6 Historiske pensjonskostnader

6.1 Innledning

Ideelle virksomheter som leverer eller har levert tjenester til staten, har til dels store premiekostnader knyttet til tidligere opptjente pensjonsrettigheter for ansatte, fratrådte og pensjonerte medlemmer. Dette kapitlet omhandler hvordan disse historiske pensjonskostnadene oppstår, beregnes og belastes virksomhetene.

Omtalen av historiske pensjonskostnader er særlig knyttet til offentlig tjenestepensjonsordning i Kommunal Landspensjonskasse (KLP) siden de fleste ideelle virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning har hatt ordningen i KLP.

Tidligere opptjente pensjonsrettigheter kan påvirke framtidige premiekostnader både i offentlige og private tjenestepensjonsordninger. Det er likevel først og fremst en mulighet i offentlige tjenestepensjonsordninger. Dette har sammenheng med hvordan offentlige tjenestepensjonsordninger er utformet og organisert. Særlig viktig er at pensjonsrettighetene årlig reguleres i takt med lønnsvekst, og ikke i tråd med avkastning av avsatte midler. Organiseringen i KLP innebærer også at reguleringspremien utjevnes på medlemmene i fellesskapet. Det medfører at det ikke bare er lønnsveksten i egen virksomhet som påvirker kostnadene for den enkelte virksomhet. I tillegg til reguleringspremie, er det også andre særlige kostnader til offentlig tjenestepensjon som først påløper ved uttak av pensjon. Historiske pensjonskostnader er nærmere beskrevet i avsnitt 6.2

Reguleringspremie for tidligere opptjente pensjonsrettigheter er den største kostnadsdriveren for historiske pensjonskostnader. I offentlige tjenestepensjonsordninger betales det reguleringspremie både for dagens ansatte, for fratrådte som ikke har blitt pensjonister ennå, og for pensjonister. I private tjenestepensjonsordninger der ytelsen beregnes som andel av sluttlønn, er det kun pensjonsmidler for dagens ansatte som inngår i beregningsgrunnlaget for reguleringspremie, ikke pensjonsmidlene som knytter seg til fratrådte arbeidstakere eller pensjonister. Arbeidsgivers kostnader til historiske pensjonskostnader i private tjenestepensjonsordninger er nærmere omtalt i avsnitt 6.3.

Hvordan pensjonspremie i KLP beregnes og fordeles ned på virksomhetsnivå, er omtalt i avsnitt 6.4. I avsnitt 6.5 er det gitt anslag på størrelsen av de historiske pensjonskostnadene for ideelle organisasjoner i KLP. Noen få ideelle virksomheter har pensjonsordning i Statens pensjonskasse, men disse virksomheter belastes i svært liten grad for historiske pensjonskostnader, se avsnitt 6.6.

Utfordringer knyttet til historiske pensjonskostnader handler først og fremst om fakturerte premier, men også om regnskapsføring av pensjon. Skillet mellom fakturert premie og regnskapsmessig kostnad er omtalt i avsnitt 6.7. Betalinger fra helseforetak til tolv ideelle institusjoner som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten er omtalt i avsnitt 6.8. Det vises her at helseforetakene budsjetterer, og også som hovedregel betaler, for historiske pensjonskostnader i henhold til regnskapsført kostnad, og ikke fakturert premie. Avsnittet omtaler også dekningen som 19 kirkelige familievernkontorer mottar som en tett integrert del av det statlige familievernet.

6.2 Nærmere om historiske pensjonskostnader

Det går et avgjørende skille mellom pensjonspremier som innbetales til pensjonsleverandøren samtidig som pensjonsretten opptjenes, og pensjonspremier som forfaller til betaling på et senere tidspunkt. Historiske pensjonskostnader kan defineres som framtidige kostnader knyttet til tidligere opptjente pensjonsrettigheter som forfaller til betaling etter at opptjeningen er avsluttet.

Historiske pensjonskostnader kjennetegnes dermed ved at det som regel går en viss tid fra pensjonen opptjenes og fram til opptjeningen genererer økte betalingsforpliktelser. Premie som innbetales nært i tid med den pensjonsopptjening som premien er ment å dekke, eller som av praktiske årsaker innbetales noe senere på grunn av for eksempel ajourhold av medlemsopplysninger, inngår imidlertid ikke som elementer i historiske pensjonskostnader.

Framtidige hendelser som gir historiske pensjonskostnader, er konkretisert nedenfor i punktene 1 til 5. Disse hendelsene, som for eksempel lønnsvekst, endringer i reglene for offentlig tjenestepensjon eller beregning av alderspensjon fra folketrygden, får betydning for tjenestepensjonens størrelse, og derved pensjonskostnadens størrelse. Dette er forhold som ikke er kjent på tidspunktet når pensjonsretten opptjenes.

• 1 Regulering av pensjonsopptjening for arbeidstakere

  Som vist i avsnitt 5.2.3 beregnes offentlig tjenestepensjon som andel av sluttlønn. Lønnsvekst innebærer at verdien av opptjente pensjonsrettigheter øker. Tillegget i ytelsen som følge av at rettigheten blir lønnsregulert, blir først premieberegnet og belastet etter hvert som framtidig lønnsvekst blir kjent. Høyere premier som følge av lønnsvekst oppstår i offentlig tjenestepensjonsordning og i privat ytelsespensjonsordning (foretakspensjon) der pensjonsytelsen fastsettes som andel av sluttlønn.1

  Et forenklet eksempel kan illustrere hvordan lønnsøkning i et enkelt år gir økte pensjonsytelser og økte premier. Dersom lønnsøkningen fører til at pensjonsytelsen for en ansatt øker med 1 000 kroner per år, må pensjonsordningen avsette nok midler til at det kan utbetales 1 000 kroner mer i alderspensjon per år. Om ytelsen skal utbetales livsvarig i forventet 18 år, fra 67 til 85 år, må det innbetales nok premie til å dekke at pensjonsutbetalingene samlet sett øker med 18 000 kroner. Dersom den ansatte har dobbelt så lang opptjeningstid, vil ytelsen øke med 2 000 kroner, og det må avsettes 36 000 kroner. Der pensjonsordningen dekker ytelser til uføre- og etterlatte, vil lønnsregulering også gi økte premier for disse ytelsene.

• 2 Endring i pensjonsordning

  Det har i enkelte år vært foretatt endringer i avtaler om tjenestepensjon som har fått virkning for opptjening tilbake i tid. Slike endringer har gitt høyere premier som følge av høyere ytelser, men også reduserte premier som følge av lavere ytelser.

  • Høyere ytelser. En omlegging som ble foretatt i regelverket for offentlig tjenestepensjon, og som også førte til økte ytelser og økte premier, skjedde 1. mai 2000 da det tidligere knekkpunktet for inntekt mellom 8 og 12 G ble opphevet for alle nye pensjoner. Før endringen ble en tredjedel av inntekten i dette intervallet tatt med i pensjonsgrunnlaget, mens etter endringen ble inntekt mellom 8 og 12 G medregnet fullt ut. Et annet eksempel gjelder arbeidsgivere med foretakspensjon der enkelte valgte, i forbindelse med at folketrygden i 1992 reduserte pensjonsopptjeningen for inntekt mellom 6 og 8 G, å ta hensyn til at opptjeningen i folketrygden ble lavere i dette inntektsintervallet. Det ble gjort ved at ytelsene fra tjenestepensjonsordningen økte, både med virkning for opptjening framover, men også tilbake i tid.

  • Lavere ytelser. Tilpasningene til pensjonsreformen innebærer at allerede opptjente rettigheter blir levealdersjustert fra 2011. Dette gir lavere ytelser fra offentlig tjenestepensjonsordning. Det samme gjaldt endringen i 2015 for uførepensjon. Ny uføretrygd i folketrygden fra 2015, medførte i gjennomsnitt høyere ytelser fra folketrygden. Uførepensjoner i offentlig tjenestepensjonsordning ble tilpasset folketrygden og nye skatteregler, og ble lagt om slik at utbetalingen av uførepensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning ble noe lavere enn tidligere. Endringene førte til lavere premiebelastning for virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning i KLP. Levealdersjusteringen ble implementert i KLPs premieberegning fra 2014, mens ny uførepensjonsordning ble implementert fra 2015.

• 3 Betydningen av økt levealder for premieberegningen

  Fra 2014 ble det innført nye dødelighetsforutsetninger i kollektiv tjenestepensjon som følge av at levealderen i befolkningen forventes å øke framover. I brev fra Finanstilsynet 8. mars 2013 til livsforsikringsselskaper og pensjonskasser om nytt dødelighetsgrunnlag (K2013) i kollektiv pensjonsforsikring, framgår det at dagjeldende forsikringstekniske beregningsgrunnlag ikke inneholdt dødelighetsforutsetninger som var tilstrekkelige til å dekke minstekravet til avsetninger til premiereserve2 som følger av forsikringsvirksomhetsloven3. Høyere krav til avsetninger for offentlige pensjonsordninger i KLP som følge av K2013, ble fra 2014 for en stor del motregnet mot lettelsen i forpliktelsen som reglene om levealdersjustering medførte.

Det framgår av punktene 1 til 3 ovenfor at både private tjenestepensjonsordninger og offentlig tjenestepensjonsordning har elementer av historiske pensjonskostnader. I tillegg er det historiske pensjonskostnader som gjelder særskilt for offentlig tjenestepensjonsordning, se punkt 4 og 5 nedenfor:

• 4 Regulering av ytelser for fratrådte og pensjonister

  Oppsatte alderspensjoner, uføre- og etterlattepensjoner4 reguleres med lønnsvekst fram til medlemmet er 67 år, og reguleres deretter som alderspensjon. Alderspensjoner under utbetaling reguleres med alminnelig lønnsvekst fratrukket 0,75 prosent. Innføringen av nye reguleringsprinsipper for alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning, medførte fra 2011 lavere reguleringspremier for pensjoner under utbetaling sammenlignet med tidligere. Tidligere ble pensjonene regulert tilsvarende som endringen i grunnbeløpet.

• 5 Særskilte engangspremier

  I offentlig tjenestepensjonsordning påløper det i tillegg kostnader som først belastes pensjonsordningen ved uttak av pensjon. Det har sammenheng med at ordningen kan gi høyere ytelser enn det som følger av forutsetningene som ligger til grunn for beregning av ordinær årspremie. Dette gjelder både alders-, uføre- og etterlatteytelser. I forsikringsvirksomhetsloven § 4-4 omtales disse engangspremiene som «særskilte engangspremier for ytelser som ikke kan premiesettes på forhånd». Følgende forhold inngår her:

  • Bruttogaranti, kompensasjon for manglende folketrygd mv.

    Alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning skal sammen med ytelsen fra folketrygden sikre pensjonisten et visst nivå på ytelsen (ofte kalt bruttogaranti). Hvor høy opptjening man har i folketrygden, vil dermed påvirke ytelsen fra tjenestepensjonsordningen. Ved beregning av årlig premie, blir det lagt til grunn en beregnet folketrygd. I tilfeller der faktisk folketrygd er lavere enn det som er lagt til grunn ved beregning av årlig premie, påløper det dermed en engangspremie ved pensjonering, som sikrer at avsatte midler er høye nok til at tjenestepensjonen oppfyller bruttogarantien.

  • Tidligpensjon

    AFP og annen førtidspensjon regnes ikke som forsikringsbare ytelser. Det betyr at det ikke er mulig for virksomheten å forskuddsbetale premie for ansattes uttak av førtidspensjon eller AFP. I KLP er AFP løpende finansiert ved tilskudd for ytelser som gjelder før 65 år, og ved engangspremier fra 65 til 67 år. I praksis må virksomheten betale for disse ytelsene ved uttak av pensjon, men det er anledning til å velge mellom premiefelleskap og selvrisiko. Ved valg av premiefelleskap, er premien til AFP uavhengig av virksomhetens eget AFP-uttak. Hvis en ansatt går av med AFP ved fylte 62 år, og virksomheten har valgt selvrisiko, må kostnaden for hele ytelsen innbetales ved uttak. I dette tilfellet vil det si forventede utbetalinger i 5 år fram til ordinær alderspensjon ytes ved fylte 67 år. Det samme gjelder kostnader for uttak av førtidspensjon inntil tre år før aldersgrensen som kan tas ut når summen av alder og tjenestetid er minst 85 år.

  • Overføringsavtalen

    Overføringsavtalen5 innebærer at tidligere opptjeningstid i en annen offentlig tjenestepensjonsordning inngår i pensjonsberegningen fra siste pensjonsleverandør. Avvik mellom den forsikrede ytelsen og utbetalt pensjon som følger av overføringsavtalen, gir også pensjonskostnader. Overføringsavtalen kan medføre at verdien av opptjente rettigheter i et avsluttet arbeidsforhold, eller i en avviklet offentlig tjenestepensjonsordning, påvirkes av om den enkelte på et senere tidspunkt igjen blir innmeldt i en offentlig tjenestepensjonsordning. Systemet for kostnadsfordeling innenfor overføringsavtalen legger i de fleste tilfellene størst belastning på ordningen den ansatte sist var medlem av.

Av punktene 1 til 5 ovenfor framgår de ulike elementene hver for seg, men de kan også virke i kombinasjon med hverandre. For eksempel vil økt levealder i premieberegningen også gi større reguleringskostnader.

Offentlig tjenestepensjonsordning har flere kostnadselementer til historisk pensjonsopptjening enn private ytelsesordninger. Kostnader til særskilte engangspremier og til regulering av ytelser for fratrådte og pensjonister, påløper bare i offentlig tjenestepensjonsordning, jf. punktene 4 til 5 over. I private foretakspensjonsordninger er det lønnsregulering av tidligere pensjonsopptjening for de som er ansatt som kan gi historiske pensjonskostnader. Historiske pensjonskostnader kan også påløpe der pensjonsplanen endres for å kompensere for reduserte ytelser fra folketrygden. Historiske pensjonskostnader i private tjenestepensjonsordninger er nærmere omtalt i avsnitt 6.3.

6.3 Historiske pensjonskostnader i private tjenestepensjonsordninger

6.3.1 Private tjenestepensjonsordninger

I privat sektor kan tjenestepensjon opprettes som en innskuddspensjonsordning6, som en foretakspensjonsordning7 eller som pensjonsordning etter tjenestepensjonsloven8 (hybridordning). Se avsnitt 5.3 for nærmere omtale.

Innskuddsordningene er spareordninger der det hvert år spares et beløp i en fast prosent av lønn, og der pensjonsbeløpets størrelse avhenger av oppnådd avkastning på innbetalte midler. Pensjonsytelsen er ferdig betalt gjennom hvert års innskudd, og det påløper ingen senere kostnader som følge av lønnsregulering eller annet.

Foretakspensjonsordninger er forsikrede ordninger der det innbetales en premie for en gitt ytelse, som regel i prosent av sluttlønn. Endring i lønn får virkning for pensjonsrettens størrelse fra det tidspunktet lønnsreguleringen skjer. Det innebærer at pensjonens realverdi (målt som andel av lønn) opprettholdes fram til uttak. Premiereserven må tilføres midler som gir sikkerhet for den økte ytelsen. Arbeidsgiver må, i den grad avkastning på premiereserven ikke er tilstrekkelig, innbetale nødvendig premie som følge av lønnsøkning. I en foretakspensjonsordning gir årets lønnsøkning økt premie for all tidligere pensjonsopptjening, fra ansettelse til tidspunktet for lønnsøkningen.

Hybridordninger ligner på innskuddsordninger ved at det spares et beløp i prosent av lønn hvert år. I motsetning til innskuddsordninger, der pensjonskapitalen omdannes til pensjon til de etterlatte ved død, er hybridordningen en forsikret ordning der pensjonsbeholdningen tilfaller forsikringskollektivet. Videre skal årlig innskudd for medlemmene i en hybridordning ta høyde for at kvinner mottar pensjon i flere år sammenlignet med menn. Den årlige pensjonen som innskuddene ventes å gi, skal da bli tilnærmet lik for menn og kvinner, alt annet likt. Det er i hybridordninger adgang til å regulere pensjonsbeholdningen med avkastning, eller den kan reguleres med alminnelig lønnsvekst eller med lønnsvekst i foretaket.

Ved utgangen av 2015 er det registrert 1 245 000 med innskuddsordning og 197 000 med opptjening av alderspensjon i foretakspensjonsordning.9 Det tilsvarer at andelen forsikrede10 med innskuddspensjonsordning er 86 prosent, mens andelen forsikrede med foretakspensjonsordning utgjør 14 prosent. Antallet gjelder tilfeller der pensjonsutbetalingen ikke har startet. For hybridordninger, som først ble etablert i markedet fra 2015, er det registrert 1 200 forsikrede med slik ordning.

6.3.2 Særlig om regulering av pensjon i private tjenestepensjonsordninger

I foretakspensjonsordninger vil det ved regulering av lønn for arbeidstakere i ordningen påløpe kostnader til premie for oppregulering av pensjonsrettigheter som allerede er opptjent. Tilsvarende gjelder i tjenestepensjonsordninger (hybridordninger) når tidligere opptjente rettigheter skal reguleres i samsvar med alminnelig lønnsvekst, eller i samsvar med den gjennomsnittlige lønnsutviklingen i foretaket. I foretakspensjonsordninger er det benyttet en beregningsrente ved beregning av årlig premie (to prosent etter dagens regler). Beregningsrenten innebærer at avkastningen opp til denne renten er forskuttert ved beregning av den årlige premien, og det er bare avkastning utover beregningsrenten, som bidrar til å finansiere reguleringskostnaden. I hybridordninger er det ikke lagt til grunn en positiv beregningsrente ved beregning av årets premie. Det er altså ikke forskuttert noen avkastning, og årlig premie er tilsvarende høyere. Det betyr også at all avkastning kan benyttes til å finansiere reguleringspremien.

Når det gjelder pensjonsrettigheter (fripoliser) for tidligere ansatte, så er dette forsikringer som har gått ut av den kollektive tjenestepensjonsordningen. Disse rettighetene er ikke lengre arbeidsgivers ansvar. Fripoliser er regulert som et avtaleforhold mellom pensjonsleverandøren og den tidligere arbeidstakeren. Fripolisen er garantert av pensjonsleverandøren, og ytelsene som er opptjent når en ansatt fratrer, er garantert mot reduksjon i utbetalt beløp. Det er også forskuttert avkastning gjennom en positiv beregningsrente i fripolisene. I de senere årene har rentesituasjonen ført til at det i liten grad har vært avkastning på fripoliser utover beregningsrenten, noe som har gitt en svak utvikling i nominell fripoliseverdi, også lavere enn inflasjonen.

I utbetalingsperioden er det svært lite utbredt i foretakspensjonsordninger at arbeidsgiver i pensjonsavtalen gir garantier om at alderspensjon under utbetaling skal reguleres med prisstigning eller lignende. Det foreligger ikke statistikk som bekrefter dette, men det er allment kjent i bransjen. Noen få ordninger har bestemmelser om regulering av løpende pensjon. Foretakspensjonsloven åpner for at arbeidsgiver kan overføre midler til pensjonistenes overskuddsfond for å dekke regulering av alderspensjon opp til økningen i grunnbeløpet i året. Det innebærer at det i foretakspensjonsordninger bare er avkastning utover grunnlagsrenten som gir høyere årlig pensjon. Samtidig innebærer bruk av grunnlagsrente at forsikringsselskapet garanterer for pensjonens nominelle verdi.

Det faktum at regulering av løpende alderspensjon i private tjenestepensjonsordninger er lite utbredt, og at tidligere rettigheter skilles ut som fripoliser, er bakgrunnen for utsagnet i avsnitt 6.2 om at historiske pensjonskostnader er særlig knyttet til offentlig tjenestepensjonsordning. Det innebærer at det i private tjenestepensjonsordninger i all hovedsak bare er lønnsregulering for nåværende arbeidstakere som kan gi opphav til historiske pensjonskostnader. Om pensjonsordningen skulle avvikles for ny opptjening av pensjon, så vil også framtidige premier for regulering av pensjon opphøre.

6.4 Historiske pensjonskostnader i KLP

6.4.1 Pensjonspremier i KLP

Det er i dag ulike pensjonsleverandører som tilbyr offentlig tjenestepensjon. KLP er den dominerende aktøren i markedet for kommunal tjenestepensjon11. KLP er som livsforsikringsselskap underlagt regler for livsforsikringsvirksomhet, og Finanstilsynet utøver tilsyn med virksomheten. Et viktig formål med tilsynet er at selskapene skal være i stand til å oppfylle sine forpliktelser overfor de forsikrede.

Ytelsene som skal utbetales, må dekkes gjennom premier som innbetales til pensjonsordningen i KLP. Premien for ytelsene vil avhenge av størrelsen på ytelsene, når ytelsene kommer til utbetaling, hvor lenge de skal utbetales og av premietariffen som angir sannsynligheter for død og uførhet. Dersom premietariffen endres, for eksempel som følge av økt forventet levetid, vil premien knyttet til historisk opptjente rettigheter øke. Tilsvarende medførte lavere regulering av framtidige pensjoner gjennom fradraget på 0,75 prosent fra 2011 en reduksjon i framtidige premier. Det skyldes at framtidige utbetalinger til alderspensjon isolert sett da ble lavere.

Pensjonsordningen som de ulike virksomhetene og kommunene har, inngår i et fellesskap for premieberegning med andre forsikringstakere. I KLP er det flere slike fellesskap for premieberegning. Hvordan de ulike premiene beregnes og utjevnes, framgår av KLPs egne vilkår for offentlig tjenestepensjon. Ideelle organisasjoner som har levert helse- og sosialtjenester til offentlig sektor, har pensjonsordning i fellesordningen for kommuner og bedrifter. KLP har dessuten et eget utjevningsfellesskap for oppsagte, opphørte og lukkede tjenestepensjonsordninger, og noen ideelle virksomheter har også pensjonsordningen her.

Utgangspunktet for premieberegning er selve ytelsen som skal komme til utbetaling.

Årlig premie utgjør summen av ordinær årspremie, reguleringspremie og særskilte engangspremier for ytelser som ikke kan premiesettes på forhånd. Det er de to siste premieelementene som finansierer historiske pensjonskostnader.

Ordinær årspremie beregnes for å sikre retten til pensjon som medlemmene i fellesordningen tjener opp i løpet av året. Ordinær årspremie beregnes i begynnelsen av året for samtlige pensjonsordninger som inngår i fellesordningen (forskuddspremie), og endres senere i året i takt med lønnsutviklingen og endringer i medlemsmassen. I den ordinære premien inngår også årets risikopremie og kostnader til tjenester, herunder administrasjonstjenester. Årspremien for den enkelte pensjonsordning fastsettes ved at samlet premie utjevnes forholdsmessig etter størrelsen på pensjonsgrunnlaget hos den enkelte virksomhet.

Reguleringspremie beregnes ut fra kostnadene til årlig oppregulering av opptjente pensjonsrettigheter for arbeidstakere, fratrådte som enda ikke har blitt pensjonister og pensjonister. Reguleringspremie beregnes på det tidspunkt den samlede lønnsveksten for fellesordningen er kjent. Reguleringspremien avhenger også av alminnelig lønnsvekst.

Særskilte engangspremier skal dekke andre pensjonsrettigheter som medlemmene får i løpet av året, og der premien ikke beregnes på forhånd ut fra forsikringstekniske beregninger. Slik premie beregnes på det tidspunktet pensjonsrettighetene oppstår, det vil si når pensjonen skal utbetales.

6.4.2 Reguleringspremie

Pensjonsrettighetene som medlemmene i fellesordningen har opptjent, skal årlig oppreguleres i samsvar med lønnsutviklingen i løpet av året. Fratrådte arbeidstakeres rettigheter reguleres med alminnelig lønnsvekst, og løpende alderspensjoner reguleres i samsvar med lønnsvekst fratrukket 0,75 prosent. Ordningen skal tilføres midler som sikrer at det er tilstrekkelige avsetninger til å dekke disse økte pensjonsforpliktelsene. Arbeidsgiver plikter derfor å betale en særskilt reguleringspremie. Det framgår av KLPs forsikringsvilkår for offentlig tjenestepensjon at reguleringspremie først beregnes samlet for hele fellesordningen, for deretter å fordeles på samtlige pensjonsordninger som inngår i fellesskapet.

I forsikringsvilkårene for «Felles kommunal pensjonsordning» het det tidligere (før 2004) at «premien fastsettes av KLPs styre i prosent av pensjonsgrunnlaget». Det ble da ikke skilt mellom ulike former for premie (ordinær årspremie, reguleringspremie og andre premier). Reguleringspremien skulle dermed formelt sett beregnes på grunnlag av pensjonsgrunnlaget i kommunene eller virksomhetene som var med i KLPs fellesordning.

Banklovkommisjonen viste i NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring til at reguleringspremien i KLP i hovedsak hadde vært basert på en annen fordelingsnøkkel enn pensjonsgrunnlaget. Med det høye rentenivået en hadde hatt i tidligere år, hadde avkastningen på midlene vært så høy at avkastningen var blitt benyttet til å dekke kostnadene til reguleringspremien. Den enkelte pensjonsordnings reguleringspremie var derfor direkte dekket av midler som ellers skulle ha vært tilført pensjonsordningene som overskudd. Etter forsikringsvirksomhetslovens bestemmelser beregnes en pensjonsordnings andel av overskuddsmidlene ut fra størrelsen av premiereserven knyttet til ordningen. Den enkelte pensjonsordnings reguleringspremie ble derfor reelt sett bestemt av størrelsen på midlene i ordningen, det vil si av ordningens premiereserve.12

Det var bare i de få årene der avkastningen ikke var tilstrekkelig til å dekke reguleringspremien, at den del av reguleringspremien som ikke ble dekket gjennom avkastningen ble innkrevd med pensjonsgrunnlaget som fordelingsnøkkel. En mindre del av reguleringspremie inngikk da i beregningen av ordinær årspremie.

Banklovkommisjonen vurderte det slik at en lovregel her burde reflektere det som normalt hadde vært KLPs praksis på området. Det ble i tillegg vist til at KLP selv, med virkning fra og med 2003, tok sikte på formelt å gå over til å benytte pensjonsordningenes premiereserve som grunnlag for fordeling av reguleringspremie mellom ordningene. Bakgrunnen for KLPs omlegging var en oppfatning av at utjevningsvirkningene ville bli for store ved å legge store deler av reguleringspremien inn i beregningene av ordinær premie.

I 2004 ble regler om beregning av reguleringspremie tatt inn i forsikringsvirksomhetsloven der KLPs praksis fra 2003 ble lovfestet. Omleggingen innebar blant annet at virksomheter uten aktive medlemmer fra da av ble belastet reguleringspremie.

6.4.3 Særskilt engangspremie

Særskilte engangspremier knytter seg til differansen mellom ytelsene som er dekket i forsikringsordningen og andre pensjonsrettigheter som medlemmene i tilfelle får i løpet av året, der premie ikke kan fastsettes på forhånd ut fra forsikringstekniske beregninger.

Premiefellesskapet for virksomheter og kommuner gjelder for alle premiekomponentene i «årlig premie». Det gjelder også for særskilte engangspremier, med unntak av premie til AFP 65–66 år og tidligpensjon, der forsikringstaker kan velge om kostnaden skal dekkes gjennom full utjevning i et fellesskap med andre, selvrisiko eller en kombinasjon av disse.

Fra 2015 er det kun ordninger der det fortsatt foretas innmelding av ansatte der særskilte engangspremier utjevnes med pensjonsgrunnlaget som fordelingsnøkkel. For lukkede og opphørte ordninger fordeles de særskilte engangspremiene med alderspensjonsytelsen som fordelingsnøkkel.

6.4.4 Beregning av premie på ordningsnivå

Regulering av offentlig tjenestepensjon omfatter alle opptjente pensjonsrettigheter; både for arbeidstakere som er ansatte i bedriften, for fratrådte og alle grupper pensjonister.

Løftet om regulering innebærer at kostnaden for arbeidsgiver vil være høyere jo lengre virksomheten har hatt offentlig tjenestepensjonsordning. Dels har arbeidstakerne opptjent rettigheter i mange år, dels knytter det seg rettigheter til arbeidstakere som har sluttet. Som regel vil også antallet uførepensjonister være større jo lenger en bedrift har hatt offentlig tjenestepensjonsordning. En virksomhet som har hatt slik ordning i mange år, vil, alt annet likt, ha en høyere premiereserve enn en virksomhet som inngikk avtale om offentlig tjenestepensjonsordning på et senere tidspunkt.

En gitt prosentvis lønnsvekst gir en større økning i den enkeltes pensjonsrettighet desto høyere lønnsnivået er før lønnsendring; både fordi nivået på pensjonen er høyere, men også fordi bidraget fra folketrygden vil utgjøre en mindre andel av samlet pensjon, sammenlignet med om den ansatte hadde lavere lønn. Også alderssammensetningen på medlemmene vil ha betydning for hvor mye premiereserven må øke som følge av lønnsendringen, blant annet fordi eldre arbeidstakere har større sannsynlighet for å bli ufør sammenlignet med yngre.

Reguleringskostnaden for yrkesaktive kan illustreres ved et stilisert eksempel med en eldre og en yngre virksomhet. De to virksomhetene antas å ha like mange ansatte, og samlet lønn (pensjonsgrunnlag) er 10 millioner kroner i begge virksomhetene. Premiereserven i de to virksomhetene er samlet 20 millioner kroner fordelt på 15 millioner og 5 millioner i henholdsvis den eldre og den yngre virksomheten. Når reguleringskostnaden beregnes ut fra premiereserven, og alminnelig lønnsvekst er på 4 prosent, blir reguleringskostnaden i den eldre og den yngre virksomheten, henholdsvis 600 000 kroner og 200 000 kroner. Hvis denne kostnaden i stedet skulle fordeles med pensjonsgrunnlaget som fordelingsnøkkel, som KLP gjorde tidligere, ville begge virksomhetene betalt 400 000 kroner. Endringen medførte at virksomheter med særlig stor premiereserve i forhold til pensjonsgrunnlaget fikk en høyere premie, men som i større grad reflekterte kostnaden.

Det framgår av tabell 6.1 at reguleringskostnadene tidligere kunne bli både større og mindre enn det som faktisk knyttet seg til opptjente rettigheter i virksomheten. Det skyldtes at kostnaden oppsto på grunnlag av premiereserven, men ble utjevnet på grunnlag av pensjonsgrunnlaget. I tabellen er reguleringskostnad bare vist for yrkesaktive medlemmer. For oppsatte medlemmer og for pensjonister, vil reguleringskostnaden avhenge av den alminnelige lønnsutviklingen i samfunnet (og ikke av lønnsutviklingen i felleskapet). Reguleringen for alderspensjonister vil være bestemt av regelen om lønnsvekst fratrukket 0,75 prosent, som over tid er forventet å gi om lag samme resultat som regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, selv om dette ikke har vært tilfelle de to siste årene.

At premie omfordeles og belastes ulikt, følger av at virksomhetens pensjonsordning er organisert i et fellesskap der premien utjevnes mellom fellesskapets medlemmer. Fellesskapet er således solidarisk ansvarlig for uttak av de samme ytelsene. De kundene som i perioder har lite uttak av ytelser, vil derfor være med å finansiere de som har større uttak av ytelser, og omvendt.

Gjeldende regel om at reguleringspremie fordeles etter premiereserve, og ikke pensjonsgrunnlag, medfører at premien fordeles etter tidligere aktivitet i stedet for pågående aktivitet. Det kan derved oppstå et misforhold mellom den aktivitet som er i dag og forpliktelsenes størrelse. Dette vil særlig gjelde for virksomheter som er under nedbemanning eller avvikling.

I tabell 6.2 er det illustrert et eksempel på hvordan kostnader for særskilte engangspremier beregnes og belastes. For tidligpensjon og for AFP 62–64 kan forsikringstaker etter avtale med KLP velge selvrisiko eller kombinasjon av selvrisiko og utjevning. For andre ikke-forsikringsbare ytelser beregnes den enkelte kundes andel av engangspremie med pensjonsgrunnlag som fordelingsnøkkel. Tabell 6.2 illustrerer omfanget av kostnadene for en virksomhet med 10 millioner kroner i pensjonsgrunnlag. I de senere år har premie for bruttogaranti blitt belastet med om lag én prosent av pensjonsgrunnlaget. Også kostnadselementene for tidligpensjon (særaldersgrenser/AFP 65–67 år) utgjør rundt én prosent av pensjonsgrunnlaget. Premiesatsen for AFP 62–64 har variert litt over tid, men for 2015 ble også denne kostnaden belastet med én prosent av pensjonsgrunnlaget.

I typeeksemplet ovenfor er samlet premie i 2015 litt i overkant av 300 000 kroner når virksomheten har et samlet pensjonsgrunnlag på 10 millioner kroner.

6.4.5 Avvikling av pensjonsordningen

Dersom virksomheten ønsker en oppsigelse av offentlig tjenestepensjonsordning, kan dette skje enten ved at ordningen avvikles for alle ansatte, eller ved at ordningen forbeholdes eksisterende ansatte, eventuelt begrenses til ansatte med kortest tid igjen til pensjonsalder. En oppsigelse innebærer at det ikke lenger vil påløpe historiske pensjonsforpliktelser for yrkesaktive medlemmers framtidige opptjening av pensjonsrettigheter. Framtidige pensjonskostnader vil likevel påløpe for pensjonsrettigheter som er opptjent på avviklingstidspunktet (for ansatte, fratrådte og pensjonerte medlemmer).

Når det ikke lenger innbetales ordinær premie, overføres ordningen til KLPs fellesordning for oppsagte, opphørte og lukkede ordninger. Premier til regulering og andre ikke-forsikringsbare ytelser utjevnes, og kostnadene belastes arbeidsgiverne.

Ved opphør av pensjonsordningen beholder medlemmene rettighetene i pensjonsordningen som er sikret ved allerede betalt ordinær premie. Rettighetene reguleres med alminnelig lønnsvekst. Fram til 2003 ble ikke arbeidsgiver (eller forsikringstaker) avkrevd reguleringspremie for de tilfeller der ordningen ble avviklet for ny opptjening. Etter at KLP endret sin beregningsmåte i 2003, ble arbeidsgiver/forsikringstaker ansvarlig for reguleringskostnadene.

Endringen i 2003 medførte at kostnaden ved oppregulering av opptjente pensjonsrettigheter og løpende pensjoner ble belastet de ordningene der kostnadene oppstår. Endringen kan slå uheldig ut for virksomheter som er i en nedtrappingsfase. For denne type virksomheter vil offentlig tjenestepensjonsordning kunne gi store kostnader sett i forhold til virksomhetens økonomiske aktivitet.

For tilfeller ved avvikling der Sikringsordningens overtar betalingsansvaret for historiske pensjonskostnader, blir virksomhetene først avkrevd et engangsbeløp (avviklingstilskudd). Det er kun når hele virksomheten avvikles, og det ikke er noen arbeidsgiver som kan betale kostnadene, at Sikringsordningen overtar betalingsansvaret for reguleringskostnadene, se avsnitt 5.2.9. Ved avvikling vil det fortsatt være KLP som forestår utbetalingene av pensjonene, men KLP fremmer krav om dekning av reguleringspremie og særskilte engangspremie mot Sikringsordningen etter hvert som premiene påløper.

6.5 Framtidige kostnader i KLP for opptjente pensjonsrettigheter

6.5.1 Innledning

KLP har bistått utvalget med beregninger av tall for historiske pensjonskostnader for ideelle virksomheter som leverer helse- og sosialtjenester til staten. Dette har blitt gjort for å estimere størrelsen på samlede historiske pensjonskostnader som vil påløpe i framtiden, og som ikke har forfalt til betaling ved utgangen av 2015. De historiske pensjonskostnadene er beregnet for totalt 129 ideelle virksomheter13 som leverer eller har levert tjenester innenfor områdene barnevern, psykiatri, rehabilitering, rusbehandling, asylmottak, arbeidsmarkedstiltak eller sykehustjenester (81 ordninger i Fellesordningen for kommuner og bedrifter og 48 ordninger i Fellesordningen for oppsagte, opphørte og lukkede ordninger).

6.5.2 Forutsetninger i beregningen av engangsbeløpet

Forutsetningene som er benyttet i beregningen, tar utgangspunkt i bestemmelsene om engangsbeløp som følger av overføringsavtalen. I vedtektene som gjelder for overføringsavtalens sikringsordning framgår følgende av § 13, 2. ledd:

«Dersom en arbeidsgiver avvikles eller er under konkursbehandling, kan Sikringsordningen fremme krav mot arbeidsgiveren eller boet på de forventede tilleggspremier for fremtiden i form av et engangsbeløp (avviklingstilskudd), jf. Overføringsavtalen § 9 tredje ledd.»

Hvordan avviklingstilskuddet beregnes framgår av vedlegg 4 til brukerhåndboken for Sikringsordningen som er tilgjengelig på www.sikringsordningen.no. Det framgår her at avviklingstilskuddet er definert som beregnet pensjonsforpliktelse (punkt 1 nedenfor) fratrukket pensjonsmidler (punkt 2).

1. Beregnet pensjonsforpliktelse omfatter:

   • Brutto pensjonsforpliktelse

   • Bruttogaranti

   • Administrasjonsreserve

   • Rentegarantipremie

   • Forvaltningspremie

   • Premie for administrasjon av oppsatte rettigheter

2. Pensjonsmidler omfatter:

   • Netto premiereserve

   • Administrasjonsreserve

   • Andel tilleggsavsetninger

   • Premiefond

Brutto pensjonsforpliktelse beregnes etter metoden som er definert i Norsk aktuarstandard for slike beregninger. Beregning av ytelser skal reflektere oppsatte rettigheter og rettigheter for pensjonister som virksomheten hadde premiebetalende ansvar for hos forsikringsleverandøren. AFP 62–64 år inngår ikke i beregningen av brutto pensjonsforpliktelse.

Bruttogaranti beregnes som 13,5 prosent av brutto pensjonsforpliktelse beskrevet etter reglene i punktet ovenfor. Administrasjonsreserve beregnes som 4 prosent av brutto pensjonsforpliktelse.

Rentegaranti- og kapitalforvaltningspremie estimeres til å være årets premie, multiplisert med en antatt varighet på 15 år. Premie for administrasjon av oppsatte rettigheter estimeres til å være 0,75 prosent av folketrygdens grunnbeløp multiplisert med antallet oppsatte rettigheter ved opphørstidspunkt, og en antatt varighet på 15 år.

Pensjonsmidlene som inngår i beregningen samsvarer med flytteverdien på beregningstidspunktet, men kursreguleringsfondet holdes utenfor. Begrunnelsen er at kursreguleringsfondet ikke tildeles ordningen med endelig virkning og vil svinge fra år til år. Dette innebærer at det er brutto premiereserve (premiereserve inklusive administrasjonsreserve), tilleggsavsetninger og eventuelle midler på premiefond som skal inngå.

Engangsbeløpet er beregnet ved utgangen av 2015, neddiskontert med en diskonteringsrente som er satt 0,8 prosent høyere enn lønnsveksten. Marginen på 0,8 prosent er et uttrykk for at det forventes at framtidig avkastning vil ligge noe over lønnsveksten. I premieberegningen er det samtidig forskuttert en grunnlagsrente som i kontraktene ligger på om lag 3,5 prosent. Den forskutterte renten på 3,5 prosent, sammenholdt med en forventet meravkastning på 0,8 prosent utover lønnsveksten, innebærer at forventet meravkastning bare vil kunne dekke om lag en fjerdedel av den forskutterte renten, og det er også bakgrunnen for at det ved en avvikling vil foreligge et ytterligere finansieringsbehov.

Størrelsen på engangsbeløpet er følsomt for hvilke forutsetninger som er lagt til grunn i beregningen, blant annet vil forventet levealder og sannsynlighet for uførhet ha stor betydning. Beregningen vil også være særlig følsom for marginen mellom forventet avkastning og forventet lønnsvekst. Dersom avkastningen framover vurderes som høy sammenlignet med lønnsveksten, vil en større del av pensjonsforpliktelsen kunne dekkes av avkastningen. Generelt vil en økning i marginen på et halvt prosentpoeng, redusere avviklingstilskuddet med omlag ti prosent. Siden avviklingstilskuddet skal dekke lange forpliktelser, legges det inn sikkerhetsmarginer i beregningen.

6.5.3 Beregnet engangsbeløp

KLP har beregnet engangsbeløpet (avviklingstilskuddet) ved utgangen av 2015 til 3,0 milliarder kroner for i alt 129 ideelle virksomheter som leverer helse- og sosialtjenester til staten. I tabell 6.3 gis en oversikt over fordelingen av engangsbeløpet på de aktuelle tjenesteområdene.

Engangsbeløpet for tjenesteområdet sykehusbehandling (ideelle institusjoner som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten) er estimert av utvalget til 1,1 milliarder kroner, og dette er dermed tjenesteområdet med høyest estimert engangsbeløp.14 Arbeidsmarkedstiltak har et beregnet engangsbeløp på 115 millioner kroner, mens engangsbeløpet for de to tjenesteområdene familievern og asylmottak, som har lukkede ordninger uten ansatte, samlet sett utgjør 67 millioner kroner.

Samlet engangsbeløp for de fire tjenesteområdene barnevern, psykiatri, rehabilitering og rusbehandling utgjør 1,7 milliarder kroner (5,3 milliarder i pensjonsforpliktelse fratrukket 3,6 milliarder i pensjonsmidler). Disse tjenesteområdene omfatter 92 virksomheter med til sammen 15800 medlemmer, hvorav 4200 ansatte, 9200 oppsatte og 2400 pensjonerte medlemmer. Tjenesteområdet rehabilitering står for 788 millioner kroner, og det er også dette området som har flest virksomheter. Virksomheter innenfor rusbehandling har et beregnet engangsbeløp på 412 millioner kroner, mens engangsbeløpet for psykiatri og barnevern utgjør henholdsvis 295 og 181 millioner kroner. Bortsett fra tjenesteområdet asylmottak, utgjør engangsbeløpet om lag en tredjedel av tjenesteområdets pensjonsforpliktelse, det vil si en betydelig andel av opptjente rettigheter til offentlig tjenestepensjon.

Utvalget har også gjort en vurdering av hva engangsbeløpet utgjør ved utgangen av 2009 som skjæringstidspunkt. Engangsbeløpet vil da under gitte forutsetninger utgjøre om lag halvparten av 1,7 milliarder kroner. Anslaget er basert på tall for pensjonsmidler ved utgangen av 2010 for 6615 virksomheter innenfor tjenesteområdene barnevern, psykiatri, rehabilitering og rusbehandling Samlede pensjonsmidler for de samme 66 virksomhetene er om lag fordoblet fra 2009–2015. Det er høyst usikkert hva størrelsen på pensjonsforpliktelsen utgjorde i 2009, men dersom forholdet mellom pensjonsforpliktelsen og pensjonsmidlene var det samme som i 2015, så ville engangsbeløpet blitt halvert sammenlignet med anslaget for 2015. En nærmere vurdering av nivået på engangsbeløpet ved utgangen av 2009 må ta utgangspunkt i en konkret beregning av pensjonsforpliktelsen for de virksomhetene som i 2009 hadde en offentlig tjenestepensjonsordning i KLP med de medlemmer og de pensjonsrettigheter som da forelå.

Utvalget har fått utført beregninger av forventede utgifter til alderspensjon fra 2018 og hundre år fram i tid, da det ikke lenger vil være alderspensjonister i ordningen. Det er Aktuarfirmaet Lillevold & Partners som står bak beregningen for de 92 virksomhetene innen barnevern, psykiatri, rehabilitering og rusbehandling. I beregningen fra Lillevold & Partners er nåverdien av samlede utbetalinger til alderspensjon på 5,4 milliarder kroner.

Kilde: Aktuarfirmaet Lillevold & Partners

Hensikten med beregningen fra Lillevold & Partners er å vise nivået på alderspensjonen som skal utbetales framover for ulike type medlemmer i de 92 virksomhetene.16 Figur 6.1 viser utgiftene til alderspensjon fordelt på de som er yrkesaktive, de med oppsatte pensjonsrettigheter og uføre- og alderspensjonister. Det er den forsikrede ytelsen, med tillegg av ytelser som følge av regulering og bruttogaranti, som er utgangspunktet for beregningen. Det framgår av figuren at de årlige utgiftene vil være størst rundt 2030 med 150 millioner kroner i samlet utbetalt alderspensjon. I perioden 2030–2040 reduseres utbetalingene etter hvert som de som var alderspensjonister i 2018 faller fra, og fra 2040 er det de som i dag er ansatte og de med oppsatte pensjonsrettigheter som går ut av bestanden. De årlige utgiftene reduseres gradvis fram til rundt 2100 når det ikke lenger vil være gjenlevende alderspensjonister. Figuren illustrerer utgiftene til alderspensjon for staten dersom de opptjente pensjonsrettighetene overføres til Statens pensjonskasse, se nærmere om dette alternativet i avsnitt 9.2.

Figur 6.2 viser antall utbetalte pensjoner i årene fra 2018, fordelt på de ulike medlemstypene. Når figuren sammenholdes med figur 6.1, framgår det at nivået på ytelsene er en god del lavere for oppsatte pensjonister enn for alderspensjonister og yrkesaktive medlemmer. Mens 2/3 av antallet utbetalte alderspensjoner gjelder oppsatte medlemmer, er det knapt 1/3 del av utgiftene som går til oppsatte medlemmer. Det har sammenheng med at oppsatte medlemmer har kortere tjenestetid og lavere ytelser.

Kilde: Aktuarfirmaet Lillevold & Partners

6.5.4 Beregnet årlig premie

I dette avsnittet er det gitt anslag på premie for regulering, bruttogaranti og tidligpensjonering for de 92 virksomhetene innen tjenesteområdene barnevern, psykiatri, rehabilitering og rusbehandling. Dette er de samme virksomhetene som det i avsnittet ovenfor er beregnet et engangsbeløp på kr 1,7 milliarder kroner for.

Anslag på reguleringspremie for 2015 framgår av tabell 6.4. Satsen for reguleringspremie i 2015 var 2,5 prosent for Fellesordningen for kommuner og bedrifter, og 2,0 prosent for Fellesordningen for lukkede og opphørte ordninger. Samlet sett er reguleringspremien for 2015 anslått til 74 millioner kroner. Målt i prosent av samlet premiereserve utgjør reguleringspremien 2,4 prosent, og som andel av engangsbeløpet 4,4 prosent. I 2016 vil reguleringspremien øke til rundt 3 prosent, og premiekravet vil da øke sammenlignet med 2015.

Anslått premie for bruttogaranti og tidligpensjonering for de ulike virksomhetsområdene, framgår av tabell 6.5. Kostnadene for disse elementene ligger normalt en del lavere enn selve reguleringspremien, blant annet som følge av at premiereservegrunnlaget i en offentlig tjenestepensjonsordning normalt vil ligge 1,5–2 ganger høyere enn størrelsen på det samlede pensjonsgrunnlaget. Anslått premie for bruttogaranti og tidligpensjonering utgjorde i 2015 til sammen 34 millioner kroner.

Samlet anslag for premie til regulering, bruttogaranti og tidligpensjonering utgjorde i 2015 i overkant av 100 millioner kroner for de 92 virksomhetene, jf. tabell 6.4 og 6.5. Foreløpige tall fra KLP for avkastning på pensjonsmidler for 2015, viser at om lag 40 millioner kroner vil bli tilført premiefond i 2016. Tilført avkastning vil kunne disponeres av de 92 virksomhetene til premiebetaling for 2016. Gitt at det ble tilført like mye til premiefondet i 2015 som i 2016, ville dette isolert sett tilsi at nødvendig innbetaling av premie til historiske pensjonskostnader i 2015 lå på om lag 60 millioner kroner.

Hvor mye virksomhetene betaler i premie for historiske pensjonskostnader, vil variere fra år til år avhengig av hva ytelsene i utjevningsfellesskapet oppreguleres med, og av hvordan premiene fordeles ned på virksomhetsnivå. Ifølge tall fra KLP for faktisk belastet premie i årene 2013–2015 for virksomhetene17 som det i tabell 6.4–6.5 er gjort premieanslag for, lå de samlede premiekostnadene på om lag 100 millioner kroner i 2013 og 2015, og nær 200 millioner kroner i 2014. Det skyldes at reguleringspremien i 2014 var en god del høyere sammenlignet med de to andre årene. Tallene fra KLP indikerer at nivået på premieelementene for de historiske pensjonskostnadene potensielt vil variere mye fra år til år. Siden en stor andel av kostnaden vil være bestemt av framtidig lønnsvekst, må det påregnes at kostnadene også i årene som kommer, vil være variable og til dels uforutsigbare. Deler av premiene vil som nevnt kunne inndekkes av tilført avkastning, noe som vil bidra til å redusere nødvendig innbetaling. Men også tilført avkastning vil variere fra år til år.

6.5.5 Betalinger som følge av dom

Det er tre saker vedrørende historiske pensjonskostnader som er blitt behandlet i retten. I en av sakene ble staten dømt til å betale tre ideelle stiftelser for kostnader knyttet til pensjonsopptjening i KLP. Saken gjaldt de tre stiftelsene Josephines Stiftelse, Stiftelsen Kirkens Bymisjon, Rogaland og Stiftelsen Kirkens Sosialtjeneste. Staten gjorde opp ved å betale et engangsbeløp til stiftelsene. Beregningen av engangsbeløpet (avviklingstilskudd) ble fastsatt som nåverdien av framtidige pensjonskostnader, jf. avsnitt 6.5.2.

Bakgrunnen for domstolens behandling av saken var at de tre barneverninstitusjonene stevnet daværende Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet med krav om dekning av disse pensjonskostnadene. Institusjonene krevde at staten betalte pensjonskostnader knyttet til pensjonsrettigheter opparbeidet under driftsavtalene som opphørte i 2008 og 2010. Dom i saken ble avsagt 8. mai 2013 i Oslo tingrett og 3. oktober 2014 i Borgarting lagmannsrett. De tre stiftelsene vant i begge rettsinstanser. Anke til Høyesterett ble ikke tillatt fremmet.

Det framgår av lagmannsrettens behandling18 at Staten betalte stiftelsenes pensjonskostnader årlig fram til staten gikk over til konkurranseutsetting av avtalene med barneverninstitusjonene. I forbindelse med at de tidligere driftsavtalene opphørte, framsatte alle stiftelsene krav om at Staten ved Bufetat Region Vest skulle dekke de framtidige pensjonsutgiftene under driftsavtalene med fylkeskommunen og senere staten, samt allerede betalte pensjonskostnader som staten ikke hadde dekket.

Lagmannsretten uttalte at ordlyden i driftsavtalene «innenfor rammen av godkjent budsjett» ikke tok sikte på lønns- og pensjonskostnader, siden lønnskostnader som blir gitt i løpet av året, må kunne dekkes, selv om ikke beløpet er kjent ved budsjettbehandlingen. Lagmannsretten uttalte:

«Passusen «innen rammen av godkjent budsjett» har i praksis ikke begrenset fylkeskommunens og statens dekning av lønns- og pensjonskostnader. Ansatte i stiftelsene, tidligere ansatte i fylkeskommunen og ansatte i Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) forklarte alle for lagmannsretten at det regelmessig kom krav til stiftelsene fra KLP om betaling av pensjonskostnader, til dels også lenge etter at budsjettet var godkjent. Pensjonskostnadene ble uten unntak betalt fra det offentlige. Det er opplyst at enkelte av stiftelsene oversendte kravet til fylkeskommunen og fylkeskommunen foresto betalingen eller overførte beløpet til stiftelsene for betaling. Andre betalte, og fikk uten unntak beløpet refundert. Hvordan betalingen rent praktisk ble ordnet, var avhengig av stiftelsenes likviditet.»

Stiftelsene fikk medhold i sitt krav om dekning av både betalte og framtidige pensjonskostnader. Det var kostnadene for pensjonsrettigheter som ble opparbeidet i den perioden stiftelsene drev for det offentlige, og som forfaller til betaling etter at driftsavtalene opphørte, som ble dekket. Staten utbetalte et engangsbeløp til virksomhetene i 2015. I de tilfeller stiftelsene har overført engangsutbetalingen fra staten til virksomhetenes premiefond, bør pensjonsmidlene være på nivå med pensjonsforpliktelsene for opptjente rettigheter fram til driftsavtalene opphørte.

De to andre sakene der det har vært strid om hvem som var ansvarlig for dekning av de historiske pensjonskostnadene, gjaldt for det første en sak mellom Frelsesarmeen og Sikringsordningen. Sikringsordningen mente Frelsesarmeen måtte betale for historiske pensjonskostnader som knyttet seg til et nedlagt aldershjem og et nedlagt sykehjem. I dom av 31. juli 2013 fra Oslo tingrett ble Frelsesarmeen frikjent. Saken ble anket, men før saken ble behandlet i lagmannsretten inngikk partene et forlik. Den andre saken var mellom Oslo kommune og tre sykehjem. Lagmannsretten kom til, ut fra en konkret avtaletolkning, at de tre sykehjemmene var ansvarlige for å dekke utgiftene til historiske pensjonskostnader. Tingretten hadde først kommet til et annet resultat. Anke til Høyesterett ble ikke tillatt fremmet i denne saken.

6.6 Historiske pensjonskostnader i Statens pensjonskasse

Offentlig tjenestepensjon opptjent som medlem av Statens pensjonskasse, blir i all hovedsak løpende finansiert over statsbudsjettet. Det er Arbeids- og sosialdepartementet som har etatsstyringsansvar for Statens pensjonskasse og som utøver tilsyn. Dette i motsetning til hva som gjelder for kommunal tjenestepensjonsordning der pensjonsforpliktelsene blir fondert gjennom fondsoppbygging, og der Finanstilsynet utøver tilsyn. Arbeidstakerne med medlemskap i Statens pensjonskasse betaler et medlemsinnskudd på to prosent av brutto årslønn. I tillegg betaler de fleste virksomhetene en arbeidsgiverandel til Statens pensjonskasse, men det er også virksomheter som ikke betaler arbeidsgiverandel. Finansieringen av pensjonene fra Statens pensjonskasse skjer gjennom medlemsinnskudd, arbeidsgiverandel og gjennom overføringer fra statsbudsjettet.

Virksomhetene der ansatte er medlemmer av Statens pensjonskasse, er plassert i ulike premiekategorier avhengig av hvilke type premie de betaler, og på hvilken måte premien er beregnet. De ideelle organisasjonene som har medlemskap i Statens pensjonskasse for sine ansatte, er gruppert i tre ulike premiekategorier:

• MED01: to prosent av medlemmets lønn

• MED02: to prosent av medlemmets lønn med tillegg for AFP-premie

• AAO07: forsikringsteknisk beregnet premie

Virksomheter som er plassert i MED01 er ikke omfattet av AFP. I premiekategorien MED02 ligger ideelle virksomheter som i tillegg til å betale to prosent medlemsinnskudd, også er omfattet av AFP. Kirkens Sosialtjeneste og Norsk Folkehjelp er blant virksomhetene som ligger i denne premiekategorien. Det betales ikke arbeidsgiverandel i MED01 og MED02.

I den siste premiekategorien (AAO07) ligger ideelle virksomheter som betaler premie med arbeidsgiverandel, i tillegg til medlemsinnskudd og AFP-premie. Forkortelsen AAO står for aggregert aktuariell oppfølging, og gir uttrykk for at premien først beregnes aggregert for virksomhetene som inngår i gruppen, for å deretter fordeles ned på virksomhetsnivå. I denne gruppen er det 7 premiefelleskap der gruppe 07 er et premiefellesskap for humanitære og ideelle organisasjoner. Blant virksomheter som er plassert i denne gruppen er for eksempel Montebellosenteret.

De ideelle virksomhetene som betaler premie med arbeidsgiverandel, betaler også reguleringspremie for ansatte medlemmer, men ikke premie for regulering av oppsatte rettigheter og løpende pensjoner. Det innebærer at også ideelle virksomheter i premiekategorien AAO07 nyter godt av en viss subsidie. Virksomhetene betaler i realiteten svært liten andel av historiske pensjonskostnader.

Som gjennomgangen over viser, blir ideelle virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning i Statens pensjonskasse betydelig subsidiert, og da særlig virksomheter der arbeidsgiver ikke betaler premie. Det følger av dette at ideelle virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning i Statens pensjonskasse står i en særstilling hva gjelder utfordringer knyttet til premiebelastning for historiske pensjonskostnader sammenlignet med virksomhetene med tjenestepensjon i KLP.

6.7 Premie sammenlignet med regnskapsmessig pensjonskostnad

De ideelle virksomhetene står overfor pensjonskostnader både i form av innbetalte premier, men også som pensjonskostnad for regnskapsføring. Pensjonspremie og pensjonskostnad er ment å ivareta ulike formål, og det følger av dette at både beregningsmetode og beregningsforutsetninger er forskjellige. Mange av virksomhetene har vært opptatt av de regnskapsmessige konsekvensene av å ha offentlig tjenestepensjonsordning. Reglene for regnskapsføring av tjenestepensjon og de regnskapsmessige konsekvensene av dette gjennomgås kort nedenfor.

Innbetaling av ordinær premie og oppbygningen av premiereserve, har som formål å sikre de pensjonsforpliktelsene som i henhold til forsikringsavtalen er juridisk pådratt til enhver tid. Gitt at pensjonsleverandøren kan innfri tariffens forutsetninger om garantert minimumsavkastning, og at forutsetninger om forventet levealder holder over tid, så er formålet med å sikre pensjonsforpliktelsene ivaretatt. Ytelsene som er forsikret, og premiereserven som er bygget opp gjennom forutgående premiebetaling, er to sider av samme sak.

I en kommunal tjenestepensjonsordning er premiereserven begrenset til å dekke nominelle ytelser til enhver tid, mens pådratte forpliktelser som følge av historiske pensjonskostnader ikke er dekket av premiereserven. Norsk regnskapsstiftelse vedtok i juni 2007 en ny veileder (NRS19 2006), for hvordan virksomhet som har ytelsesbaserte pensjonsordninger for sine ansatte, herunder kommunale tjenestepensjonsordninger, skal regnskapsføre sine framtidige pensjonsforpliktelser. Hovedregelen for regnskapsføring av pensjonskostnader er at historiske pensjonskostnader skal inngå i beregningen av pensjonsforpliktelsen, og derfor også gjenspeiles i den regnskapsførte pensjonskostnaden (NRS 6).20

Formålet med regnskapsføring av pensjon er å vise en mest mulig «bedriftsøkonomisk riktig» situasjon hvor pensjonskostnadene periodiseres i takt med at pensjonsrettighetene opptjenes. Regnskapskostnaden er uten betydning for premiebetaling, oppbygning av premiereserve og eventuelle andre pensjonsmidler. Beregningsmetoden og beregningsforutsetningene skal fastsettes uavhengig av premieberegningens tariff, og skal i stedet være innrettet mot formålet som regnskapsrapporteringen for pensjoner er ment å ivareta. Konkret innebærer dette blant annet at man estimerer og inkluderer virkningen av framtidige hendelser, som tidligere i kapittelet er beskrevet som reguleringspremie og særskilt engangspremie for ikke-forsikringsbare ytelser, jf. avsnitt 6.4.2 og 6.4.3.

De grunnleggende forskjellene mellom forsikringsmessig og regnskapsmessig opptjent pensjonsytelse kan oppsummeres slik:

1. Både forsikringsmessig og regnskapsmessig opptjent pensjon er avgrenset i tid til den opptjeningen som har funnet sted.

2. Regulering av opptjente pensjonsrettigheter, og andre forhold som har betydning for størrelsen på opptjent pensjon, tas ikke hensyn til i beregningen av den forsikringsmessige opptjente pensjonsytelse og pensjonskostnad. I den regnskapsmessige opptjente pensjonsytelse og pensjonskostnad tas dette hensyn til.

3. Den neddiskonterte verdien av framtidig forventet ytelse beregnes med a) forsiktige forutsetninger for ivaretagelse av sikkerhet for premieberegning b) realistiske forutsetninger for ivaretagelse av «bedriftsøkonomisk riktig» periodisering av regnskapskostnad.

Ved at man også inkluderer virkningen av framtidige ikke-forsikringsbare hendelser når verdien av påløpt pensjonsforpliktelse beregnes, er regnskapskostnaden et uttrykk for en periodisering av alle påløpte forpliktelser, både forsikringsbare og ikke-forsikringsbare ytelser. Det er likevel ikke mer enn et forsøk, siden framtidig lønnsvekst ikke kan forutsies med sikkerhet, og dermed inngår i beregningen som anslag.

I tabell 6.6 er det gitt et eksempel på regnskapsføring av pensjonskostnad for en ideell virksomhet som leverer tjenester innenfor rehabilitering. Denne virksomheten har 114 ansatte, 200 oppsatte og 39 pensjonister.

Det framgår av tabellen at virksomheten har en resultatført pensjonskostnad på 5 737 000 kroner inklusive arbeidsgiveravgift. Årets innbetaling til premie og til premiefond er 5 516 000 kroner, og altså forskjellig fra pensjonskostnaden som er ført i regnskapet. Netto pensjonsforpliktelse ved utgangen av året er 29 495 000 kroner, og er et uttrykk for at pensjonsmidlene i ordningen ikke fullt ut dekker pensjonsforpliktelsene, jf. at pensjonsforpliktelsen omfatter både forsikringsbare og ikke-forsikringsbare ytelser.

De ideelle virksomhetene er i stor grad organisert som stiftelser, og balansen får derfor ikke betydning for aksjeverdier og lignende. Det at regnskapet viser en høyere pensjonsforpliktelse enn pensjonsmidler, innebærer isolert sett negativ egenkapital som kan ha betydning, for eksempel i forbindelse med omdanning av virksomhet.

Den regnskapsmessige pensjonskostnaden er uten betydning for hva virksomhetene rent faktisk må betale i pensjonspremie. Etter hva utvalget har fått kjennskap til er det også få ideelle virksomheter der oppdragsgiver i dag dekker den regnskapsmessige pensjonskostnaden i stedet for premien. Et unntak er de tolv ideelle institusjonene som får utgifter til historiske pensjonskostnader dekket på grunnlag av den regnskapsmessige pensjonskostnaden.

6.8 De 12 ideelle institusjonene og 19 kirkelige familievernkontorene

I forbindelse med stortingets behandling av St.prp.nr 1 (2008–2009), ble det etablert en modell for å håndtere regnskapsmessige pensjonskostnader og pensjonspremier for virksomheter innen spesialisthelsetjenesten. Etter modellen skal som hovedregel den regnskapsmessige pensjonskostnaden legges til grunn ved fastsettelse av basisrammer til de regionale helseforetakene. Eventuell overskuddslikviditet som følge av at pensjonspremiene er lavere enn regnskapsført pensjonskostnad, skal motsvares av reduserte bevilgninger, og motsatt resultat skal medføre økte bevilgninger.

De tolv ideelle institusjonene som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten, følger den samme modellen som helseforetakene, og har (i utgangspunktet) fått dekket pensjonsutgifter i henhold til budsjettert (og regnskapsført) pensjonskostnad.

Det har likevel i enkelte år blitt gitt tilleggsbevilgninger. For eksempel bevilget Stortinget i 2012 økte basisrammer til de regionale helseforetakene som følge av endrede pensjonskostnader. Helse Sør-Øst RHF ble tildelt en bevilgning på 108 millioner kroner for å kunne håndtere økte pensjonskostnader hos private helseinstitusjoner med avtale. Brev fra Helse Sør-Øst til Diakonhjemmet 4. juli 2012 viser at Diakonhjemmet ble tildelt en tilleggsbevilgning som kompenserte for 90 prosent av økningen i pensjonskostnad slik den framkommer som differanse mellom budsjettert og faktisk pensjonskostnad i 2012. Ut fra dette ble Diakonhjemmet kompensert med 22,9 millioner kroner for å dekke økte pensjonskostnader i 2012.

I 2014 hadde de tolv ideelle institusjonene samlet sett en reduksjon i pensjonskostnaden på 700 millioner kroner. Da samlet pensjonspremie for disse tolv utgjorde 550 millioner kroner i 2014, ble det av hensyn til likviditet besluttet at differansen på 150 millioner kroner ikke skulle tilbakeføres til de regionale helseforetakene. Overskuddet dette genererte i 2014 skulle benyttes til styrking av egenkapitalen for håndtering av blant annet mulig økte framtidige pensjonskostnader.

I brev fra Helse Sør-Øst RHF til Diakonhjemmet sykehus 16. oktober 2015 står det at de er kjent med at økte pensjonskostnader vil være en utfordring for de ideelle institusjonene som har driftsavtale når midlene institusjonene fikk i 2014 er brukt opp. Videre står det at det ikke anses for sannsynlig at midlene vil bli brukt opp i 2015, men at Helse Sør-Øst i budsjettprosessen vil komme tilbake til eventuell håndtering av økte pensjonskostnader for 2016.

Etter hva utvalget er kjent med er det etablert en god dialog mellom helseforetakene og de ideelle institusjonene om regnskapsførte og faktiske kostnader til offentlig tjenestepensjon. Det er også uttalt at de ideelle institusjonene skal likebehandles med helseforetakene, også i spørsmål knyttet til offentlig tjenestepensjon. Det ser ut til at de ideelle institusjonenes historiske pensjonskostnader håndteres i samarbeid med helseforetakene.

Det er også innenfor et annet tjenesteområde med ideelle leverandører, etablert ordninger der alle pensjonskostnader dekkes fullt ut av staten. 19 kirkelige familievernkontor har en ordning der staten ved Bufetat dekker alle pensjonskostnader, se avsnitt 5.6.9.

6.9 Oppsummering

Det er i dette kapittelet gitt en beskrivelse av historiske pensjonskostnader og hvorfor disse kostnadene i dag utgjør en særlig utfordring for ideelle virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning i KLP. Omleggingen av prinsippet for hvordan premien for historiske pensjonskostnader skulle fordeles mellom forsikringstakerne/arbeidsgiverne i 2003, kombinert med lavere tilført avkastning på premiefond, medførte at særlig virksomheter som var i en nedtrappingsfase, ble belastet for til dels store premiekostnader knyttet til opptjente pensjonsrettigheter.

KLP har beregnet et engangsbeløp for opptjening fram til utgangen av 2015 til 3,0 milliarder kroner for i alt 129 ideelle virksomheter innenfor åtte tjenesteområder som leverer helse- og sosialtjenester til staten. For 92 virksomheter innen de fire tjenesteområdene barnevern, psykiatri, rehabilitering og rusbehandling, er engangsbeløpet beregnet til 1,7 milliarder kroner. Dersom tidspunktet for opptjeningstid som inngår i en kompensasjonsordning settes til utgangen av 2009, vil engangsbeløpet under gitte forutsetninger tilsvare om lag halvparten av anslaget på 1,7 milliarder kroner.

Årlige utgifter til framtidig alderspensjon er anslått av Aktuarfirmaet Lillevold & Partners. Utgiftene øker fram mot 2030 da samlet utbetalt alderspensjon er anslått til cirka 150 millioner kroner, før utgiftene gradvis reduseres fram til 2100 når det ikke lenger vil være gjenlevende alderspensjonister.

Samlet premie til historiske pensjonskostnader for 2015 for de 92 virksomhetene utgjorde i 2015 omtrent 100 millioner kroner før tilført avkastning. Anslaget for avkastning for 2015 som vil bli gjort disponibelt for premiebetaling for 2016, utgjorde om lag 40 millioner kroner. Gitt at tilført avkastning til premiefondet var på samme nivå i 2015 som i 2016, er nødvendig innbetaling av premie til historiske pensjonskostnader i 2015 beregnet til om lag 60 millioner kroner.

Det framgår av kapitlet at ideelle virksomheter i Statens pensjonskasse i praksis ikke belastes for historiske pensjonskostnader. Videre er det, ut fra de undersøkelser utvalget har gjort, grunn til å tro at historiske pensjonskostnader for de ideelle institusjonene som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten, blir håndtert i samarbeid med de regionale helseforetakene. Det samme gjelder for de ideelle familievernkontorene i samarbeidet de har med det statlige familievernet.