig andel av opptjente rettigheter til offentlig tjenestepensjon.

Beregningene som utvalget har fått utført, har tatt utgangspunkt i dagens situasjon (opptjeningstid fram til 31. desember 2015). Det har i begrenset grad vært mulig innenfor utvalgets tidsramme å få utført økonomiske beregninger der grensen for opptjeningstid som inngår i kompensasjonsordningen enten er satt til et tidligere eller senere tidspunkt. Utvalget har likevel gjort noen anslag på de totale kostnadene ved å sette grensen for opptjeningstid som inngår i kompensasjonsordningen til utgangen av 2009. Utvalget anslår at kostnadene ved å sette grensen for opptjeningstid som inngår i kompensasjonsordningen til 31. desember 2009 vil utgjøre om lag halvparten av 1,7 milliarder kroner.

10.2.2 Periodisering av kostnadene

Periodiseringen av kostnadene vil være forskjellig i de ulike løsningsalternativene. Virkningene blir beskrevet nedenfor.

Utvalget har kommet til at det er mest hensiktsmessig å gi dekning av de ideelle virksomhetenes historiske pensjonskostnader gjennom å overføre opptjente pensjonsrettigheter fra den kommunale pensjonsleverandøren til Statens pensjonskasse. Løsningen innebærer at staten gjennom Statens pensjonskasse gir årlig dekning for de historiske kostnadene når disse forfaller. Pensjonsordningen i Statens pensjonskasse er ikke fondsbasert, og utgiftene dekkes når pensjonene kommer til utbetaling. Den konkrete årlige utbetalingen vil være avhengig av aldersprofilen på medlemmene og ytelsene som kommer til utbetaling. Utvalget har fått beregnet et anslag på utbetalingene til alderspensjon alene. Dette er den klart største enkeltkomponenten i forpliktelsene Statens pensjonskasse vil overta. Utbetalingene vil være forholdsvis lave i starten, og følge en stigende kurve som når et toppunkt rundt 2030. Da er de samlede kostnadene til alderspensjon beregnet til å utgjøre om lag 150 millioner kroner. Deretter reduseres utgiftene gradvis fram til 2100, se avsnitt 6.5.3.

Overføringen av opptjente pensjonsrettigheter fra den kommunale pensjonsleverandøren til Statens pensjonskasse medfører at de forsikrede midlene som knytter seg til opptjeningen overføres til staten. Per 31. desember 2015 var denne premiereserven på 3,6 milliarder kroner. Disse midlene vil gå inn i statskassen, og vil ikke være knyttet til pensjonsrettighetene i Statens pensjonskasse. Staten garanterer her for de løpende utbetalingene. Staten kan likevel om ønskelig forvalte de overførte midlene særskilt, se avsnitt 9.2.3.

Den andre modellen for kompensasjonsordning som utvalget mener er aktuell, er årlig dekning av virksomhetenes premier for de historiske pensjonskostnadene. I kommunale tjenestepensjonsordninger skal premie for alle ytelsene i pensjonsavtalen i all hovedsak være avsatt ved uttak av pensjon. Kravet til kostnadsdekning for de framtidige historiske pensjonskostnadene kommer på et tidligere tidspunkt enn gjennom alternativet med overføring av pensjonsrettighetene til Statens pensjonskasse. Slik årlig dekning kan enten skje som bevilgning over statsbudsjettet, eller som en dekning fra et særskilt opprettet fond finansiert av staten. Sistnevnte løsning med dekning fra et særskilt fond, er etter utvalgets oppfatning mindre relevant, jf. avsnitt 9.3.4. Premieelementene som inngår i dekningsordningen framgår av forsikringsvirksomhetsloven2 kapittel 4, se særlig § 4-5 andre og tredje ledd.

Anslag for årlig premie for de historiske pensjonskostnadene som de ideelle virksomhetene betalte i 2015, framgår av avsnitt 6.5.4. Samlet er premien beregnet til om lag 100 millioner kroner. Eventuelt renteoverskudd som er overført til premiefond må imidlertid trekkes fra slik at kompensasjonsordningen ikke subsidierer ordinær premie. Hva premien vil bli for senere år, vil avhenge av blant annet lønnsutvikling og avkastning tilført premiefond.

En variant av årlig løpende dekning av de historiske kostnadene, er å etablere et statlig fond som er ansvarlig for å finansiere dekningen. Dersom årlig utbetaling skal skje gjennom et statlig fond, vil hele totalbeløpet måtte overføres fra staten til fondet ved opprettelse. Fondets størrelse må justeres for antatt framtidig avkastning, og det vil være mulighet for at fondet må re-kapitaliseres en eller flere ganger senere. Utvalget går i liten grad inn på denne løsningen da den ikke anses som en aktuell mekanisme for statlig betaling av historiske kostnader.

Dersom de historiske pensjonskostnadene kompenseres gjennom et engangsbeløp, mener utvalget at den beste løsningen vil være at beløpet utbetales til virksomhetenes premiefond hos den kommunale pensjonsleverandøren.

Det følger av dette at de økonomiske konsekvensene av en kompensasjonsordning vil avhenge av hvilken modell for kompensasjon som velges. En overføring til Statens pensjonskasse innebærer at utgiftene kommer senere i tid, sammenlignet med hva en dekningsordning med løpende premiebetaling vil gi. I denne løsningen vil staten få overført de tilhørende pensjonsmidlene til de virksomhetene som omfattes av kompensasjonsordningen.

10.3 Administrative konsekvenser for staten

Alle de ulike modellene for statlig dekning av ideelle virksomheters historiske pensjonskostnader, vil medføre administrative konsekvenser for staten. Utvalget vurderer det slik at en vesentlig del av den administrative byrden en kompensasjonsordning vil medføre, vil oppstå når det skal tas stilling til hvilke virksomheter som skal omfattes av ordningen. Dersom det innenfor virksomheter som har hatt avtaler både med stat og kommune skal skilles mellom disse aktivitetene, slik at det kun gis kompensasjon på grunnlag av avtale med staten, vil dette føre til ytterligere administrasjon.

Utvalget foreslår at opptjeningstid fram til utgangen av 2009 kan inngå i kompensasjonsordningen, men åpner for at administrative og politiske hensyn kan tilsi at tiden fram til kompensasjonsordningen trer i kraft inngår i ordningen. Dersom begrensningen settes til 31. desember 2009, må dekningen for historiske pensjonskostnader begrenses til de opptjente pensjonsrettighetene som da forelå. Dette vil være administrativt mer krevende enn om tiden fram til ordningen settes i verk blir valgt.

For øvrig vil løsningene utvalget har vurdert ha varierende administrative konsekvenser. Utvalget vurderer det slik at en løsning med overføring av de ideelle virksomhetenes opptjente pensjonsrettigheter fra den kommunale pensjonsleverandøren til Statens pensjonskasse, vil medføre mindre administrasjon enn de andre foreslåtte ordningene, ettersom administrasjonen av kompensasjonsordningen da legges til en eksisterende organisasjon. Statens pensjonskasse har videre nødvendig kompetanse og erfaring til å håndtere ordningen. Utvalget mener at årlig dekning over statsbudsjettet antakelig vil være den administrativt mest krevende løsningen, mens engangsutbetaling og fondsløsning vil være noe mindre administrativt krevende, se nærmere kapittel 9 over.

10.4 Konsekvenser for virksomhetene

For virksomhetene vil kompensasjonsordningen, uansett modell, medføre en regnskapsmessig effekt. Regnskapseffektene avhenger av hvilket løsningsalternativ som velges. Det vil også avhenge av om virksomhetene følger NRS 6 eller NRS 8. For virksomheter som ikke balansefører pensjonsforpliktelsen i regnskapet (NRS 8), men kostnadsfører selve premien, vil ikke kompensasjonsordningen få noen regnskapsmessig effekt i balansen. For virksomhetene som balansefører pensjonsforpliktelsen (NRS 6), vil løsningen med overføring av pensjonsforpliktelsene til Statens pensjonskasse innebære at hele pensjonsforpliktelsen knyttet til de opptjente pensjonsrettighetene blir innfridd på overføringstidspunktet. Balansen i regnskapet settes til null. Endringen i balansen skal inntektsføres i regnskapet. Inntektsføringen er i samsvar med den reduserte gjeldsforpliktelsen i balansen.

En kompensasjonsordning kan bidra til å forsterke den utviklingen som allerede er i gang, der flere av virksomhetene går bort fra offentlig tjenestepensjonsordning og over til en privat tjenestepensjonsordning. Dersom staten påtar seg å dekke kostnader fram til en bestemt dato, kan dette tilskynde et skifte av pensjonsordning etter denne datoen, ettersom staten dermed også vil klargjøre at den ikke påtar seg ansvar for senere påløpte kostnader.

Et eventuelt slikt skifte av pensjonsordning vil ha konsekvenser ikke bare for virksomhetene, men også for enkelte av deres ansatte. Det har sammenheng med overgang til oppsatte pensjonsrettigheter. Kravet til full pensjonsgivende tjenestetid kan da øke fra 30 år til inntil 40 år, og ansatte som har kortere opptjeningstid enn tre år, får ikke utbetalt pensjon. Dette følger av regelverket for offentlig tjenestepensjonsordning. De ansatte får ordinær pensjonsrett dersom de tar annen stilling med medlemskap i offentlig tjenestepensjonsordning. Etter utvalgets syn er dette en tilpasning fra virksomhetenes side som ikke direkte skyldes kompensasjonsordningen, men at offentlig tjenestepensjonsordning i dag ikke inngår som en integrert del av avtaleforholdet i leveransen av helse- og sosialtjenester. Konsekvensene for de ansatte har dermed ikke direkte sammenheng med kompensasjonsordningen, men knytter seg til den gjennomgangen og tilpasningen av tjenestepensjonsordningene fra virksomhetenes side som allerede i dag er påbegynt.