12 Karriereveiledning for integrering

12.1 Innledning

Utvalget skal i henhold til sitt mandat se på grenseflater og samhandling mellom offentlige aktører og vurdere hvordan livslang karriereveiledning kan styrkes og det offentlige tilbudet samlet fremstå som et helhetlig tilbud. Utvalget skal også vurdere omfanget og prioriterte målgrupper ut fra en kost-nytte betraktning.

I dette kapitlet ser utvalget på introduksjonsordningenes rolle i det helhetlige aktørbildet i det offentlige karriereveiledningstilbudet og integreringsmyndighetenes rolle i partnerskap for karriereveiledning. Utvalget belyser karriereveiledning som virkemiddel for integrering av nyankomne innvandrere1 og vurderer utfordringer knyttet til tilgang og kvalitet i dagens tilbudsstruktur.

12.1.1 Overganger – fra Storskog til jobb

Migrasjon er i seg selv en kritisk situasjon eller overgang som fordrer store omveltninger i den enkeltes liv, ikke minst karrieremessig. Migrasjon eller folkevandring gir både utfordringer og nye muligheter, både for den enkelte og for tilflyttingsstedet. Vellykket migrasjon knyttes normalt til det å være inkludert i nytt lands arbeids- og samfunnsliv. Å beherske norsk, ha relevant utdanning eller kompetanse, og å være i arbeid, er viktige elementer for integreringen i norsk arbeids- og samfunnsliv.

Det at den som kommer får mulighet til å bli inkludert og bruke sine ressurser på best mulig måte, er viktig både for den enkelte og samfunnet, og er kjernen i integreringsmyndighetenes samfunnsoppdrag.

For å bidra til rask integrering, er det etablert introduksjonsordninger for flyktninger for å fremme rask bosetting, opplæring og oppstart av prosesser med kvalifisering for arbeid. Utvalget ser karriereveiledning som et viktig virkemiddel inn i disse ordningene. Utvalget anser at karriereveiledning vil være særlig viktig, nyttig og effektfullt for nyankomne innvandrere i følgende overganger:

• Overgang 1 – ved ankomst Norge og opphold i mottak.

• Overgang 2 – ved ankomst bosetningskommune og oppstart introduksjonsprogram/norskopplæring.

• Overgang 3 – ved avslutning av introduksjonsprogram/norskopplæring.

Karriereveiledning kan sikre at kompetanse blir kartlagt, bidra til gode utdannings- og karrierevalg og legge til rette for utvikling og anvendelse av kompetanse. Tilgang til karriereveiledning tidlig vil fremme rask arbeidsorientering og oppstart av arbeidsrettede aktiviteter, motvirke passivitet og forebygge utstøting. Karriereveiledning vil med andre ord være et kostnadseffektivt virkemiddel for å motvirke ekskludering og trygdefinansiert livsopphold.

Utdanningssystemet er komplekst og arbeidsmarkedet kan oppleves uoversiktlig. Nyankomne innvandrere har i mindre grad nettverk, kollegaer og familie å støtte seg på enn befolkningen for øvrig, samtidig som mange av dem vil ha særlig behov for og nytte av informasjon, avklaring og hjelp til å finne ut av sine utdannings- og jobbmuligheter i Norge. Dette kan gjelde alt fra kunnskap om norsk arbeidsmarked og arbeidsliv, utdanningssystem og opplæringsmuligheter, godkjennings- og realkompetansevurderingsordninger og andre muligheter til å ta del i samfunnet.

Det kan være en utfordring at folk blir sittende passive i mottak over lengre tid, mens de venter på bosetting. Når en person er bosatt i en kommune, er det uheldig om han/hun kommer for sent i gang med arbeidsrettede og kvalifiserende aktiviteter og det er uheldig dersom eventuelle aktiviteter ikke er godt nok tilpasset den enkeltes behov og muligheter. Karriereveiledning er et for lite utnyttet virkemiddel for å nå viktige og høyt prioriterte mål i integreringspolitikken, som god bruk av innvandreres ressurser og kompetanse, og rask integrering i arbeids- og samfunnsliv. I lys av blant annet inkluderingsforliket i Stortinget bør mer vekt legges på god karriereveiledning for denne gruppen.

12.2 Karriereveiledning for arbeid, livslang læring og inkludering

Europeisk forskning fra de siste ti årene peker blant annet på at rask samfunnsdeltagelse, både for individer og på gruppe-, organisasjons- og institusjonsnivå, fremmer integrering og god utnyttelse av innvandreres ressurser.2 Gjennomgangen peker videre på en tendens til at innvandreres medbrakte utdanning og arbeidserfaringer tas for lite i bruk. Karriereveiledning, som bistår den enkelte i å forstå og synliggjøre egen kompetanse og samtidig se denne i sammenheng med arbeidsmarkedsmuligheter, vil være et effektivt tiltak for å nå integreringspolitikkens mål om at innvandrere raskt skal få mulighet til å bidra med sine ressurser i arbeids- og samfunnsliv.

12.2.1 Karriereveiledning spesielt nyttig for nyankomne innvandrere

Integreringsforliket i Stortinget slår fast:

Integrering forutsetter tilrettelegging fra alle i det norske samfunnet og aktiv deltakelse av dem som skal etablere seg i kommunene. Det handler om å gi dem ansvar og muligheter til å komme i gang med opplæring, utdanning og arbeid slik at de kan bli deltakere og bidragsytere i det norske samfunnet.

Skal vi lykkes, krever det innsats fra alle parter; myndigheter, lokalsamfunn, frivilligheten, arbeidslivet og hver enkelt av de som skal i gang med livene sine i Norge.3

Hvordan norsk arbeids- og samfunnsliv lykkes med å inkludere innvandrere vil ha stor innvirkning på samfunnet. Tilgang til og kvalitet i karriereveiledningstilbudet til nyankomne innvandrere er dermed svært viktig. Særlig legger utvalget vekt på to ting: bedre karriereveiledning i introduksjonsordningene (introduksjonsprogrammet og norsk- og samfunnskunnskap), og et solid karrieresentertilbud i fylkene, som den enkelte kan oppsøke etter at han/hun er bosatt i en kommune. Basert på utvalgets anbefaling i kapittel 6, skal også karrieresentrene etter lokale avtaler kunne bidra inn i kommunen sitt integreringsarbeid.

Bedre inkludering av nyankomne innvandrere i arbeids- og samfunnsliv er et viktig mål og et høyt prioritert arbeid for regjeringen. Den økonomiske utviklingen med stigende ledighet i et arbeidsmarked i omstilling og med høye (og økende) kompetansekrav, gjør nyankomne innvandreres muligheter for å komme inn i arbeidsmarkedet ekstra utfordrende.

For å lykkes trengs målrettede tiltak som bidrar til at innvandreres ressurser og potensial blir sett, anerkjent og brukt, både raskere og på en bedre måte enn i dag. Det er behov for tiltak som bidrar til økt og raskere arbeidsretting og raskere overgang til arbeid. Karriereveiledning vil kunne være ett av flere tiltak for å nå integreringspolitikkens mål om at innvandrere raskt skal få mulighet til å bidra med sine ressurser i arbeids- og samfunnsliv. Innvandrere utgjør en viktig arbeidskraftsressurs, som arbeids- og samfunnsliv bør få tilgang til og dra nytte av.

Mange nyankomne innvandrere vil kunne ha behov for og nytte av karriereveiledning, både i form av informasjon om arbeidsliv og utdanningssystem, kartlegging av kompetanse og opplæringsbehov, og bistand til å reflektere rundt egen kompetanse, interesser og jobbmuligheter. Tidligere tilgang til god karriereveiledning for nyankomne innvandrere vil kunne bidra til raskere overgang til arbeid.

Uavhengig av tidligere utdannings- og yrkeserfaring vil nyankomne innvandrere måtte forholde seg til krav, regler og forventninger i arbeidslivet og i utdanningssystemet som i større eller mindre grad skiller seg fra hva de er vant til. Hva den enkelte har behov for vil være avhengig av utdanningsnivå, arbeidserfaring og kompetanse. Uansett vil målet være det samme: Ordinært arbeid, enten direkte eller via utdanning og opplæring. Barn og unge i skolealder vil ha rett og plikt til grunnopplæring og skal fra og med ungdomsskolen ha tilgang til karriereveiledning (rådgivning) der. Mange av de voksne vil ha kompetanse de kan bruke eller bygge videre på, men svært få vil kunne gå rett inn i det samme yrket eller type jobb som de tidligere har hatt. En god del vil ha nytte av å få medbragt utdanning godkjent enten for å komme i arbeid eller kunne ta videre utdanning. De fleste vil ha behov for norskopplæring. Noen vil også ha behov for andre kvalifiseringstiltak. De med lavest formell og uformell kompetanse møter naturlig nok ofte størst utfordringer med å komme i arbeid.

Trender i arbeidslivet, demografisk og teknologisk utvikling, økte krav til omstilling og kompetanse, og den økonomiske utviklingen med økende arbeidsledighet, tilsier større behov for og etterspørsel etter karriereveiledningstjenester fremover, både blant befolkningen generelt og nyankomne innvandrere spesielt. Utvalget mener at dagens situasjon med økt antall flyktninger aktualiserer og forsterker viktigheten av god tilgang til karriereveiledning for nyankomne innvandrere.

Kartlegging av den enkeltes kompetanse og karriereveiledning i tilknytning til dette på et tidlig tidspunkt, bidrar til at den enkelte i større grad er parat til utdanning eller arbeid når dette blir aktuelt. For eksempel kan man raskt få satt i gang prosessen med å få godkjent en utdanning fra hjemlandet. Fordi saksbehandlingstiden kan være lang, kan det i perioder være lang ventetid i mottak før bosetting og oppstart i introduksjonsprogram, også for personer med stor sannsynlighet for å få opphold. Utvalget støtter beslutningen om å tilby kartlegging av kompetanse og anbefaler karriereveiledning tilbudt av karrieresentrene i tilknytning til denne allerede i mottak. I perioder der mange må vente lenge på å få sin søknad behandlet, bør dette også tilbys personer som ikke ennå har fått opphold i Norge. Hva slags oppfølging som kan gjøres, vil avhenge av at opphold blir innvilget.

Etter bosetting og ved oppstart av introduksjonsprogram, for eksempel i forbindelse med avklaring av deltakeres norsknivå, kan karriereveiledning være svært nyttig for å identifisere hva som vil være det mest hensiktsmessige innholdet i introduksjonsprogrammet for en person. Er det grunnskole eller kanskje et fagbrev? Eller er det primært arbeidspraksis? Også ved avslutning av introduksjonsprogram og norskopplæring vil karriereveiledning være nyttig for å identifisere hva personen skal eller kan gjøre videre. Forskning viser at oppfølging av deltakere etter avslutning og overgang til utdanning/tiltak eller arbeid kan være en riktig investering for å sikre at tilknytningen til utdanning/arbeid blir opprettholdt, se kapittel 12.4.

12.2.2 Innvandrere og arbeidsmarkedsstatus

Innvandreres4 kompetanse blir verken sett, anvendt eller utviklet godt nok i norsk samfunns- og arbeidsliv.5 Årsaken til at det er vanskelig å få innpass i norsk arbeidsliv for mange innvandrere er sammensatt. Diskriminering, helse, kulturelle forhold, høye krav til henholdsvis norskkunnskaper, utdanning og kompetanse er noen forklaringsfaktorer.

Høy sysselsetting er den økonomiske politikkens viktigste mål, og en forutsetning for verdiskaping og velferdsstatens bærekraft. Ikke minst har arbeid stor betydning for den enkeltes livskvalitet ved å bidra til selvforsørging og selvrealisering, fremme helse og trivsel og styrke felleskap og inkludering.

Innvandrere er ikke en homogen gruppe. Det er store forskjeller med hensyn til både utdanningsnivå og arbeidsmarkedsstatus i innvandrerbefolkningen. Innvandrere er overrepresentert både blant grupper med lang høyere utdanning og blant personer med svake grunnleggende ferdigheter og kun grunnskole. Mange har problemer med å få brukt medbragt kompetanse og utdanning, enten fordi de mangler dokumentasjon eller har problemer med å få den godkjent og anerkjent.

Det er stor variasjon i sysselsettingsgrad blant innvandrere. Arbeidsinnvandrere ankommet siste tiår har svært høy sysselsettingsgrad. Arbeidsinnvandrere ankommet på 70-tallet, asylsøkere og flykninger og deres familiegjenforente har gjennomgående lavere arbeidsdeltakelse enn befolkningen forøvrig.6 Innvandreres arbeidsmarkedsstatus er sterkt korrelert med blant annet innvandringsårsak, landbakgrunn, alder, kjønn, utdanningsbakgrunn, og ikke minst botid. For mange nyankomne innvandrere går det forholdsmessig lang tid før de kommer i ordinær arbeid. Den registrerte ledigheten for innvandrere er på 7 prosent, og den er tre ganger så høy som for befolkningen for øvrig. Forholdet mellom disse er stabil over tid.7 Innvandreres sysselsetting er svært konjunkturfølsom. I nedgangstider har de gjennomgående svakere mulighet for omstilling og større risiko for oppsigelse. De har gjennomgående kortere tid i yrkeslivet – sent inn og tidlig ut. Høy ledighet blant innvandrere reproduseres.8

Dette er både et uttrykk for et kompetansegap og kompetansetap. Mange av de som kommer til Norge som flyktninger vil kunne ha behov for, og nytte av, bedre bistand for å få nyttiggjort medbragt kompetanse på best mulig måte.

12.2.3 Innvandring – noen tall

Norge har hatt en rask og betydelig økning i innvandringsbefolkningen de siste tiårene, fra en innvandrerbefolkningen på om lag 60 000 personer i 1975 til 698 000 personer ved inngangen av 2016. Dette er en økning fra omlag 1,5 prosent i 1975 til 13,4 prosent av befolkningen per januar 2016.9 Etter årtusenskiftet har arbeidsinnvandring mer og mer overtatt som vanligste innvandringsgrunn.10 Bare siden EU-utvidelsen 2004, er det kommet over 100 000 personer fra «nye» EU-land. Fra 2007 har det vært flere familiegjenforeninger knyttet til arbeidsinnvandrere enn flyktninger.11

Siste halvår 2015 var preget av flyktningsituasjonen, og Norge fikk i løpet av 2015 en tilstrømning av flyktninger og asylsøkere på om lag 31 000 personer. Personer fra Syria og Afghanistan utgjorde de to største gruppene. Dette er tre ganger høyere enn antallet som kom i 2014.12 Tilstrømningen har aldri vært verken høyere eller raskere, og prognoser for antall asylsøkere fremover er svært usikre. Beregningsgruppen for utlendingsforvaltningen har anslått at det vil komme om lag 33 000 i 2016.13

Tall fra Utlendingsdirektoratet viser at det per 16. desember 2015 var om lag 30 000 asylsøkere og flyktninger i mottak.14 Blant asylsøkerne som hadde kommet per denne datoen er om lag en tredel (9 940) barn. Det er i dag ikke tilstrekkelig systematisk kartlegging av kompetanse ved ankomst til Norge. Det er likevel rimelig å anta at relativt mange vil ha behov for bistand for å komme i arbeid, også dersom de har medbragt kompetanse som kan lette innpass i arbeidsmarkedet.

12.3 Dagens tilbudsstruktur

Her beskrives nyankomne innvandreres tilgang til karriereveiledningstjenester i dag. Barn og unge i skolealder har rett til grunnopplæring, og vil ha rett til karriereveiledning i skolen.

Voksne nyankomne innvandrere kan i dag få tilgang til noe karriereveiledning innenfor introduksjonsprogrammet og norsk- og samfunnskunnskapsopplæringen for innvandrere, innenfor den rettighetsfestede voksenopplæringen, gjennom karrieresentrene og NAV.

Nedenfor gis en beskrivelse av voksne nyankomne innvandreres tilgang til karriereveiledning innenfor introduksjonsprogrammet og norsk- og samfunnskunnskapsopplæringen for nyankomne, og den rettighetsfestede voksenopplæringen. Deretter følger utvalgets vurdering av dagens tilbudsstruktur. Innvandrere vil som øvrig befolkning også ha tilgang til karriereveiledning gjennom fylkesvise karrieresentre og til dels gjennom NAV. Dette beskrives i henholdsvis kapittel 6 og kapittel 11.

12.3.1 Tilgang til karriereveiledning forankret i introduksjonsloven

Introduksjonsloven gir tilgang til karriereveiledning via to forskjellige ordninger, henholdsvis introduksjonsprogrammet og norsk og samfunnskunnskap. Ordningene forankret i Introduksjonsloven har forskjellige målgrupper, jf. Introduksjonsloven §§ 2 og 17.

Introduksjonsprogram

Et sentralt mål for integreringspolitikken er at alle innvandrere skal få mulighet til å bidra med sine ressurser i arbeidslivet og samfunnet.

Formålet med introduksjonsprogrammet er å forberede nyankomne innvandrere til å delta i arbeids- og samfunnslivet, og hjelpe dem til å bli økonomisk selvstendige.15

Kommunene har ansvar for å gjennomføre introduksjonsprogrammet, og står fritt til å velge hvordan tilbudet organiseres. Noen kommuner har organisert introduksjonsprogrammet i NAV, mens andre har valgt å legge ordningen til et kommunalt flyktningkontor eller til voksenopplæringen. Ifølge SSB hadde introduksjonsprogrammet omlag 13 700 deltakere i løpet av 2013.16

Karriereveiledning vurderes som nyttig for innvandrere som skal sette seg inn i et nytt lands språk, kultur, samfunns- og arbeidsliv, finne ut av arbeidsmuligheter og hvordan medbrakt kompetanse og utdanning kan nyttiggjøres.

I følge introduksjonsloven skal introduksjonsprogrammet inneholde:17

• Opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

• Tiltak som forbereder til videre utdanning eller arbeid.

• En individuell plan for deltakeren utarbeidet på bakgrunn av kartlegging av opplæringsbehov og hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg.

Loven gir ikke pålegg om at programmet skal inneholde karriereveiledning, men kommunen har en generell veiledningsplikt etter forvaltningsloven. I de fleste kommuner får deltakerne oppfølging av en veileder/programrådgiver, som skal kartlegge kompetanse og interesser, samt gjøre deltakeren bevisst sine ressurser og muligheter i Norge. Dette kan likevel ikke regnes som tilgang til fullverdig karriereveiledning i tråd med de faglige krav det er naturlig å stille til profesjonalitet og innhold i veiledningen.

I følge Rambøll har programrådgiverne mange oppgaver, blant annet:18

• Formidling til arbeid.

• Kartlegging av kompetanse og utarbeidelse av individuell plan.

• Oppfølging og veiledning av deltakere.

• Formidling til språk- og arbeidspraksisplasser.

• Innsøking på arbeidsmarkedskurs.

• Bo- og etableringsrelaterte oppgaver.

Det finnes ikke samlet dokumentasjon om i hvilket omfang det eventuelt tilbys karriereveiledningstjenester.

Tilgang til karriereveiledning i norsk- og samfunnskunnskap opplæring for innvandrere

Formålet med norskopplæringen er at voksne innvandrere skal nå et ferdighetsnivå i norsk som kan nyttiggjøres eller bygges videre på i utdanning, arbeid og samfunnsliv for øvrig.19

Kommunene har ansvaret for å gi tilbud om opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter Introduksjonsloven, som regulerer rett og plikt til opplæring. Alder og oppholdsgrunnlag avgjør hvilke rettigheter den enkelte har.20 I løpet av 2013 var det om lag 42 700 personer som deltok i norskopplæring for voksne innvandrere.21

I henhold til læreplanen skal opplæringen organiseres i tre spor med ulik tilrettelegging og progresjon med utgangspunkt i deltakernes forutsetninger og behov.22 Læreplanen er delt inn i fire domener: det personlige domenet, det offentlige domenet, opplæringsdomenet og arbeidslivsdomenet.23 Selv om introduksjonsloven ikke gir noen spesifikk rett til rådgivning eller karriereveiledning i norskopplæringen, forekommer det elementer av karrierelæring i samtlige domener. Særlig i opplæringsdomenet og arbeidslivsdomenet er utdanning, arbeidsmuligheter og jobbsøking vektlagt. Det er opp til lærerne hvilke domener og temaer som vektlegges i norskopplæringen, og det vil derfor variere i hvor stor grad karrierelæring er en del av norskopplæringen. Det finnes ikke samlet dokumentasjon om i hvilket omfang det eventuelt tilbys karriereveiledningstjenester.

I en undersøkelse som Vox foretok i 2015 svarte halvparten av 172 voksenopplæringssentre at de har ansatt rådgivere.24 Imidlertid vet man lite om hvilke oppgaver de utfører eller hvilken kompetanse de har.

12.3.2 Voksne innvandreres tilgang til rådgivning i grunnopplæringen

Voksnes tilgang til rådgivning i grunnopplæringen henger sammen med deres rettigheter til opplæring. Det er opplæringsloven som regulerer disse rettighetene. Voksne har ikke samme rett til rådgivning som barn og unge. Voksnes rett kan betegnes som en mer begrenset rett.

Tilgang til rådgivning for voksne i grunnskole

I følge opplæringsloven § 4A-8 har voksne med rett til grunnskoleopplæring rett til rådgivning for å kartlegge hvilket opplæringstilbud den voksne har behov for. Denne retten inntrer når det er avklart at vedkommende har rett til grunnskoleopplæring. Rådgivningen må ses i sammenheng med hva slags opplæring den voksne trenger, hvilke tilpasninger som bør gjøres på grunnlag av den voksnes livssituasjon, særlige behov eller realkompetanse. Dette vil kunne ha betydning når skoleeieren skal avgjøre hvilket opplæringstilbud den enkelte skal tilbys, herunder opplæringens innhold, omfang, lengde og hva som vil være et forsvarlig opplæringstilbud for den enkelte voksne.25 Dette kan likevel ikke regnes som tilgang til nødvendig utdannings- og yrkesrådgivning slik forskriften gir elever rett til, eller fullverdig karriereveiledning i tråd med de faglige krav det er naturlig å stille til profesjonalitet og innhold i veiledningen.

Tilgang til rådgivning for voksne i videregående opplæring

Voksne som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, men som ikke har fullført videregående opplæring, har etter søknad rett til videregående opplæring. Retten omfatter voksne fra og med det året de fyller 25 år. Det er et vilkår at den voksne har lovlig opphold i landet. Voksne som oppholder seg lovlig i landet i påvente av å få avgjort søknad om oppholdstillatelse, har likevel ikke rett til videregående opplæring.26

Voksne som har rett til videregående opplæring har ikke rett til rådgivning. Disse vil imidlertid kunne ha rett til veiledning etter forvaltningsloven § 11 siden fylkeskommunen og skolen er forvaltningsorgan etter forvaltningsloven § 2.27 Denne veiledningsplikten vil blant annet kunne ha betydning ved søknad om inntak, realkompetansevurdering, vurdering og klagesaker. Dette kan likevel ikke regnes som tilgang til nødvendig utdannings- og yrkesrådgivning slik forskriften gir elever rett til, eller fullverdig karriereveiledning i tråd med de faglige krav det er naturlig å stille til profesjonalitet og innhold i veiledningen.

12.3.3 Vurderinger av dagens tilbud

Vurderingene er basert på foreliggende kunnskapsgrunnlag, herunder Meld St. 16 Fra utenforskap til ny sjanse (2015–2016), innspill til utvalget og dialog med blant annet Vox, nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet.

Karriereveiledning gjennom introduksjonsordningene

Målet med introduksjonsordningene er at deltakerne tar utdanning eller kommer i arbeid og blir selvforsørgende. Ordningene skal inneholde tiltak som forbereder til videre utdanning og arbeid, med utgangspunkt i en individuell plan basert på den enkeltes forutsetninger og behov. Introduksjonsloven gir ikke rett til karriereveiledning. Kommunen har en generell veiledningsplikt etter forvaltningsloven, og karriereveiledning kan sies å være en viktig oppgave for programrådgiverne. Likevel gjennomføres karriereveiledning ikke systematisk i disse ordningene.

Programrådgiverne har mange oppgaver og i realiteten kan det ikke sies at de fungerer som karriereveiledere, selv om de skal gi råd og veiledning, utarbeide individuell plan og følge opp deltakeren i programperioden. Det vises til at integreringsmyndighetenes hovedinntrykk, basert på deres kjennskap til og innspill fra praksisfeltet, er at det foregår lite karriereveiledning i gjennomføringen av ordningene forankret i introduksjonsloven. Forskning viser at det er stor variasjon blant kommuner når det gjelder hvordan de organiserer og gjennomfører introduksjonsprogram, og lovens krav om individuelle planer blir ikke alltid fulgt opp tilfredsstillende.28

Nyankomne innvandrere i mottak har ingen tilgang til karriereveiledning i dag. I henhold til rundskriv om bosettingsforberedende arbeid, skal mottaksansatte sørge for at kvalifikasjonspapirer sendes til godkjenning, men det tilbys ikke karriereveiledning. 29

Forskning fra Fafo og andre viser at det er stor variasjon i utdanningsbakgrunn og kompetanse til den enkelte programrådgiver som har ansvaret for oppfølging av brukeren i introduksjonsprogrammet.30 Det innebærer at det er stor grad av variasjon i den veiledningen den enkelte får av sin programrådgiver.31 Det synes å være gjengs oppfatning blant aktørene i praksisfeltet at det er behov for å heve kvaliteten på veiledningen for å holde god profesjonell standard. Praksisfeltet har stor interesse for karriereveiledning. Karriereveiledning er av kommunene blant annet spilt inn som viktig tema for kompetanseheving for programrådgiver i IMDIs Questback-undersøkelse høsten 2015.32

Utvalget mener av ovennevnte grunner at det er behov for å styrke tilbudet om karriereveiledning i introduksjonsordningene.

Kommunal og fylkeskommunal rettighetsfestet voksenopplæring

Nyankomne barn og ungdom vil ha opplæringsrettigheter og rett til rådgivning i skolen på lik linje med andre elever. Når det gjelder beskrivelse av rådgivningen i skolen og utvalgets forslag for å styrke tilgang og kvalitet her, vises det til kapittel 8.

Nyankomne voksne med rett til grunnskoleopplæring etter opplæringsloven, har rett til rådgivning for å kartlegge sitt opplæringsbehov, jf. Opplæringslova § 4A-8. Opplæringsloven gir ingen slik rett til voksne i videregående opplæring. Voksnes rett til veiledning forankret i opplæringsloven er med andre ord knyttet til å finne ut hvilke fag/opplæring som trengs, og kan ikke sies å være karriereveiledning som sådan.33 Her blir veiledningen knyttet til å få kartlagt opplæringsbehov og rettigheter, arbeidsretting og det å komme raskt i arbeid kan fort få for lite fokus.

I følge Grunnskolens informasjonssystem, er det kun 1,5 rådgiverstilling per 1000 deltakere i voksenopplæringen på landsbasis.34 I en kartleggingsundersøkelse som Vox gjennomførte i 2015, fremkom det at omtrent halvparten av de 172 voksenopplæringssentrene som svarte på undersøkelsen hadde ansatt rådgivere.35

Nyankomne innvandrere har med andre ord liten tilgang til profesjonell karriereveiledning via voksenopplæringen.

Utvalget mener at tilbudet til bosatte innvandrere, på linje med andre innbyggere, bør ivaretas av karrieresentre, som utvalget har anbefalinger for i kapittel 6.

Tilbud om veiledning i NAV

Innvandrere er en særskilt prioritert målgruppe i NAV, både når det gjelder brukeroppfølging og tiltak for rask overgang til arbeid.36 Det er blant annet lagt opp til at kommunene skal samarbeide med NAV om introduksjonsprogrammet.37 Det er også etablert spesialenheter for innvandrere, NAV-Intro, i de fire største byene. Det er stor variasjon i om kommunene samarbeider med NAV, hva de samarbeider om og hvor tidlig eventuelt NAV er involvert i den enkeltes løp.

NAVs tjenester og arbeidsrettede tiltak er åpne for arbeidssøkere med innvandrerbakgrunn på lik linje med andre arbeidssøkergrupper. Det er ingen egen oppfølgingsindikator for nyankomne innvandrere, andre innvandrere eller arbeidssøkere med innvandrerbakgrunn som kunne gitt kvantitative opplysninger om oppfølging og veiledning av nyankomne innvandrere i NAV. Men innvandrere utgjør drøye 30 prosent av tiltaksdeltakerne på arbeidsmarkedstiltak. Fylker med høy andel innvandrere får relativt sett mer ressurser utfra ressursfordelingsmodellen i NAV.38

Formelle utdanningsløp i karriereveiledning er forholdsvis nytt i Norge. Utvalget er kjent med at NAV har bestilt noe videreutdanning innen karriereveiledning. Flerkulturell kompetanse inngår ikke i den offisielle kompetansepolicyen i NAV.

Det vises for øvrig til at veiledningen i NAV er arbeidsrettet og at NAV ikke har utstrakt kunnskap om utdanningssystemet. Det vises for øvrig til at NAV de fleste steder ser karrieresentrene som et viktig supplement til NAV.39 En del forskere har pekt på at mange av NAVs brukere, herunder innvandrere, ikke får den oppfølgingen de kan ha behov for gjennom arbeidsevnevurderingen i NAV.40

Fylkesvise partnerskap for karriereveiledning og tilbud gjennom karrieresentre

I 2015 var 22 prosent av de som mottok karriereveiledning ved et av karrieresentrene fra et annet land enn Norge.41 Det er ukjent om og eventuelt hvor mange av disse som tilhører målgruppen for introduksjonsprogram eller norsk og samfunnskunnskap.

Flere karrieresentre samarbeider med introduksjonsordningen i kommunene og tilbyr informasjon og karriereveiledningsaktiviteter til deltakere i norskopplæring og introduksjonsprogram. For eksempel samarbeider Karriere Nordland tett med flyktningetjenesten om deltakere i introduksjonsprogrammet. Flyktningetjenesten i Nordland henviser deltakere til karrieresenteret, som tilbyr individuell karriereveiledning, herunder kartlegging av kompetanse, veiledning om godkjenning av utdanning fra hjemlandet, informasjon om utdanningsrettigheter og utforming av karriereplan. Det benyttes tolk der det er behov for det. Deltagere i norskopplæringen tilbys gruppeveiledning fra karrieresenteret, og karrieresenteret bidrar med kompetansehevende tiltak for ansatte i flyktningetjenesten i Nordland.

Det er imidlertid stor variasjon, og tilgangen til karriereveiledning for nyankomne innvandrere via karrieresenter varierer. Mange av karrieresentrene samarbeider ikke systematisk med kommunene om karriereveiledning til nyankomne. Det foreligger heller ikke føringer for dette i retningslinjene for det statlige tilskuddet til partnerskapene for karriereveiledning. At graden av samarbeid mellom kommuner og karrieresentere varierer må også ses i lys av at karrieresentrene har små ressurser mange steder og tilskuddet er relativt lite. Fravær av finansiering og fravær av rutiner for samarbeid eller operative samhandlingsrutiner mellom på den ene siden introduksjonsprogrammet, norskopplæringen, voksenopplæringen og karrieresentre på den andre, bidrar heller ikke til et likeverdig tilbud for alle.

De fleste karrieresentre har god brukertilfredshet og de ansatte har ofte høy karrierefaglig utdanning.42 Men tilbudet er ikke i dag nødvendigvis tilpasset innvandreres norskferdigheter. Det ligger heller ingen spesielle føringer på karrieresenteret for å ha et tilpasset tilbud.

Kommunene var i utgangpunktet tiltenkt å være en viktig aktør i fylkesvise partnerskap for karriereveiledning. Likevel har det mange steder vært for liten oppmerksomhet på integreringspolitikken i det fylkesvise partnerskapet og på samarbeid mellom introduksjonsordning og karrieresentrene, og norskopplæringen og karrieresentrene. I retningslinjene for det statlige tilskuddet er det heller ikke et krav om å ha partnerskapsavtale med kommuner, i motsetning til hva som gjelder for NAV. Se omtale i kapittel 6.

Samlet vurdering av tilbudet

Det er mange aktører som har et ansvar for karriereveiledning for nyankomne innvandrere. Dette kan føre til at området oppleves fragmentert og at ansvarsforholdene blir uklare.

Hvilken tilgang nyankomne innvandrere har gjennom introduksjonsordningene er vanskelig å måle og varierer fra kommune til kommune. Det er uklart i hvilken grad de ansatte har karrierefaglig kompetanse, og i hvor stor grad det er rom for å drive karriereveiledning gjennom ordningene.

Fra deler av praksisfeltet meldes det om behov for kompetanseheving når det gjelder karriereveiledning av nyankomne flyktninger. Det er utviklet noen modeller for dette, se omtale under. Det er også utviklet en modul i Veiledningsplattformen i NAV som heter «Veiledning av brukere med innvandrerbakgrunn».43

Kompleksiteten og variasjonen i selve organiseringen og implementeringen av tilbudet i henholdsvis norskopplæring, introduksjonsprogrammet, voksenopplæringen, NAV og karrieresentrene, er utfordrende i seg selv. Dette bidrar også til store forskjeller i tilbudet.

Det er gode grunner for å anta at nyankomne innvandrere både har særlig behov for, og nytte av, karriereveiledning. Med et bedre tilbud om karriereveiledning vil mange nyankomne innvandrere komme raskere i arbeid eller utdanning.

12.4 Kunnskapsgrunnlag

Her oppsummeres kunnskap når det gjelder karriereveiledning for innvandrere fra henholdsvis nasjonal og internasjonal forskning og evalueringer, samt erfaring og forsøksprosjekter fra praksisfeltet.

12.4.1 Eksempler og prosjekter fra praksisfeltet i Norge

Samarbeid mellom karrieresenter og voksenopplæringssenter

For å bedre nyankomne innvandreres tilgang til karriereveiledning, har Vox i perioden 2013–2014 initiert og finansiert prosjekter i fem fylker: Troms, Nord-Trøndelag, Oppland, Vestfold og Aust-Agder. Målet har vært å utvikle modeller for karriereveiledning for innvandrere i norskopplæringen og for kompetanseutveksling mellom karriereveiledere ved fylkesvise karrieresentre og lærere i norsk for voksne innvandrere. Fylkesvise karrieresentre ledet prosjektene som ble gjennomført i samarbeid med voksenopplæringen og NAV. Kommunal flyktningetjeneste, asylmottak og en attføringsbedrift har også vært involvert. Til sammen har prosjektene hatt om lag 260 deltakere: 11 i Troms, 132 i Nord-Trøndelag, 28 i Oppland og Aust-Agder og 50 i Vestfold. Prosjektet er presentert i en rapport fra Vox.44

Kompetanseutveksling mellom de offentlige aktørene har handlet om opplæring i karriereveiledningsmetoder og -verktøy, bruk av språk, utveksling av informasjon om rettigheter og plikter, rammer og tilbud, og har foregått via prosjektgruppemøter, fagsamlinger, veiledningsobservasjon og hospitering, samt erfaringsmøter med brukere.

Karriereveiledningsaktivitetene har vært knyttet til kartlegging og refleksjon over egen kompetanse, motivasjon og muligheter/begrensninger, utforsking av informasjon om utdanning og arbeid, og utvikling av karriereplaner.45 I Aust Agder har informasjon og veiledning om realkompetansevurdering og godkjenningsordninger også inngått. I Nord-Trøndelag inkluderte prosjektet utprøving av en versjon av faget utdanningsvalg i grunnskoleopplæringen for voksne innvandrere.

Aust-Agder prøvde ut en modell med individuell karriereveiledning etterfulgt av tverrfaglige samarbeidsmøter. Øvrige fylker prøvde ut modeller for gruppeveiledning med mulighet for individuell veiledning eller trekantsamtaler i etterkant.46 Vestfold hadde karrierelæring som viktig integrert del. I Troms gjennomførte de gruppeveiledning i 50-timer samfunnskunnskap på morsmålet og arrangerte en såkalt dialogkafe med arbeidslivet. Veiledningen ble ledet av karriereveiledere med mål om at norsklærerne skulle kunne gjennomføre veiledningen senere. Karriereveiledningen foregikk i hovedsak på norsk. Tospråklige lærere kurset i veiledningsmetodikk ble benyttet som medveiledere i veiledningsaktivitetene, og tolk i aktiviteter uten medveiledere.

Vox sin evaluering av prosjektene konkluderer med at det er hensiktsmessig at nyankomne innvandrere får tilgang til karrierelæring og at ulike karriereveiledningsaktiviteter er integrert i undervisningen. Det bør benyttes flerspråklige ressurser siden målgruppen er tidlig i språkopplæringsløpet.47 Deltakere i voksenopplæringen bør få tilbud om individuell karriereveiledning på et tidlig tidspunkt for å legge en realistisk plan, og ikke minst for å motvirke feilvalg og unødvendig lange kvalifiseringsløp. Prosjektene har bidratt til at innvandrere tidlig fikk tilgang til målgruppetilpasset karriereveiledning, bedre sammenheng og kvalitet i tilbudene for brukeren og kompetanseutveksling mellom ansatte. Koordinering mellom de offentlige aktørene fremstår som viktig, og samarbeidsavtaler og rutiner i forankret i årsplaner, slik som i Oppland eller Valdresmodellen, vurderes som hensiktsmessig og effektfullt.

Eksempler fra de fylkesvise karrieresentrene

Noen fylkesvise karrieresentre har hatt aktiviteter knyttet til informasjon og veiledning av nyankomne innvandrere. Nedenfor løftes det frem tre ulike eksempler fra praksisfeltet, spilt inn av Vox.48

Karriere Nordland

I Nordland har karrieresentrene jobbet systematisk med karriereveiledning for nyankomne innvandrere over lang tid. Nordland har lenge satset på karriereveiledning og har ni karrieresentre som dekker hele fylket geografisk. De har et etablert tverrsektorielt samarbeid forankret i avtaler og politiske vedtak på fylkesnivå. I de fleste av de ni regionene er det også lokale avtaler eller rutinebeskrivelser som konkretiserer innholdet og organiseringen av tilbud til innvandrere. Dette har gjort karrieresentrene i stand til å bidra med karriereveiledning til nyankomne og spille en viktig rolle i integreringsarbeidet. Karriereveiledning er en del av fylkets politiske strategi for å integrere nyankomne innvandrere. Nordland fylkeskommune, NAV Nordland, IMDi og KS har inngått en samarbeidsavtale om minoritetsspråklige.

Karrieresentrene i Nordland tilbyr karriereveiledning til en bred gruppe innvandrere, både flyktninger, arbeidsinnvandrere og andre. Innvandrere som har behov for karriereveiledning henvises til karrieresentrene fra flyktningetjeneste, NAV eller voksenopplæring. I tillegg henvises en del arbeidsinnvandrere fra arbeidsgivere – ofte da med behov for å få vurdert kompetanse fra hjemlandet. Karrieresenteret tilbyr individuell veiledning tilpasset den enkeltes behov og ståsted. I tillegg arrangerer de kurs og gruppeveiledning for deltakere i grunnskoleopplæring, norskopplæring og introduksjonsprogrammet. For eksempel tilbys:

• Kartlegging av kompetanse.

• Veiledning om godkjenning av utdanning fra hjemlandet.

• Informasjon om det norske skole- og utdanningssystemet, opplæringsrettigheter og tilbudet om voksenopplæring.

• Informasjon om utdanningssystemet og det norske arbeidsmarkedet.

• Bistand til å utarbeide Cv og jobbsøknad.

• Karriereplan for videre studier eller arbeid i Norge.

• Avklaring av arbeidspraksis/språkpraksis.

Karrieresentrene sørger for at innvandrernes utdanningsdokumenter blir gjennomgått tidlig, slik at disse kan sendes videre til godkjenning. For å sikre kvaliteten på veiledningen benyttes tolk. Det arrangeres felles møter med veileder i NAV i etterkant. Flyktningkonsulent kan ofte være med på veiledningen.

Karrieresenter Østfold

Karrieresenter Østfold samarbeider med norskopplæringsentre og introduksjonsprogrammet i de store kommunene i fylket.49 Karrieresenteret holder informasjonsmøter og workshops for deltakere i norskopplæring og deltakere i introduksjonsprogram. På informasjonsmøtene presenterer karrieresenteret tilbudet sitt. På workshopene informerer karrieresenteret om utdanningssystemet, rettigheter og muligheter og om arbeidsmarkedet i Norge. Karrieresenteret kontaktes når det er oppstart av nye klasser/kull, og kommer ofte tilbake og holder nye informasjonsmøter og workshops når deltakerne er ferdige og skal ut i arbeidslivet. Rundt 20 prosent av de som kommer til individuell veiledning ved karrieresenteret er innvandrere. De fleste av veilederne ved karrieresenteret har kompetanse i flerkulturell karriereveiledning. Som verktøy benytter karrieresenteret et billedbasert verktøy som er nyttig for personer med mangelfulle norskkunnskaper. Tolk benyttes ved behov.

I tillegg bidrar Karrieresenteret i Østfold med kompetanseheving for veiledere som jobber med nyankomne innvandrere i fylket, som for eksempel NAV-veiledere, rådgivere ved ungdoms- og videregående skoler, og ansatte ved norskopplæringssentre og introduksjonsprogram. Kompetansehevingen skjer i form av ulike workshops og en årlig fagkonferanse. Tre av de seks årlige fagkonferansene i Østfold har hatt veiledning av minoritetsspråklige på programmet.

Buskerud

Papirbredden Karrieresenter i Buskerud samarbeider med Introduksjonssenteret i Drammen om programmet «Karriereutvikling for minoritetsspråklige». Deltakerne utvikler egne karriereplaner og får kunnskap om utdanningssystem og arbeidsliv, blant annet gjennom besøk på arbeidsplasser, utdanningsinstitusjoner og organisasjoner. Karrieresenteret samarbeider også nært med integreringskoordinatoren i NAV. Omlag 30 prosent av dem som kommer til individuell veiledning ved Papirbredden Karrieresenter er av utenlandsk opprinnelse.

Med stimuleringstilskudd fra Vox igangsatte Papirbredden Karrieresenter i 2015 kompetanseutviklingsprosjektet «Flerkulturell karriereveiledning» rettet mot ansatte i NAV, Introduksjonssenteret i Drammen, OPUS og Papirbredden Karrieresenter. Tre samlinger ble avholdt høsten 2015. Samlingene inneholdt erfaringsdeling og konkrete forslag til praksisløsninger, og innspill derfra skal inngå i en rapport med pedagogiske og nyttige grep for god karriereveiledning av flerkulturelle.

Prosjektet «Karriereveiledning for innvandrere» ved Bærum kommunale voksenopplæring

En modell for karriereveiledning for nyankomne innvandrere i norskopplæring ble prøvd ut ved Bærum kommunale voksenopplæring våren 2012. Karriereveiledere bisto lærere med undervisningsopplegg. Prosjektet, støttet fra Vox og Voksenopplæringssenteret, hadde til sammen 55 deltakere med ulikt språknivå.

Målet for prosjektet var effektiv ressursutnyttelse ved at deltakerne på et tidlig tidspunkt etter bosetting startet prosessen mot utdanning og arbeid. Prosjektet hadde tre faser, hvorav de to første ble gjennomført i klassen:

• Arbeid med et utvalg ord og begreper knyttet til utdanning og arbeidsliv.

• Gruppeveiledning med veiledningsverktøyet Jobpics.

• Individuelle karriereveiledningssamtaler.

Både deltakere og ansatte rapporterer om positive erfaringer og at deltakere kom tidligere i gang med planlegging for utdanning og arbeid. Gjennomgang av begreper og gruppeveiledning med Jobpics i klasse, egnet seg godt til å forberede deltakerne for individuell karriereveiledning. Den individuelle karriereveiledningssamtalen ble mer effektiv når de først hadde jobbet med karriereveiledning i klasse. Noen hadde fått svar på spørsmålene sine i timene, og hadde ikke behov for individuell veiledning. Den første fasen med å gå gjennom begreper var særlig viktig for deltakere som kunne lite norsk. Den tredelte karriereveiledningsmodellen passet best for deltakere med dårlig norsk språk og lite utdanning. Prosjektets innretning la til rette for å fange opp de med behov for individuell karriereveiledning. Suksesskriterier for prosjektet har vært at ressursene og kompetansen fantes på stedet med egne veiledere med utdanning innen karriereveiledning, god forankring i ledelsen ved voksenopplæringssenteret, godt involverte lærere og veiledere og tilleggsfinansiering.

12.4.2 Forskning og kunnskapsgrunnlag

Norsk forskning om karriereveiledning og integrering

Det er utført lite forskning i Norge på betydningen av karriereveiledning som virkemiddel for å integrere nyankomne innvandrere. Nedenfor omtales forskningsrapporter Vox og integreringsmyndighetene vurderer som relevante.

Vox: Karriereveiledning: behov, utbytte og betydning

En befolkningsundersøkelse fra Vox slår fast at nær en av fem voksne har behov for karriereveiledning.50 Blant dem som har grunnskole som høyest fullførte utdanningsnivå, svarer 46 prosent at de har et behov. Når det gjelder utbytte, svarer over halvparten (58 prosent) av de som har oppsøkt karriereveiledning om utdanningsmuligheter at de har hatt en endring i utdanningssituasjonen i etterkant, og 62 prosent mente at endringen skyldtes veiledningen. Over halvparten av alle som hadde vært til veiledning svarte at de fikk økt bevissthet rundt jobb og utdanning, og motivasjon til å forbedre jobb- eller utdanningssituasjonen. I rapporten kommer det fram at karriereveiledning er særlig viktig for personer som er i overgangsfaser, for eksempel ved at de ønsker å bytte jobb eller begynne på ny utdanning. Rapporten viser også at innvandrere hadde noe større utbytte av veiledning om jobb- og utdanningsmuligheter enn de norske respondentene.

Fafo: «Ti års erfaringer, en kunnskapsstatus om introduksjonsprogram og norskopplæring for innvandrere»

Fafos kunnskapsoppsummering «Ti års erfaringer, en kunnskapsstatus om introduksjonsprogram og norskopplæring for innvandrere» bekrefter at introduksjonsloven er et godt grep for å kvalifisere nyankomne flyktninger til arbeid og/eller utdanning.51 Samtidig viser rapporten, i tråd med statistikk fra SSB og øvrige forskingsrapporter, et stort potensiale for forbedring. Tett oppfølging av den enkelte og bruk av tilpassede tiltak er suksesskriterier. I følge rapporten må kommunene bli bedre på den individuelle tilretteleggingen av kvalifiseringsarbeidet. Målrettet kvalifiseringsarbeid bør starte tidligere enn det kvalifiseringsarbeidet gjør i dag. Programmene må bli mer arbeidsrettet, samtidig med at de med behov for utdanning, må få tilbud om det. Kommunene bør vurdere hvordan de i større grad kan tilpasse kvalifiseringstilbudet til det arbeidskraftsbehovet deltakerne vil møte etter endt program og målrettet kvalifiseringsarbeid bør starte tidligere. Det er stor variasjon i om og hvordan kommunene samarbeider med NAV, og hvor tidlig NAV er involvert i den enkeltes løp.

Forskning viser at tiden etter avslutning og oppfølging av deltakere etter overgang til utdanning/tiltak eller arbeid, er en særlig kritisk overgang.52 Tilbud om karriereveiledning noe tid etter endt program kan være en riktig investering for å sikre at tilknytningen til utdanning/arbeid blir opprettholdt.

Forskning fra Fafo og andre viser for øvrig til at det er stor variasjon i utdanningsbakgrunnen og kompetansen til den enkelte programrådgiver. Det innebærer at det er stor grad av variasjon i veiledningen den enkelte får av sin programrådgiver.

Internasjonalt kunnskapsgrunnlag

Det foreligger internasjonale studier som omhandler karriereveiledning for innvandrere, men lite av forskningen sier noe om spesifikke utbytter og effekter av karriereveiledning som virkemiddel for integrering.

Nedenfor oppsummeres: 1) en metastudie fra Cedefop som tar for seg sekundære forskningsstudier, en rekke casestudier fra ulike karriereveiledningstjenester i Europa og intervjuer med internasjonale eksperter, og 2) en europeisk sammenstillingsrapport fra ELGPN som omtaler resultater av karriereveiledningstjenester for innvandrere og viser til aktuelle forskningsstudier og 3) en fersk svensk doktoravhandling.

Cedefop: Valuing diversity: guidance for labour market integration of migrants

Rapporten finner at de fleste studiene som er gjennomgått antyder at karriereveiledning fører til bedre integrering, økt motivasjon, bevissthet og jobbmobilitet, samt bedre koordinering av tjenestene.53 Rapporten påpeker at konkrete, målbare effekter av karriereveiledning som virkemiddel for integrering mangler.

Rapporten viser at karriereveiledning blir tilbudt i ulike stadier av integrasjonsprosessen i de ulike landene. Innholdet og omfanget varierer. Utvikling av karrierekompetanser er et fellestrekk. Noen land har omfattende introduksjonsprogrammer som i Norge, der innvandrerne får informasjon om kultur, språk og samfunn. I følge rapporten gir disse programmene bedre resultater når de kombinerer informasjon med utvikling av karrierekompetanse og karriereplanlegging.

Studien finner at svært mange av karriereveiledningsaktivitetene rettet mot integrering av innvandrere, er prosjektbaserte og kortvarige. Cedefop påpeker at gode resultater og en bærekraftig ordning fordrer tilstrekkelige ressurser og institusjonaliserte systemer.

Rapporten konkluderer med at det må utvikles systemer for karriereveiledning og integrering av innvandrere. Det er viktig med en tverrpolitisk satsing. Karriereveiledningen bør være av god kvalitet, utført av veiledere med veiledningskompetanse og være tilpasset målgruppen bedre enn den er i dag. Rapporten understreker også betydningen av at arbeidsgivere, arbeidstakerorganisasjoner og innvandrermiljøer spiller en sentral rolle i dette arbeidet. Karriereveiledningen bør være strukturert, målbar og satt i system med egne resultatindikatorer.

Kommuniké fra International association for educational and vocational guidance

Under den årlige konferansen i den internasjonale foreningen for utdannings- og yrkesveiledning (IAEVG) i 2015 ble det vedtatt et kommuniké med tittelen IAEVG Communiqué on Educational and Career Guidance for Displaced Migrants.54Kommunikéet peker på karriereveiledningens potensielle positive bidrag for mennesker som har forlatt hjemlandet sitt og ikke ennå er integrert i samfunnet de har flyktet til. I kommunikéet rettes det særlig fokus på å utvikle målgruppespesifikke programmer for å bistå migranter fram mot deltakelse i arbeid og utdanning. IAEVG kommer med følgende anbefalinger om hvordan karriereveiledning kan bidra:

På systemnivå:

• Working with the local immigrant community and their leaders to identify needs and relevant services.

• Working with school personnel to ease the educational transitions of children and youth.

• Services to support adults to engage in new learning systems and improving their qualifications to support their re-entry to employment systems.

• Working with employers and educational institutions to match skills and qualifications of displaced persons to work that is commensurate with their qualifications.

På individuelt nivå:

• Support displaced migrants to identify their skills, increase their confidence and sense of hope for the future.

• Identity training needs to increase employability, and the active steps that can be taken towards securing employment stability.

• Help displaced persons to identity key community resources and to participate on interdisciplinary teams that offer a comprehensive approach to educational and vocational support.

ELGPN: The Evidence Base on Lifelong Guidance

I følge rapporten The Evidence Base on Lifelong Guidance, bør livslang karriereveiledning være en del av det offentlige tilbudet for innvandrere.55 Karriereveiledning spiller en sentral rolle i å støtte innvandrere i å orientere seg, gjøre overgangen til utdanning og arbeid lettere, og fører til bedre integrering. For eksempel viser et forskningsprosjekt gjennomført i flere europeiske land at innvandrerkvinner som har fått karriereveiledning fikk større selvtillit og ble bedre i stand til å finne fram i utdanningssystemet og arbeidsmarkedet enn i land der innvandrerkvinner ikke fikk tilbud om karriereveiledningstjenester.

Ungdom og inkludering

En fersk svensk doktorgradsavhandling, som har sett på nyankomne ungdommers mulighet til inkludering med støtte av profesjonelle veiledningssamtaler, viser at veiledning kan være viktig.56 Spørsmål om utdanning og arbeid er sentrale spørsmål som elevene ofte ikke har andre å snakke med om. Mange mangler også et nettverk i Sverige. Elevene trenger praktiske, konkrete erfaringer og opplevelser knyttet til utdanning og arbeidsliv for å kunne forestille seg de mulighetene som finnes, ikke bare detaljert informasjon om de forskjellige studieretninger. Veiledningssamtalen har en avgjørende betydning. Sundelin presiserer at det ikke er tilstrekkelig med kompetanse i samtalemetoder og modeller. Den veiledende samtales kompleksitet og asymmetriske relasjon krever at veilederen i tillegg behøver kunnskap og forståelse om samfunn og karrierespørsmål og evne å ta et kritisk perspektiv på dette. Veilederen må blant annet oppfatte veiledningssøkerens følelser og eksistensielle spørsmål i relasjon til framtid og karriere, ha kunnskap om migrasjonens vilkår og evne å se og erkjenne urettferdighet og maktens ulike uttrykk. Veiledere trenger et forum for refleksjon. Dessuten bør veiledernes forståelse for læring i veiledende sammenheng utvikles, noe Sundelin ser som et felles arbeid for profesjonen, studie- og yrkesveiledningsutdanningene og forskningen på området.

12.4.3 Kunnskapsgrunnlaget – samlet og oppsummert

Som for karriereveiledningsfeltet generelt, er både den nasjonale og internasjonale forskningen og evalueringer knyttet til karriereveiledning for innvandrere svak i den forstand at den i liten grad belyser resultater og effekter av karriereveiledning som virkemiddel. Utvalget mener at det er et stort behov for å styrke det forskningsbaserte kunnskapsgrunnlaget.

Utvalget mener likevel at foreliggende kunnskapsgrunnlag samlet og oppsummert både belyser behov for og støtter opp om økt bruk av karriereveiledning for nyankomne innvandrere, og at karriereveiledning av god kvalitet fremmer:

• Raskere arbeidsorientering og selvforsørging.

• Samfunnsmessig nytte gjennom god bruk av nyankomnes ressurser.

12.4.4 Innspill til utvalget

Utvalget har hatt bred kontakt med sentrale veiledningsaktører i løpet av sitt arbeid. Innspill fra eksterne aktører, på henholdsvis på regjeringen.no og utvalgets innspillkonferanse, etterlyser et bedre karriereveiledningstilbud for nyankomne innvandrere. I mange av innspillene er det påpekt at innvandrere ikke har tilstrekkelig tilgang til karriereveiledning og at språk kan være en barriere også når det gjelder å nyttiggjøre seg karriereveiledning.

Flyktninger og nyankomne innvandrere ble fremhevet som en målgruppe det er særskilt viktig å prioritere ut fra et kost-nytte perspektiv på utvalgets innspillkonferanse høsten 2015. Mange av innspillene på regjeringen.no handler om å styrke karrieresentrene som ressurssenter for flere sektorer, og mer og tydeligere samarbeid mellom integreringsmyndighetene og karrieresentre ble trukket frem som nødvendig. Mange har påpekt behov for nasjonale føringer og økte ressurser til karrieresentrene for bedre tilgang til karriereveiledning for innvandrere.

Også integreringsmyndighetene ved henholdsvis Justisdepartementet, IMDI og Vox, har påpekt at nyankomne innvandrere har liten tilgang til karriereveiledning og trukket frem karriereveiledning som et nytt viktig integreringstiltak. Tilsvarende har Arbeids- og velferdsdirektoratet vist til økende utfordring med mange flyktninger som skal i arbeid, og trukket frem betydningen av å kartlegge kompetanse og gi veiledning på et tidligere tidspunkt enn i dag, allerede mens flyktningene venter på å bli bosatt i en kommune.

12.5 Utvalgets anbefalinger

For at nyankomne innvandrere raskere skal få mulighet til å bidra med sine ressurser i arbeidsliv og samfunn, mener utvalget at både tilgang til og kvalitet i karriereveiledning for innvandrere bør styrkes. Økt satsing på karriereveiledning for nyankomne innvandrere vil kunne bidra til at de kommer raskere i arbeid og utdanning.

Det skal i dag være individuell tilpasning i introduksjonsprogrammet. Karriereveiledning bør inngå i dette. Det vil gi brukerne et bedre tilbud dersom veiledningen følges opp med en tilpasset innretning på introduksjonsprogrammet for den enkelte. Det kan bidra til at deltakerne kommer raskere ut i arbeid eller utdanning.

Karriereveiledning vil også kunne bidra til bedre sammenheng mellom opplæringen i norsk og samfunnskunnskap og grunnopplæringen og andre tiltak i introduksjonsprogrammet. Styrket tilgang til og kvalitet i karriereveiledning for nyankomne innvandrere vil kunne målrette kvalifiseringsarbeidet, øke prosentandelen som går over i arbeid eller utdanning etter introduksjonsprogram, og bidra til bedre måloppnåelse i integreringspolitikken. God karriereveiledning og rask integrering er viktig både for den enkelte og for samfunnet som helhet. Det er lønnsomt om flere kommer raskt ut i arbeid.

Nedenfor fremmer og begrunner utvalget sine konkrete forslag for å styrke tilgang og bedre kvalitet i karriereveiledning for nyankomne innvandrere. For å bidra til bedre kunnskap om resultater og effekter av karriereveiledning som virkemiddel for integrering av nyankomne innvandrere, anbefaler utvalget at tiltakene evalueres underveis og i etterkant.

Samarbeid og grenseflater mellom introduksjonsordningene og karrieresentrene

Utvalget ønsker å løfte frem lokalt samarbeid som en styrke, og peker i kapittel 6 på fylkesvise partnerskap for karriereveiledning som en nøkkel for bedre samordning mellom ulike tilbud. I dette kapitlet blir også utvalgets anbefalinger for karrieresentrene beskrevet. Under gjengis hovedtrekkene:

Utvalget foreslår i kapittel 6 at karriereveiledning til alle voksne over 19 år skal bli en fylkeskommunal lovpålagt plikt. Det er utvalgets mening at dette bør tilbys ved karrieresentre i fylkene. Karrieresentrenes kjerneoppgave skal være å tilby karriereveiledning til den voksne befolkningen. Utvalget foreslår videre en ny ordning for fylkesvise partnerskap. Utvalget mener kommunene (her som ansvarlige for introduksjonsordningen) og NAV skal delta i slike partnerskap. Dersom kommunen da ønsker å benytte karrieresentrenes ressurser eller kompetanse, inngås det egne avtaler om dette med lokal finansiering. Dette forankres i partnerskap for karriereveiledning. Utvalget mener at slikt samarbeid er svært ønskelig, og foreslår derfor fortsatt en tilskuddsordning for å opprettholde partnerskapene.

Samtidig foreslår utvalget at karrieresentrene skal gis mulighet til å utføre oppgaver som spesielle satsinger for statlige myndigheter, som da også finansierer de spesielle satsingene (se Figur 6.5 ). Utvalget mener at spesielle satsinger knyttet til integreringsfeltet, for eksempel kompetansekartlegging i mottak eller karriereveiledning av flyktninger, bør gjennomføres på denne måten. For ytterligere beskrivelse, se kapittel 6.

Tilbudet i introduksjonsordningene

Utvalget mener at man i introduksjonsordningene i større grad enn i dag bør tilby en form for karriereveiledning. Det bør gjøres klart for deltakerne at den veiledningen de får gjennom introduksjonsprogrammet er avgrenset til veiledning innenfor ordningens tilbud og at profesjonell karriereveiledning er tilgjengelig på de fylkesvise karrieresentrene (se under).

Utvalget anbefaler videre at karrierelæring blir del av opplæringstilbudet i ordningene forankret i Introduksjonsloven, det vil si norsk- og samfunnskunnskap og introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere.57 Dette for å bygge opp og utvikle de nyankomne innvandrernes karrierekompetanse.

Det er også et behov for å styrke samarbeidet mellom integreringsmyndigheter på lokalt nivå og karrieresentrene, med tanke på å øke tilgangen og kvaliteten i veiledningstilbudet til innvandrere. For å sikre effektiv ressursbruk og bidra til bedre måloppnåelse samlet, mener utvalget at det er avgjørende å videreføre partnerskap for karriereveiledning. Kommunene, ved ansvarlige for introduksjonsordningene, bør engasjere seg i partnerskap for karriereveiledning også for å heve kvaliteten på sitt eget tilbud.

Erfaring viser at samarbeidet mellom fylkesvise karrieresentre og kommunale integreringsmyndigheter bør systematiseres og være forpliktende.58 Kommuner som ser at de kan ha nytte av karrieresentrenes ressurser og kompetanse, kan inngå lokale avtaler om å få tilgang til dette. Slike avtaler forankres i partnerskap for karriereveiledning. I slike tilfeller må kommunen bidra med egen finansiering til dette. Eksempler på slikt samarbeid kan være kompetanseheving av programrådgivere, opplæring i karrierelæring for lærere i norskopplæringen, skreddersydde kurs og opplegg for brukere eller individuell veiledning av deltakere i introduksjonsordningene.

Utvalget anbefaler at kommunene inngår i fylkesvise partnerskap for karriereveiledning.

Tilgang gjennom karrieresentre

Utvalgets forslag om å styrke karrieresentrene vil bety økt tilgang til karriereveiledning for alle som er bosatt i en norsk kommune, også innvandrere. Alle kan oppsøke og etterspørre karrieresentrenes tjenester. Karrieresentrenes tjenester vil kunne utfylle den karriereveiledningen nyankomne innvandrere ellers får gjennom introduksjonsordningene. Det vil være svært viktig at introduksjonsordningenes målgrupper får informasjon om karrieresentrene og kjennskap til deres tilbud.

I tillegg åpner utvalgets forslag til ny innretning av karrieresentrene (se kapittel 6) for at statlige myndigheter kan finansiere spesielle satsinger hos karrieresentrene. Utvalget anbefaler at integreringsmyndighetene benytter karrieresentrene til ekstra satsinger for å kunne tilby nyankomne innvandrere spesielt tilrettelagt og målrettet kollektiv og individuell veiledning fra karrieresentrene.

Utvalget er kjent med at Vox er gitt et oppdrag fra Kunnskapsdepartementet om å utvikle et elektronisk kompetansekartleggingsverktøy som skal benyttes til selvregistrering av kompetanse i mottak. Utvalget merker seg at Vox også gis et oppdrag om å utvikle planer for veiledning knyttet til kartleggingsverktøyet og oppfølging av kartleggingen. Utvalget anbefaler at karrieresentrene blir benyttet for slik veiledning. Dette vil være i tråd med utvalgets anbefaling om hvordan karrieresentrene skal kunne bidra til andre aktørers oppgaveløsning. Et slikt bidrag vil forutsette ekstra finansiering.

Karrieresentrene vil ha relevant kompetanse for en slik oppgave. De vil for det første ha god karrierefaglig kompetanse. For det andre vil de ha god oversikt over både arbeidsmarkedet, utdannings- og opplæringstilbud, aktuelle samarbeidsaktører og deres respektive regelverk, ordninger og virkemidler. For eksempel gjelder dette informasjon om realkompetansevurdering og godkjenningsordninger, som er aktuelt for mange nyankomne innvandrere. Karrieresentrene vil kunne bidra til at innvandrere tidlig kommer i gang med viktige prosesser knyttet til ny eller videre utdanning og deltagelse i arbeidslivet, noe som igjen vil kunne bety raskere integrering i samfunnet.

Karriereveiledningstilbud på nett

Også utvalgets forslag om et bedre karriereveiledningstilbud på nett, vil gi økt tilgang til karriereveiledning for innvandrere. Nettstedet følger prinsippene for universell utforming, og relevant informasjon gjøres tilgjengelig på relevante språk.

Kvalitet og kompetanse

Karriereveiledning for nyankomne innvandrere innebærer særskilte kulturelle og språklige utfordringer, både med tanke på å tilpasse og å målrette karriereveiledningen. Utvalget ønsker å understreke viktigheten av tilpasset informasjonsmateriell, at såkalte flerspråklige ressurspersoner, som tolker og tospråklige lærere og likemenn, bør benyttes i større grad i karriereveiledningstjenestene. Som nevnt over anbefaler utvalget at et nytt karriereveiledningstilbud på nett benyttes aktivt også overfor denne gruppen.

Utvalget anbefaler at det prioriteres ressurser til å sikre kompetanseutvikling for programrådgivere i introduksjonsprogrammet og lærere i norsk og samfunnskunnskap, tilpasning av tilbudet til målgruppen, samt å sikre at tjenestene treffer nyankomne innvandreres forutsetninger og behov, herunder ferdighetsnivå i norsk, eventuelt engelsk.

Midler til informasjonsmateriell på engelsk og relevante språk for store innvandrergrupper og flerspråklige ressurser og tolketjenester må også prioriteres. Karrierelæring og karriereveiledningsaktiviteter må integreres i opplæringen i norsk- og samfunnskunnskap

Som for veiledere i NAV, omtalt i kapittel 11, vil programrådgiverne ha en delt lojalitet, både til brukeren og til programmets samfunnsoppdrag. Satt opp mot det, er kravene til karriereveiledning at den er nøytral og at lojaliteten er udelt til den som veiledes. Veiledningen vil dreie seg om å utforske muligheter mer åpent og den vil ha et bredt utgangspunkt relatert til kompetanse, interesser, ønsker og livssituasjon. Veiledningen vil også ha som mål å styrke personens ferdigheter og motivasjon til å håndtere videre karriereutvikling i et langsiktig perspektiv. Basert på dette, kan det gi mening å bruke begrepet karriereorientert veiledning for å beskrive den formen for veiledning som tilbys fra programrådgivere i introduksjonsprogrammet.

Kompetansestandardene utvalget legger til grunn for ulike veilederroller bygger på NICE-nettverkets anbefalinger for kompetansestandarder for veiledere.59 Programrådgiverne kan etter utvalgets vurdering inplasseres på samme nivå som NAV-veilederne, det vil si som Career Advisor. Dette innebærer at de skal ha karrierefaglig utdanning på minimum 30 studiepoeng.

For anbefalinger knyttet til kompetansestandarder for karriereveiledere ved karrieresentre se kapittel 6.

12.6 Utvalgets anbefalinger oppsummert

Utvalget anbefaler at:

• Nyankomne innvandrere må få tilstrekkelig tilgang til karriereveiledning i introduksjonsordningen.

• Karrierelæring blir del av opplæringen i norsk- og samfunnskunnskap.

• Programrådgivere i introduksjonsprogram og lærere i norsk og samfunnskunnskap bør ha karrierefaglig utdanning på minimum 30 studiepoeng.

• Personer med stor sannsynlighet for å få opphold bør allerede i mottak få tilgang til karriereveiledning.

• Karrieresentrene skal tilby karriereveiledning til alle voksne over 19 år, og dette tilbudet må kommuniseres tydelig til nyankomne innvandrere når de bosettes i en kommune.

• Kommunen (som ansvarlig for introduksjonsordningene) bør delta i fylkesvise partnerskap for karriereveiledning og benytte karrieresentrets ressurser.

• Kompetansestandarder for veiledere i introduksjonsordningen og i karrieresentre følges, slik anbefalt i kapittel 5.

• Sektorene må legge til rette for særskilt målgruppetilpasning ved bruk av flerspråklige ressurser, som for eksempel tolketjenester.

12.7 Administrative og økonomiske konsekvenser

Etter utvalgets vurdering innebærer ingen av forslagene om forbedret samarbeid og kvalitetsheving av tilbudet i introduksjonsordningene økonomiske eller administrative konsekvenser av vesentlig art.

Utvalgets forslag til ny innretning på og finansiering av karrieresentrene, som også betyr betydelig økt tilgang til karriereveiledning for innvandrere bosatt i en kommune, har økonomiske konsekvenser for integreringsmyndighetene som belyses i kapittel 6.