6 Karrieresentre og partnerskap

Tilgang til karriereveiledning for alle er viktig for å møte store samfunnsmessige utfordringer i årene som kommer, det er også et politisk mål. Å etablere et åpent tilbud som gir tilstrekkelig tilgang til karriereveiledning for alle voksne over 19 år, er en måte å nå dette målet på. Utvalget vil i det videre gi en beskrivelse av dagens ordning med fylkesvise partnerskap og karrieresentre. Videre gjør utvalget en vurdering og gir anbefalinger knyttet til partnerskap for karriereveiledning, for så å vurdere karrieresentrene og gi anbefalinger for fremtidig innretning, forvaltning og finansiering av disse. Aller først peker vi på en del av de overgangsfasene som voksne over 19 år kan oppleve i løpet av sin karriereutvikling.

6.1 Overganger i den voksnes karriereutvikling

Overganger knyttet til utdanning og arbeid er noe de fleste må regne med å oppleve å måtte håndtere mange ganger i løpet av livet. Behovet for karriereveiledning kan være stort i slike overgangsfaser. Et åpent tilbud om karriereveiledning ved karrieresentre i fylkene vil kunne imøtekomme et slikt behov og ha betydning for befolkningens forutsetninger for å håndtere overganger knyttet til utdanning og arbeid. Karriereveiledning ved et karrieresenter kan være aktuelt i forbindelse med flere ulike overganger.

Overgangen fra skolegang til videre utdanning eller jobb er en av de mest markante overgangene sett i et karriereperspektiv. Ikke alle vet hva de vil når de avslutter videregående opplæring. Noen bruker tid på å bestemme seg for videre utdanning, noen jobber en periode for så å studere litt, andre går rett videre til utdanning, men strever når de så skal ut i sin første jobb. Planer legges og valg tas, men mange opplever at planene må endres etter som mer erfaring og forståelse for muligheter og begrensninger kommer. I en overgangsfase som dette, som for noen kan vare over flere år, kan det å ha tilgang til karriereveiledning få avgjørende betydning for hvordan den unge håndterer utfordringer knyttet til valg og omvalg.

Hvert år skifter omtrent en halv million mennesker jobb i Norge. For noen er denne overgangen helt uproblematisk, enten den er selvvalgt eller ikke. For andre kan en slik overgang by på utfordringer. Det kan komme av endringer på arbeidsplassen, av personlige problemer knyttet til jobbsituasjon, eller i forbindelse med pensjonering. Den mest markante, og kanskje dramatiske overgangen, oppstår ved oppsigelse. Antall arbeidsledige i Norge øker, noe som betyr at stadig flere vil oppleve overgangsfaser i form av arbeidsledighet. Det er et mål at denne overgangen blir kortest mulig for de som opplever den og her kan karriereveiledning spille en rolle.

I en tid med større krav til omstilling vil stadig flere voksne regne med å ta mer eller ny utdanning i løpet av arbeidslivet. For en del skjer slik kompetanseheving i regi av arbeidsgiver og på arbeidsplassen. For andre er dette noe man må ta initiativ til og ansvar for selv. Enten for å unngå å bli oppsagt, eller som følge av at man har mistet jobben og ser at det er små sjanser for å få jobb med den kompetansen man har. Å gjennomføre et karriereskift som innebærer mer opplæring eller omskolering representerer for en del voksne en krevende overgang, både når det gjelder å ta valg om hvilken ny vei man skal gå, og å gjennomføre kompetansehevingen eller omskoleringen. Tilgang til karriereveiledning før og underveis kan øke sjansene for et vellykket karriereskifte.

En kjent og svært krevende overgang er den mennesker som innvandrer til landet opplever. Å etablere seg i det norske arbeidsmarkedet dersom man ikke har gjennomført norsk grunnskoleopplæring, har studert i Norge eller kan språket, kan for mange være utfordrende. Overgangen kan vare i mange år, fra man i starten kanskje er tilknyttet et introduksjonsprogram eller deltar i norskopplæring, til man etter hvert skal skaffe seg relevant kompetanse og etablere seg på arbeidsmarkedet. Behovet for karriereveiledning kan variere, men vil være der gjennom hele overgangsfasen.

Personer som er sykmeldte, i kortere eller lengre perioder, kan sies å være i en overgang.1 Noen blir etter perioden som syk, friskmeldt og starter greit opp i jobb igjen. For andre kan det være utfordrende å komme seg tilbake til jobb, særlig dersom sykmeldingsperioden har vært lang. Sykmelding gir ikke nødvendigvis tilgang til karriereveiledning hos NAV. For noen kan et helserelatert fravær aktualisere spørsmål knyttet til endring i jobb. Det kan bli aktuelt å vurdere et jobbskifte, mer utdanning eller omskolering. Dersom sykdommen har sammenheng med jobbsituasjonen, kan det å få veiledning og eventuelt selv initiere et jobbskifte, hindre at personen blir værende i en jobb som gir dårlig helse og videre sykmelding, eller på lengre sikt uføretrygd.

6.2 Kunnskapsgrunnlaget

Utvalgets vurderinger og anbefalinger i kapittel 6 er blant annet utviklet på bakgrunn av det forholdsvis omfattende kunnskapsgrunnlaget når det gjelder partnerskap og karrieresentre som etter hvert er utviklet. Det ble blant annet gjennomført flere evalueringer underveis i forsøksfasen for partnerskap og karrieresentre.2 Etter hvert er også noen av de etablerte karrieresenterløsningene i fylkene blitt evaluert.3 I 2010 og 2011 gjennomførte Østlandsforskning en større kartlegging og evaluering av partnerskap for karriereveiledning.4 I 2014 leverte Proba samfunnsanalyse en evaluering av de fylkesvise karrieresentrene med søkelys på samhandlingen med NAV.5 I tillegg til dette, har Vox flere ganger gjennomført befolkningsundersøkelser som belyser etterspørselen etter karriereveiledning.6 Vox har videre gjort en kartlegging av karrieresentrene i fylkene.7 Vox har i tillegg etablert en brukerundersøkelse som etter hvert benyttes av alle karrieresentrene. Tall fra denne, samt funn fra en utbytteundersøkelse som ser på brukernes nytte av karriereveiledningen ved karrieresentrene og en ny befolkningsundersøkelse, presenteres i rapporten Karriereveiledning: behov, utbytte og betydning.8 I tillegg til dette innhenter Vox årlig rapportering på bruken av tilskuddet til partnerskap for karriereveiledning. Karrieresentrene rapporterer fra og med 2015 også på sine aktiviteter til Vox. Utvalget har i tillegg til dette, mottatt to notater fra Vox som er benyttet i arbeidet. Et som gir en vurdering av partnerskap og karrieresentre, og et annet som ser på samhandlingen mellom karrieresentrene/partnerskapene og henholdsvis skolen og arbeidslivet.9 I 2016 publiserte Vox en rapport om samarbeid mellom karrieresentrene og integreringsaktører i noen kommuner.10 Utvalget har også fått utført en samfunnsøkonomisk analyse av et styrket karriereveiledningstilbud i fylkene.11

6.2.1 Innspill til utvalget knyttet til partnerskap og karrieresenter

Utvalget har mottatt en rekke innspill på sin innspillside, samt avholdt en innspillkonferanse med representasjon fra et bredt spekter av aktører som har berøring med karriereveiledningsfeltet. Oppsummert uttrykker innspillene at det er behov for å bedre tilgangen til karriereveiledning, og mange mener partnerskap for karriereveiledning og karrieresentrene må utvikles for å møte behovet om et åpent tilbud om karriereveiledning til hele befolkningen.

En god del innspill går på karrieresentrene og på måten de er organisert og innrettet. Noen mener det er nødvendig å ha flere felles kriterier for hva som skal være minimum av tilbud ved sentrene, men mener det likevel må være mulig å tilpasse dette til lokale behov. Det pekes på at det er behov for en rolleavklaring mellom karrieresentrene og de andre aktørene, både når det gjelder oppgaveutførelse og eierskap/finansiering. Noen ønsker seg tydeligere statlig styring av karrieresentrene. Mange er opptatt av at karrieresentrene bør kunne fungere som ressurs for andre sektoraktører og ønsker at karrieresentrenes rolle som andrelinjetjeneste styrkes. En del peker på karrieresentrenes rolle som nettverksnode og koordinator mellom skoleslagene og mener den bør styrkes. Karrieresentrene som ressurs for arbeidslivet pekes også på.

Ikke så mange innspill går direkte på partnerskapene, men det pekes på av noen at partnerskapene bør gis en bredere rolle i karriereveiledning og regional kompetanseutvikling. Deltakelse i partnerskap fra både LO, NHO, Kommunenes sentralforbund og fylkesmannen foreslås. Noen mener karrieresentrene må fortsette å være partnerskapenes operative tjeneste utad.

6.3 Fylkesvise partnerskap for karriereveiledning og karrieresentre – dagens tilbud

Karriereveiledning koples til politiske målsettinger som arbeidslinja, livslang læring og gode overganger i utdanningssystemet, og mellom utdanning og arbeidsliv.

I 2004 sluttet Norge seg til EUs resolusjon om «lifelong guidance», hvor landene anbefales å treffe tiltak for å modernisere og styrke egen politikkutvikling og egne systemer for livslang karriereveiledning.

Siden første halvdel av 2000-tallet er det, blant annet gjennom forsøksmidler og statlig tilskudd, stimulert til etablering av fylkesvise partnerskap for karriereveiledning mellom karriereveiledningsaktørene i fylket. Partnerskapene består minimum av fylkeskommunen og NAV, men kan også ha med kommuner, partene i arbeidslivet, universitet og høyskoler.

Statlig stimulering til etablering av partnerskap for karriereveiledning har utgangspunkt i antakelsen om at mange vil kunne ha behov for karrierehjelp i dagens omskiftelige og komplekse utdannings- og arbeidsmarked med mange valgmuligheter og der yrkes- og karrierevalg ikke lenger er et valg for livet.

Samarbeid, samhandling og kompetansedeling mellom de ulike sektorveiledningsaktørene og partene i arbeidslivet er ment å bidra til sammenheng i veiledningstilbudene og møte de utfordringer og svakheter i utdannings- og yrkesveiledningen som hadde blitt påpekt i diverse undersøkelser og politiske utredninger. I flere internasjonale sammenligninger ble Norge lavt rangert på karriereveiledningsområdet. For eksempel pekte OECD allerede i 2002 på betydelige utfordringer ved tilbudet i Norge: 1) svak tilgang til karriereveiledning for voksne, 2) lav kvalitet og profesjonalitet, og 3) manglende koordinering av tilbudet både lokalt og nasjonalt. Karriereveiledningstilbudet ble vurdert som for fragmentert, sektororientert og informasjonsrettet.12

I NOU 2003: 16 I første rekke, ble behovet for partnerskap beskrevet slik: «De største utfordringene i Norge på dette området i dag er at det ikke finnes noen felles strategi og samordning, at veiledningstilbudet er mangelfullt, og at kvaliteten på veiledningen er varierende på grunn av manglende retningslinjer og kvalitetskrav».13 I St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring, initierte det daværende Utdannings- og forskningsdepartementet «etablering av regionale partnerskap for utdannings- og yrkesrådgivning på fylkesnivå». Partnerskap ble vurdert som en «god måte å ivareta samarbeidsoppgavene og involvere partene på». Det ble også gjort klart at fylkeskommunene skulle få ansvaret for å etablere slike partnerskap, og at det var opp til den enkelte fylkeskommune å avgjøre hvordan dette skulle organiseres. Det ble presisert at «departementet vil bidra økonomisk til å etablere noen utvalgte forsøksprosjekter av denne typen for å vinne erfaring med ulike modeller».14

Utdanningsdirektoratet og det daværende Arbeidsdirektoratet finansierte forsøk med Partnerskap for karriereveiledning i henholdsvis Nordland, Akershus og Telemark i perioden 2004–2009. Forsøksfylkene skulle prøve ut ulike modeller for samarbeid, finne gode samordningsløsninger på problemene OECD hadde pekt på og spre erfaring og gode eksempler til andre fylker for å stimulere til etablering av partnerskap og karrieresentre i flere fylker. Implementering av fylkesvise partnerskap for karriereveiledning over hele landet var lansert som et viktig tiltak i St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen stod igjen. Tidlig innsats for livslang læring. I brev fra Utdanningsdirektoratet 2006 fikk samtlige fylker ansvar for å initiere partnerskap med tilbud om veiledning og støtte.

6.3.1 Formål med fylkesvise partnerskap for karriereveiledning

Målet for partnerskap for karriereveiledning er bedre tilgang til og kvalitet i det offentlige karriereveiledningstilbudet gjennom samordning og samarbeid mellom karriereveiledningsaktørene i fylket. Partnerskap ble opprettet for å bidra til bedre tjenestetilbud ved:

• å fremme samordning og samarbeid mellom etater for bedre å ivareta brukergruppenes behov for karriereveiledning

• å bedre tilgangen til innbyggerne

• å styrke kvalitet i utdannings- og yrkesrådgivning i grunnopplæringen og NAV

• å styrke samarbeidet om karriereveiledning som virkemiddel inn mot arbeidsliv og arbeidsmarkedspolitikken

Å etablere fylkesvise karrieresentre har vært et sentralt tiltak for å nå målene for partnerskapene. I St.meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja, beskrives formålet med fylkesvise partnerskap for karriereveiledning slik:

Partnerskapene er opprettet for å styrke regional koordinering, sørge for samordning og støtte lokale behov i karriereveiledningsarbeidet. Videre skal de være en støtte for rådgivningen i skolen og styrke veiledningen i overgangen mellom grunnskolen og videregående opplæring. Karrieresentre er ett av flere virkemidler som Partnerskap for karriereveiledning tar i bruk.15

6.3.2 Tilskuddsordningen

Kunnskapsdepartementet har fra forsøksperioden med fylkesvise partnerskap for karriereveiledning bidratt med tilskudd til de fylkesvise partnerskapene. I 2007 ble det over revidert nasjonalbudsjett bevilget midler til de fylkeskommunene som ikke var med i forsøksprosjektet. I 2008 og 2009 ble bevilgningen til partnerskapene økt med en øremerket sum som skulle styrke karrieresentrenes arbeid inn mot rådgivningen i ungdomsskolen.

Siden 2011 forvaltes tilskuddet av Vox, Nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk, ved Nasjonal enhet for karriereveiledning. Frem til og med 2013 fikk alle fylkene tilskudd, og lik sum ble tildelt alle fylkene. I 2015 mottok 17 fylker tilskudd på til sammen 31 millioner kroner.

De statlige midlene blir brukt til å dekke lønns- og driftskostnader, etablering av karrieresentre og diverse kompetanseutviklingstiltak.16 I en del fylker brukes deler av midlene også til partnerskapsaktiviteter, og ikke alene til karriereveiledning til befolkningen.

I 2014 fastsatte Kunnskapsdepartementet retningslinjer for tilskuddet.17 Retningslinjene stiller blant annet krav til at fylkeskommunene må ha minst ett karrieresenter med et åpent tilbud til alle voksne over 19 år, og en kompetansestøttende funksjon overfor karriereveiledningen i NAV og utdannings- og yrkesrådgivningen i grunnopplæringen.

Formålet med tilskuddet er at det skal bidra til at befolkningen får tilgang til et helhetlig og likeverdig karriereveiledningstilbud av god kvalitet. Videre skal tilskuddsordningen bidra til:

• å utvikle arbeidet med karriereveiledning i de ulike sektorene i fylket

• å øke samarbeid om og koordinering av karriereveiledning mellom de ulike aktørene i fylket

• å heve kvaliteten og profesjonaliteten i karriereveiledningen

• likeverdig tilbud om karriereveiledning mellom fylkene

Tilskuddet består av to deler: et grunntilskudd og et stimuleringstilskudd.

Grunntilskuddet tildeles fylkeskommuner med fylkesvise partnerskap for karriereveiledning som har:

• en signert partnerskapsavtale mellom minimum fylkeskommunen og NAV-fylke.

• en koordinerende funksjon som styrker samarbeid og samordning mellom veiledningsaktørene i fylket

• minimum ett fylkesvis karrieresenter som tilbyr gratis karriereveiledning til alle voksne over 19 år, bidrar til kompetanseutvikling for karriereveiledere i grunnskolen, videregående opplæring og NAV og kvalitetssikrer arbeidet gjennom bruk av brukerundersøkelse og årsrapportering til Vox

Stimuleringstilskuddet skal stimulere til etablering av karrieresenter i fylker som ennå ikke har opprettet dette og/eller til utviklingstiltak innenfor rammene av karrieresentrenes virksomhet. Stimuleringstilskuddet består av to deler: del 1: Etablering av karrieresenter og del 2: Utviklingstiltak.

6.3.3 Nasjonal oppfølging av partnerskapene og etableringen av Nasjonal enhet for karriereveiledning

Kunnskapsdepartementet har ingen direkte styringslinjer til fylkesvise partnerskap for karriereveiledning. Innflytelsen går via kriterier og krav i tilskuddsordningen, samt via Vox’ kunnskapsproduksjon, kunnskapsspredning og faglige støtte.

Som oppfølging av tiltak i St.meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja, der behov for en koordinerende enhet og en mer koordinert innsats fra utdannings- og arbeidsmarkedsmyndighetene på karriereveiledningsfeltet ble påpekt, fikk Vox i 2010 i oppdrag å opprette en permanent nasjonal koordineringsfunksjon for karriereveiledning.18 Den nasjonale enheten for karriereveiledning ble etablert i januar 2011. I Kunnskapsdepartementets tildelingsbrev ble det slått fast at enheten skal:

• være en pådriver for samarbeid om og utvikling av karrieresentre og partnerskap for karriereveiledning, herunder utarbeide forslag til veiledende retningslinjer for regionale partnerskap

• bidra til utvikling av likeverdige tilbud i fylkene

• bidra til utvikling av kvalitet i karriereveiledning gjennom å ha en service- og støttefunksjon først og fremst overfor de regionale partnerskapene som 1) nasjonal koordinator, 2) kunnskapssenter/kunnskapsspreder og 3) pådriver for videre faglig og metodisk utvikling

• bidra til at de regionale partnerskapene suppleres med et nasjonalt og internasjonalt perspektiv

• bidra til profesjonelle veiledere, stimulere og initiere opplæring/kompetanseutvikling og kvalitetsstandarder for karriereveiledningssentra/partnerskap

• fra og med 2011, forvalte tilskuddet som finansierer partnerskapene for karriereveiledning og utarbeide forslag til nye retningslinjer for forvaltningen av tilskuddet. Retningslinjene fastsettes av departementet.

Siden oppstarten 2011 har Nasjonal enhet for karriereveiledning bidratt til utvikling av partnerskapene og karrieresentrene og et mer likeverdig tilbud. Dette gjennom kunnskapsproduksjon og kunnskapsspredning av forskningsresultater og gode eksempler fra inn og utland, kurs og fagsamlinger for veiledere i alle sektorer, drifting av tverrfaglige fora, møteplasser og etablering av nettstedet veilederforum.no. Enheten har videre kartlagt status og brukertilfredshet på fagfeltet, og ikke minst initiert utviklingsprosjekter og utviklingstiltak, herunder forslag til nye retningslinjer for tilskuddsordningen og felles etiske retningslinjer for karriereveiledningssamtalene.

6.3.4 Fylkesvise partnerskap – status og funksjon

Per 1.1.2016 har alle fylker, med unntak av Oslo, rapportert til Vox at de har partnerskap for karriereveiledning, i henhold til retningslinjene fra Kunnskapsdepartementet.19

Måten partnerskapene ivaretar den koordinerende funksjonen varierer, men i partnerskapenes årsrapportering til Vox kommer det fram at mange av fylkene har møter mellom aktørene på fylkesnivå og på lavere, kommunalt nivå. Antall møter og samlinger, samt hvilke aktører som deltar varierer fra fylke til fylke.

I årsrapporteringen til Vox blir blant annet følgende oppgaver nevnt som eksempler på hvordan partnerskapene bidrar for å ivareta sin koordinerende funksjon:

• avklaring av roller, rammer og forutsetninger for de ulike partene

• koordinering av konferanser, kurs og fagdager

• utviklingsarbeid

• organisering av hospitering i arbeidslivet for rådgivere og NAV-veiledere

• koordinering av en rekke prosjekter rettet mot skole og arbeidsliv

• organisering av videreutdanning for rådgivere/karriereveiledere

• kartlegging og evaluering av tilbudene

I rapporteringene fra partnerskapene går det fram at det noen steder er karrieresentrene som utfører disse oppgavene på vegne av partnerskapet. Andre steder ivaretas den koordinerende funksjonen av fylkeskommunens koordinator for partnerskap for karriereveiledning. Rapporteringene viser at retningslinjene for tilskuddsordningen har ført til økt samarbeid og koordinering på karriereveiledningsfeltet i det enkelte fylke, og bidratt til et mer likeverdig tilbud om karriereveiledning mellom fylkene.20

Samarbeidsflater mellom NAV og fylkeskommunen om partnerskap for karriereveiledning og karrieresentre er nærmere beskrevet i kapittel 6.5.

6.3.5 Fylkesvise karrieresentre – status og funksjon

Karrieresentrene er de fylkesvise partnerskapenes utadrettede tjeneste. De er initiert for blant annet å imøtekomme behov for karriereveiledning hos grupper som ikke har tilgang til karriereveiledning gjennom skole, NAV, attføringsbedrifter eller universitet/høyskole, eller som ønsker annen veiledning enn de kan få hos de nevnte tilbyderne. Karrieresentrene samarbeider i hovedsak med NAV, voksenopplæringen, oppfølgingstjenesten og skoler, men også med bedrifter og kompetansetillitsvalgte blant annet i forbindelse med omstillinger og nedbemanninger.

Det er per 1.1.2015 etablert karrieresentre i 15 fylker.21 Mange fylker har valgt å etablere flere sentre og/eller tilbyr karriereveiledning ute på NAV-kontor, for å øke tilgjengeligheten. Det er konkrete planer om å etablere karrieresentre i ytterligere to fylker (Sør-Trøndelag og Finnmark). De to siste fylkene (Oslo og Hedmark) har ikke karrieresenter som svarer til Kunnskapsdepartementets retningslinjer for tilskudd til slike sentre, eller planer om å opprette dette. Det er tilsammen 38 karrieresentre i de 15 fylkene. Tilbudene varierer fra fylke til fylke, men inkluderer minimum individuell karriereveiledning til voksne over 19 år og kompetansehevingstilbud til rådgivere i grunnopplæringen og veiledere i NAV. Ressursinnsatsen er beskjeden, og det er lang vei å gå før ambisjonene om å sikre tilgang og kvalitet i tjenestetilbudet for alle unge og voksne er nådd.

Lokalisering og finansiering av karrieresentrene

De fleste karrieresentre er samlokalisert med andre aktører, som NAV, videregående skoler og/eller OPUS-sentre.22 Enkelte sentre har egne, frittstående lokaler.

Hvordan sentrene er lokalisert, er påvirket av eierstruktur, som igjen påvirker karrieresentrets innretning. Rundt to tredjedeler av karrieresentrene eies av fylkeskommunen alene, viser Proba-undersøkelsen fra 2014.23 Åtte sentre har flere eiere, i hovedsak NAV-fylke i tillegg til fylkeskommunen. I fylker med flere sentre, som for eksempel Nordland, er også kommunene inne på eiersiden. Om lag halvparten av karrieresentrene har et eget styre. Det vanligste er at fylkeskommunen, kommuner, næringsforeninger, NAV-fylke og/eller NAV-lokal sitter i styret. For enkelte sentre inngår også arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner og høgskoler/universitet i styret. I Nordland derimot, har de ni karrieresentrene hvert sitt regionale partnerskap som har ansvar for styring og utvikling av sentrene, istedenfor et formelt styre.

De fylkesvise karrieresentrene blir finansiert ved bidrag fra ulike aktører. Som tidligere nevnt forvalter Nasjonal enhet for karriereveiledning i Vox, på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, et statlig tilskudd til partnerskap for karriereveiledning. En god del av disse midlene brukes til å finansiere karrieresentre. I tillegg bidrar fylkeskommunene selv, NAV og kommuner i en del fylker med penger eller andre ressurser. Enkelte sentre har fått prosjektmidler til særskilte prosjekter via Vox eller andre aktører som regionråd, næringshage, fylkesmannen eller NHO. På landsbasis er om lag 112 årsverk knyttet til fylkesvise karrieresentre.24

Karrieresentrenes oppgaver, aktiviteter og tilbud

De fylkesvise karrieresentrene har samlet et bredt spekter av tjenester, og innretningen varierer mellom fylkene. Siden opprettelsen av Nasjonal enhet for karriereveiledning i 2011 har utvikling av en likere tilbudsstruktur mellom fylkene vært en prioritert oppgave. Blant annet er det innført nye retningslinjer for partnerskapsmidlene, og for å få tildelt tilskudd skal fylket ha minst ett karrieresenter som tilbyr karriereveiledning til alle voksne over 19 år og som bidrar til tverrsektorielt samarbeid og kompetansetiltak for minimum rådgivere i skolen og veiledere i NAV.

De fylkesvise karrieresentrene tilbyr samlet sett tjenester til veiledningssøkere, veiledere, bedrifter og andre. Sentrene er tilbydere av karriereveiledning for individer (førstelinje-tjeneste) og tjenester til sektorveiledningsaktører og bedrifter, for eksempel kompetanseutviklingstiltak for rådgivningen i grunnopplæringen og veiledningen i NAV, omstillingsbistand til bedrifter (andrelinje-tjeneste). Førstelinje-tjenesten består hovedsakelig av veiledning ansikt-til-ansikt eller gruppeveiledning/kurs. I tillegg tilbyr sentrene veiledning over telefon og via epost, et fåtall tilbyr også veiledning via skype eller annet videokonferanseutstyr. De fleste sentrene bruker sosiale medier (primært facebook) til informasjon. Sentrene har egne nettsider, hovedsakelig med informasjon om senterets tjenester og lenker til karriererelaterte portaler og nettsider. Alle sentrene tilbyr prosessorientert veiledning med hjelp av nettbaserte kartleggingsverktøy. Disse verktøyene er i all hovedsak innkjøpt fra ekstern leverandør, og krever sertifisering før bruk. Et av kartleggingsverktøyene har chat integrert i løsningen. Tilgang til verktøyene er begrenset gjennom pålogging.

Sentrene bidrar også til samarbeid mellom skoler og lokalt arbeidsliv i forbindelse med faget utdanningsvalg. Noen steder er oppgaver knyttet til realkompetansevurdering og voksenopplæring lagt til sentrene.

Årsrapporteringentil Vox og Proba-undersøkelsen fra 2014 viser at karrieresentrene tilbyr en rekke aktiviteter for å styrke kompetanse og kvalitet i de øvrige karriereveiledningstjenestene. Enkelte av sentrene bidrar med studiepoenggivende opplæring innen karriereveiledning, etterutdanning for lærere i faget utdanningsvalg og andre opplæringsoppdrag for samarbeidspartnerne. Flere av fylkene rapporterer om gjennomførte rådgiversamlinger, konferanser om karriereveiledning, kurs i karriereveiledningsverktøy og lignende. Det har videre vært lagt til rette for hospitering og tverretatlige møter med vekt på profesjonalisering i karriereveiledning.

Kompetansen til de ansatte på karrieresentrene

En undersøkelse Vox gjennomførte i 2012, viste at både senterlederne og veilederne ved karrieresentrene gjennomgående har bred erfaring og høy utdanning.25 95 prosent av de ansatte ved sentrene har minst fire år med høyere utdanning. Majoriteten har spesialkompetanse innen karriereveiledning, og over halvparten har relevant erfaring fra skolesektoren, NAV eller en attføringsbedrift. 81 prosent hadde gjennomført videreutdanning innen karriereveiledning/rådgivning, og 64 prosent av karriereveilederne hadde gjennomført etterutdanningskurs som hadde gitt dem annen relevant veiledningskompetanse, blant annet innen veiledningsmetodikk og ulike sertifiseringer i veiledningsverktøy. Samtidig rapporterer 83 prosent at de har behov for kompetanseheving.

Brukertilfredshet og utbytte av karrieresentrenes veiledningstilbud

Av Vox-rapporten Karriereveiledning: Behov, utbytte og betydning fra 2015,26 kommer det fram at 95 prosent av de som har benyttet seg av karrieresentrenes tilbud om individuell karriereveiledning, er fornøyde. Over 80 prosent mener at veilederen har gode kunnskaper om utdanningsmuligheter og arbeidsmarkedet. 93 prosent ville ha oppsøkt et karrieresenter igjen og like mange ville anbefalt karriereveiledning til andre.

Rapporten analyserer også utbyttet av karriereveiledningen, og viser at andelen som er i jobb etter karriereveiledning økte med hele 19 prosentpoeng. Andelen arbeidsledige gikk ned med 16 prosentpoeng, og andelen som er på arbeidsavklaringspenger, sank med fem prosentpoeng. 58 prosent av de som ønsket veiledning om utdanningsmuligheter har endret sin utdanningssituasjon i ettertid, og flertallet av disse rapporterer at veiledningen hadde betydning for at de har endret situasjonen sin.

Av de spørsmålene som handler om bevissthet rundt karriererelaterte spørsmål, selvtillit og motivasjon, er det en større andel som oppgir at de har opplevd endringer som følge av veiledningen. 63 prosent sier at karriereveiledningen fikk dem til å se hva som er viktig for dem når det gjelder jobb og utdanning. 62 prosent av respondentene er enig i at karriereveiledning klargjorde hvilke utdanningsmuligheter de hadde, og 61 prosent er enig i at den klargjorde hvilke jobbmuligheter de hadde. 57 prosent sier at de ble motivert til å forbedre jobb- eller utdanningssituasjonen sin.

6.4 Partnerskap for karriereveiledning – vurdering og anbefalinger

Utvalget ser det som en stor styrke at det i løpet av de siste 15 årene er etablert partnerskap for karriereveiledning i så godt som alle fylker. Partnerskapene har bidratt til at det i dag eksisterer karrieresentre i 17 av 19 fylker. I tillegg har partnerskapene vært et sammenbindende element som har hatt stor betydning når det gjelder koordinering og samarbeid på karriereveiledningsfeltet i fylkene.

Partnerskap for karriereveiledning var et svar på kritikken i landrapporten om karriereveiledning fra OECD i 2002 om et alt for fragmentert karriereveiledningsfelt. Utvalget mener man langt på vei kan si at opprettelsen av partnerskap for karriereveiledning har gitt gode resultater på dette området. Det varierer riktignok en del fra fylke til fylke hvor stor effekt dette har hatt, men uten en mekanisme som partnerskap, ville man ha kommet mye kortere på dette området. Det er allikevel noen utfordringer med partnerskapsordningen.

Fylkene har valgt til dels ulik måte å organisere partnerskap på. Det kan variere hvem som er med i partnerskapet, og det kan være stor forskjell på hva de ulike partene i partnerskapet bidrar med. I en del fylker er det etablert brede partnerskap med flere parter. Men i mange tilfeller er det i realiteten kun fylkeskommunen og eventuelt NAV som er engasjert i partnerskapsarbeidet og driften av karrieresentre. Det er også slik at det kan være varierende grad av deltakelse fra fylkeskommunen og NAV. Som Becken m.fl. (2014) er inne på, kommer ikke NAV godt nok på banen i mange fylker, verken med ressurser eller engasjement.27 Fylkeskommunen skal ta en ledende rolle, men i enkelte fylker bidrar også den med svært lite ressurser i partnerskapene.

Utvalget ser den ulike deltakelsen og innsatsen som en konsekvens av at opprettelse av partnerskap har vært frivillig. Det har dermed vært overlatt til hvert enkelt fylkes aktører å vurdere om behovet for å etablere karrieresentertilbud er viktig nok til å prioritere i et partnerskapssamarbeid. Statlig tilskudd utløses kun i de fylkene som har karrieresenter, og fortsatt har ikke alle fylker valgt å etablere et tilbud. Dette mener utvalget er problematisk, og noe som reflekteres i utvalgets anbefalinger for en ordning som i større grad kan sikre at karrieresentre etableres i alle fylker og som utdypes i kapittel 6.5.

De nåværende retningslinjene for tilskuddet til partnerskapene krever som nevnt at det må eksistere en signert partnerskapsavtale mellom minimum NAV og Fylkeskommunen. En gjennomgang viser at de fleste partnerskapsavtalene slår fast at det skal samarbeides om å drive karrieresenter i fylket.28 Samtidig synes mange av avtalene å være uforpliktende eller mangelfulle, og det ser ikke ut til at potensialet i slike avtaler er fullt ut utnyttet. Eksempler på dette er at det er laget få konkrete og målbare mål for arbeidet som skal gjøres. Målene er enten svært overordnede, eller konkrete og kortsiktige. Et fåtall av avtalene skiller mellom mål for partnerskapene og for karrieresentrene, og det er få konkrete anvisninger om hva partnerskapene skal utrette utover å etablere karrieresentre. Dette etterlater et inntrykk av at fokuset er på løpende forvaltning framfor langsiktig strategisk utvikling. Ut fra avtaletekstene kan det også se ut til at partene i mange tilfeller jobber ved siden av hverandre mer enn sammen, og i liten grad er avhengige av hverandre.

Utvalget er av den oppfatning at det er helt sentralt at samarbeidet om karriereveiledning er avtalefestet og tror forpliktelsen i å signere en felles avtale er avgjørende. At partene blir enige om at de vil samarbeide på feltet og definerer hva hensikten med dette samarbeidet skal være, er en stadfesting av at karriereveiledning er et viktig samarbeidsområde og et utgangspunkt for å få til konkrete resultater når det gjelder samordning. Som belyst i kapittel 5 er partnerskap helt avgjørende på et område som karriereveiledning, fordi det er tverrsektorielt og berører flere politikkområder. Et forpliktende samarbeid i partnerskap gjør at man kan få utnyttet ressursene i hver enkelt sektor bedre.

Den nåværende tilskuddsordningen gir partnerskapet i oppdrag å sørge for at det etableres karrieresentre, at det blir mer og bedre samarbeid og koordinering mellom aktørene og at kvalitet og profesjonalitet heves. Dette kan beskrives som partnerskapenes operative oppgaver. Det varierer mellom fylkene hvordan de har valgt å organisere oppgaveutførelsen. I mange fylker er det karrieresentrene som fasiliterer og gjennomfører det meste av det operative partnerskapsarbeidet. I enkelte fylker utfører imidlertid partnerskapskoordinatoren (eller andre aktører i partnerskapet) også ulike former for operativt arbeid, særlig knyttet til koordinering og kompetansestøtte. Det er for eksempel vanlig at partnerskapskoordinatorer også innehar rollen som fylkeskommunens rådgiverkoordinator,29 og at denne for eksempel tilrettelegger rådgivernettverk og fagmøter på tvers av skoleslagene. Det er dessuten enkelte steder slik at partnerskapskoordinator også er leder for karrieresentret.

I en moderne forvaltning, og på et felt som karriereveiledning, vil det ikke være mulig å etablere helt klare skillelinjer mellom hvem som har ansvar for og gjør hva. Det kan også være hensiktsmessig med lokal tilpasning av oppgaveløsningen og rom for ulike løsninger, avhengig av det lokale utfordringsbildet. Utvalget mener likevel at et oppdrag som både inkluderer å drifte karrieresenter, å bidra til økt samarbeid og koordinering og kompetansestøtte av de andre sektoraktørene, kan bli for bredt. Særlig når dette oppdraget gis til et partnerskap som i realiteten ikke er en fast organisatorisk struktur. Når det ikke alltid er klart hvem som har hovedansvar for hvilken oppgave, kan dette føre til målforskyvning. Utvalget ser at det i dagens ordning kan være en fare for at arbeidet med kompetansestøtte og koordinering går ut over kapasiteten til og fokus på det operative veiledningsarbeidet og tilbudet til den voksne befolkningen. Dette reflekteres også i utvalgets anbefalinger i kapittel 6.5.2 hvor man løfter frem karrieresentrerenes kjerneoppgave til å være karriereveiledning til befolkningen. Likevel mener utvalget at partnerskap som samarbeidsform har bidratt til et mer helhetlig tilbud om karriereveiledning i fylkene. Derfor kommer utvalget under med anbefalinger knyttet til en ordning for fylkesvise partnerskap.

6.4.1 Utvalgets anbefaling for fylkesvise partnerskap

I det følgende vil utvalget presentere sin anbefaling for en ordning for fylkesvise partnerskap. Utvalgets vurdering og anbefalinger når det gjelder karrieresentrene kommer i kapittel 6.5. Dette omtales separat fordi utvalgets forslag i større grad enn før etablerer et skille mellom karrieresentre og partnerskap. For omtale av partnerskap som fenomen og om teorien bak dette som samarbeidsform, se kapittel 5.

Partnerskap er i utgangspunktet en frivillig form for samarbeid, noe som er sårbart, da ikke alle aktører vil finne det hensiktsmessig å engasjere seg i slikt arbeid. Utvalget mener denne samarbeidsformen er nødvendig for et felt som karriereveiledning, som berører flere politikkområder. Et slikt felt står alltid i fare for å falle mellom flere stoler og bli nedprioritert. Et forpliktende og formelt samarbeid mellom de mest relevante aktørene om å delta i et partnerskap, kan motvirke dette og legge grunnlaget for en mer helhetlig politikk og oppgaveutførelse på feltet lokalt. Det er også i statens interesse at man på fylkesnivå har et godt samarbeid knyttet til dette kompetansepolitiske virkemiddelet. Derfor mener utvalget at partnerskap for karriereveiledning må videreføres, men i en ny form.

For å stimulere til opprettelse og drift av partnerskap, og sikre at aktører lokalt finner det hensiktsmessig å delta, mener utvalget statlige myndigheter bør ha en målrettet tilskuddsordning for partnerskap for karriereveiledning. Deltagere i fylkesvise partnerskap bør samarbeide om å utvikle et godt og helhetlig tjenestetilbud om karriereveiledning til befolkningen. Utvalget mener fylkeskommunen bør ta en ledende rolle i å etablere og drifte partnerskapet. Det kan bygge opp under fylkeskommunens rolle som samfunnsutvikler på regionalt nivå, som av mange ses på som sentralt når fylkeskommunen skal utforme sin fremtidige rolle.30 Utvalget mener videre at ved siden av fylkeskommunen, bør minimum NAV og kommunene være representert i partnerskap for karriereveiledning. Disse aktørene har på hvert sitt vis ansvar for tiltak og tjenester knyttet til utdanning, opplæring, integrering og arbeidsmarkedstilknytning. Felles for disse tjenestene og tiltakene er at karriereveiledning kan spille en rolle for måloppnåelsen. Det er viktig å understreke at formålet med det fylkesvise partnerskapet vil være økt samarbeid og samordning mellom tilbudene for å skape et helhetlig tilbud, ikke å drive karrieresentrene. For eksempel vil samarbeid mellom grunnopplæringen og NAV også være viktig her.

I tillegg mener utvalget at partene i arbeidslivet i så stor grad som mulig bør inviteres med og involveres i partnerskapsarbeidet. Dette er i tråd med regjeringens vektlegging av betydningen av samarbeid mellom stat, kommune og partene i arbeidslivet på det kompetansepolitiske området. Aktører som lokale næringsråd, universiteter, høyskoler og andre aktører kan også inviteres med dersom det er hensiktsmessig.

Fylkene har som tidligere omtalt valgt å organisere partnerskapsarbeidet noe ulikt. Men noe som er felles for alle fylkene (bortsett fra Oslo) er at de har oppnevnt en såkalt partnerskapskoordinator. De har fungert som nøkkelpersoner for koordinering av karriereveiledningsfeltet lokalt, og har også vært viktige for den nasjonale koordineringen. Utvalget mener det er viktig at det fortsatt i hver fylkeskommune er en person/funksjon som er gitt oppgaven å være koordinator.

Utvalget vil senere foreslå at fylkeskommunen får ansvar for å sikre tilgang til karriereveiledning gjennom en lovfestet plikt (se kapittel 6.6.1). Hvordan fylkeskommunen velger å innrette seg for å oppfylle en slik lovpålagt plikt, vil være opp til fylkeskommunen. Det åpner opp for at drift av karrieresenter kan gjøres i samarbeid med andre, slik det til en viss grad er i dag. Utvalget mener at slikt samarbeid i mange tilfeller kan være hensiktsmessig. I noen fylker er andre aktører (særlig NAV) aktivt med i drift og finansiering av karrieresentrene, det kan da videreføres. Avtaler om slikt samarbeid må da forankres i partnerskap for karriereveiledning. Se mer om dette i kapittel 6.6.

Utvalget mener at aktørene som inngår i partnerskapet i større grad skal fokusere på strategisk utvikling av karriereveiledning som et sentralt kompetansepolitisk virkemiddel.

For å sikre engasjement og deltakelse i partnerskap for karriereveiledning fra lokale offentlige aktører, anbefaler utvalget at staten gjennom sine tildelingsbrev og dialog med fylkeskommunene legger vekt på betydningen av å videreføre partnerskapsarbeidet mellom aktørene som utfører karriereveiledning i fylket. Dette vil blant annet være viktig for at sektoraktører deltar i partnerskap og benytter seg av karrieresentrene.

Det er spesielt viktig at Arbeids- og sosialdepartementet sender tydelige signaler til Arbeids- og velferdsdirektoratet om at de skal benytte seg av den ressursen karrieresentrene representerer. Slike signaler må også gis til NAV fylkesledd. Det har variert i hvilken grad dette er gjort tidligere.31 Gitt en ny organisering av karrieresentre med fylkeskommunen som eier, bør direktoratet utrede hvilke typer avtaler NAV lokalt kan eller bør inngå med karrieresentrene og sende styringssignaler om dette. Det er også viktig at Kunnskapsdepartementet og Justisdepartementet gir styringssignaler til henholdsvis Utdanningsdirektoratet og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet om at det skal legges til rette for samarbeid med karrieresentrene på deres ansvarsområder og at deltagelse i partnerskap for karriereveiledning er ønskelig.

For at karrieresentertjenestene lokalt skal utvikle seg mest mulig helhetlig og bli et virkemiddel som kan benyttes for å nå mål på aktuelle kompetansepolitiske områder, mener utvalget det er nødvendig å videreføre og forsterke dagens samarbeid om karriereveiledning på direktoratsnivå. I dag samhandler direktorater og noen andre statlige aktører i Nasjonal koordineringsgruppe for karriereveiledning, som ledes av Vox.32 Denne gruppen bør videreføres, og gis et tydeligere mandat om å bidra til en ønsket utvikling av de åpne karrieretjenestene i fylkeskommunene.

Utvalget anbefaler

Utvalgets anbefaling om videreføring og videreutvikling av de fylkesvise karrieresentrene, innebærer oppsummert at:

• Partnerskapene bør bestå av kommunene i tillegg til NAV og fylkeskommunen – partnerskapene skal ikke lenger være eiere av karrieresentrene.

• Partnerskapene bør fokusere på strategisk utvikling av karriereveiledningen i fylket og plassering av dette virkemiddelet i en bredere kompetansepolitisk kontekst.

• Partnerskapene i fylkene bør ha forankring og støtte i sine respektive styringslinjer gjennom tydelige styringssignaler fra Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Justisdepartementet.

• Partnerskapene bør få et økonomisk tilskudd som skal brukes til å sikre at partnerskapsarbeidet ledes og prioriteres.

Finansering

Deltagere i fylkesvise partnerskap bør samarbeide om å utvikle et godt og helhetlig tjenestetilbud om karriereveiledning til befolkningen. Samarbeid og avtaler mellom aktørene om kompetanseutveksling, kompetansestøtte og veiledningstjenester forankres i partnerskapene. Der hvor en aktør skal levere tjenester til andre må dette finansieres særskilt og etter avtaler i fylkene. I praksis vil dette dreie seg om hvordan andre aktører skal kunne benytte karrieresentrene som ressurs inn i sitt sektoransvar.

For en utdypende beskrivelse av sammenhengen mellom finansiering av oppgaver gjennom partnerskap og finansiering av karrieresentrenes kjerneoppgaver, se kapittel 6.7.

Utvalget anbefaler

• Samarbeid og avtaler mellom aktører i fylkene om kompetanseutveksling, kompetansestøtte og veiledningstjenester forankres i partnerskapene.

Samarbeid om kompetansepolitikken i fylkene

Karriereveiledning og karrieresentre er virkemidler som bør benyttes for å nå både lokale og nasjonale kompetansepolitiske mål. Men da er det nødvendig at disse virkemidlene settes inn i en større sammenheng. Utvalget vil anbefale at det i større grad bør samarbeides om kompetansepolitikken i fylkene og at karriereveiledning ses på som en sentral del av et slikt samarbeid.

I årene som kommer vil Norge stå overfor store utfordringer, særlig når det gjelder omstilling, integrering og sosial inkludering. Dette vil legge press både på enkeltmennesker og på arbeidsliv lokalt. Utdanning, arbeidsinkludering og integrering vil være satsingsområder både nasjonalt og lokalt.

Lokalt vil det være behov for en samordnet og mer fokusert innsats for omstilling, arbeidsinkludering og integrering, og de kompetansepolitiske virkemidlene lokalt vil bli viktigere for å nå nasjonale mål. Utvalget mener derfor det er nødvendig å koble de berørte områdene mer sammen og at det er behov for å etablere et godt samarbeid lokalt som bidrar til samarbeid mellom de ulike kompetansepolitiske aktørene og bidra til bedre koordinering av helheten av de kompetansepolitiske virkemidlene.

Utvalget anbefaler

• For å styrke sammenheng, samarbeid og koordinering mellom de ulike aktørene og virkemidlene på det kompetansepolitiske området, bør partnerskap for karriereveiledning være en sentral del av regionalt kompetansepolitisk arbeid.

6.5 Karrieresentrene i fylkene – vurdering og anbefalinger

Det er en styrke at det drøye ti år etter at partnerskapene ble etablert, er aktivitet ved 38 karrieresentre i 17 fylker. Dette har bidratt til at mange som ikke ellers ville hatt tilgang til karriereveiledning, nå har det. Det er stor bredde i den totale aktiviteten til karrieresentrene, men omfanget er mindre tilfredsstillende. Noen fylker har fortsatt ikke sentre og de som finnes er langt fra dimensjonert til å møte behovet som en av fire voksne rapporterer om i befolkningsundersøkelser.33 Utvalget vil i det videre gjøre en vurdering av karrieresentrenes organisering, finansiering, kompetanse og kvalitet og samarbeid med andre. I kapitlets siste del, presenterer utvalget sine anbefalinger for karrieresentrene i fremtiden.

6.5.1 Bakgrunn og vurderinger

Organisering

Karrieresentrene fremstår ikke som en enhetlig størrelse. Vox har foretatt en gjennomgang av karrieresentrene og sorterer dem etter noen felles kjennetegn. Vox peker på tre ulike typer karrieresentre, sortert etter deres oppgaveporteføljer (se figur 6.2).34

Den første typen karrieresenter rendyrker oppgaver som er i tråd med minimumskravene i retningslinjene for tilskudd til Partnerskap for karriereveiledning (se kapittel 6.3.2). Disse sentrene tilbyr i hovedsak individuell karriereveiledning for voksne og gir kompetansestøtte og støtte til skole og NAV. I følge sorteringen kan to av fylkene plasseres her.

Den andre typen karrieresenter utfører de samme oppgavene som den første typen, men har i tillegg et visst omfang av andre oppgaver. Disse oppgavene er i tråd med målene for partnerskapene og innebærer at karrieresentrene har en bredere rolle enn type-en sentrene. Sentrene kan for eksempel gi kompetansestøtte til flere aktører enn NAV og skole. De kan ha et systematisk samarbeid med regionalt arbeidsliv og ha klart definerte oppgaver knyttet til å koble arbeidsliv og skole. Noen tilbyr flere former for veiledning utover individuell veiledning, som for eksempel gruppeveiledning og kurs i samarbeid med andre aktører. Fem fylker kan plasseres innunder denne typen.

Den tredje typen karrieresenter tilbyr individuell karriereveiledning og kompetansehevning for skole og NAV, men utfører i tillegg lovpålagte oppgaver for fylkeskommunens voksenopplæring. Det kan for eksempel være rettighetsvurdering, opptak til videregående opplæring for voksne, vurdering og godkjenning av realkompetanse, informasjon om rettigheter og rådgivning om tilbudet i voksenopplæringen. Noen sentre er også tett knyttet til selve opplæringstilbudet i voksenopplæringen, for eksempel ved at de er samlokalisert og/eller ved at medarbeidere har oppgaver begge steder. Disse sentrene har i varierende grad ekstra oppgaver slik dette er beskrevet i sentertype to. Det er flest sentre av denne typen, åtte av fylkene kan plasseres her.

Figur 6.2 illustrerer de tre typene karrieresenter etter oppgaveportefølje.

Kilde: Vox

Det har i flere år og fra mange aktører vært uttrykt misnøye med at karrieresentrene har utviklet seg så ulikt i fylkene. Det er et problem, men samtidig er det slik at det lokale handlingsrommet antagelig har bidratt til å gjøre det mulig å etablere karrieresentre i det hele tatt. Uten tilstrekkelig statlig finansiering av tiltaket, har ansvaret for etablering og drift av karrieresentre i realiteten vært overlatt til lokalt nivå. Fylkene har ulike utfordringer. Det at karrieresentertilbudet har kunnet tilpasses lokale behov, har i mange tilfeller vært en forutsetning for lokalt engasjement til å satse på dette. Det er samtidig et problem at tilbudet er så ulikt i fylkene, dersom likeverdighet skal holdes frem som prinsipp. Den største svakheten i så måte, er at det fortsatt finnes fylker som ikke har karrieresentre i det hele tatt. Det er også et problem at kapasiteten i så stor grad varierer mellom fylkene som har karrieresenter. Det er også et problem at sentrene har ulike tilbudsporteføljer, tjenesten kan fremstå som nokså ulik i fylkene. Målet om et likeverdig tilbud på tvers av fylkene er på bakgrunn av dette langt fra nådd.

Flertallet av fylkene (åtte til sammen) har som vist over, valgt å koble karrieresenteraktivitet sammen med andre fylkeskommunale lovpålagte oppgaver.35 Det er en observasjon at det ofte er disse fylkene som har utviklet de største og mest solide karrieresentermiljøene. Utvalget mener det er mye å hente på å organisere seg slik at de ulike virkemidlene fylkeskommunen råder over kan ses i sammenheng. Ofte er det slik at en person som kan ha nytte av karriereveiledning, også er en person som vil ha rett til og/eller behov for å benytte noen av de andre tilbudene fylkeskommunen har. Ved tett samarbeid mellom karrieresenter og denne delen av fylkeskommunen, vil dette kunne oppleves som mer helhetlig og tilgjengelig for brukeren.

Samtidig er utvalget kjent med at det i en del fylker er utfordrende å sikre at det er nok tid og kapasitet til ren veiledningsvirksomhet rettet mot befolkningen, når den aktiviteten må konkurrere med tid til en rekke andre oppgaver.36 Ved tett integrering mellom karriereveiledning og andre fylkeskommunale oppgaver, kan det også oppstå dilemmaer knyttet til rolle. Den som karriereveileder bør ikke samtidig forvalte personens rettigheter.

Partnerskapene har etter dagens tilskuddsordning i oppdrag å tilby kompetansestøtte til minimum skolen og NAV. I de fleste fylker er karrieresentrene involvert i dette arbeidet, da det er karrieresentrene som har den kompetanse de andre aktørene kan ha nytte av. Utvalget ser det som svært positivt at andre aktører kan dra nytte av det ekspertmiljøet karrieresentrene representerer, men er samtidig opptatt av at dette ikke må bidra til en uthuling av sektorenes eget ansvar og redusere i hvor stor grad sektorene selv tar ansvar for kompetanseheving og kvalitet. Fordi den statlige finansieringen har vært liten og oppgaveporteføljen stor, er det i tillegg en fare for at karrieresentrenes kapasitet til veiledning til befolkningen blir for lav, dersom de har mange andre oppgaver.

Den store variasjonen i sentrenes innretning, skaper et kommunikasjonsproblem knyttet til profilering og gjenkjennbarhet på tvers av fylkene. Det gjør at det er vanskelig å synliggjøre for befolkningen, samarbeidspartnere og beslutningstakere hva karrieresentrene gjør og kan bidra med. En forutsetning for at et tilbud skal oppleves som likeverdig, er at det utad kommuniseres som å være en del av en større (nasjonal) helhet, og ikke er et tilbud utviklet spesielt for det enkelte fylke.

Utvalget mener at karrieresentrenes oppgave med å gi karriereveiledning til befolkningen, kan bli skadelidende dersom sentrene får en for stor portefølje av oppgaver, uten at dette er tilstrekkelig finansiert. Utvalget vil i kapittel 6.5.2 anbefale at sentrenes kjerneoppgave skal være karriereveiledning direkte til befolkningen over 19 år. Før dette gir utvalget sin vurdering av finansieringen av karrieresentrene.

Finansiering

Finansieringsformer for karrieresenterdrift varierer mellom fylkene. Karrieresentrene finansieres i dag samlet sett i en kombinasjon av tilskudd fra staten, driftsbidrag fra eierne eller andre aktører lokalt, prosjektmidler og i noen tilfeller gjennom NAVs anbudskonkurranser.

Størrelsen på tilskuddet fra staten til de fylkene som oppfyller retningslinjene, er lik for alle fylkene. Det differensieres ikke etter hvor mange karrieresentre som er etablert eller hvor stor kapasitet tilbudet har. Tilskuddet var i 2015 på om lag 31 millioner kroner. Delt på antall tilskuddsberettigede fylker (17) blir det om lag 1,8 millioner kroner per fylke. Tilskudd gir et viktig insentiv til karrieresenterdrift, men størrelsen på tilskuddet er lite. Siden midlene ikke kan garanteres fra år til år, er flere fylker tilbakeholdne med å bruke dem til å opprette og finansiere faste stillinger på karrieresentrene. De velger heller å finansiere stillinger på annet vis, og bruker det statlige tilskuddet til annen partnerskapsaktivitet. Det betyr at tilskuddsordningen slik den er innrettet i dag, ikke blir målrettet mot et karriereveiledningstilbud til befolkningen.

Ved siden av det statlige tilskuddet, finansieres karrieresentrene på flere andre måter, se figur 6.3. Hvor store de andre finansieringskildene er, varierer mye. I noen fylker går fylkeskommunen inn med ekstra ressurser til drift, i andre fylker må sentrene klare seg med tilskuddet fra staten. NAV bidrar i en del fylker med ulike varianter av finansiering (frie midler, stillinger/andeler av stillinger, gratis lokaler). I andre fylker er NAVs bidrag helt minimalt.

Becken m.fl. har kartlagt karrieresentrenes vanligste inntektskilder i 2013. Becken m.fl. (2015), side 44–46.

Det er også eksempler på finansiering basert på oppdrag vunnet gjennom offentlige anskaffelsesprosesser, da særlig for NAV. Becken m.fl. viser at 11 av de undersøkte karrieresentrene hadde vunnet anbudskonkurranser utlyst av NAV, ytterligere fire sentre har erfaring fra anbudskonkurranser, men ikke vunnet noen av disse.37 Dette er en finansieringsform som kan være problematisk. Dersom NAV er eier av karrieresenter gjennom et partnerskap, kan det være i strid med anbudsreglementet at karrieresentrene deltar i anbudskonkurranser. Å bidra til NAVs oppgaveløsning gjennom anbud, kan være en potensiell inntektskilde for karrieresentrene. Utvalgets forslag til eierskap for karrieresentrene senere, kan gjøre dette mer ryddig.

På grunn av den konstante underfinansieringen, kombinert med et høyt aktivitetsnivå, bruker mange sentre uforholdsmessig mye tid på å finne alternativ finansiering. Det kan for eksempel være å utvikle og tilby tjenester til aktører som er villige til å betale for det. Eller det kan være å søke prosjektmidler eller delta i anbudskonkurranser. Dette vil som regel være tjenester og aktiviteter som faller innenfor det som med en bred definisjon er karriereveiledning, og således kan det forsvares som relevant. Men når sentrene må bruke mye av sine ressurser på dette, er det samtidig en reell fare for at det kan gå ut over tiden sentrene kan bruke på karriereveiledningstjenester til befolkningen.

Det varierer mye fra fylke til fylke hvor aktive de er til å innhente finansiering fra andre kilder enn fylkeskommunen og NAV. De større og mer solide miljøene, har som regel mer kapasitet til å inngå avtaler og utvikle tjenester som gir inntekter. Små miljøer har ofte mer enn nok med å levere på de minimumskravene de skal. Dette kan medføre en ytterligere forsterking av forskjellene mellom fylkene.

Svak finansiering har medført at den samlede kapasiteten ved landets karrieresentre er lav. De 38 sentrene har rundt regnet 110 årsverk. De 110 årsverkene gjennomførte 24 500 veiledningssamtaler i 2015 ifølge rapportering til Vox.38 På årsbasis utgjør dette omlag 222 veiledninger per årsverk, i tillegg har sentrene til sammen holdt 546 gruppeveiledninger og kurs. Dette kan illustrere at aktivitetene ved en del av karrieresentrene er forskjøvet i retning av partnerskapsaktiviteter, eller arbeid med for eksempel finansiering. Samtidig medfører denne kapasitetsmangelen at tilbudet ikke er i nærheten av å kunne svare på behovet. For å illustrere hvor lav kapasiteten er i forhold til behovet, kan man dele antallet stillinger på antall personer som sier de er interessert i karriereveiledning. Vox sin befolkningsundersøkelse fra 2014 viser at 23 prosent oppgir at de har behov for karriereveiledning.39 Omlag en femtedel av Norges befolkning er altså interessert i å benytte seg av karriereveiledning. Delt på antall stillingshjemler blir det om lag 5800 personer per karriereveileder.40 Det er urealistisk å tilby individuell veiledning til alle med et slikt forholdstall og antall årsverk til karriereveiledning bør derfor økes substansielt.

En konsekvens av den lave kapasiteten er at mange sentre ikke tør å markedsføre sitt tilbud lokalt, fordi de ikke kan møte en økt etterspørsel uten at det ville sprenge kapasiteten og føre til lange ventelister. Karrieresentrene er i noen fylker derfor en godt bevart hemmelighet. Dette illustreres av Vox sin befolkningsundersøkelse, som viser at bare 23 prosent av respondentene kjenner til et karrieresenter i eget fylke.41 Det medfører at mange som potensielt kunne ha stor nytte av karriereveiledning, ikke kjenner til tilbudet, ikke oppsøker det og dermed ikke får den hjelpen de kunne trengt i en overgangsfase.

Det er utvalgets mening at finansieringen er en av de største svakhetene ved dagens system. Finansieringen er utilstrekkelig sett i forhold til målene sentrene er satt til å nå, og den statlige finansieringen er innrettet slik at den blir uforutsigbar for sentrene. Det er et problem at ingen av partene i partnerskapene er forpliktet til å bidra med midler. En konsekvens av for svak og uforutsigbar finansiering, er for det første at tilbudet blir svært ulikt fra fylke til fylke og dermed bryter med prinsippet om likeverdighet. Mange av sentrene er for små og sårbare til å kunne ivareta sine tiltenkte funksjoner. For det andre må mange sentre bruke uforholdsmessig mye tid på å sikre en minimumsfinansiering og får dermed ikke konsentrert sin virksomhet til å tilby karriereveiledning til befolkningen. For det tredje blir kapasiteten for lav til å dekke den reelle etterspørselen.

Summen av alle karrieresentrenes aktivitet viser potensialet for hva sentrene kan bidra med. Omfanget og bredden i arbeidet i hvert enkelt fylke er som oftest for liten med tanke på målene som er satt, og dette har først og fremst sammenheng med at karrieresentrene har for dårlige økonomiske rammevilkår. Å bedre de økonomiske rammebetingelsene må derfor etter utvalgets mening være et hovedmål i en fremtidig satsning på karrieresentre i fylkene.

Det har vist seg utfordrende å mobilisere tilstrekkelig finansiering av et åpent karriereveiledningstilbud til befolkningen lokalt. Oppgaven er ikke lovpålagt og fylkeskommunens mange andre oppgaver kan derfor komme høyere opp i prioriteringen. Utvalget vil derfor peke på betydningen av solid og stabil statlig finansiering. Etter utvalgets oppfatning bør de tre departementene som har et hovedansvar for karriereveiledning (se figur 6.6 ) bidra med finansiering.

Kunnskapsdepartementet har blant annet ansvar for utdanningspolitikken og for koordinering av kompetansepolitikken. Karriereveiledning til alle voksne over 19 år gjennom en godt utbygd karrieresenterstruktur, vil gi mennesker som skal ta valg knyttet til utdanning, opplæring og kompetanseheving tilgang til relevant hjelp og effektiv støtte. Det er et mål at flere voksne velger å øke og/eller formalisere sin kompetanse. Det kan skje gjennom å ta ny utdanning, fullføre påbegynt utdanning, gjennomføre voksenopplæring som kvalifiserer til fagbrev, gjennomføre realkompetansevurdering, styrke grunnleggende ferdigheter, komplettere ufullstendig utdanning fra utlandet og så videre. Karrieresentrene har vist seg å være relevante for mennesker som søker veiledning knyttet til utdanningsvalg, og mange av de som benytter sentrenes tjenester, fortsetter med videre utdanning.42

Arbeids- og sosialdepartementet (ASD) har ansvar for NAV og derigjennom ansvar for arbeidsrettet oppfølging av egne brukere. Utvalget vil allikevel peke på at ASD har et bredere samfunnsansvar som også inkluderer den delen av den arbeidsføre befolkning som ikke er brukere av NAVs tjenester, og som man ikke ønsker at skal få behov for å motta ytelser fra NAV. Karriereveiledning har som beskrevet i kapittel 4 en klar preventiv virkning. Karriereveiledning vil kunne forebygge at mennesker faller ut av arbeidslivet og støtte de som er på vei tilbake til arbeidslivet, samt bidra til bedre tilknytning til arbeidslivet for de som er der. Karriereveiledning kan også bidra til at befolkningen i Norge er mer fleksibel og omstillingsparat, noe som er spesielt viktig i dagens arbeidsmarked. Dette er argumenter som tilsier at ASD engasjerer seg i og tar ansvar for karriereveiledningstilbudet til befolkningen.

Justisdepartementet (JD) har nå ansvar for integreringsfeltet. Særlig nyankomne innvandrere har ofte stort behov for karriereveiledning, spesielt når det gjelder hvordan de kan benytte medbragt kompetanse og hvordan de kan bli kvalifisert for deltakelse i arbeidslivet. Også innvandrere som har lengre botid vil kunne ha nytte av et åpent karriereveiledningstilbud, da fasen etter at man er ferdig med introduksjonsprogrammet kan være kritisk når det gjelder videre utdanning og arbeidsinkludering. JD bør derfor også bidra til å sikre et tilstrekkelig tilbud om karriereveiledning til alle voksne over 19 år ved karrieresentrene.

Samfunnsøkonomiske gevinster av et styrket karriereveiledningstilbud

Dersom det skal investeres mer i å gi befolkningen tilgang til karriereveiledning gjennom karrieresentre i fylkene, bør de samfunnsøkonomiske gevinstene av tiltaket være positive. Utvalget har derfor fått utført en samfunnsøkonomisk analyse som gir en vurdering av tiltaket opp mot mulige samfunnsmessige besparelser.43

Som beskrevet i kapittel 4 kan det være vanskelig å isolere den direkte effekten av karriereveiledning helt presist, blant annet fordi mange variabler påvirker en persons valg og livssituasjon. I den samfunnsøkonomiske analysen som Implement Consulting Group har gjort for utvalget, har man tatt utgangspunkt i en beregning av gevinsten som følge av antatt reduksjon i arbeidsledighetsperioden ved økt tilgang til karriereveiledning. Mer presist analyserer Implement lønnsomheten i at karriereveiledning bidrar til at perioden der verdiskapning reduseres som følge av ledighet, reduseres. Reduserte ledighetsperioder fører til at omfanget på arbeidsledighetstrygd og øvrige stønader reduseres.

Figur 6.4 illustrerer mulige samfunnsgevinstene knyttet til reduksjon i arbeidsledighetsperioden for en person, muliggjort av et godt utviklet karriereveiledningstilbud. Utregningen tar utgangspunkt i at en prosentvis andel av dagens arbeidsledige44 vil få relevant bistand ved et karrieresenter, og at antall måneder arbeidsledighet reduseres som følge av det. Dette sammenlignet med en situasjon der dette tilbudet ikke eksisterer. I figuren er det tatt utgangspunkt i en reduksjon i arbeidsledighetsperioden på henholdsvis 3, 6, 9 og 12 måneder. Figuren illustrerer at

Kilde: Implement Consulting Group (2016), side 7

[…] dersom 8 % av dagens arbeidsledige benytter seg av karriereveiledningstjenesten, og at dette i gjennomsnitt gir en redusert lediggang på 6 måneder i forhold til om tilbudet om karriereveileding ikke eksisterte, så vil dette kunne gi samfunnsgevinster i størrelsesorden 6 milliarder kroner.45

Implement konkluderer derfor med at de reduserte kostnadene for samfunnet gjennom økt verdiskapning og reduserte stønader vil være betydelige.

Kompetanse og kvalitet på karrieresentrenes tjenester

Det er utvalgets oppfatning at de fleste karrieresentrene representerer et profesjonelt og kompetent fagmiljø. De ansatte har gjennomgående høy kompetanse, både i form av formell utdanning, men også i form av erfaring og annen kompetanse.46 Et kjennetegn ved karrieresentrene er at de må ha kompetanse til å veilede både når det gjelder utdanning og arbeid. Det stiller spesielt høye krav til karriereveiledernes kompetanse. Som omtalt i 6.3.5 er brukerne godt fornøyd med veilederne.47

Det har i flere år nå vært jobbet systematisk med kvalitetsutvikling av karrieresentrene. Her har Nasjonal enhet for karriereveiledning i Vox spilt en viktig rolle. Enheten har et spesielt ansvar for karrieresentrene og er av Kunnskapsdepartementet gitt i oppdrag å bidra til kvalitet og profesjonalisering av tjenestene. Enheten har lagt til rette for et mer systematisk kvalitetsarbeid. Eksempler på tiltak i så måte er at det nå er krav om å benytte felles brukerundersøkelse, som rapporteres inn til Vox. Det er også gjennomført undersøkelser som viser utbytte av veiledning ved karrieresentrene. Sentrene rapporterer også årlig på sin aktivitet til Vox. Sentrene samles på årlige fagsamlinger i regi av Vox og det er etablert nettverk for karrieresenterlederne. Sentrene kan søke om midler til utvikling av tjenestene gjennom tilskuddsordningen. Det er utviklet felles etiske retningslinjer, det er tatt grep for mer enhetlig informasjon og nettstedet veilederforum.no er en arena for faglig utveksling for de ansatte. Vox rapporterer at det er stort ønske om og engasjement for å jobbe systematisk med kvalitetsutvikling ved sentrene.

Partnerskapene og karrieresentrene har til sammen bidratt til økt kvalitet og profesjonalisering av karriereveiledning i fylkene. Karrieresentrene som det operative leddet, har vært helt sentrale i dette arbeidet. De har vist seg kompetente til å utvikle og levere en hel rekke aktiviteter som til sammen har kommet de andre sektoraktørene til gode. For at sentrene skal kunne inneha en slik rolle, er det avgjørende at de selv er i front når det gjelder kvalitet. Det er etter utvalgets mening avgjørende at kvaliteten og profesjonaliteten på karrieresentrenes tjenester er god.

Det er etter hvert blitt et sterkt fagmiljø ved de fleste sentrene. Utvalget mener det er mulig å bygge videre på mye av det gode arbeidet som er gjort når det gjelder systematisk kvalitetsutvikling av sentrene. Utvalget vil peke på betydningen av å ha en sentral statlig aktør som har en spesiell rolle i dette, slik Nasjonal enhet for karriereveiledning ved Vox har det i dag. Det er viktig uansett hvordan sentrene styres og finansieres. Et likeverdig tilbud kommer ikke bare gjennom økt tilgang, men i aller høyeste grad også gjennom mer lik (og høy) kvalitet.

Karrieresentrenes aktiviteter ut over veiledning til befolkningen

Helt siden etablering av partnerskap og karrieresentre begynte på begynnelsen av 2000-tallet, har det å bidra til å heve kvalitet og profesjonalitet i karriereveiledningstjenester, samt mer og bedre samarbeid mellom veiledningsaktører i fylkene, stått sentralt. I dag er dette nedfelt i retningslinjene for tilskuddet til partnerskapene (se 6.3.2), og er således et signal fra statlig myndighet om at dette er sentrale mål. Retningslinjene krever at det eksisterer minst ett karrieresenter i fylket som bidrar med kompetansestøtte for skolen og NAV, men lar det være opp til partnerskapet om karrieresenteret også skal utføre koordineringsoppgaver.

I rapporteringer til Vox for 2014 kommer det frem at karrieresentrene bidrar til kompetanseutvikling av skolens rådgivning i stor grad.48 Sentrene har gjennomført en rekke aktiviteter både for rådgivere og lærere. For rådgivere kan det for eksempel være samlinger, kurs, fagdager, og opplæring i metoder og verktøy. For lærere kan det være informasjonsmøter, kurs, kompetanseheving i faget utdanningsvalg og opplæring i verktøy til bruk i undervisningen.

I tillegg til å fungere som kompetanseutvikler inn mot skolen, tilbyr mange karrieresentre elevrettede karriereveiledningsaktiviteter som for eksempel informasjonsforedrag og veiledning på utdanningsmesser. I noen fylker bidrar karrieresentrene når det gjelder ungdomsskoleelevers besøk/hospitering på videregående skoler. Enkelte karrieresentre tilbyr også karriereveiledning til utvalgte elever på forespørsel fra skolen. Slike samtaler er mest aktuelle i saker der skolen/rådgiveren opplever at de ikke har nok kompetanse, som for eksempel i veiledning av minoritetsspråklige elever. Noen karrieresentre bidrar til å styrke foreldrenes kompetanse til å være samtalepartnere for sine barn gjennom foreldrekurs. Gruppeveiledning og læreplasskurs er andre eksempler på elevrettede karriereveiledningsaktiviteter som noen av karrieresentre gjennomfører. Enkelte karrieresentre tar seg også av karriereveiledning for lærlinger og lærekandidater, som per i dag ikke har noen rett til karriereveiledning. Mordal m.fl. trekker fram karrieresenteret som en viktig samtalepartner for skolens rådgiver, der vissheten om at det finnes et karrieresenter gir trygghet når rådgivere selv opplever å komme til kort.49

Hvordan karrieresentrene samhandler med NAV varierer. Karrieresentrene bidrar, avhengig av ressurser og lokale prioriteringer, med kompetansestøtte. Dette kan være alt fra felles seminarer og konferanser, trekantsamtaler mellom bruker, NAV-veileder og karriereveileder, bisitting av og tilbakemelding på veiledning i NAV, og skreddersydde etterutdanningskurs for NAV-veiledere.

Karrieresentrene kan tilby karriereveiledning innenfor en annen ramme enn det NAV selv kan gjøre. Mens veiledningen hos NAV skjer innenfor rammen av NAVs oppdrag og virkemidler, tar karriereveilederne ofte et bredere utgangspunkt for å bidra til å utforske en persons motivasjon og karrieremuligheter på sikt. Karriereveiledningen på karrieresenteret kan på den måten supplere veiledningen brukerne får hos NAV. Dette skillet kan også omtales som forskjellen på karriereveiledning og karriereorientert veiledning (se begrepsforklaring i kapittel 11.3.2 om NAV). Karrieresentrene sitter på høy kompetanse på karriereveiledningsfeltet og har i mange tilfeller digitale verktøy som NAV-ansatte ikke har tilgang til. I tillegg viser erfaringene i fylkene at sentrene er nyttige for NAV-ansatte når de opplever å stå fast i veiledningen av brukere.

I noen fylker, for eksempel Nordland og Nord-Trøndelag, samarbeider karrieresentrene tett med NAV om karriereveiledning i arbeidslivet. Her går karrieresentrene inn i bedrifter med kurs og karriereveiledning i forbindelse med nedbemanning, omstilling og oppsigelser, men har også et forebyggende fokus med kurs i karrierelæring og omstillingskompetanse. Karrieresentrene i Nord-Trøndelag opplever en økende etterspørsel etter slike karrierekurs fra bedrifter. Her støtter altså karrieresentrene opp om den delen av NAVs samfunnsoppdrag som er å sikre at folk blir værende i inntektsgivende arbeid og ikke faller ut. Samtidig støtter de bedrifter i omstilling, og dermed vedlikehold av det regionale arbeidsmarkedet.

Utvalget ser det som svært viktig at den ekspertkompetanse og ressurs karrieresentrene representerer kan komme de andre sektoraktørene som jobber med karriereveiledning til gode, men ser at det er noen utfordringer knyttet til måten dette så langt er organisert på.

Alle sentrene, uavhengig av størrelse, er forventet å bidra til et ganske bredt og krevende oppdrag. Å jobbe med å utvikle samarbeidsrelasjoner, forbedre koordineringen og drive kompetansestøtte er arbeids- og ressurskrevende. Det er en viss oppgave- og rollefordeling mellom karrieresenteret, partnerskapet og partnerskapskoordinatoren når det gjelder dette. Samtidig viser aktivitetsrapporteringene fra karrieresentrene, at mange sentre bidrar mye til de konkrete aktivitetene som skal gi bedre samarbeid, koordinering og kompetanseutvikling.50

Det kan være en til dels uklar rollefordeling mellom partnerskap/partnerskapskoordinator og karrieresenter. Hvor mye tid og ressurser de enkelte karrieresentrene bruker på henholdsvis veiledning til befolkningen og støtte til andre aktører, kan avhenge av sentrenes størrelse. Men det avhenger også av hvilke prioriteringer som gjøres i det enkelte fylket, det være seg av partnerskapet, et styre eller karrieresentrenes ledere. Når det er så ulikt hvordan dette løses, kan resultatet bli ulik kvalitet og innsats både når det gjelder veiledning og de andre oppgavene. Dette er med på å forsterke forskjellene mellom fylkene ytterligere.

Selv om koordinering og kompetansestøtte er viktig, stiller utvalget spørsmålstegn ved tilskuddsordningens krav til en forholdsvis omfattende aktivitet på dette området, all den tid kapasiteten ved sentrene er relativt lav og samtidig ulik i fylkene. En konsekvens er at veiledningstilbudet til befolkningen blir for lite. Både ressurstilgangen for karrieresentrene og innretning på forvaltningen av dem spiller en rolle her. Utvalget vil senere foreslå endringer i som i større grad kan sikre at aktiviteter knyttet til samarbeid og kompetansestøtte ikke går ut over karrieresentrenes kapasitet til å levere karriereveiledningstjenester til befolkningen.

Utvalget vil i det videre presentere sine konkrete anbefalinger knyttet til karrieresentrene i fylkene. Anbefalingene er presentert samlet i kapittel 6.9.

6.5.2 Karriereveiledning til befolkningen – karrieresentrenes kjerneoppgave

Vi har tidligere omtalt hvordan Norge er i omstilling, møter en større integreringsutfordring og har behov for en befolkning med høy kompetanse og endringsberedskap. Dette er alt sammen faktorer som medfører økt behov for karriereveiledning. Det er allerede i dag forholdsvis stor etterspørsel etter karriereveiledning. Tre befolkningsundersøkelser viser en stabil etterspørsel etter karriereveiledning i den norske befolkningen.51 I undersøkelsen fra 2014 svarer en av fem (23 prosent) at de opplever at de har behov for karriereveiledning.52 Videre sier en av tre (34 prosent) at de er interessert i å motta karriereveiledning. Undersøkelsen støtter opp om at karriereveiledning er særlig relevant for personer i overgangsfaser.53 Av de som ønsker å begynne på ny utdanning, er 59 prosent interessert i karriereveileding, og 45 prosent sier de har behov for slik veiledning. For dem som ønsker å bytte jobb, er tallene henholdsvis 55 og 40 prosent.

I tillegg til et dokumentert behov for karriereveiledning i befolkningen, viser brukerundersøkelser at de som benytter seg av dagens tilbud er svært fornøyd, hele 95 prosent oppgir at de er fornøyd med veiledningen.54 Det kommer også frem at veiledningen har betydning for brukernes videre utdannings- og karriereløp. 44 prosent av dem som har vært til veiledning har hatt en faktisk utdanningsendring i etterkant, og 28 prosent har hatt en jobbendring.

Ut over konkrete endringer i jobb- eller utdanningssituasjon, kan karriereveiledning ha betydning for flere faktorer som påvirker evnen til å håndtere valg og endringer knyttet til utdanning og arbeid. I Vox sin utbytteundersøkelse fra 2015 rapporterer respondentene blant annet at karriereveiledningen55

• fikk meg til å se hva som er viktig for meg når det gjelder jobb og utdanning – 63 prosent

• klargjorde hvilke utdanningsmuligheter jeg hadde – 62 prosent

• klargjorde hvilke jobbmuligheter jeg hadde – 61 prosent

• gjorde meg bedre i stand til å ta valg – 60 prosent

• ga meg mer selvtillit når det gjelder jobb og utdanning – 60 prosent

• motiverte meg til å forbedre min jobb eller utdanningssituasjon – 57 prosent

Tilgang til karriereveiledning for alle er viktig for å møte store samfunnsmessige utfordringer i årene som kommer og det er, slik utvalget tolker det, også et politisk mål. Likeverdige tjenester for innbyggere og utjevning mellom geografiske områder har stått sentralt gjennom hele oppbyggingen av den norsk velferdsstaten. Det ligger i prinsippet om likeverd at alle skal få det innholdet i tjenestene de som et minimum har krav på, uavhengig av hvor de bor i landet.56 Så langt, og til tross for både statlig og lokal innsats i over ti år, har det ikke blitt etablert et tilstrekkelig karrieresentertilbud til at det kan sies å være et likeverdig tilbud. At det i så stor grad varierer om innbyggerne i et fylke har tilgang til karriereveiledning ved et karrieresenter, kan derfor betraktes som et brudd på prinsippet om likeverd. Utvalget mener at dersom karriereveiledning skal være et effektivt virkemiddel for å nå mål knyttet til utdanning, arbeid og inkludering, må flest mulig ha tilgang til slike tjenester.

Vi har tidligere pekt på problemer i dagens ordning som medfører for lav kapasitet til karriereveiledning til befolkningen i de eksisterende karrieresentrene. Utvalget anbefaler derfor at det tas grep som sikrer at alle voksne over 19 år får tilstrekkelig tilgang til karriereveiledning. Utvalget mener derfor at det må etableres karrieresentre i alle fylker og at karriereveiledning til befolkningen defineres som å være sentrenes kjerneoppgave. I dag har karrieresentrene (som vist gjennom Figur 6.2 ) en omfattende oppgaveportefølje sett i forhold til ressursene de har til rådighet. Noen karrieresentre bruker mye tid på andre aktiviteter enn karriereveiledningstjenester for befolkningen. Utvalget mener derfor det er nødvendig å tydeliggjøre at karrieresentrene skal ha veiledningstjenester til befolkningen som sin kjerneoppgave og innrette organisering og finansiering mot det. At veiledning blir en kjerneoppgave, trenger ikke å stå i veien for at karrieresentrene fortsetter å være en ressurs for andre aktører lokalt (se 6.7). Men utvalget vil foreslå at den statlige finansieringen rettes mot kjerneoppgaven. Tanken med dette er å sikre at karrieresentrene har tilstrekkelig kapasitet til å møte etterspørselen etter karriereveiledning lokalt. For en utdypning av utvalgets forslag til finansiering av kjerneoppgaven, se kapittel 6.6.3.

Utvalget anbefaler

• Det skal etableres karrieresentre med tilstrekkelig kapasitet i alle fylker.

• Karrieresentrenes kjerneoppgave skal være å tilby karriereveiledning til alle over 19 år. Statlig finansiering knyttes til denne kjerneoppgaven.

6.5.3 Økt kapasitet gjennom utvidet tilbudsportefølje

Et «karriereveiledningstilbud» har gjerne vært forstått som at det eksisterer et tilbud om individuell veiledning ved karrieresentrene. Når karrieresentre i fylkene har blitt etablert, har det gjerne vært fokus på å gi tilgang til individuelle samtaler med en profesjonell veileder. Vox sine brukerundersøkelser viser også at mange foretrekker, og er fornøyd med, å møte en veileder ansikt til ansikt.57

Det er allikevel vanskelig å se for seg at det er mulig å gi alle voksne gratis tilgang til individuell karriereveiledning. Det vil være for kostbart dersom dette, som er den mest ressurskrevende tjenesten, til enhver tid skal være åpent tilgjengelig for alle. Utvalgets begrunnelse for å ikke foreslå en individuell rett til karriereveiledning, bunner også i en antagelse om at hva som til enhver tid er «tilstrekkelig» karriereveiledning vil variere fra individ til individ, over tid og med ulike lokale forhold (se også omtale i kapittel 3.2).

I OECDs definisjon, som utvalget legger til grunn, blir det pekt på at karriereveiledning ikke er én type aktivitet, men kan foregå på ulike arenaer og i flere forskjellige former, både ansikt-til-ansikt og på nett, individuelt og i gruppe: «Aktivitetene kan foregå på individuell basis eller i grupper, og i samme rom eller over avstand (inkludert telefon og nettbaserte tjenester)».58

Utvalget mener karrieresentrene har et uutnyttet potensiale til å øke kapasiteten på brukermøter ved at sentrenes tilbudsportefølje i størregrad inkluderer kollektive tilbud. Utvalget anbefaler derfor at karrieresentrene utvider sin tilbudsportefølje til å inkludere flere typer brukerrettede tjenester:

• Individuell veiledning

• Kollektiv veiledning: Gruppeveiledning og kurs

Kollektiv veiledning kan være ulike typer gruppeveiledninger og kurs med forskjellig grad av dialog, individuell oppfølging og samhandling deltakerne imellom. Formålet med det kollektive tilbudet avgjør arbeidsformen.

Å utvide tilbudsporteføljen til i større grad å inkludere kollektiv veiledning, vil øke kapasiteten på brukermøter betraktelig og flere vil få tilgang til karriereveiledning. Implement støtter dette i en samfunnsøkonomisk analyse de har gjennomført for utvalget: «Omdisponering av ressursene på denne måten vil trolig ha en betydelig samfunnsøkonomisk effekt gjennom at kapasiteten til å betjene brukere øker».59

I tillegg til at dette grepet vil utvide kapasiteten ved sentrene, vil det gi befolkningen tilgang til flere typer tjenester. Dette er i tråd med prinsippet som utvalget la til grunn i delrapporten: Mennesker er forskjellige og kan ha ulike behov på ulike tidspunkt, avhengig av sin livssituasjon, brukeren kan selv vurdere og velge hva han eller hun har behov for og oppsøker tjenestene deretter.

For at dette faktisk skal gi økt kapasitet, bør det etableres en praksis der brukerne først blir tilbudt å benytte de kollektive tilbudene, før de får tilbud om individuell veiledning, se figur 6.5. Brukeren kan få individuell veiledning med en gang, men vil som hovedregel bli oppfordret til å benytte de kollektive tilbudene først. Karrieresentrene kan også oppfordre brukerne til å benytte de nettbaserte tjenestene (som det bør legges til rette for at kan benyttes i deres lokaler).

Når man henvender seg til et karrieresenter, enten ved oppmøte, på telefon eller mail, møter man først en informasjonsmedarbeider. Denne gjør en kort avklaring av personens behov og anbefaler hvilket tilbud som kan være mest hensiktsmessig. (Dette bør være en person med bred informasjonskompetanse, som også har solid kunnskap om andre tjenester og tilbud brukeren kan ha nytte av og benytte. Han eller hun kan derfor gi anbefaling om hva som kan være et nyttig neste skritt. I noen tilfeller vil det være å be brukeren oppsøke andre tjenester, enten i stedet for karrieresenteret eller før han eller hun kommer tilbake.) I karrieresenterets tilbudsportefølje vil det finnes flere ulike typer kurs, utviklet på bakgrunn av hva det er etterspørsel etter eller behov for lokalt. I tillegg tilbyr karrieresenteret gruppeveiledning, som også kan være tilpasset ulike brukergruppers behov. Brukeren kan få tilbud om individuell veiledning med en gang, men vil bli anbefalt å benytte seg av de kollektive tilbudene først. For noen vil dette være tilstrekkelig, og de vil ikke etterspørre individuell veiledning. Andre vil benytte både kurs/gruppeveiledning og individuell veiledning. I karrieresenterets lokaler er det tilgjengelig nettverktøy, slik at de besøkende kan benytte det nettbaserte tilbudet og få enkel veiledning i bruk av nettstedet og selvhjelpsressursene, dersom det er nødvendig. Det kan også være mulig å få kort dropp-inn veiledning for å avklare rene informasjonsspørsmål, eller få en kjapp tilbakemelding på cv og jobbsøknad.

Utvalget ser ikke for seg at dette er noe som skal reguleres av bevilgende myndighet ut over at det oppfordres til å følge en slik praksis. Hvilke tjenester brukeren får tilbud om når, må baseres på hva som er brukerens ønske, samt en faglig vurdering som karrieresenteret selv gjør.

Forslaget er basert på en positiv forventning om at mange vil få tilfredsstilt sine behov gjennom de kollektive tjenestene. Når brukere av karrieresentrene så langt først og fremst har etterspurt individuell veiledning, kan det ha sammenheng med at det har vært sentrenes primære, og i noen tilfeller eneste, tilbud. I den grad det har vært et tilbud om kollektiv veiledning, har dette ikke blitt tilbudt på en systematisk måte i alle fylker.60

Å utvikle en tilbudsportefølje med mer bruk av kollektive tilbud, åpner også for mer målretting av karrieresentrenes tjenester. Dette kan blant annet gjøres gjennom å tilby gruppeveiledning og kurs som er målrettet mot spesifikke grupper. Dersom senteret ligger i et område med høy arbeidsledighet og stort press på omstilling, kan sentrene tilby kurs tilpasset relevante bransjer og faggrupper. I kommuner vil det fremover være flere flyktninger som skal integreres i det lokale arbeidslivet, her kan karrieresentrene tilby tilpassede kurs og veiledningsopplegg. Er det behov for økt satsing på kompetanseutvikling blant voksne, kan senteret sette fokus på å tilby veiledning som fører frem til realkompetansevurdering og videre utdanning. Er det mange unge med svak tilknytning til arbeidslivet i området, kan karrieresentret lage tilpassede opplegg for denne gruppen.

Mange av de eksisterende karrieresentrene har erfaring med å utvikle skreddersydde kurs og veiledningsprogrammer, men dette har ikke i stor grad vært samordnet og effektivisert. For å jobbe kostnadseffektivt, ser utvalget for seg at Nasjonal enhet for karriereveiledning i Vox kan få en rolle i å samordne både utvikling og deling/spredning av ulike kurs. På den måte kan flere karrieresentre ha en bred kursportefølje uten at alle sentrene må bruke ressurser på utvikling. Nasjonal enhet kan også få en rolle når det gjelder å sikre at alle karrieresentrene har god kompetanse på gruppeveiledning og at det utvikles et samarbeid om dette på tvers av fylkene.

At karrieresentrenes tilbudsportefølje i større grad inkluderer kollektive tilbud i tillegg til individuell veiledning, vil innebære en utvidelse av karrieresentrenes tilbud og kapasitet. Dersom det blir etablert et nettsted med informasjon, selvhjelpsressurser og en e-veiledningstjeneste, og sentrene har et godt tilbud om gruppeveiledning og flere relevante kurs, vil flere kunne få det de trenger når de trenger det og på en måte som passer deres preferanser og behov.

Utvalget anbefaler

• For å gi befolkningen tilgang til et mer variert og bedre tilbud, samt øke kapasiteten ved karrieresentrene, skal det tilbys både kollektiv og individuell veiledning ved karrieresentrene.

6.5.4 Samfunnsmessige nyttevirkninger

Utvalget har fått gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av de mulige samfunnsmessige nyttevirkningene av å utvikle karrieresentrenes tilbudsprofil i tråd med beskrivelsen over. Analysen er utført av Implement Consulting Group.61 Nyttevirkningene er ikke kvantifisert i monetære størrelser, men behandlet kvalitativt.62

Analysen vurderer nyttevirkninger knyttet til:

• Mer enhetlig profil og større kjennskap til sentrene . En tydeligere tilbudsportefølje vil gjøre treffsikkerheten av tiltaket langt høyere. Det blir enklere å tydeliggjøre og markedsføre tilbudet og flere vil benytte det.

• Mer robuste sentre med høy kompetanse . Karriereveilederne ved sentrene vil i større grad jobbe heltid med veiledning. De vil ha høy, spisset og oppdatert kompetanse. Sterke ekspertmiljøer vil gjøre det attraktive for samarbeidspartnere å benytte sentrenes ressurser og kompetanse. Mer robuste sentre kan bety en operativ kapasitet som kan benyttes av andre ved behov.

• Mer effektiv utnyttelse av ressurser . Utvidelse av tilbudsporteføljen til i større grad å inkludere kollektiv veiledning muliggjør et mer tilpasset tilbud. At flere benytter kollektiv veiledning vil kunne øke kapasiteten på brukermøter betraktelig og vil ha en betydelig samfunnsøkonomisk effekt.

• Mulighet til å kunne nå flere målgrupper . Sentrene kan tilpasse seg nye behov etter som de oppstår, og utvikle tilbud og tjenester som er skreddersydd ulike typer målgrupper. Karrieresentrenes kompetanse og ressurser kan mobiliseres i forbindelse med spesielle satsinger.

• Styrbarhet og ansvarsforhold . Et mer enhetlig tilbud vil gi et bedre grunnlag for statistikk og kunnskapsoversikt. Da kan området bli enklere å følge opp og styre i en mer enhetlig retning i fremtiden. Lettere å gjennomføre politiske (om)prioriteringer og tilpasse tjenestene et endret behovsbilde.

Tabell 6.1. viser en sammenstilling av nyttevirkningene etter hvor stor betydning Implement vurderer de ulike tiltakene til å ha.

Kostnadene ved tiltaket relaterer seg til gjennomføring av endringene som ligger i forslagene til endinger i karrieresentrenes tilbudsprofil. Basert på analysen av de mulige nyttevirkningene slik illustrert i figuren over, vurderer Implement samlet sett at tiltaket for styrking av de fylkesvise karrieresentrene vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Implement peker også på betydningen av at det foreslåtte nettbaserte karriereveiledningstilbudet (som inkluderer en e-veiledningstjeneste), vil kunne bety en styrking av dagens kapasitet ved karrieresentrene. Det fordi flere av brukerne i fremtiden vil kunne få dekket sitt behov gjennom de nettbaserte tjenestene, og ikke har behov for å oppsøke et karrieresenter fysisk. Implement fremhever her betydningen av å knytte de to tjenestene tett sammen, slik at brukerne opplever at de kan utfylle hverandre.

6.5.5 Kompetansestandarder for ansatte ved karrieresentre

Et kjennetegn ved karrieresentrene, er at de veileder både når det gjelder utdanning og arbeid og at de vil jobbe med karriereveiledning for hele den voksne befolkningen. Dette innebærer at de møter mennesker med alle typer livssituasjoner, bakgrunner og problemstillinger. Karriereveiledere ved karrieresentrene må også kunne jobbe i ulike veiledningsformater (for eksempel både individuell veiledning og kollektive tilbud) og de må kunne utvikle og tilpasse sine tjenester til ulike brukergrupper og i samarbeid med andre aktører. Dette er en kompleks veilederrolle og stiller spesielt høye krav til karriereveiledernes kompetanse.

Kompetansestandardene utvalget legger til grunn for ulike veilederroller bygger på NICE-nettverkets anbefalinger for kompetansestandarder for veiledere.63 Utvalget plasserer i kapittel 5 karriereveiledere på karrieresentre i kategorien ‘Career Professional’. Dette innebærer at karriereveiledere på karrieresentre skal ha karrierefaglig utdanning på mastergradsnivå.

Utvalget anbefaler

• Utvalget anbefaler at karriereveiledere på karrieresentre skal ha karrierefaglig utdanning på mastergradsnivå.

6.6 Anbefalinger for forvaltning og finansiering av karrieresentre

Basert på utvalgets anbefaling for fremtidig innretning av karrieresentrene, som det er redegjort for over, har utvalget følgende anbefalinger for forvaltning og finansiering. Vi vil først redegjøre kort for noen alternative forvaltningsmodeller som utvalget har vurdert, men ikke anbefaler, før vi mer inngående beskriver den løsningen som er utvalgets anbefaling.

6.6.1 Alternativer for forvaltning av karrieresentrene

Samme økonomiske ramme som tidligere

Utvalget er bedt om å presentere en løsning som kan gjennomføres innenfor gjeldende økonomiske rammer. Man kan se for seg å benytte de eksisterende midlene (31 millioner kroner) som årlig bevilges til tilskuddsordningen til partnerskap for karriereveiledning, til kun å finansiere kjerneaktiviteter ved ett karrieresenter i hvert fylke. Det innebærer at staten slutter å finansiere partnerskapene, men legger til grunn at partnerskap er noe som oppstår der flere aktører har gjensidig interesse av å løse en oppgave. Gjennom å kanalisere midlene til ett karrieresenter i hvert fylke og tydeligere spesifisere hva som er kjerneoppgavene til dette senteret (jfr. utvalgets beskrivelse i kapittel 6.5.2) vil det kunne være et bidrag til et mer likeverdig tilbud over hele landet. Dette vil være utvalgets null-modell, og en mulighet dersom det ikke er rom for økte midler til arbeidet.

En slik løsning bidrar ikke til en mer langsiktig og stabil finansering av karrieresentrene i fylkene. Man kan dermed også se for seg at kvaliteten blir skadelidende. En slik løsning vil heller ikke gi befolkningen likeverdig tilgang til karriereveiledning, og man vil måtte oppgi dette som en målsetning.

Utvalget anbefaler ikke denne løsningen.

Som før, med økte midler eller sterkere insentiver

I dette alternativet kan man fortsette å finansiere både karrieresentre og partnerskap gjennom en tilskuddsordning som forvaltes av Vox, eller man finansierer bare karrieresentrenes aktiviteter, men øker de økonomiske rammene slik at alle fylker får et tilbud som møter befolkningens behov.

Dette kan enten gjøres ved å betraktelig øke den statlige finansieringen, eller gjennom en økning som er betinget av medfinansiering fra de regionale aktørene. Med dette menes en ordning der statlige midler utløses dersom fylkeskommunen og/eller NAV legger tilsvarende beløp inn i sentrenes budsjetter. I denne modellen bør det vurderes å unngå å finansiere selve partnerskapet, men kanalisere midlene til karrieresenterne og stille krav til hvem som skal være partnere i arbeidet med dette.

Denne løsningen kan på sikt utfordre tanken om et likeverdig tilbud i hele landet, fordi fylkeskommunene har ulikt inntektsnivå, og NAV-fylkene har ulike utfordringer og ulik økonomisk situasjon. I noen fylker er NAV medfinansiør i lokale partnerskap, i andre fylker tolker NAV regelverket slik at NAV ikke har anledning til å bruke sine midler på denne måten. I noen fylker deltar karrieresentrene i NAVs anbudskonkurranser, mens i andre tolkes regelverket slik at dette ikke er en mulighet.

Utvalgets vurdering er at løsningen for det første er sårbar og for lite forutsigbar økonomisk fordi den finansieres gjennom utviklingsmidler. Dette vil gjelde selv om midlene øker i størrelse.

Videre vurderer utvalget at en ordning med delvis finansiering av et tilbud som er frivillig å opprette, ikke ivaretar prinsippet om et likeverdig tilbud til hele befolkningen. Dersom man fra nasjonalt hold er opptatt av befolkningens tilgang til karriereveiledning, bør man opprette tilbud som i større grad sikrer et likeverdig minimumstilbud til hele befolkningen.

Utvalget anbefaler ikke denne løsningen.

Annen form for tverretatlig styring, som i 0–24 programmet

En mulighet som har vært løftet frem i utvalgets diskusjoner er såkalte pedagogiske virkemidler i kombinasjon med andre virkemidler. Det finnes flere måter å løse dette på. DIFI trekker i sin rapport frem bilaterale avtaler mellom Kommunenes sentralforbund (KS) og et departement.64 For at en slik avtale skal fungere må det være tydelige oppgaver som skal utføres og mulig å konkretisere hva som skal gjøres. Et eksempel på et område der dette har fungert er barnehage.

Karriereveiledning ligger under flere departementers ansvarsområder, noe som tilsier at det er behov for mer tverrgående samarbeid, i tillegg til samarbeid mellom forvaltningsnivåer. Flere har pekt på en annen måte å gjøre dette på, som er mer omfattende og uvanlig, nemlig det såkalte 0–24 programmet knyttet til sårbare barn og unge i alderen 0–24. Her har fire departementer gått sammen om felles oppdragsbrev til sine fem underliggende etater som alle har ansvar for sårbare barn og unge. Dette arbeidet er forankret på toppledernivå i både departementer og direktorater, og direktoratslederne er prosjekteiere. I dette prosjektet er grunntanken at statlig nivå må samordne seg før man kan koble på det kommunale nivået og forvente bedre koordinerte tjenester fra kommunen.

0–24 programmet er et omfattende prosjekt som er organisert som et tidsbegrenset femårig program med topplederforankring. Det sier seg selv at ikke alle tverrgående områder kan organiseres på denne måten, og enda mindre et felt som har en så stor målgruppe som karriereveiledning for alle over 19 år. I tillegg er denne formen for dialogpreget samordning etter utvalgets forståelse best egnet som et supplement til systemer der det allerede foregår klar og tydelig styring, men hvor sektorprinsippet byr på utfordringer. Det kan ikke sies å være beskrivende for den statlige styringen av karriereveiledningen i Norge. Programmet er dessuten et tidsbegrenset prosjekt, mens det på karriereveiledningsfeltet er behov for en langsiktig løsning.

Utvalget anbefaler ikke denne løsningen.

Karriereveiledning for alle over 19 år som lovpålagt oppgave

Utvalget har valgt å ikke foreslå lovfesting av en allmenn individuell rett til karriereveiledning for voksne (begrunnelse for dette gis i kapittel 3.2). Men utvalget mener det er nødvendig med et sterkt virkemiddel for å sørge for et tilstrekkelig og stabilt karriereveiledningstilbud til befolkningen. Utvalget vil derfor foreslå at det lovfestes en plikt om å gi et tilstrekkelig tilbud om karriereveiledning til alle voksne over 19 år. Utvalget mener denne bør ligge til fylkeskommunen, men det er også mulig å tenke seg at den legges til NAV. Under ser vi på alternativene og kommer med vår anbefaling og begrunnelser for den.

A: Til NAV som lovpålagt oppgave

Arbeids- og velferdsetaten – NAV sitt samfunnsoppdrag er å bidra til økt deltakelse i arbeids- og samfunnsliv. NAV ivaretar i dag aktiviteter knyttet til veiledning som til dels kan sies å være karriereveiledning, men da innenfor NAVs mandat (se omtale av karriereorientert veiledning i kapittel 11). Det vil teoretisk sett være mulig å gi en lovpålagt plikt om å tilby karriereveiledning til alle over 19 år til NAV. Det vil forutsette økte rammer og en lovendring i Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen («NAV-loven»). Lovendringen ville måtte gi NAV plikt til å sørge for at alle voksne over 19 år får tilgang til karriereveiledning.

Utvalget mener dette ikke er en løsning å anbefale, av flere årsaker.

NAV/Arbeids- og velferdsetaten er allerede et meget stort og komplekst system. Vågeng-utvalget peker på at NAV har blitt svekket når det gjelder sitt hovedoppdrag, som er å få folk som står utenfor raskt ut i arbeid.65 Det pekes i rapporten på at de mange oppgavene som har tilflytt NAV, har gjort at etaten har mistet fokus på A-en, det vil si på den arbeidsrettede innsatsen. Det anbefales at etaten må ta et større ansvar for det som anses som å være kjerneoppgaver. Utvalget ser at å inkludere et ansvar for å gi alle voksne over 19 år tilgang til karriereveiledning, kan medføre en ytterligere utvanning av etatens kjerneoppgaver.

NAV har en stor brukermasse og enorm pågang fra personer som trenger bistand, både når det gjelder ytelser og til oppfølging. I dag får ikke alle NAVs brukere tilgang til individuelle samtaler med etatens veiledere. Nettopp for å håndtere den enorme pågangen, dreier NAV sin virksomhet mot at flere skal benytte deres digitale tjenester. Det fremstår derfor som lite hensiktsmessig å foreslå at NAV skal pålegges enda en oppgave som innebærer brukermøter, som ikke er direkte knyttet til personer som mottar ytelser fra NAV.

I tillegg vil det å legge ansvaret for karriereveiledning til alle voksne over 19 år til NAV, kunne medføre at mange med ønske og behov for en eller annen form for veiledning i forbindelse med valg av utdanning og arbeid, sluses mot NAV. Det er ikke ønskelig, slik utvalget ser det. Samfunnsøkonomisk sett er en del av lønnsomheten med karriereveiledning, nettopp å unngå at personer oppsøker NAV.

I tillegg er det ikke NAVs primæroppgave å veilede til utdanning, men til arbeid. Karriereveiledning for den voksne befolkningen må inkludere en stor grad av veiledning også til utdanning.

Dersom NAV fikk denne oppgaven, trengte tjenesten selvsagt ikke ligge «inne i» NAV og oppleves som en del av et NAV-kontor. Men dersom NAV skulle eie tjenesten, er det fare for at karrieresentrene etter en tid ville integreres med resten av NAVs tjenester og bli preget av hva NAV selv måles på og er mest opptatt av.

En del av NAVs samfunnsoppdrag er å forvalte velferdsordninger. Det er problematisk dersom den den som skal gi karriereveiledning samtidig skal forvalte rettigheter. En kjerne i karrieresentrenes virksomhet, er å tilby nøytral karriereveiledning. Disse to hensynene kan stå i direkte motsetning til hverandre. Dersom sentrene var en del av NAVs virkemiddelapparat, ville deres tjenester ikke lenger alltid oppleves som nøytrale. Det ville være vanskelig for brukere å forstå skillet.

Utvalget anbefaler ikke denne løsningen.

B: Til fylkeskommunen som lovpålagt oppgave

Utvalget mener at en lovfesting av plikten til å tilby karriereveiledning til alle over 19 år66, er et nødvendig grep for å sikre et likeverdig og tilstrekkelig tilbud. Å gi fylkeskommunene en plikt til å gi et tilstrekkelig tilbud om karriereveiledning til alle voksne over 19 år, er derfor utvalgets anbefaling for fremtidig forvaltning av karrieresentrene. Under redegjøres det for hvordan dette kan organiseres, samt fordeler og ulemper med å gjøre det på denne måten.

Det finnes flere muligheter for lovfesting av en plikt for fylkeskommunene til å gi et tilbud om karriereveiledning til voksne over 19 år. Opplæringsloven lovfester i dag elevens rett til rådgivning, og den lovfester voksnes rettigheter til grunnopplæring. Utvalget mener likevel ikke at denne loven bør benyttes for å lovfeste en slik fylkeskommunal plikt, blant annet fordi loven har et formål som er nært knyttet til grunnopplæringen.

Utvalget mener det er mer hensiktsmessig å ta utgangspunkt i «Lov om voksenopplæring» (voksenopplæringsloven), som har et formål nærmere det som er hensikten med karriereveiledning, nemlig

[…] å fremme livslang læring ved å legge til rette for organiserte læringsaktiviteter ved siden av det formelle utdanningssystemet. Loven skal bidra til motivasjon og tilgang til kunnskap og kompetanse for alle, og slik fremme den enkeltes utvikling og møte behovene i samfunns- og arbeidslivet.67

Lovens formål vil måtte utvides til tydeligere å omfatte karriereveiledning. Det kan også vurderes om andre rettigheter for voksne knyttet til kompetansepolitikken legges til en slik lov. Lovteksten må formuleres slik at det er plikten til å gi et tilstrekkelig tilbud som lovfestes, ikke den individuelle rettigheten for den voksne.68

Den lovfestede plikten til å tilby karriereveiledning må innebære at fylkeskommunen får ansvar for at det etableres et tilstrekkelig tilbud om karriereveiledning for alle over 19 år. Det bør fremgå at lovens intensjon er at befolkningen skal ha et tilbud om karriereveiledning som er i tråd med utvalgets anbefalinger for karrieresentrene, slik beskrevet i kapittel 6.5. Ut over det må fylkeskommunen stå fritt til å organisere tilbudet slik de finner det hensiktsmessig, gitt prinsippet om fylkeskommunens handlefrihet ved gjennomføring av lovpålagte oppgaver.69 Utvalget mener allikevel at karriereveiledningstilbudet skal utformes innenfor rammene av det kvalitetsrammeverket og de kompetansestandardene som utvalget foreslår i kapittel 5. Det kan vurderes om dette skal fastsettes i lov eller forskrift.

Utvalget mener at Kunnskapsdepartementet som ansvarlig for loven, bør delegere tolkningsmyndighet til den underliggende etaten som har ansvar for kompetansepolitikken. Det er nå Vox. Utvalget mener at Vox samtidig bør gis et forsterket oppdrag om å sikre helhet, sammenheng og kvalitet på karriereveiledningstjenestene i fylket. Fylkesmannen vil føre tilsyn med fylkeskommunen.

Utvalget mener at både Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Justisdepartementet bør bidra til fylkeskommunens rammetilskudd for å finansiere denne oppgaven. Begrunnelsen for dette gis i kapittel 6.5. Finansieringsordningen beskrives nærmere i kapittel 6.6.3.

Utvalget mener regionalt samarbeid og partnerskap er helt avgjørende for å utvikle karriereveiledningsfeltet i fylkene. Det bør derfor fortsatt legges til rette for lokale partnerskap, der fylkeskommunen deltar sammen med andre relevante aktører, slik beskrevet i kapittel 6.4.

Utvalget anbefaler denne løsningen. I det videre blir anbefalingen ytterligere vurdert og begrunnet.

6.6.2 Karriereveiledning for alle over 19 år som fylkeskommunal oppgave – begrunnelser

Utvalget peker på fylkeskommunen som den ledende aktør i utviklingen av fremtidens karrieresentre av flere grunner.

Fylkeskommunen vil kunne være en stabil og profesjonell eier av karrieresentrene. Fylkeskommunene har lang erfaring med å ta ansvar for viktige samfunnsoppgaver og har et bredt ansvar for regional utvikling. I NIBR rapporten «Samfunnsutviklerrollen til regionalt fylkeskommunalt nivå» blir det beskrevet hvordan fylkeskommunen i fremtiden er tenkt å få en viktigere rolle som pådriver for regional utvikling og samarbeid.70 Kommunereformen har større og mer robuste kommuner med mer makt og myndighet som mål. Dette inkluderer også fylkeskommunene. I arbeidet med en nasjonal kompetansepolitisk strategi blir også fylkeskommunens rolle som tilrettelegger for styrket regional strategisk kompetanseplanlegging fremhevet:

Det regionale nivået, og særlig fylkeskommunen, har en sentral rolle i utviklingen av den konkrete kompetansepolitikken i landet. Fylkeskommunene er ansvarlige for videregående opplæring, fagskolene og næringsutviklingen. Fylkeskommunene er også gitt en bred samfunnsutvikler- og planleggerrolle som innebærer ansvar for koordinering og utvikling i egen region. I de nasjonale forventningene til regional og kommunal planlegging er kompetanse fremhevet som et plantema […].71

Fylkeskommunene har siden 2000-tallet vært involvert i utviklingen av et mer helhetlig karriereveiledningstilbud i fylkene, særlig gjennom arbeidet med partnerskap for karriereveiledning. I mange fylker har fylkeskommunen tatt en ledende rolle når det gjelder etablering og drift av karrieresentre. En del fylker bruker allerede mer midler enn de statlige overføringene på dette tiltaket, og har valgt å se karrieresenterdrift som en viktig del av fylkeskommunens virkemiddelapparat når det gjelder kompetanseutvikling. Samtidig har ikke alle fylkeskommuner satset på dette arbeidet i like stor grad, og tilbudet til befolkningen er dermed svært forskjellig.

Utvalget er opptatt av å foreslå en modell for eierskap og drift av karrieresentrene som kan gi best mulig kobling mellom de ulike lokale kompetansepolitiske virkemidlene. Dersom karrieresentrene eies av fylkeskommunen, vil det åpne opp for en kobling mellom karrieresentrene og fylkeskommunens øvrige ansvarsområder. På den måten kan de ulike tilbudene forsterke hverandre gjensidig.

Fylkeskommunen har for eksempel ansvar for videregående opplæring og gjennom det ansvar for elevenes rett til rådgivning. Karrieresentrene vil være et kompetansemiljø som på ulikt vis kan bidra til å styrke rådgivningsarbeidet i videregående opplæring. Partnerskap for karriereveiledning, partnerskapskoordinator og karrieresentre har allerede i oppgave å bidra til kvalitetsheving av rådgivningen grunnopplæringen. Ved at karrieresentrene blir fylkeskommunens ansvar, kan denne oppgaven tydeliggjøres og forsterkes.

Fylkeskommunene har ansvar for videregående opplæring for voksne og for deler av fagskoletilbudet. I tillegg har fylkeskommunen ansvar for realkompetansevurdering. For mange er realkompetansevurdering med på å forkorte veien til formell kompetanse. Ved at fylkeskommunen eier og drifter karrieresentrene, kan flere lettere få informasjon om og få veiledning i løpet av et realkompetanseløp. Utdanningsdirektoratets retningslinjer for realkompetansevurdering fremhever betydningen av veiledning i forkant av realkompetansevurdering, slik at personen er sikker på å bli vurdert opp mot riktig læreplan.72 Det finnes eksempler på fylker som har gode erfaringer med å se disse tilbudene i sammenheng.

En god del av de som oppsøker karrieresentrene er personer som har behov for informasjon om rettigheter og om utdanning og som vurderer å benytte seg av fylkeskommunale tjenester som realkompetanse og voksenopplæring.73 En tettere kobling mellom karrieresenter og disse tjenesten kan ha en positiv effekt og øke bruken av realkompetanse og øke deltakelsen i voksenopplæring.

Det er selvsagt noen potensielle ulemper ved å gi fylkeskommunen plikt til å tilby karriereveiledning til alle over 19 år. Karrieresenterdriften kan bli for «skolsk», i betydningen innrettes og oppfattes som et tilbud rettet primært mot personer som har spørsmål knyttet til valg av utdanning eller som skal benytte de fylkeskommunale opplæringstilbudene. For å unngå det, må karrieresentrene ha en profil utad som åpen og tilgjengelig for alle. Det bør også være oppmerksomhet rundt lokalisering. Man har en viss erfaring med at lokalisering ved for eksempel videregående skoler kan medføre at brukere opplever sentrene som kun å være relevante for de som søker hjelp knyttet til utdanningsvalg. Når målet er et tilbud som retter seg mot hele befolkningen, bør eieren være oppmerksom på hvordan slike grep kan påvirke tilbudets profil.

Utvalget anerkjenner at det må være opp til fylkeskommunen å bestemme hvordan de vil utforme tilbudet i detalj. Det bør allikevel gjøres grep for å sikre tilstrekkelig bredde i tilbud og profil, slik at lovens intensjon om et tilbud til alle voksne, i tråd med utvalgets anbefalinger, oppfylles.

Utvalget foreslår i kapittel 6.4.1 å videreføre og videreutvikle ordningen med partnerskap for karriereveiledning. Selv om partnerskapene med utvalgets forslag ikke lengre vil være «eier» av karrieresentrene, er partnerskapene viktige nettopp for å sikre at karrieresentrene utvikler seg slik at de er nyttige og relevante ikke bare i en utdannings- og skolesammenheng. Partnerskapsordningen og muligheten for lokal samfinansiering kan også bidra til at karrieresenteret fortsatt oppleves som relevant for alle aktører lokalt.

Utvalgets forslag er basert på en positiv forventning om at solide og profesjonelle karrieresentre vil bli relevante for NAV og andre aktører og dermed være attraktive samarbeidspartnere.

Når hver enkelt fylkeskommune skal ha ansvar for karriereveiledningstilbudet til befolkningen og for karrieresentrene, må det sørges for at strukturer som bidrar til helhet og et likeverdig tilbud i hele landet er på plass.

Et likeverdig tilbud handler både om tilgang og om kvaliteten på tilbudet. Utvalget mener at det er av stor betydning at det er en sentral statlig aktør som får i oppgave å sikre kvalitet og helhet i karrieresentertilbudet i hele landet. Nasjonal enhet for karriereveiledning i Vox har frem til nå hatt en slik rolle, og utvalget foreslår at dette videreføres gjennom et tydelig oppdrag fra Kunnskapsdepartementet om å bidra til kvalitet, helhet og profesjonalisering av karriereveiledningstjenestene i fylkene, og da spesielt ved karrieresentrene.

Utvalget anbefaler

• Det lovfestes at fylkeskommunen plikter å gi et tilstrekkelig tilbud om karriereveiledning til alle over 19 år.

• En sentral statlig aktør må ha i oppgave å sikre kvalitet, helhet og profesjonalisering av karrieresentrene. Utvalget mener et slikt oppdrag bør gis Nasjonal enhet for karriereveiledning i Vox.

6.6.3 Finansiering av karrieresentrene

Et likeverdig tilbud om karriereveiledning til befolkningen, forutsetter statlig finansiering. Den statlige finansieringen skal sikre et tilstrekkelig karriereveiledningstilbud til befolkningen, det utvalget har pekt på som karrieresentrenes kjerneoppgave (som beskrevet i kapittel 6.5.2). Ved å gi fylkeskommunen lovpålagt plikt til å tilby karriereveiledning, må den statlig finansieringen gis gjennom rammetilskuddet til fylkeskommunene. Utvalget mener det bør overføres midler fra både Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Justisdepartementets budsjetter. Dette fordi karrieresentrene vil løse oppgaver på alle de tre departementenes områder, som beskrevet i kapittel 6.5.

Utvalget mener det er utilfredsstillende og ikke bærekraftig at den statlige finansieringen av karrieresentrene så langt har vært gitt som tilskudd gjennom utviklingsmidler. Å legge den statlige finansieringen inn i rammetilskuddet er også i overenstemmelse med anbefalinger i Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder for statlig styring av fylkeskommuner, for en oppgave som har karakter av å være varig.74

Ved siden av statlig rammetilskudd, peker utvalget på ytterligere to mulige finansieringskilder for karrieresentrene. De tre finansieringskildene er illustrert i figuren over.

1. Fra departementer til fylkeskommunenes rammetilskudd

   Når det gjelder det statlige rammetilskuddet, mener utvalget at midler bør komme fra både Kunnskapsdepartementets, Arbeids- og sosialdepartementets og Justisdepartementets budsjetter. Hovedbegrunnelsen for dette er at tiltaket vil gi tilgang til veiledning for personer som står overfor valg knyttet til både arbeid og utdanning og for personer som skal integreres. Tiltaket vil derfor ha betydning for måloppnåelse på alle de tre departementenes områder.

2. Spesielle nasjonale satsinger

   Når det er etablert en struktur av karrieresentre i alle fylker, kan ulike statlige aktører (departement, direktorat eller andre) benytte karrieresentrene i forbindelse med ulike statlige satsinger eller prosjekter der man har behov for et miljø med kompetanse og kapasitet til å levere karriereveiledningstjenester. Det kan for eksempel være aktuelt når det gjelder spesielle satsinger for integrering, omstilling og arbeidsledighet eller inkludering av unge i arbeidslivet. Ordningen bør innrettes slik at statlig aktører, i dialog med fylkeskommunen og gjennom ekstra finansiering, kan dekke nasjonale behov for at grupper med spesifikke behov kan prioriteres. I dagens situasjon vil dette for eksempel kunne være unge under 30 år eller flyktninger.

3. Lokale aktører, gjennom partnerskap for karriereveiledning

   Lokale aktører (på fylkesnivå eller kommunalt nivå) som ser at de kan ha nytte av karrieresentrenes ressurser og kompetanse, kan inngå avtaler om å få tilgang til dette. Slike avtaler forankres i partnerskap for karriereveiledning. Det kan tenkes flere måter en aktør bidrar med finansiering av karrieresentrene. Aktøren kan inngå avtale om enkelttjenester som kompetansestøtte, kollektiv eller individuell veiledning. Finansiering kan skje gjennom støtte til ulike tidsbegrensede prosjekter. Det kan også være mulig å inngå mer langsiktige avtaler knyttet til innsatser over tid. Ulike modeller av mer permanent medfinansiering av driften av karrieresenteret er mulig. I dag bidrar en del aktører gjennom støtte til for eksempel husleie.

Utvalget anbefaler

• Det bør overføres midler til kjerneoppgaven til fylkeskommunens rammetilskudd fra Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Justisdepartementets budsjetter. Dette fordi karrieresentrene vil løse oppgaver innenfor alle de tre departementenes samfunnsoppdrag.

• I dialog med fylkeskommunen og gjennom ekstra finansiering, skal statlig myndighet kunne benytte karrieresentrene for spesielle satsinger rettet mot grupper med særskilte behov. I dagens situasjon vil dette for eksempel kunne være unge under 30 år eller flyktninger.

6.6.4 Alternativ løsning

Dersom utvalgets forslag om å gi fylkeskommunen i lovpålagt oppgave å sørge for et karriereveiledningstilbud til alle voksne ikke blir fulgt opp, mener utvalget at anbefalingen om innhold og innretning av karrieresentertilbudet likevel kan og bør gjennomføres. Både forslaget om å gjøre karriereveiledning til kjerneoppgave og utvidelse av tilbudsporteføljen til å inkludere kollektive tilbud kan gjennomføres i alle fall i noen grad også med en annen forvaltningsform. Dersom lovfesting ikke skjer, peker utvalget på alternativet «Som før, med økte midler eller sterkere insentiver» som beskrevet i kapittel 6.6.1 som grunnlag for videre utvikling.

6.7 Karrieresentrene og de fylkesvise partnerskapene

I kapittel 6.4 kom utvalget med sine anbefalinger for partnerskap for karriereveiledning. Utvalget anbefaler at partnerskap for karriereveiledning videreføres gjennom en målrettet tilskuddsordning slik at partnerskap kan fortsette å være en arena for samarbeid og koordinering på karriereveiledningsfeltet lokalt.

I dagens ordning, er karrieresentrene tett knyttet til partnerskap for karriereveiledning, blant annet gjennom den statlige tilskuddsordningen som tildeles partnerskapene for å etablere og drifte karrieresentre. Det er utvalgets vurdering at den nåværende partnerskapsorganiseringen ikke har vist seg som den mest egnede mekanisme for å etablere en stabil struktur av karrieresentre med tilstrekkelig kapasitet. Det, sammen med for svak finansiering, er bakgrunnen for utvalgets forslag om å lovfeste en fylkeskommunal plikt om å tilby karriereveiledning. Gjennom en lovfesting av aktiviteten som en fylkeskommunal plikt, bortfaller behovet for partnerskap som fungerer som «eier» av karrieresentrene og som mottaker av det nåværende statlige tilskuddet.

Partnerskap har imidlertid vist seg å være en organiseringsform som har lagt grunnlaget for å gjøre karrieresentrenes kompetanse og ressurser tilgjengelig for andre veiledningsaktører lokalt. Gjennom partnerskapene har man et godt system for å dele og utvikle kompetanse mellom aktørene. Dette har delvis vært stimulert gjennom tilskuddsordningen, som fra og med 2014 har dette som et krav.75 Men slik utveksling har forekommet i de fleste fylker, både før og etter retningslinjene for tilskuddet. Det er en indikasjon på at lokale aktører har sett nytten i å benytte karrieresentrenes kompetanse og ressurser.

Utvalget er av den oppfatning at karrieresentrene fortsatt må benyttes som ressurs for andre aktører, og at dette bør forankres i partnerskap for karriereveiledning. Gjennom utbygging av en struktur av karrieresentre som skal ha som kjerneoppgave å gi karriereveiledning til befolkningen, etableres solide og profesjonelle kompetansemiljøer på karriereveiledning i alle fylker. At slike miljøer eksisterer, vil gi sektoraktører i fylker tilgang til ekspertise og ressurser på karriereveiledning som kan understøtte og til dels avlaste dem. Sentrene skal kunne fortsette å være en ressurs for aktører i fylkene og på den måten sikre at karrieresentrenes kompetanse og kapasitet kommer flere til gode (se Boks 6.5 ).

Utvalget mener som beskrevet i kapittel 6.4 at ordningen med partnerskap for karriereveiledning i fylkene må videreføres og videreutvikles. Deltagere i partnerskapene bør samarbeide om å utvikle et helhetlig tjenestetilbud om karriereveiledning til befolkningen. Samarbeid og avtaler mellom aktørene om kompetanseutveksling, kompetansestøtte og veiledningstjenester fra for eksempel karrieresentrene må forankres i partnerskapene. Dersom aktører i fylket ønsker å gå inn aktivt som medeier av karrieresentre, bør dette også forankres i partnerskapet.

Som beskrevet i 6.6.3 om finansiering av karrieresentrene, vil den statlige finansieringen gis for å sikre befolkningen tilgang til karriereveiledning. Andre aktører som ønsker å benytte karrieresentrenes kompetanse og ressurser, må inngå avtaler om dette, forankret i partnerskapet, og finansiere dette over egne budsjetter.

Utvalget anbefaler

• Karrieresentrene bør tilby tjenester til andre aktører, for eksempel kompetansestøtte til veiledere og veiledning, kurs og lignende til brukere. Samarbeid og avtaler mellom aktører og karrieresentrene om dette forankres i partnerskapene. Dette er oppgaver som må finansieres særskilt.

6.8 Samarbeid mellom karrieresentrene og det nettbaserte karriereveiledningstilbudet

I det videre vil utvalget berøre hvordan nettilbudet kan fungere i sammenheng med den delen av det fysiske tilbudet som vil ligge til karrieresentrene, på en slik måte at det for brukerne vil oppleves som et integrert tilbud. Anbefalingene forutsetter at det blir etablert et nettbasert karriereveiledningstilbud og at det blir etablert en struktur av fysiske karrieresentre med tilstrekkelig kapasitet i fylkene.

En forventning utvalget har, er at en god del brukere får sitt behov dekket gjennom nettbasert aktivitet og dermed ikke har behov for å oppsøke et fysisk karrieresenter. Andre vil ha behov for noe mer, eller noe annet, enn de nettbaserte tjenestene. De kan da oppsøke et fysisk karrieresenter i sitt fylke. Ved karrieresenteret kan brukeren få tilbud om individuell veiledning og/eller kollektive tilbud, slik beskrevet over.

For å signalisere til brukerne at det er sammenheng mellom tilbudene og sikre at de oppleves som helhetlig, må det nettbaserte karriereveiledningstilbudet ha en tydelig kobling til et fysisk karriereveiledningstilbud i regi av karrieresentre i fylkene. Dette kan gjøres på flere måter:

• Karriereveiledningstilbudet på nett og ved karrieresentrene ses i sammenheng og bør framstå helhetlig.

• Når en bruker benytter nettstedet eller e-veiledningstjenesten, er det lett tilgjengelig informasjon om karrieresentertilbudet i fylkene på nettstedet.

• Karriereveiledere ved karrieresentrene skal kjenne og bruke nettstedet aktivt. De kan benytte ressursene på nettstedet inn i veiledning og kurs, for eksempel be brukerne benytte selvhjelpsressursene som egenaktivitet som del av et veiledningsforløp. Informasjonen på nettstedet kan også benyttes direkte inn i samtalene. Noen av dem vil også jobbe som e-veiledere. Dette gjelder også karriereveiledere i skolen og i NAV.76

Et valg er en prosess, og i løpet av en slik prosess vil det kunne oppstå spørsmål og problemstillinger som krever innsats av ulik art. Noen ganger er et informasjonssøk tilstrekkelig, andre ganger er behovet større, og personen vil trenge hjelp fra en veileder. Et helhetlig tilbud om karriereveiledning kan i denne betydning bety at en person etter behov kan veksle mellom tilbudene og på den måten får en mest mulig effektiv valgprosess.

Utvalget anbefaler

• Karriereveiledningstilbudet på nett og ved karrieresentrene ses i sammenheng og bør framstå helhetlig.

6.9 Utvalgets anbefalinger oppsummert

Utvalget anbefaler:

Partnerskap

• Partnerskapene bør bestå av kommunene i tillegg til NAV og fylkeskommunen – partnerskapene skal ikke lenger være eiere av karrieresentrene.

• Partnerskapene bør fokusere på strategisk utvikling av karriereveiledningen i fylket og plassering av dette virkemiddelet i et bredere kompetansepolitisk kontekst.

• Partnerskapene i fylkene bør ha forankring og støtte i sine respektive styringslinjer gjennom tydelige styringssignaler fra Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Justisdepartementet.

• Partnerskapene bør få et økonomisk tilskudd som skal brukes til å sikre at partnerskapsarbeidet ledes og prioriteres.

• Samarbeid og avtaler mellom aktører i fylkene om kompetanseutveksling, kompetansestøtte og veiledningstjenester forankres i partnerskapene.

• For å styrke sammenheng, samarbeid og koordinering mellom de ulike aktørene og virkemidlene på det kompetansepolitiske området, bør partnerskap for karriereveiledning være en sentral del av regionalt kompetansepolitisk arbeid.

Karrieresentre

• Det skal etableres karrieresentre med tilstrekkelig kapasitet i alle fylker.

• Det lovfestes at fylkeskommunen plikter å gi et tilstrekkelig tilbud om karriereveiledning til alle over 19 år.

• En sentral statlig aktør må ha i oppgave å sikre kvalitet, helhet og profesjonalisering av karrieresentrene. Utvalget mener et slikt oppdrag bør gis Nasjonal enhet for karriereveiledning i Vox.

• Karrieresentrenes kjerneoppgave skal være å tilby karriereveiledning til alle over 19 år. Statlig finansiering knyttes til denne kjerneoppgaven.

• For å gi befolkningen tilgang til et mer variert og bedre tilbud, samt øke kapasiteten ved karrieresentrene, skal det tilbys både kollektiv og individuell veiledning ved karrieresentrene.

• Karriereveiledere på karrieresentre skal ha karrierefaglig utdanning på mastergradsnivå.

• Det bør overføres midler til kjerneoppgaven til fylkeskommunens rammetilskudd fra Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Justisdepartementets budsjetter. Dette fordi karrieresentrene vil løse oppgaver innenfor alle de tre departementenes samfunnsoppdrag.

• I dialog med fylkeskommunen og gjennom ekstra finansiering, skal statlig myndighet kunne benytte karrieresentrene for spesielle satsinger rettet mot grupper med særskilte behov. I dagens situasjon vil dette for eksempel kunne være unge under 30 år eller flyktninger.

Karrieresentre og andre aktører

• Karrieresentrene bør tilby tjenester til andre aktører, for eksempel kompetansestøtte til veiledere og veiledning, kurs og lignende til brukere. Samarbeid og avtaler mellom aktører og karrieresentrene om dette forankres i partnerskapene. Dette er oppgaver som må finansieres særskilt.

• Karriereveiledningstilbudet på nett og ved karrieresentrene ses i sammenheng og bør framstå helhetlig.

6.10 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalgets anbefalinger for karrieresentrene i fylkene innebærer et behov for økning i rammetilskuddet til fylkeskommunene. Utvalget mener at en del av disse midlene må kunne hentes via omprioriteringer innenfor gjeldende budsjettrammer for de tre berørte departementene Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Justisdepartementet. Dette innebærer at beregningene under ikke nødvendigvis krever friske midler. Utvalget vil ikke komme med vurderinger knyttet til fordelingen mellom friske midler og midler som kommer som følge av omdisponering.

Partnerskap

Utvalget har ikke foreslått konkret hva retningslinjene for tilskudd til fylkesvise partnerskap skal være. Utvalget mener at kostnader knyttet til en partnerskapsordning må utredes nærmere i forbindelse med utvikling av retningslinjene. Tilskuddet bør opprettholdes på dagens nivå inntil retningslinjer for partnerskap er revidert.

Karrieresentre

Utvalget har fått gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av et styrket karrieresentertilbud som blant annet vurderer kapasiteten i fire fylker med karrieresentre.77 I analysen blir det blant annet gjort en vurdering av hvor mange årsverk som skal til for å dekke en etterspørsel etter karriereveiledning hos 10 prosent av befolkningen, med dagens effektivitetsnivå (se Tabell 6.2 ). Tall fra tre befolkningsundersøkelser gjennomført av Vox viser en stabil etterspørsel etter karriereveiledning på om lag 20 prosent av befolkningen.78 Utvalgets anbefaling for fremtidig innretning på fylkesvise karrieresentre innebærer etter utvalgets vurdering en betydelig effektivisering av tilbudet til befolkningen. Effektiviseringen skjer gjennom at karrieresentrene utvider sin tilbudsportefølje og tilbyr både individuell og kollektiv veiledning (se 6.5.3), samt en bedre utnytting av et nytt nettbasert karriereveiledningstilbud. Dermed anslår utvalget at anslaget for antall årsverk ved sentrene, sammen med nettilbudet, vil kunne dekke en etterspørsel etter karriereveiledning i befolkningen på om lag 20 prosent.

Utvalgets kostnadsberegninger for et tilstrekkelig karriereveiledningstilbud tar utgangspunkt i et gjennomsnitt av tallene for årsverk anslått for de fire fylkene (som er Telemark, Vestfold Østfold og Nordland79). Tall fra kun fire fylker tar ikke fullstendig høyde for at noen fylker vil være svært befolkningstette eller at andre er tynt befolket med spredt bosetting. Likevel mener utvalget at tallene fra disse fire fylkene gir et tilstrekkelig grunnlag for å anslå et gjennomsnittstall for hva som er et nødvendig antall årsverk for å dekke behovet knyttet til veiledning av befolkningen.

Basert på beregningene i tabell 6.2, legger utvalget et gjennomsnittlig antall årsverk per fylke på 34 til grunn. Dette tilsvarer 646 årsverk i hele landet. Basert på en antatt årsverkskostnad på 700 000 kroner80, får man da en total kostnad på om lag 450 millioner kroner for å sikre tilstrekkelig tilgang til karriereveiledning for den voksne befolkningen over 19 år.

Avhengig av hvordan fylkene velger å organisere tilbudet, vil det kunne tilkomme kostnader knyttet til for eksempel husleie og drift som er vanskelig for utvalget å anslå.

I noen fylker vil utvalgets anbefalinger for innretningen av et karrieresentertilbud tilknyttet fylkeskommunen, innebære effektivisering og dermed administrative besparelser. Dette kan for eksempel være knyttet til bruk av diverse fellesadministrative systemer som allerede brukes av fylkeskommunen. Utvalget har ikke beregnet slike eventuelle besparelser.

Kun omdisponering av dagens tilskuddsordning

Hvis man verken lovfester tilstrekkelig karriereveiledningstilbud til befolkningen eller tilfører økte midler, står man igjen med muligheten for omdisponering av 31 millioner kroner som i dag ligger i tilskuddsordningen til partnerskapene.

Dersom man kun skal omdisponere de 31 millioner kronene, kan man benytte disse midlene til kun å finansiere kjerneaktivitet ved ett karrieresenter i hvert fylke. Det innebærer at staten slutter å finansiere partnerskapene. Gjennom å kanalisere midlene til ett karrieresenter i hvert fylke og tydeligere spesifisere hva som er kjerneoppgavene til dette senteret (jfr. utvalgets beskrivelse i 6.5), vil man i noen grad komme nærmere et mer likeverdig tilbud, men man vil i liten grad være nærmere å dekke befolkningens behov. Tilskuddet er i dag utilstrekkelig for å kunne drifte et fullverdig karrieresentertilbud. En slik løsning bidrar heller ikke til en mer langsiktig og stabil finansering av karrieresentrene i fylkene.

Administrative konsekvenser

Dersom utvalgets anbefaling om en lovfestet fylkeskommunal plikt skal følges, vil det være nødvendig å gjennomføre et lovarbeid i forkant. Dette vil ha noen administrative og delvis økonomiske konsekvenser for de berørte departementene, men utvalget mener at slikt arbeid kan dekkes innenfor de gjeldende budsjettrammer. Det vil variere i hvor stor grad utvalgets anbefalinger vil ha administrative konsekvenser for dagens karrieresentre.

Dersom man innfører en lovfestet fylkeskommunal plikt om et tilstrekkelig tilbud om karriereveiledning til alle voksne over 19 år, vil dette også ha administrative konsekvenser for fylkeskommunen. Konkrete kostnader til dette bør utredes i forbindelse med lovarbeidet.

Utvalgets anbefaling om etablering av en videreutviklet form for partnerskap vil ha ulike administrative konsekvenser i ulike fylker. Noen steder finnes, som beskrevet tidligere, godt utviklede partnerskap som i stor grad vil kunne tilpasse seg nye kriterier. Andre steder finnes det mindre utviklet lokalt samarbeid og det vil dermed kreve mer av de lokale aktørene å innrette seg mot tilskuddsordningen.