1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Utvalget har utredet grunnlaget for en eventuell statlig dekning av ideelle organisasjoners historiske pensjonskostnader. Et sentralt utgangspunkt for utvalgets oppdrag er den tette relasjonen som har vært, og til dels er, mellom de ideelle leverandørene av helse- og sosialtjenester og det offentlige. Framveksten av den norske velferdsstaten er nært knyttet til denne relasjonen. I tett samspill med det offentlige gikk organisasjonene foran og avdekket og bidro til å dekke omsorgsbehov i samfunnet.

Etter andre verdenskrig vokste det fram en økt erkjennelse av at det offentlige hadde et særlig ansvar for å sikre alle innbyggere lik tilgang på helse- og sosialtjenester, og en ny offentlig helse- og sosialpolitikk utviklet seg. Med en større vektlegging av et offentlig ansvar, kom også sterkere offentlig styring, og en stadig mer profesjonalisering av tjenestene. Fortsatt var de ideelle organisasjonene viktige både som innovatører og leverandører, men på 1960- og 1970-tallet tok det offentlige en rekke av tjenestene inn i egen regi med egne ansatte. De ideelle organisasjonene som fortsatte sin virksomhet, ble i stor grad integrert i den offentlige helse- og sosialpolitikken, og dermed også i de offentlige budsjettene. For å sikre mobilitet for de ansatte mellom offentlige og ideelle leverandører av tjenestene, var gjengs oppfatning at lønns- og arbeidsvilkår skulle være de samme i ideelle virksomheter som i de offentlige. Dette gjaldt derfor også pensjonsordningene for de ansatte i ideelle virksomheter.

Forvaltningsreformene innen helse- og sosialsektoren, særlig de siste 10–15 årene, har endret forholdet mellom de ideelle virksomhetene og det offentlige. I helse- og sosialsektoren har man langt på vei gått fra det som kan kalles et nært velferdssamarbeid til et tjenestemarked med økende bruk av anbudsutsetting av tjenestene. Nye private, ofte kommersielle, aktører har også etablert seg i dette tjenestemarkedet. Selv om relasjonen mellom det offentlige og de private tjenesteleverandørene har endret seg, har de ideelle virksomheter likevel pensjonskostnader knyttet til tiden da de var eneste leverandør av tjenester til det offentlige, deres leveranse hadde en tilsynelatende evigvarende karakter, og lik pensjonsordning som det offentlige var en dominerende praksis.

Et særlig forhold ved de offentlige tjenestepensjonene er at det ikke bare betales årlige premiekostnader, men at det også i framtiden vil påløpe kostnader for pensjonsrettigheter som er opptjent på et tidligere tidspunkt. Slike kostnader som knytter seg til opptjente pensjonsrettigheter, der kostnader påløper også i framtiden, omtales som historiske kostnader. Et typisk element er kostnader knyttet til regulering av opptjente pensjonsrettigheter og pensjoner. De er historiske i den forstand at de knytter seg til allerede opptjente rettigheter, men de er samtidig framtidige i den forstand at størrelsen først blir kjent på et senere tidspunkt. Dette skaper flere utfordringer for ideelle leverandører som inngår i et nytt velferdsmarked. Dels er kostnadene uforutsigbare, og dels kan de oppstå også etter at tjenesteleveransen de knytter seg til er avsluttet slik at det ikke lenger er finansieringsgrunnlag for kostnadene.

Diskusjonen om hvordan de ideelle leverandørenes allerede pådratte framtidige historiske kostnader skal håndteres, inngår også i en større helhet, og er nært knyttet til endringer i relasjonen og samarbeidet mellom det offentlige og ideelle organisasjoner. En illustrasjon på at det har vært et politisk ønske om å ivareta ideelle virksomheters mulighet til å bidra i helse- og sosialtjenestene, er innføringen av et unntak i regelverket om offentlige anskaffelser for kjøp av helse- og sosialtjenester fra ideelle organisasjoner. Unntaket åpnet for å ha skjermede konkurranser for ideelle leverandører. Slike skjermede anbud har vært brukt både i barneverntjenesten og spesialisthelsetjenesten.

Regjeringen har inngått en samarbeidsavtale med representanter fra ideell sektor, KS og arbeidsgiverorganisasjonen Virke. Avtalen gir noen rammer for samspillet, og problemstillingen knyttet til pensjonskostnader er tatt opp som et eget punkt i avtalen. Som et ledd i samarbeidsavtalen har regjeringen utarbeidet en tiltaksplan der gjennomgang av de ideelles organisasjoners utfordringer knyttet til pensjonskostnader til offentlig tjenestepensjonsordning inngår.

Med innføring av tre nye EU-direktiver i norsk rett fra 2016, faller muligheten til å gjennomføre skjermede anbud antakelig bort. Dette har skapt en usikkerhet i ideell sektor for hvordan de ideelle organisasjonene, med ekstra pensjonsutgifter pådratt ved tidligere leveranser til det offentlige, skal kunne hevde seg i konkurranse med kommersielle aktører uten slike historiske pensjonskostnader.

Kombinasjonen av nye konkurranseforhold og nye prinsipper for premieberegning i offentlig tjenestepensjonsordning, som innebar nye regler for beregning og fordeling av de historiske pensjonskostnadene, har skapt en grunnleggende ny situasjon for de ideelle organisasjonene med offentlig tjenestepensjonsordning. Samtidig er det også av historiske årsaker slik at noen ideelle organisasjoner er medlem i Statens pensjonskasse, og som dermed unngår å betale historiske pensjonskostnader, mens dette treffer fullt ut det store flertallet av de ideelle leverandørene som i dag er med i Kommunal Landspensjonskasse (KLP).

For staten er denne situasjonen et politisk spørsmål i helse- og sosialpolitikken. I tillegg ble staten i 2015 dømt til å dekke tre barneverninstitusjoners historiske pensjonskostnader. Det er grunn til å tro at staten risikerer flere liknende søksmål.

I sum skaper disse forholdene en uavklart og uoversiktlig situasjon for både det offentlige, de ideelle og andre private leverandører av helse- og sosialtjenester. Behovet for opprydding og avklaring i hvordan pensjonsforholdene hos leverandører i helse- og sosialpolitikken skal innrettes og organiseres, er utgangspunktet for utvalgets arbeid og konklusjoner.

1.2 Sammendrag

Kapittel 2 beskriver utvalgets mandat, sammensetning og arbeidsform. Det redegjøres for de aktører utvalget har hatt kontakt med. Dette inkluderer representanter for ideelle organisasjoner, nåværende og tidligere bestillere (oppdragsgivere) av tjenester, departementer, arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner, KLP, Statens pensjonskasse, kommunale pensjonskasser og aktuarer.

I kapittel 3 avgrenser utvalget hvilke helse- og sosialtjenester, og hvilke virksomheter som er i nedslagsfeltet for problemstillingen rapporten omhandler, og hva som kjennetegner ideelle leverandører av slike tjenester.

Å ta vare på liv og helse var lenge et familieanliggende, og det var først med framveksten av nasjonalstaten på slutten av 1800-tallet at man så starten på en offentlig helse- og sosialpolitikk. På slutten av 1800-tallet ble det etablert en rekke ideelle organisasjoner som utviklet tilbud innen helse- og sosialtjenestene.

Etter andre verdenskrig vokste oppgavene, finansieringsbehovene og den offentlige styringen av helse- og sosialtjenestene. Dette skjøt fart særlig fra 1960- og 1970-tallet, og kommuner og fylkeskommuner fikk ansvaret for en rekke helse- og sosialtjenester. Mange av tjenestene ble regulert i lov der det offentlige ansvaret for å sørge for gitte tjenester til befolkningen ble nedfelt. Det offentlige overtok i stor grad ansvaret for tiltakene de ideelle organisasjonene hadde bygget opp, men ideelle organisasjoner fortsatte i mange tilfeller som et supplement til det offentlige tilbudet. Organisasjonene var ofte tjenesteleverandører til det offentlige, og var en del av de kommunale og fylkeskommunale planene.

Fra midten av 1990-tallet, preges helse- og sosialtjenesteområdet av effektiviseringskrav. Etter år i konstant vekst, ble flere av tjenestene desentralisert til et lavere forvaltningsnivå. Kommunene fikk i større grad ansvaret for å gi et helhetlig lokalt tjenestetilbud til sine innbyggere.

På 2000-tallet ble det gjennomført endringer i ansvarsfordelingen mellom kommuner, fylkeskommuner og staten. Blant annet ble de regionale helseforetakene opprettet gjennom sykehusreformen i 2002, og ansvaret for plassering av barn i institusjon ble overført til staten gjennom forvaltningsreformen i 2004. Samarbeidet mellom offentlige myndigheter og ideelle organisasjoner hadde da gått fra et velferdssamarbeid til et tjenestemarked, med større grad av markedsorientering og innslag av flere private kommersielle aktører.

I avgrensingen av hvilke typer tjenester som hører inn under helse- og sosialtjenester, bygger utvalget på en rekke ulike kilder, som offentlige dokumenter, forskning og utredninger. Andre kilder er lovtekster og definisjoner i offentlig statistikk. Blant annet er helse- og sosialsektoren definert som egen sektor i satellittregnskapet som er utarbeidet av Statistisk Sentralbyrå. Enhetsregisteret, anskaffelsesregelverket og tariffområder er andre kilder utvalget har benyttet. Utvalget har avgrenset helse- og sosialtjenester til tjenester der staten ellers måtte ha utført tjenestene selv, som del av et lovfestet ansvar for å gi befolkningen tilgang til helse- og sosialtjenester. Tjenester som utføres av private uten avtale med det offentlige, faller dermed utenfor. På denne bakgrunn finner utvalget at følgende tjenesteområder er omfattet: spesialisthelsetjeneste (sykehustjenester, tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB), psykiatri, spesialisert rehabilitering og ambulansetjenester), barnevern, familievern, arbeidsmarkedstiltak og asylmottak.

I kapitlet går utvalget videre inn på hva som kjennetegner ideelle aktører. Også her er det flere kilder for å definere hva som er en ideell virksomhet. Det er ingen lovfestet eller enhetlig definisjon av en ideell organisasjon i Norge. Vanligvis inkluderer begrepet organisasjoner som ikke tar utbytte, og som har en virksomhetsidé som strekker seg ut over selve tjenesteproduksjonen. Organisasjonsformen kan variere, fra stiftelser og foreninger til aksjeselskap. En måte å avgrense på er å se på de ideelles særpreg i produksjon av helse- og sosialtjenester. Andre mulige metoder for avgrensing er å ta utgangspunkt i hvordan sektoren selv definerer seg, definisjonen av ideelle organisasjoner i Enhetsregisteret, og definisjonen av begrepet i statistikk, blant annet satellittregnskapet. Definisjonen av ideelle organisasjoner i anskaffelsesregelverket og skatteloven er andre kilder som utvalgt har sett på. Utvalget mener definisjonen av ideelle organisasjoner som kommer fram i John Hopkins Comparative Nonprofit Sector Study, bør benyttes. Den sammenfaller i stor grad med definisjonen i veilederen for kjøp av helse- og sosialtjenester som er utarbeidet av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Aksjeselskap med ideelle formål i vedtektene, eller som eies av en eller flere ideelle organisasjoner, vil da være å anse som en ideell aktør etter denne avgrensingen. Det vil også stiftelser og frivillige organisasjoner som eier eller driver velferdstjenester.

Basert på avgrensingene som er gjort, har utvalget funnet fram til 219 ideelle virksomheter. Disse 219 virksomhetene er utgangspunktet for utvalgets videre drøftinger av hvilke virksomheter som kan omfattes av en kompensasjonsordning.

Kapittel 4 bygger på avgrensingen som er gjort i kapittel 3, og beskriver det formelle forholdet mellom staten og de ideelle aktørene. Det gis en beskrivelse av statens ansvar for å sørge for nødvendige helse- og sosialtjenester til befolkningen, samt det rettslige rammeverket for tjenestene og innvirkningen dette har på forholdet mellom staten og de ideelle aktører. I kapitlet blir de enkelte helse- og sosialtjenestene gjennomgått, både historisk utvikling, og hvordan situasjonen er i dag. Kapitlet gir også en gjennomgang av regelverket for offentlige anskaffelser. Disse reglene har vært viktige i å forme relasjonen mellom partene. EØS-reglene knyttet til statsstøtte blir også gjennomgått.

Relasjonen mellom de ideelle organisasjonene og det offentlige har endret seg over tid i takt med endringene i den offentlige helse- og sosialpolitikken. Dette gjenspeiles i avtalene mellom de ideelle aktørene og det offentlige. Fra et uformelt samspill basert på årlige budsjettvedtak og få skriftlige avtaler, gjelder i dag detaljerte skriftlige avtaler, og i mange tilfeller regler for hvordan tjenesten skal anskaffes. Beskrivelsen legges til grunn når utvalget i kapittel 7 drøfter hvorvidt staten gjennom avtale eller på annen måte bør dekke historiske pensjonskostnader for ideelle leverandører av helse- og sosialtjenester.

I velferdsstatens etableringsfase var få av tjenestene lovfestet, og borgerne hadde heller ikke rettskrav på tjenestene. Samarbeidet mellom offentlige myndigheter og de ideelle leverandørene ble i stor grad gjennomført uten skriftlige avtaler. Etter hvert som velferdsstaten vokste, fikk det offentlige økt ansvar for et økende antall tjenester. De ideelle virksomhetenes tjenesteproduksjon var integrert i det offentliges tilbud og planer. Samarbeidet var i første del av denne perioden i stor grad regulert gjennom årlige budsjettvedtak. Virksomhetene fikk driftsutgiftene dekket av staten, fylkeskommunene eller kommunene. Tjenestene ble styrt og regulert av samme regelverk som de offentlige tilbudene, med samme krav til kompetanse og kvalifikasjoner, og også samme lønns- og arbeidsvilkår, herunder offentlig tjenestepensjonsordning. Først senere ble det inngått skriftlige avtaler. Helse- og sosialtjenester ble lovfestet med rettskrav for borgerne til tjenestene. Dagens situasjon er at tjenesteleveransen fra private aktører er preget av konkurranse om leveranse av tjenestene, og oppdragsgiver/leverandør-forholdet er regulert gjennom skriftlige avtaler.

Staten har på mange av områdene overtatt det som tidligere var et fylkeskommunalt ansvar, jf. opprettelsen av helseforetakene i 2002, og overføringen av barneverntjenester og deler av rusomsorgen til staten i 2004. Når det gjelder spesialisthelsetjenesten og barnevernet, ser det ut til at det i noen grad har skjedd en endring i forholdet mellom det offentlige og de ideelle aktørene når ansvaret for tjenesten ble overført fra fylkeskommunen til staten. Utvalget har blant annet fått informasjon om at det i en del relasjoner ble innført skriftlige avtaler på dette tidspunktet. Videre synes overføringen å ha medført en økt bevissthet omkring regelverket om offentlige anskaffelser.

På tross av økt konkurranse om levering av helse- og sosialtjenester, er det enkelte virksomheter som fortsatt er fullt integrert med offentlig virksomhet. Dette gjelder tolv institusjoner som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten. Disse behandles av oppdragsgiver, de regionale helseforetakene, på samme måte som tilsvarende offentlig eide institusjoner. Det samme gjelder for 19 kirkelige familievernkontorer som er tett integrert i det statlige familievernet.

Avtalene som er inngått på helse- og sosialtjenestefeltet, kan grovt sorteres i oppdrag som er konkurranseutsatt og oppdrag som ikke er konkurranseutsatt. Utvalget konstaterer i kapitlet at det er stor ulikhet i avtalerelasjonen mellom staten og de ideelle innenfor de ulike tjenestene.

Kapittel 5 omhandler ulike former for tjenestepensjonsordninger generelt og tjenestepensjonsordninger i ideell sektor innen helse- og sosialtjenesteområdet spesielt. Offentlig tjenestepensjon og privat tjenestepensjon beskrives for å vise likheter og forskjeller mellom ordningene. Kapitlet omtaler årsaker til at de aller fleste ideelle virksomheter har hatt offentlig tjenestepensjonsordning, i hvilket omfang de har hatt dette, og hvordan dette er omtalt i avtaler om tjenesteleveranser mellom det offentlige og leverandørene.

I en samlet vurdering av årsakene til at ideelle virksomheter har hatt offentlig tjenestepensjonsordning, følger utviklingen det samme mønsteret som er beskrevet i kapittel 3 og 4. Først en etableringsfase der ideelle virksomheter søker seg til offentlig tjenestepensjonsordning av eget ønske, og hvor staten godkjenner dette. Virksomhetene blir tilknyttet Statens pensjonskasse gjennom vedtak i Stortinget. Deretter, i velferdsstatens vekstfase, etableres en felles oppfatning om at ansatte både i offentlig og privat sektor som leverte helse- og sosialtjenester, skulle ha mest mulig like lønns- og arbeidsvilkår. Det inkluderte også offentlig tjenestepensjonsordning. I denne fasen blir medlemskapet i stor grad overført fra Statens pensjonskasse til KLP, og nyopprettede virksomheter søker seg til KLP. Dette skjedde fra midten av 1970-tallet. Fra denne vekstfasen til i dag, har det skjedd en gradvis endring i tilknytningen mellom ideelle virksomheter og offentlige myndigheter. I dag er det i all hovedsak ikke forventet at de ideelle virksomhetene skal ha en spesiell form for pensjonsordning. Mange av virksomhetene har likevel fortsatt offentlig tjenestepensjonsordning for sine ansatte.

Utvalget har kartlagt en rekke skriftlige avtaler mellom ideelle virksomheter og offentlige myndigheter. Formålet har vært å se hvordan tjenestepensjonsordning er behandlet i avtalene. Avtalene er innhentet fra leverandører og fra offentlig myndigheter. De første avtalene er fra midten av 1970-tallet. Omfanget var først lite, men tok seg opp på 1980- og 1990-tallet. De skriftlige avtalene kommer i tillegg til samhandling gjennom årlige budsjettvedtak og muntlige avtaler. Avtalene er preget av type tjenesteområde, hvem som er oppdragsgiver for tjenesten (kommuner, fylkeskommuner eller staten) og om avtalene er inngått før eller etter at tjenesten ble konkurranseutsatt. Avtalene innenfor området har mange forskjellige benevnelser og faller innenfor to grupper. Den ene gruppen er driftsavtaler, hvor staten kjøper tjenester fra hele eller deler av virksomheten uten konkurranseutsetting. Den andre gruppen avtaler er kjøp av enkeltplasser basert på en anbudsprosess. Pensjonsordningen for virksomheten omtales oftere i driftsavtaler enn i avtaler som gjelder kjøp av en eller flere enkeltplasser i en virksomhet. Det varierer hva avtalene sier om tjenestepensjonsordning. I avtalene som kom i stand på 1970-tallet, og utover på 1980- og 1990-tallet, framgikk det ofte at de ansatte skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning. I andre avtaler fra denne perioden ble det vist til at de ansatte skulle ha tilsvarende lønns- og arbeidsvilkår som fylkeskommunalt ansatte uten at pensjonsordning var omtalt eksplisitt.

Etter hvert er omtalen av offentlig tjenestepensjonsordning gradvis faset ut av avtaletekstene. Det er også avtaler i hele perioden som ikke nevner noe om pensjonsordning i det hele tatt. Disse avtalene gir ingen indikasjoner på om offentlig tjenestepensjonsordning var forutsatt mellom partene eller ikke. Andre avtaler sier at pensjonsutgiftene inngår i dekningen som virksomhetene mottar. Hvilken type pensjonsordning kompensasjonen skulle dekke, framgår ikke av avtaleteksten, men det er grunn til å tro at fram til 2000-tallet var det utgifter til offentlig tjenestepensjonsordning det i størst grad ble gitt dekning for, siden innskuddspensjonsordning først ble innført fra 2001. De fleste av avtalene der dekning for pensjonsutgifter inngår i avtaletekstene, er fra 2000-tallet og utover.

Et særskilt område er familievernområdet der det har vært en forventning om offentlig tjenestepensjonsordning i hele perioden for de ansatte ved de kirkelige familievernkontorene. Det samme gjelder for tolv institusjoner som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten.

Av de 219 virksomhetene som ble funnet å høre inn under utvalgets avgrensing i kapittel 3, har 182 virksomheter hatt offentlig tjenestepensjonsordning. I kapitlet gis det oversikt over hvilket tjenesteområde disse virksomhetene er tilknyttet.

I kapittel 6 gjennomgås kjennetegn ved historiske pensjonskostnader; hvordan de oppstår, beregnes og belastes virksomhetene. Historiske pensjonskostnader defineres som kostnaden ved å innfri framtidige kostnader knyttet til opptjente pensjonsrettigheter som påløper etter at opptjeningen er avsluttet. Kostnadene knytter seg først og fremst til offentlig tjenestepensjon. Det spesielle med kostnadene er at de oppstår etter at pensjonsrettighetene blir opptjent.

I kapitlet blir det gitt en omtale av hvordan pensjonspremie i KLP beregnes og fordeles ned på virksomhetsnivå. Årlig premie utgjør summen av ordinær årspremie, reguleringspremie og særskilte engangspremier for ytelser som ikke kan fastsettes på forhånd. Det er de to siste premieelementene som finansierer historiske pensjonskostnader. Noen få ideelle virksomheter har pensjonsordning i Statens pensjonskasse, men disse virksomheter belastes i det alt vesentlige ikke for historiske pensjonskostnader. Kapitlet gir en beskrivelse av virksomhetenes egenbetaling for pensjoner fra Statens pensjonskasse.

Det er reguleringspremie for tidligere opptjente pensjonsrettigheter som er den største kostnadsdriveren for historiske pensjonskostnader. I offentlige tjenestepensjonsordninger betales reguleringspremie både for dagens ansatte, for fratrådte som ikke har blitt pensjonister ennå, og for pensjonister. I privat tjenestepensjonsordning der ytelsen beregnes som andel av sluttlønn, er det kun virksomhetens ansatte (ikke fratrådte og pensjonister) som inngår i beregningsgrunnlaget for reguleringspremie. I offentlige tjenestepensjonsordninger kommer i tillegg andre kostnader som påløper ved uttak av pensjon. Framtidige hendelser som lønnsvekst, endringer i reglene for offentlig tjenestepensjonsordning, eller endringer i reglene i folketrygden, får betydning for tjenestepensjonens størrelse, forhold som ikke er kjent på tidspunktet når pensjonsretten opptjenes.

De relevante ideelle virksomhetenes historiske pensjonskostnader som vil påløpe i framtiden, og som ikke har forfalt til betaling ved utgangen av 2015, er beregnet til 1,7 milliarder kroner. Beregningen knytter seg til opptjente rettigheter fram til 31. desember 2015, og omfatter 92 virksomheter med 15 800 nåværende og tidligere ansatte samt uføre-, etterlatte- og alderspensjonister. Nåverdien av opptjente pensjonsrettigheter for disse medlemmene, utgjør 5,3 milliarder kroner. Reduksjonen i antall virksomheter sett i forhold til kapittel 5, skyldes at enkelte tjenesteområder er unntatt som følge av avgrensing i kapittel 7, samt at enkelte virksomheter i beregningen framstår som én virksomhet, selv om det er flere underliggende virksomheter.

I kapitlet vises også at de årlige utgiftene til framtidig alderspensjon er anslått å øke fram til 2030, da årlig utbetalt alderspensjon er beregnet til å utgjøre 150 millioner kroner, for deretter å gradvis reduseres fram til 2100.

Samlet premie til historiske pensjonskostnader for 2015 for de 92 virksomhetene som inngår i tjenesteområdene barnevern, psykiatri, rehabilitering og rusbehandling, utgjør i størrelsesorden 100 millioner kroner før tilført avkastning. Anslaget for avkastning for 2015 som vil bli gjort disponibelt for premiebetaling for 2016, utgjør om lag 40 millioner kroner. Gitt at tilført avkastning til premiefondet var på samme nivå i 2015 som i 2016, er nødvendig innbetaling av premie til historiske pensjonskostnader i 2015 beregnet til om lag 60 millioner kroner.

Utfordringer knyttet til historiske pensjonskostnader handler særlig om fakturerte premier, men også om regnskapsføring av pensjon. Det gis i kapitlet en omtale av skillet mellom den fakturerte premien og regnskapsmessig kostnad.

Betalinger fra helseforetak til de tolv ideelle institusjonene som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten, blir omtalt i kapitlet. Helseforetakene budsjetterer og betaler som hovedregel for historiske pensjonskostnader i henhold til regnskapsført kostnad, og ikke fakturert premie. De tolv virksomhetene utgjør en integrert del av helseforetakene. Tilsvarende gjelder for 19 kirkelige familievernkontor som er nært tilknyttet det statlige familievernet. Her dekkes kostnader til fakturerte premier over statsbudsjettet.

I kapittel 7 drøfter utvalget om staten bør dekke historiske pensjonskostnader for ideelle organisasjoner. Kapitlet avgrenser hvilke ideelle aktører som kan omfattes av en kompensasjonsordning, og hvilke historiske pensjonskostnader det er aktuelt å gi dekning for.

Det er ikke mulig på generelt grunnlag å fastslå i hvilken grad staten er rettslig forpliktet til å dekke de ideelle organisasjonenes historiske pensjonskostnader. For å avklare dette, må det foretas en konkret gjennomgang og tolkning av den enkelte skriftlige og muntlige avtale, og hvordan denne er fulgt opp i praksis. En slik gjennomgang egner seg bedre for et ordinært forvaltningsorgan eller domstolene enn for et utvalg. Utvalget har derfor vurdert om staten bør gi dekning for de historiske pensjonskostnadene, uavhengig av en eventuell rettslig forpliktelse. Som et ledd i vurderingen gis det en gjennomgang av de ideelle leverandørenes særskilte stilling i den norske helse- og sosialtjenesten, og framveksten av praksis med offentlig tjenestepensjonsordning i disse virksomhetene. Deretter gjennomgås de ulike måtene en forventning om offentlig tjenestepensjonsordning har kommet til uttrykk i kontraktsforholdene mellom leverandørene (de ideelle virksomhetene) og oppdragsgiverne (fylkeskommunene og deretter staten). Offentlig tjenestepensjonsordning kan være eksplisitt avtalt, eller forutsatt mellom partene.

Utvalget finner ikke tilstrekkelig holdepunkter for å hevde at offentlige oppdragsgivere ensidig har pålagt leverandørene å ha offentlig tjenestepensjonsordning. Samtaler med både representanter for leverandørene og oppdragsgiverne peker i retning av at det har vært en omforent forståelse mellom partene at virksomhetene skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning for sine ansatte. Bakgrunnen var et ønske om like lønns- og pensjonsvilkår i sektoren. Dette gjaldt på de fleste av områdene hvor ideelle organisasjoner har levert helse- og sosialtjenester. Unntak gjelder for områdene arbeidsmarkedstiltak, drift av asylmottak og ambulansetjeneste, der det ikke synes å ha vært diskutert pensjonsordning for de ansatte i de ideelle virksomhetene som del av leveransen, verken i avtale eller i praksis. På områdene hvor det har vært en felles forståelse, ble valg av tjenestepensjonsordning i liten grad drøftet eller satt spørsmålstegn ved.

En felles forutsetning om samme lønns- og arbeidsvilkår, inklusive tjenestepensjonsordning, bortfalt gradvis på 2000-tallet. Den sentrale årsaken til dette var innføringen av anbud og konkurranse i tjenesteleveransen, og dermed nye avtaleformer mellom leverandørene og det offentlige. Dette skjedde også parallelt med skifte av forvaltningsnivå for spesialisthelsetjenesten og barnevernet, samt at reglene for beregning og fordeling av premien i kommunal tjenestepensjonsordning ble endret, noe som var med å påvirke forholdet mellom partene.

Utvalget anbefaler at det etableres en ordning for dekning av historiske pensjonskostnader som følge av offentlig tjenestepensjonsordning. Årsaken ligger i erkjennelsen av at det tidligere samarbeidet mellom partene er erstattet av en ny relasjon, der leveransen av tjenestene i stor grad er basert på konkurranse mellom virksomhetene. Utvalget mener ordningen ikke bør omfatte virksomhetene som fortsatt får løpende kostnadsdekning av sin drift av helse- og sosialtjenester på oppdrag fra staten (12 ideelle institusjoner tilknyttet spesialisthelsetjenesten og 19 kirkelige familievernkontor). Det samme gjelder virksomhetene som har pensjonsordning i Statens pensjonskasse, og de virksomhetene der valg av pensjonsordning etter de kartlegginger utvalget har gjort, ikke har vært noe tema mellom partene (arbeidsmarkedstiltak, asylmottak og ambulansetjeneste). Vilkårene for å kunne være omfattet av kompensasjonsordningen er at pensjonskostnadene knytter seg til lovpålagte tjenester som er levert til staten, eller der staten har overtatt ansvaret for tjenestene fra andre forvaltningsnivåer.

Utvalget har kategorisert historiske pensjonskostnader i to hovedgrupper: Historiske pensjonskostnader som allerede er påløpt og betalt, og pensjonskostnader som vil påløpe i framtiden, og som relaterer seg til opptjente pensjonsrettigheter fram til et gitt tidspunkt. Utvalget anbefaler at kompensasjonsordningen bare gjelder de framtidige utgiftene. Når det gjelder de historiske pensjonskostnadene som er påløpt og betalt, er det mye som tilsier at kostnadene i stor grad er dekket gjennom mottatt betaling, driftstilskudd og/eller enkelttilskudd for leveranser av helse- og sosialtjenester til det offentlige. Utvalget mener eventuelle udekkede utgifter som relaterer seg til allerede forfalte krav, bør avklares direkte mellom partene.

I kapitlet vurderer utvalget hvilken opptjeningstid som skal kunne inngå i kompensasjonsordningen. Etter utvalgets vurdering er det her to hovedalternativer:

Det første alternativet er opptjeningstid fram til tidspunktet tjenestene ble konkurranseutsatt, og det samtidig er rimelig å legge til grunn at det ikke lenger var forutsatt offentlig tjenestepensjonsordning i kontraktsforhold med det offentlige. Tidspunktet for konkurranseutsettingen vil være forskjellig for de ulike tjenestene, og utvalget mener administrative hensyn kan tilsi at det settes en felles grense for opptjeningstiden som inngår. Så langt utvalget har kartlagt, ble den siste avtalen med en ordlyd som omfatter offentlig tjenestepensjon inngått i 2009. Utvalget anbefaler i dette alternativet at det blir gitt dekning for ikke-forfalte historiske pensjonskostnader som knytter seg til opptjeningstid til utgangen av 2009. Aktørene selv må bære kostnadene knyttet til senere opptjeningstid. På dette tidspunktet var kostnadene knyttet til historiske pensjonskostnader, inkludert reguleringskostnadene, kjent. De ideelle aktørene hadde mulighet til å tilpasse seg kostnadsbildet, og hadde hatt tid til å tilpasse seg en ny ordning. Det erkjennes samtidig at det er administrative utfordringer knyttet til å legge skjæringspunktet tilbake i tid.

Det andre alternativet er dekning for ikke forfalte historiske pensjonskostnader for opptjeningstid fram til det tidspunktet ordningen trer i kraft. Det kan både være administrative og politiske hensyn som taler for en slik løsning. Dette innebærer at de ideelle aktørene får en mulighet til å tilpasse seg, slik at det ikke lenger vil påløpe historiske pensjonskostnader som ikke dekkes gjennom kompensasjonsordningen. Et slikt alternativ vil fjerne hele «ryggsekken» fra de ideelle aktørene. Virksomhetene som ikke har valgt å tilpasse seg en ny ordning, til tross for at de var kjent med kostnadene knyttet til offentlig tjenestepensjon, vil ha fordel av denne løsningen. Kompensasjonsordningen medfører likevel ikke et krav om å avvikle offentlig tjenestepensjonsordning. I en videreført offentlig tjenestepensjonsordning bør imidlertid historiske kostnader som knytter seg til framtidig tjenestetid ikke bli dekket av staten.

Utvalget mener opptjeningstid til utgangen av 2009 kan inngå i kompensasjonsordningen, men åpner samtidig for at både administrative og politiske hensyn kan tilsi at opptjeningstiden fram til kompensasjonsordningen trer i kraft også inngår.

I kapittel 8 gir utvalget en vurdering av om kompensasjonsordningen utvalget har foreslått, er omfattet av reglene om offentlig støtte, og om disse reglene innebærer at kompensasjonsordningen i så fall ikke kan iverksettes. Særlig avgjørende for utvalgets konklusjon er hvorvidt helse- og sosialtjenester er å anse som økonomisk aktivitet eller ikke.

Det er EØS-avtalen artikkel 61 første ledd som fastsetter forbudet mot tildeling av offentlig støtte. Følgende vilkår er utledet av bestemmelsen, og samtlige må være oppfylt for at bestemmelsen skal få anvendelse: 1) støtten må være gitt av offentlig midler, 2) tiltaket må innebære en økonomisk fordel for mottakeren, 3) støtten må ytes til et foretak som driver økonomisk aktivitet, 4) støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester, 5) støtten må vri eller true med å vri konkurransen og 6) støtten må være egnet til å påvirke samhandelen i EØS.

Utvalget mener helse- og sosialtjenester som det offentlige har ansvar for å tilby befolkningen, og som er finansiert, tilrettelagt og organisert av staten, i utgangspunktet ikke skal anses som økonomisk aktivitet (vilkår nr. 3 ovenfor), og at dette utgangspunktet ikke endres av at det offentlige av ulike grunner har overlatt selve tjenesteytingen til en privat aktør som er valgt etter konkurranse. Så lenge de private aktørene er en del av det offentlige systemet, med gratis og allmenn tilgang, og er underlagt offentlig kontroll, vil de behandles på samme måte som de offentlige tjenestetilbyderne. Utvalgets vurdering er spesielt relatert til spesialisthelsetjeneste og barnevern, men utvalget mener også andre offentlige helse- og sosialtjenester som er finansiert, tilrettelagt og organisert på samme måte, vil måtte anses som ikke-økonomisk aktivitet etter støttereglene.

Selv om utvalget konkluderer med at ett av vilkårene ikke er oppfylt, og det slik sett er unødvendig å gå inn på de øvrige vilkårene, foretas det likevel en vurdering av disse vilkårene. Utvalget finner at støtten er gitt av statlige midler, se vilkår nr. 1. Videre anses den generelle ordningen som foreslås å innebære en økonomisk fordel for en del av mottakerne, og at vilkår nr. 2 derfor også er oppfylt. Selektivitetsvilkåret i vilkår nr. 4 er også oppfylt siden kompensasjonsordningen er til fordel for enkelte private aktører som leverer helse- og sosialtjenester til staten. Utvalget mener det er usikkert om vilkår nr. 5 er oppfylt, men på grunn av den lave terskelen for at konkurransen anses påvirket, konkluderer utvalget med at det ikke kan utelukkes at vilkåret er oppfylt for enkelte av mottakerne. Samhandelskriteriet etter vilkår 6 vil for mange av mottakerne av kompensasjonen, ikke være oppfylt. Utvalget kan imidlertid ikke utelukke at kompensasjon kan påvirke samhandelen for enkelte av mottakerne.

Selv om deler av leveransen fra de ideelle virksomhetene ikke omfattes av reglene om offentlig støtte, kan det være andre tjenesteleveranser som omfattes. Det kan for eksempel gjelde ideelle virksomheter som leverer tjenester til staten, men som i tillegg driver kommersiell drift med salg av helse- og sosialtjenester direkte i markedet. Slike aktiviteter vil kunne falle inn under regelverket om offentlig støtte.

Dersom det mot formodning skulle vise seg at kompensasjonsordningen innebærer offentlig støtte, mener utvalget likevel det er gode muligheter for at støtten kan anses som forenlig støtte. Forbudet mot offentlig støtte er ikke absolutt, og støtte som omfattes av forbudet kan være forenlig med EØS-avtalen når den er i samsvar med et av mange og praktisk viktige unntak. Det er ikke gjort noen fullstendig vurdering av spørsmålet, men utvalget mener spesialisthelsetjeneste og barnevern må anses som tjenester av allmenn økonomisk betydning, og at det er gode muligheter for å gi forenlig offentlige støtte til slike tjenester. Det samme gjelder andre helse- og sosialtjenester ideelle aktører har drevet eller driver på vegne av staten. Det sentrale elementet for at støtten kan anses som forenlig støtte, er å sikre at det ikke gis kompensasjon ut over nødvendige utgifter for å utføre tjenestene.

I kapittel 9 blir alternative løsninger for dekning av historiske pensjonskostnader presentert og vurdert. Alternativene er delt inn i to modeller: Forskjellige former for årlig dekning og engangsutbetaling. Løsningsforslagene blir presentert i prioritert rekkefølge.

En form for årlig dekning er å overføre opptjente pensjonsrettigheter i den kommunale tjenestepensjonsordningen til Statens pensjonskasse. De framtidige pensjonskostnadene til regulering av pensjonsrettigheter og pensjon, og kostnader til andre ikke forsikringsbare ytelser, dekkes da over Statens pensjonskasses budsjett. De historiske pensjonskostnadene blir dekket samtidig med at pensjonene blir utbetalt. Utvalget mener dette er det beste alternativet for en kompensasjonsordning.

Løsningen innebærer ikke at de omfattede ideelle virksomhetene får medlemskap for sine ansatte i Statens pensjonskasse for framtiden. Dekningen gjennom Statens pensjonskasse gjelder bare for historiske pensjonskostnader som knytter seg til opptjente pensjonsrettigheter fram til en gitt dato. Pensjonsrettighetene utbetales enten gjennom Statens pensjonskasse, eller som følge av overføringsavtalen av den pensjonsordningen som de siste pensjonsrettighetene er opptjent i. Pensjonsmidlene som ligger til grunn for de overførte rettighetene, vil overføres til staten. Dette er betydelige verdier som ikke lenger vil være knyttet til pensjonsrettighetene, men som representerer en finansiering av det ansvaret staten har påtatt seg.

Alternativet er enkelt å administrere, og det er treffsikkert; kun de faktiske historiske pensjonskostnadene dekkes. Kostnadene som knytter seg til de overførte pensjonsrettighetene dekkes når behovet oppstår. I denne løsningen vil det på den annen side være vanskelig å skille mellom samtidig statlig og ikke-statlig tjenesteleveranse i en og samme virksomhet. Det skyldes at pensjonsopptjeningen er knyttet opp mot personer, og i enkeltvirksomheter vil de samme personene kunne arbeide både med statlig og ikke-statlig leveranse.

I de øvrige alternativene for årlig dekning, ligger opptjeningen, og kapitalen knyttet til denne, igjen hos den kommunale tjenestepensjonsleverandøren. Det ene alternativet her er årlig dekning over statsbudsjettet. Det andre alternativet er dekning fra et fond.

Alternativet med dekning over statsbudsjettet, innebærer at det nødvendige beløpet til dekning av kostnader til virksomhetenes opptjente pensjonsrettigheter bevilges over en post på statsbudsjettet. Dette er ordningen som i dag gjelder for de 12 ideelle institusjonene som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten, og de 19 kirkelige familievernkontorene. Praksis omkring dekning av historiske pensjonskostnader over statsbudsjettet har variert, og utvalget anbefaler at det gis dekning for de faktiske premiekravene, og ikke regnskapsførte pensjonsforpliktelser.

En ulempe ved alternativet er langvarigheten til ordningen. Det vil kreves kostnadsdekning for pensjonsopptjening som knytter seg til hvert enkelt medlems egen pensjon, og pensjon til eventuell gjenlevende ektefelle og eventuelle barn. Selv om omfanget stadig vil minke, vil ordningen ha et tidsperspektiv på pluss/minus 100 år for pensjonsordninger med unge medlemmer.

Alternativet med årlig dekning av historiske pensjonskostnader fra et fond, anser utvalget som mindre relevant enn dekning over statsbudsjettet. Det skyldes vanskelighetene med å etablere et slikt fond, og de administrative konsekvensene av ordningen. Størrelsen på fondet må fastsettes slik at alle framtidige kostnader som knytter seg til de opptjente pensjonsrettighetene i den kommunale tjenestepensjonsordningen blir gitt dekning. Dersom det opprettes et eget fond, bør det etableres egne vedtekter for fondet, der det blant annet gis et rammeverk for kapitalforvaltningen. Det må også bestemmes hvem som skal administrere ordningen.

Gjennom alternativet med engangsutbetaling av kompensasjon, får virksomhetene, eller den kommunale pensjonsleverandøren, utbetalt et engangsbeløp til dekning av beregnede framtidige historiske pensjonskostnader som relaterer seg til opptjente pensjonsrettigheter fram til et bestemt tidspunkt. Engangsbeløpet er ment å dekke alle de framtidige kostnadene som knytter seg til disse pensjonsrettighetene. Løsningen innebærer at det totale beløpet som kommer til utbetaling vil være stort, og vil innebære en stor budsjettmessig effekt på statsbudsjettet i utbetalingsåret. Treffsikkerheten knyttet til ordningen vil være en annen utfordring. Det er nærliggende å sette forutsetningene for beregningen av engangstilskuddet slik at det er god margin for at framtidige premiekrav blir innfridd. Det vil kunne medføre overkompensasjon ved at staten betaler mer enn nødvendig, og at virksomhetene får utbetalt mer enn det de historiske pensjonskostnadene utgjør.

Utvalget konkluderer med at kompensasjonsordningens lange varighet tilsier at det beste alternativet er å overføre opptjente pensjonsrettigheter til Statens pensjonskasse. Da vil det hundreårige perspektivet for kompensasjonsordningen bringes inn i et allerede eksisterende administrativt apparat.

Kapittel 10 redegjør for økonomiske og administrative konsekvenser av den foreslåtte kompensasjonsordningen.

De økonomiske konsekvensene av kompensasjonsordningen avhenger av opptjeningstiden som inkluderes og hvilket løsningsalternativ som velges. KLP har for alternativet med engangsbetaling, gitt et anslag på hva det vil koste å betale for framtidige historiske pensjonskostnader for opptjente pensjonsrettigheter fram til 31. desember 2015. Engangsbeløpet er per utgangen av 2015 beregnet til 1,7 milliarder kroner samlet. Beregningen knytter seg til 92 virksomheter. I de andre forslagene, hvor kompensasjonsordningen organiseres i Statens pensjonskasse eller gjennom årlig statlig dekning av virksomhetenes premiebetaling, vil den samlede kostnaden være mer usikker. Det skyldes at kostnadene er avhengig av blant annet framtidig lønnsvekst. Anslaget på 1,7 milliarder kroner er likevel det beste anslaget utvalget kan gi over samlede kostnader av kompensasjonsordningen også for de øvrige alternativene.

Det har vært vanskelig innenfor utvalgets tidsramme å beregne kostnadene av å sette grensen for opptjeningstid som inngår i kompensasjonsordningen til utgangen av 2009. Utvalget har likevel gjort et anslag. De anslåtte utgiftene er om lag halvparten av anslaget på 1,7 milliarder kroner som knytter seg til opptjeningstid fram til utgangen av 2015.

Periodiseringen av kostnadene vil bli forskjellig i de ulike løsningsalternativene. En overføring av pensjonsrettigheter fra kommunale pensjonsleverandører til Statens pensjonskasse, innebærer at utgiftene kommer senere i tid, sammenlignet med hva en kompensasjonsordning med løpende premiebetaling vil gi. Utgiftene vil her dessuten svinge mer enn gjennom løpende premiebetaling.

En vesentlig del av den administrative byrden en kompensasjonsordning vil medføre, vil oppstå når det skal tas stilling til hvilke virksomheter som skal omfattes av ordningen. Dette vil være felles for alle alternativene utvalget har vurdert. Utvalget vurderer det slik at en løsning med overføring av de ideelle virksomhetenes opptjente pensjonsrettigheter fra den kommunale pensjonsleverandøren til Statens pensjonskasse vil medføre mindre administrasjon enn de andre foreslåtte ordningene, ettersom kompensasjonsordningen da inngår som ledd i et eksisterende system.