1 Sammendrag

1.1 Sammendrag

1.1.1 Innledning

Banklovkommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. april 1990 og gitt i oppdrag å foreta en full gjennomgang av gjeldende finanslovgivning med sikte på modernisering, samordning og revisjon av lovverket. Året etter ba Finansdepartementet om at Banklovkommisjonen også inkluderte forsikringsområdet i dette arbeidet. Senere har Banklovkommisjonen over årene mottatt en rekke nye og omfattende oppdrag, særlig på forsikrings- og pensjonsområdet. En oversikt over de i alt 30 utredninger som tidligere er avgitt av Banklovkommisjonen er inntatt som vedlegg 2 til utredning her.

Utarbeidelsen av et utkast til ny konsolidert finanslovgivning i samsvar med oppdraget i 1990 og senere endringer, bygger på flere delutredninger og ble sluttført ved en samlet utredning i NOU 2011: 8 Ny finanslovgivning avgitt i mai 2011. Lovutkastet i den utredningen ligger til grunn for lov 10. april 2015 nr. 17 om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven), og innebar en modernisering og samordning av finanslovgivningen som førte til at flere tidligere lover på finansområdet kunne oppheves helt eller delvis.

I utredning nr. 2, NOU 1995: 25, fremmet Banklovkommisjonen forslag til et nytt regelverk om krisehåndtering og offentlig administrasjon, felles for foretak på bank- og forsikringsområdet, som ble gjennomført i banksikringsloven av 1996. Det var en forutsetning at Banklovkommisjonen skulle utrede behovet for revisjon av banksikringsloven som del av arbeidet med den nye lovgivningen om finansforetak, og ta relevant EU-lovgivning i betraktning. I påvente av nye EU-/EØS-direktiv om innskuddsgaranti og krisehåndtering for banker og finanskonsern mv., ble regelverket i banksikringsloven i hovedsak videreført inntil videre i finansforetaksloven (kapitlene 19 til 21). Etter at EUs krisehåndteringsdirektivet (2014/59/EU) og innskuddsgarantidirektivet (2014/49/EU) var vedtatt, utarbeidet Banklovkommisjonen derfor et utkast til nytt lovverk for innskuddsgaranti og krisehåndtering av bank mv. som ble fremlagt i NOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren. Dette regelverket som er tilpasset kravene i de to EU-direktivene, ble foreslått inntatt som nye kapitler 19 og 20 i finansforetaksloven.

EUs krisehåndteringsdirektiv gjelder ikke forsikrings- og pensjonsforetak, og EU har hittil heller ikke påbegynt utarbeidelsen av et direktiv om krisehåndtering av slike foretak. Reglene i EUs krisehåndteringsdirektiv er tilpasset bankenes virksomhet, som på en rekke områder avviker fra virksomheten i forsikrings- og pensjonsforetak. Av den grunn og som følge av sitt omfang kunne krisehåndteringsdirektivet ikke gjennomføres i norsk rett som et fellesregelverk for banker og forsikrings- og pensjonsforetak på samme måte som i banksikringsloven. For at gjennomføring av en ny lovgivning om innskuddsgaranti og krisehåndtering av banker og finanskonsern mv. ikke skulle forsinkes, valgte Banklovkommisjonen derfor å gjennomføre arbeidet med revisjon av banksikringsloven i to etapper. Utkast til nytt eget lovverk om krisehåndtering i banksektoren i finansforetaksloven kapittel 20 ble fremlagt i NOU 2016: 23, som også omfattet utkast til nytt kapittel 19 om innskuddsgarantiordning. I utredningen her fremmes således utkast til revisjon av de deler av finansforetaksloven kapittel 21 (banksikringsloven) som etter nytt kapittel 20 for banksektoren, bare vil gjelde krisehåndtering og offentlig administrasjon av foretak på forsikrings- og pensjonsområdet.

EU har som nevnt hittil ikke utarbeidet noe direktiv om krisehåndtering på forsikrings- eller pensjonsområdet, og har heller ikke fastsatt nærmere krav til nasjonal lovgivning om garantiordninger for skadeforsikring eller for livsforsikrings- og pensjonsområdet. Banklovkommisjonen mener imidlertid at det i den situasjon som er oppstått som følge av EUs krisehåndteringsdirektiv for banksektoren, nå foreligger behov for å utarbeide et særskilt regelverk om soliditetssvikt i og offentlig administrasjon av forsikrings- og pensjonsforetak. Regelverket i banksikringsloven ble som nevnt videreført i finansforetaksloven kapittel 21 (se vedlegg 1), og er i hovedsak utformet som et felles regelverk for foretak på bank- og forsikringsområdet. Loven ble i sin tid utarbeidet med utgangspunkt i behovene for nye regler for banker og kredittforetak basert på de erfaringer som ble gjort under bankkrisen på 1980- og 1990-tallet. Regelverket ble imidlertid da gitt tilsvarende anvendelse på forsikrings- og pensjonsforetak uten noen grundig vurdering av hvordan reglene ville virke på forsikrings- og pensjonsområdet. Det er nå klart at reglenes virkemåte vil påvirkes av vesentlige forskjeller mellom bankenes og forsikrings- og pensjonsforetakenes virksomhet på en rekke områder. For øvrig stenger nå også EUs krisehåndteringsdirektiv for videreføring av tilsvarende fellesregler for bank- og forsikringssektorene.

I forsikrings- og pensjonsforetak er virksomheten i all hovedsak knyttet til kundefordringer og forpliktelser til forsikringstakere og forsikrede, og det er lite annen gjeld som kan bære tap dersom det oppstår insolvens i et forsikrings- eller pensjonsforetak. Til sammenligning har banker et betydelig omfang også av innlån og kortsiktige forpliktelser. Videre vil livsforsikrings- og pensjonsforpliktelser normalt ha et meget langt tidsperspektiv og forpliktelsene kan vanskelig omregnes til kontantbeløp og gjøres opp ved engangsutbetalinger. Disse forholdene vil komplisere en insolvensbehandling, fordi det blant annet må etableres ordninger som kan sikre videreføring av gjenværende forpliktelser inntil fremtidig utbetaling ved nådd pensjonsuttak eller når risikoen for utbetalingsansvar er bortfalt. Finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt III inneholder en del særregler for forsikrings- og pensjonsforetak, men disse bygger i det vesentlige på regler fra før tidligere forsikringsvirksomhetslov av 1988 og er ikke tilpasset dagens forsikringsmarked.

Siden 2000 har det videre skjedd store endringer på forsikrings- og pensjonsområdet, blant annet som følge av vesentlige endringer på produktsiden. Nye produkter etter innskuddspensjonsloven og tjenestepensjonsloven er kommet til, og lov om obligatorisk tjenestepensjon har medført at antallet løpende pensjonsordninger har økt betydelig. Disse forhold har også medført at forsikrings- og pensjonssektoren i det hele har fått vesentlig økt samfunnsmessig betydning.

Det er derfor Banklovkommisjonens oppfatning at det nå foreligger et klart behov for modernisering av og tilpasninger i regelverket om håndtering av soliditets- og solvenssvikt i forsikrings- og pensjonssektoren, og at dette arbeidet ikke bør utsettes til EU har utarbeidet og vedtatt ny lovgivning på dette området. For øvrig ble det klart for Banklovkommisjonen under arbeidet med EUs krisehåndteringsdirektiv for foretak i banksektoren at gjennomføringen av et eget helt nytt regelverk om krisehåndtering og offentlig administrasjon i alle tilfelle ville kreve til dels omfattende gjennomarbeidning av gjeldende regelverk i finansforetaksloven kapittel 21, særlig ved tilpasning av reglenes virkemåte i forhold til forsikrings- og pensjonsforetak. Banklovkommisjonen har derfor utformet lovutkastet kapittel 21 med sikte på at det skal erstatte gjeldende regler for forsikrings- og pensjonsforetak i finansforetaksloven kapittel 21.

Banklovkommisjonen har ved utarbeidelsen av lovutkastet i utredningen lagt vekt på å utforme regler som er godt tilpasset behovet for forebyggende tiltak og effektiv krisehåndtering innenfor forsikrings- og pensjonssektoren. Under arbeidet med utredningen har sekretariatet drøftet viktige spørsmål med representanter for berørte interessegrupper.

Ved utformingen av lovutkastet er det sett hen til at et eventuelt fremtidig EU-regelverk på dette området ventes stort sett å ville følge opplegget og prinsippene i krisehåndteringsdirektivet for banksektoren. Av hensyn til tilgjengelighet og konsekvens i lovgivningen har Banklovkommisjonen også – i den grad det er mulig og hensiktsmessig – lagt vekt på lovteknisk samordning av systematikk og utforming av bestemmelser i lovutkastet her med lovutkastet til kapittel 20 i NOU 2016: 23. Som følge av at EU-lovgivningen ikke stiller krav til den nasjonale lovgivning på dette området, er det imidlertid også lagt vesentlig vekt på å utforme bestemmelsene i lovutkastet kapittel 21 på en atskillig enklere måte enn i lovutkastet kapittel 20.

Det lovutkastet som fremlegges i utredningen her er i hovedsak enstemmig. Noen medlemmer går i en særmerknad imot et forslag om en utvidelse av Garantiordningen for skadeforsikring (risikoforsikringer som er definert som livsforsikring). Andre medlemmer har i en særmerknad fremhevet behovet for en garantidekning knyttet til innskuddspensjonskapital som plasseres i bankinnskudd i den siste tiden frem mot uttaket av pensjon. Det er også et medlem som har uttrykt skepsis til en deling av fortrinnsretten. I tillegg mener et medlem at det bør lovfestes en større frihet til omdanning av fripoliser til pensjonsprodukter uten dødelighetsarv.

1.1.2 Oversikt over de sentrale bestemmelsene i lovutkastet kapittel 21

1.1.2.1 Avsnitt I. Alminnelige bestemmelser

Bestemmelsene i lovutkastet gjelder alle forsikringsforetak og pensjonsforetak, samt morselskap i forsikringskonsern. Eventuell bank, kredittforetak eller verdipapirforetak som inngår i forsikringskonsern skal behandles etter bestemmelsene i lovutkastet kapittel 20 i NOU 2016: 23. Det samme gjelder mellomliggende holdingforetak som eier banken, kredittforetaket eller verdipapirforetaket.

Lovutkastet § 21-2 viderefører konkursforbudet for forsikrings- og pensjonsforetak ut fra samfunnsmessige hensyn. Ved insolvens skal disse settes under offentlig administrasjon og myndighetsstyrt krisehåndtering med sikte på en videreføring av forsikrings- og pensjonsvirksomhet og begrensning av virkninger til skade for forsikringstakere, forsikrede og andre kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien. Myndigheten til å treffe vedtak om offentlig administrasjon og myndighet etter reglene i kapitlet for øvrig, skal utøves av Finansdepartementet som kan delegere myndighet til Finanstilsynet på vanlig måte. Det er ikke fremmet forslag om særskilt krisehåndteringsmyndighet.

1.1.2.2 Avsnitt II. Beredskapstiltak

Banklovkommisjonen legger i utredningen til grunn at det beste vernet mot tap for forsikringstakere, forsikrede og andre kundegrupper som følge av en insolvens, vil være å unngå at forsikrings- og pensjonsforetak kommer i en slik situasjon at det er fare for foretakets soliditet og solvens. Det er derfor i lovutkastet § 21-7 foreslått at forsikrings- og pensjonsforetak skal ha en beredskapsplan som angir hvilke tiltak som kan iverksettes av foretaket for å sikre og gjenopprette betryggende soliditet ved ulike tilfeller hvor dets økonomiske eller finansielle stilling kan bli vesentlig svekket. En beredskapsplans effektivitet med hensyn til å motvirke at foretak kommer i vanskeligheter vil i stor grad bero på hvor realistiske forutsetninger som legges til grunn ved utarbeidelse av beredskapsplanen. Beredskapsplanen skal oversendes til Finanstilsynet som ved mangler kan kreve planen revidert. Departementet kan fastsette forenklede krav for slike planer for blant annet å begrense administrative kostnader, samt i enkelttilfeller gjøre unntak fra plikten til å utarbeide beredskapsplan.

Beredskapsplanen skal utarbeides på et tidspunkt da foretakets økonomi og soliditet er i en normalsituasjon, og planen vil være utarbeidet ut i fra tenkte situasjoner hvor avvik kan oppstå. Dersom Finanstilsynet har grunn til å anta at et foretaks soliditet eller tillit i markedet vil bli svekket, kan Finanstilsynet pålegge foretaket å utarbeide en tiltaksplan. I slike tilfeller vil tiltaksplanen være rettet mot en mer konkret situasjon, jf. lovutkastet §§ 21-8 og 21-9, jf. § 21-11. I tillegg inneholder avsnittet om beredskapstiltak bestemmelser om avtaler om konsernintern støtte. Beredskapsreglene i lovutkastet i utredningen her fremstår som vesentlig enklere i forhold til tilsvarende regler for bank i lovutkastet kapittel 20 i NOU 2016: 23 som gjennomfører krisehåndteringsdirektivets krav til slik regulering.

1.1.2.3 Avsnitt III. Soliditetsvansker

Dersom foretaket selv ser at dets stilling er eller vil bli vesentlig svekket, skal det på eget initiativ utarbeide tiltaksplan og sende denne til Finanstilsynet, jf. lovutkastet § 21-11. Tiltaksplanen kan være starten på en prosess med tidligtiltak fra foretaket selv eller fra Finanstilsynet for å unngå at det oppstår insolvens i foretaket og at foretaket må settes under offentlig administrasjon. Gjeldende regler om tidligtiltak i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I er videreført og tilpasset forsikrings- og pensjonsforetak der det er behov for dette. Dette gjelder blant annet utarbeidelse av statusoppgjør (lovutkastet § 21-13), innkalling av generalforsamling (lovutkastet § 21-16) og nedskrivning og konvertering av ansvarlig kapital (lovutkastet § 21-15). I tillegg har Banklovkommisjonen vurdert og innarbeidet ytterligere tidligtiltak i lovutkastet. Dette for å forsterke mulighetene for å kunne sikre en videreføring av forsikrings- og pensjonsvirksomheten uten at det oppstår insolvens. Dette gjelder blant annet muligheten for oppnevning og bruk av midlertidig administrator i foretaket som kan forestå virksomheten i foretaket i stedet for eller i samarbeid med styret.

Tidligtiltakene er tiltak som foretaket i all hovedsak skal gjennomføre selv. Pålegg fra Finanstilsynet vil først være aktuelt dersom foretaket ikke iverksetter og gjennomfører nødvendige tiltak. Tidligtiltakene er i betydelig grad løsninger som er helt avhengig av en god kommunikasjon mellom foretaket, tilsynet, eiere og større kreditorer. Det er derfor lagt vekt på at ting skal skje i samråd mellom Finanstilsynet og foretaket, jf. lovutkastet § 21-12. Det er videre lagt til grunn at jo mer inngripende tidligtiltakene er for foretaket, eiere og kreditorer – jo mer alvorlig må situasjonen i foretaket være. Den konkrete situasjon vil være avgjørende for hvilke tiltak som er aktuelle. Det er heller ikke noe krav om at alle tidligtiltak skal forsøkes. Dette vil bero på en hensiktsmessighetsvurdering fra Finanstilsynets side, der blant annet kravet til forholdsmessighet mellom situasjonen og virkningene av beslutningen i lovutkastet § 21-4 kommer inn.

Dersom det ikke lykkes å gjenopprette en betryggende soliditet i foretaket gjennom tidligtiltak eller det ikke er rimelig utsikt for at dette vil lykkes, og Finanstilsynet antar at foretaket som følge av sin økonomiske stilling er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten, skal Finanstilsynet gi melding til departementet om dette, jf. lovutkastet § 21-18. Meldingen fra Finanstilsynet skal blant annet inneholde en vurdering av om det er rimelig utsikt til at et tilstrekkelig økonomisk grunnlag for videreføring av virksomheten kan skaffes gjennom nedskrivning eller konvertering til egenkapital av ansvarlig kapital eller på annen måte. Planen skal også inneholde en vurdering av om foretaket bør settes under offentlig administrasjon og i så tilfelle om offentlige interesser tilsier at foretaket bør undergis krisehåndtering eller avvikles.

Departementet kan beslutte at det skal foretas nedskrivning eller konvertering til egenkapital av ansvarlig lånekapital som er innbetalt til foretaket eller som skal innbetales ved påkrav, og som kan benyttes av foretaket til dekning av tap under løpende drift. Forutsetningen for slike tiltak er at egenkapitalen er tapt. Forutsetningen er videre at slik nedskrivning og konvertering er tilstrekkelig til å unngå at foretaket ellers må antas å måtte innstille sin virksomhet, jf. lovutkastet §§ 21-19 og 21-20.

Før myndigheten treffer vedtak om nedskrivning og konvertering til egenkapital av ansvarlig lånekapital, vedtak etter lovutkastet § 21-30 om at foretaket skal undergis krisehåndtering eller vedtak om krisetiltak etter reglene i lovutkastet avsnittene V og VI, skal myndigheten sørge for å få gjennomført en samlet verdivurdering av foretakets eiendeler og forpliktelser, jf. lovutkastet § 21-21. Denne vurderingen vil være et sentralt grunnlag for myndighetens videre vurderinger og beslutninger i saken. Det er derfor av vesentlig betydning at verdivurderingen bygger på nøkterne og realistiske vurderinger. Det er lagt til grunn av verdivurdering skal gjøres av sakkyndige som er uavhengig av foretaket og offentlige myndigheter.

1.1.2.4 Avsnitt IV. Offentlig administrasjon

Lovutkastets regler om offentlig administrasjon bygger i hovedsak på samme prinsipper som finansforetaksloven §§ 21-7 til 21-14. Dersom det ikke er rimelig utsikt til at tidligtiltak, private støttetiltak, tilsynstiltak eller nedskrivning eller konvertering til egenkapital av ansvarlig lånekapital, kan forhindre at foretaket er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille sin virksomhet, må departementet normalt sette foretaket under offentlig administrasjon, jf. lovutkastet § 21-22. Det er en forutsetning at det ikke er rimelig utsikt til at økonomisk grunnlag for videre virksomhet kan skaffes på annen måte.

Departementet skal oppnevne et administrasjonsstyre som vil fungere som styre for foretaket, jf. lovutkastet § 21-24. Styret skal blant annet sørge for det opprettes et rådgivende utvalg av fordringshavere som styret kan rådføre seg med i saker som gjelder krisehåndtering.

De nærmere virkninger av vedtaket om offentlig administrasjon er beskrevet i lovutkastet § 21-25. Dette innebærer blant annet at den myndighet i foretaket som tilligger foretakets styrende organer overføres til departementet, og at foretaket skal stoppe utbetalinger og heller ikke kan motta innbetalinger med mindre annet fastsettes eller godkjennes av myndigheten. I utgangspunktet kan således ikke løpende pensjonsutbetalinger eller lignende fortsette etter vedtaket om offentlig administrasjon, med mindre myndigheten godkjenner fortsatt utbetaling helt eller delvis. Et foretak under offentlig administrasjon kan heller ikke inngå nye kontrakter eller fornye eksisterende avtaler.

Løpende forsikringsavtaler og pensjonsordninger vil ikke automatisk opphøre ved et vedtak om offentlig administrasjon i et forsikrings- eller pensjonsforetak. De vil fortsette å løpe inntil forsikringstiden eller inneværende årspremieperiode utløper. For å unngå at det fortsetter å påløpe forpliktelser i boet etter at foretaket er satt under offentlig administrasjon til forringelse av forpliktelsene som allerede omfattes av administrasjonen, er det viktig at videre oppbygging av forpliktelser bringes til opphør. Videre vil opptjening i pensjonsordning etter et vedtak om offentlig administrasjon innebære en opptjening av rett til dividendekrav som betyr at man ikke nødvendigvis får dekket verdien av den pensjon man opptjener fullt ut. For medlemmene av pensjonsordninger kan det derfor være viktig at opptjening så fort som mulig skjer i en ny pensjonsordning i et annet foretak. Samtidig er det viktig at forsikringstakere og forsikrede ikke opplever at de plutselig står uten forsikringsdekning eller pensjonsopptjening på grunn av vedtaket om offentlig administrasjon.

Banklovkommisjonen har i lovutkastet § 21-27 valgt å videreføre gjeldende regel om at skadeforsikringer og andre risikoforsikringer opphører å gjelde senest tre måneder etter vedtak om offentlig administrasjon. Dersom kontraktens forsikringstid utløper før utgangen av tremånedersfristen, vil kontrakten opphøre ved utløpet av forsikringstiden, men forsikringstilfeller som inntrer innen 30 dager etter vedtaket om offentlig administrasjon skal uansett kunne meldes i boet. Videre er det i lovutkastet § 21-28 foreslått en opphørsregel for kollektive og individuelle pensjonsordninger i livsforsikrings- og pensjonsforetak, som innebærer at disse skal opphøre senest seks måneder etter vedtaket om offentlig administrasjon. Opphør etter lovutkastet §§ 21-27 eller 21-28 vil innebære at det deretter som hovedregel ikke kan opptjenes rett til pensjon for medlemmene av pensjonsordningen, eller at forsikringstilfeller som inntrer etter opphøret ikke vil gi grunnlag for krav om erstatning etter forsikringsavtalen. Når en pensjonsordning opphører skal det i samsvar med pensjonslovene utstedes fripolise, pensjonsbevis eller pensjonskapitalbevis for den rett til pensjon som er opptjent frem til dette tidspunktet med tilhørende midler.

Størrelsen på de enkelte forsikrings- eller pensjonskrav som kan gjøres gjeldende i boet, vil baseres på en nåverdiberegning av det fremtidige utbetalingsansvar som forsikringsforetaket har på tidspunktet for vedtaket om offentlig administrasjon. Verdien av forpliktelser som følger av skadeforsikringer og rene risikoforsikringer i livsforsikring, vil følge av alminnelige erstatningsrettslige regler og prinsipper som legger til grunn at erstatningen skal utregnes i en nåverdi, jf. lovutkastet § 21-27 annet ledd annet punktum. Nåverdien av opptjent pensjon i pensjonsordninger med investeringsvalg vil være bestemt at de enkelte medlemmers pensjonskapital beregnet ut fra investeringsvalgporteføljenes verdi til enhver tid, jf. lovutkastet § 21-29 annet ledd. For kontraktfastsatte forpliktelser i ytelsesordninger som inngår i kollektivporteføljen i et livsforsikrings- eller pensjonsforetak, vil nåverdien av den enkelte rettighetshavers opptjente ytelse bero på fire forhold:

• Diskonteringsrenten,

• dødelighetsforutsetningen (dødelighetsarv og sannsynlighet for å oppleve utbetaling),

• når utbetaling vil starte, og

• hvor lenge utbetalingsperioden vil vare.

Banklovkommisjonen har i lovutkastet § 21-29 første ledd lagt til grunn at beregning av nåverdien av forpliktelsene må baseres på disse fire forholdene. I avsnitt 4.5.4.4 har Banklovkommisjonen kommet til at premiereserve ikke kan brukes som grunnlag for beregning av kontraktfastsatte forpliktelser.

Ved offentlig administrasjon av et forsikrings- eller pensjonsforetak er det av vesentlig betydning for forsikringstakere og forsikrede og andre med interesser i forsikringsdekningen, at forsikringsforpliktelser etter gjeldende finansforetaksloven § 21-18, jf. § 21-17, har hatt fortrinnsrett til dekning av foretakets gjenværende midler før alle andre forpliktelser unntatt massefordringer. Dette har vært et unntak fra de alminnelige konkursrettslige prioritetsregler i dekningsloven kapittel 9. Fortrinnsretten kommer inn i de tilfeller hvor verdien av aktivaene i foretaket ikke er tilstrekkelig til å dekke nåverdien av samtlige forpliktelser i boet i tillegg til massefordringer. Banklovkommisjonen foreslår en videreføring av fortrinnsretten i lovutkastet § 21-26. Fortrinnsretten omfatter nåverdien av forsikringsforpliktelser som har oppstått før vedtaket om offentlig administrasjon. Dette gjelder uavhengig om forsikringstilfellet eller skade eller sykdom som følge av dette oppdages først senere. Fortrinnsretten omfatter videre forpliktelser som oppstår etter vedtaket om offentlig administrasjon, men før avtalen opphører i samsvar med opphørsreglene i lovutkastet §§ 21-27 og 21-28. Fortrinnsretten vil også omfatte krav på renter knyttet til slike krav. Fortrinnsretten er imidlertid begrenset til krav på grunnlag av avtaler om direkte forsikring. Avtaler om gjenforsikring er ikke omfattet av fortrinnsretten.

I livsforsikringsforetak som omfatter både forsikringsavtaler med investeringsvalg som inngår i investeringsvalgporteføljen i foretaket og forsikringsavtaler med kontraktfastsatte forpliktelser som er knyttet til foretakets kollektivportefølje, har Banklovkommisjonen sett at det er problemer med en samlet fortrinnsrett for alle disse kravene til samtlige aktiva i boet, slik det er etter gjeldende rett. Det er derfor i lovutkastet § 21-26 annet og tredje ledd foreslått en delt fortrinnsrett i slike foretak slik at fortrinnsretten for forpliktelser knyttet til investeringsvalg skal knyttes til dekning i verdien av de eiendeler som forvaltes i foretakets investeringsvalgportefølje, mens forpliktelser etter avtaler med kontraktfastsatte forpliktelser skal ha fortrinnsrett til verdien av eiendeler som forvaltes i foretakets kollektiv- og selskapsporteføljer. Det avgjørende er således hvilke eiendeler som er registrert knyttet til de ulike porteføljene til enhver tid. Dersom verdien av disse eiendelene etter dekning av massefordringer, ikke er tilstrekkelig til å dekke forpliktelsenes nåverdi skal det foretas forholdsmessig nedskrivning etter lovutkastet § 21-26 annet eller tredje ledd, jf. også lovutkastet §§ 21-33 og 21-34. Banklovkommisjonen er av den oppfatning at en slik delt fortrinnsrett er mer effektiv og kostnadsbesparende enn etablering av særskilt separatistrett for de særskilte fordringer basert på tinglysning og andre notoritetsregler. Forslaget om delt fortrinnsrett er en endring av prinsippet om lik fortrinnsrett for alle forsikrings- og pensjonskrav etter gjeldende rett, og det er derfor i utkastet til overgangsregler foreslått at denne endringen skal tre i kraft først 1. januar 2025 og at gjeldende regler i finansforetaksloven § 21-18, jf. § 21-17, skal gjelde inntil dette tidspunkt. Et medlem reiser i en merknad i avsnitt 5.2.2, spørsmål om innføring av delt fortrinnsrett kan få uheldige virkninger, og bemerker at foretakets midler i utgangspunktet bør være tilgjengelig for alle foretakets kunder.

1.1.2.5 Avsnitt V. Alminnelige regler om krisehåndtering

Etter at foretaket er satt under offentlig administrasjon, skal departementet i samsvar med lovutkastet § 21-30 fatte en beslutning om hvorvidt foretaket 1) skal undergis krisehåndtering med sikte på videreføring av viktig forsikrings- og pensjonsvirksomhet for å begrense virkninger til skade for forsikringstakere, forsikrede og andre kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien, eller 2) skal avvikles etter reglene i lovutkastet § 21-39. En avvikling vil i hovedsak følge konkursrettslige regler og prinsipper, men forsikringsforpliktelsene vil ha fortrinnsrett til dekning i boets aktiva etter dekning av massefordringer. Forsikrings- og pensjonsforpliktelser som ikke kan utbetales før ved fremtidig uttak av pensjon eller mulige krav som følge forsikringstilfeller som kan ha oppstått, men som ennå ikke er oppdaget, vil måtte sikres før administrasjonen kan avsluttes og foretaket formelt avvikles. Disse forhold, sammenholdt med det forhold at tidspresset ved krisehåndteringen i forsikrings- og pensjonsforetak ikke er like markant som ved offentlig administrasjon av banker og kredittforetak, gjør at krisehåndtering fremstår som godt egnet i forhold til offentlig administrasjon av forsikrings- og pensjonsforetak, jf. også finansforetaksloven §§ 21-15 og 21-16. Lovutkastet § 21-24 forutsetter at administrasjonsstyret så snart det lar seg gjøre skal kartlegge foretakets økonomiske stilling og vurdere hvordan krisesituasjonen best kan håndteres for å begrense tap for de forsikrede og samfunnet. Dersom krisehåndteringen ikke lykkes i å videreføre foretakets virksomhet, vil avvikling av foretaket kunne velges som en plan B.

Formålet med krisehåndtering er å søke å få videreført viktig forsikrings- og pensjonsvirksomhet ved overdragelse eller på annen måte, for derved å begrense virkninger til skade for forsikringstakere, forsikrede og andre kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien, se lovutkastet § 21-32. Før det iverksettes krisetiltak er det en viktig forutsetning at foretakets ansvarlige lånekapital som omfattes av reglene i lovutkastet §§ 21-19 og 21-20, blir nedskrevet for å dekke tap og i tilfelle konvertert til egenkapital før eller samtidig med anvendelsen av krisetiltak som vil medføre tap for fordringshavere, jf. lovutkastet § 21-32. Slike tiltak vil oftest være en forutsetning for oppkapitalisering eller gjennomføring av andre krisetiltak. Etter nedskrivning av ansvarlig lånekapital kan gjennomføring av krisetiltak således medføre at fordringshavere uten fortrinnsrett til dekning etter lovutkastet § 21-26 må ta udekket tap i samsvar med prioritetsrekkefølgen ved konkurs. Deretter vil det kunne være aktuelt at forsikrings- og pensjonsforpliktelser med fortrinnsrett må ta tap ved gjennomføringen av krisetiltak. Slikt tap skal i så tilfelle skje ved forholdsmessig nedskrivning av forpliktelsene etter reglene i lovutkastet §§ 21-33 og 21-34. Et medlem har i avsnitt 4.5.4.3 bemerkninger til enkelte elementer knyttet til egenskaper ved fripoliser med investeringsvalg etter nedskrivning i form av omdanning fra fripolise. Dette gjelder blant annet mulighet til opphørende ytelser uten dødelighetsarv. Som det fremgår i det nevnte avsnittet, vil imidlertid ikke Banklovkommisjonen foreslå konkrete regelendringer på dette området, men utelukker ikke at et administrasjonsstyre kan vurdere dette som en konkret løsning i det enkelte tilfelle ut fra en vurdering av dødelighetsforutsetninger, utbetalingstid og hensynet til likebehandling av de forsikrede.

1.1.2.6 Avsnitt VI. Gjennomføring av krisetiltak

Det er opp til myndigheten å avgjøre hvilke krisetiltak eller kombinasjon av slike som skal anvendes i det enkelte tilfellet, og krisetiltakene som fremgår av lovutkastet avsnitt VI er i hovedsak de samme som i gjeldende lov, jf. finansforetaksloven §§ 21-15 og 21-16. Krisetiltakene kan gå ut på overdragelse av virksomhet til annet foretak, broforetak eller forvaltningsforetak, nedskrivning eller konvertering til egenkapital av kapitalinstrumenter utstedt av foretaket, og om nødvendig nedskrivning av forsikrings- og pensjonsforpliktelser, og helt eller delvis avvikling av virksomhet, samt statlige tiltak, jf. lovutkastet § 21-31 med supplerende regler i lovutkastet §§ 21-35 til 21-41.

Bestemmelsene om avvikling av hele virksomheten, eller gjenstående deler av virksomheten etter bruk av ulike krisetiltak, er inntatt i lovutkastet § 21-39. Erstatningsavsetninger til sikring av dekning av skader som ennå ikke er blitt kjent for forsikringstaker og sikrede, eller som kan vise seg senere, og nåverdien av pensjonsrettigheter, herunder fripoliser og pensjonskapitalbevis, som ikke kan utbetales før uttak av pensjon, skal overføres til ett eller flere forvaltningsforetak. Forvaltningsforetaket eller forvaltningsforetakene skal ha til formål å forestå forvaltningen av overførte forpliktelser med tilhørende kapital på rettighetshavernes vegne og uten egen risiko. All avkastning etter fradrag av kostnader knyttet til forvaltningen, skal tilfalle rettighetshaverne. Før foretaket under offentlig administrasjon avvikles og slettes i Foretaksregisteret, skal forvaltningsforetakene overføres til staten som etter behov kan engasjere annet foretak til å forestå forvaltningen av kapital- og forsikringsforhold.

1.1.2.7 Avsnitt VII. Tilleggsbeføyelser

Avsnitt VII «Tilleggsbeføyelser» inneholder bestemmelser som gir myndigheten nødvendige tilleggshjemler og -kompetanse til å sørge for at krisetiltakene kan gjennomføres på en effektiv måte. Det er i hovedsak overlatt til myndigheten å avgjøre ved forvaltningsskjønn om det i enkelttilfelle skal gis slike pålegg som tilleggsbeføyelsene omhandler. De skranker for myndighetsutøvelsen som følger av reglene i lovutkastet avsnitt VIII om vern, må imidlertid overholdes.

Med hjemmel i reglene i lovutkastet avsnitt VII kan myndigheten blant annet overdra eiendeler og rettigheter og treffe ulike beslutninger som vil medføre begrensninger i erververens rettsstilling. Myndigheten kan også avslutte kontrakter inngått av foretaket eller endre kontraktsvilkårene når dette er nødvendig av hensyn til gjennomføringen av krisehåndteringen. Det kan også gis pålegg om suspensjon av fordringer og sikkerhetsretter, samt suspensjon av en parts hevingsrett i forhold til kontrakt inngått med foretaket.

1.1.2.8 Avsnitt VIII. Vern for eiere, fordringshavere og motparter

Avsnitt VIII «Vern for eiere, fordringshavere og motparter» gir regler om ulike former for rettslig vern for aksjeeiere, forsikrede og andre kreditorer eller motparter ved ulike krisetiltak. Krisehåndteringen har til formål å videreføre virksomheten, og for å få til dette kan det være nødvendig å fordele tap mellom ulike parter. I denne sammenheng er det viktig å verne partene mot at de påføres større tap ved en krisehåndtering enn det de ville blitt påført om foretaket hadde blitt avviklet. De ulike bestemmelsene om vern av ervervet rett til foretakets rettigheter, eiendeler og forpliktelser ved gjennomføring av krisetiltak, medfører innskrenkninger i myndighetens kompetanse, slik at myndigheten ikke uten videre kan sette i verk de krisetiltak som lovutkastet avsnittene V og VI omhandler.

Av lovutkastet § 21-46 fremgår det for det første at krisetiltak ikke kan anvendes dersom det vil medføre at bare en del av foretakets rettigheter, eiendeler og forpliktelser blir overført til annet foretak og at resten av fordringshaverne som ikke er omfattet av overføringen, ikke vil oppnå en dekning for sine krav som minst tilsvarer det de ville ha oppnådd ved en avvikling av foretaket. Krisetiltakene skal således ikke sette fordringshavere i en dårligere situasjon enn om det hadde skjedd en avvikling av foretaket. For det andre kan det ikke anvendes krisetiltak som medfører større nedskrivninger av kapitalinstrumenter eller forpliktelser enn om det hadde skjedd en avvikling av foretaket. Dersom en etterfølgende verdivurdering viser at så har skjedd, kan myndigheten endre vedtak om nedskrivning og fatte vedtak om forhøyelse av vederlag, jf. lovutkastet § 21-21 femte ledd.

Avsnitt VIII gir videre vern for ulike sikrings-, motregnings- og nettingordninger, slik at det ikke kan foretas oppsplitting eller endring av kontrakter tilknyttet slike ordninger under en krisehåndtering, jf. lovutkastet §§ 21-47 til 21-51. I tillegg er det – på samme måte som i lovutkastet til kapittel 20 i NOU 2016: 23 – inntatt regler om klage og søksmål i forbindelse med vedtak om tidligtiltak og krisetiltak, jf. lovutkastet § 21-52. Dette er regler som sikrer eiere, kreditorer, motparter og andre aktører med tilknytning til foretaket adgang til å bruke forvaltningsklage og domstolsprøving og virkningene av dette.

1.1.2.9 Avsnitt IX. Forsikringskonsern med grenseoverskridende virksomhet

Avsnitt IX «Forsikringskonsern med grenseoverskridende virksomhet» omhandler regler om krisehåndtering av forsikringskonsern med grenseoverskridende virksomhet. Reglene er begrenset til bestemmelser som omhandler forsikringskonsern (grupper) med norsk tilknytning og som kan reise spørsmål i forhold til norske myndigheter og samarbeidet med krisehåndteringsmyndigheter eller tilsynsmyndigheter i andre EØS-stater.

Sentralt står de forsikringskonsern hvor (hoved)morselskapet er norsk. I så fall foreligger grenseoverskridende virksomhet dersom gruppen også omfatter konsernforetak med filial i annen EØS-stat, eller et konsernforetak (datterforetak) som er etablert i annen EØS-stat for å drive virksomhet der. Her oppstår det spørsmål om norske myndigheters rolle i forhold til den norske gruppens virksomhet i annen EØS-stat, i tillegg til de spørsmål som gjelder krisehåndtering av gruppen i sin helhet i Norge.

Grupper med (hoved)morselskap i annen EØS-stat vil i hovedsak bli krisehåndtert eller insolvensbehandlet i den stat hvor morselskapet i forsikringskonsernet er etablert, og etter lovgivningen der. Her oppstår «norske» spørsmål bare dersom gruppen har virksomhet i Norge som drives gjennom et konsernforetak etablert i annen EØS-stat med filial etablert her i riket, eller et norsketablert konsernforetak (datterforetak) for virksomhet her i riket. Norsketablerte konsernforetak som er morselskap i et delkonsern for virksomheten her i riket, vil for øvrig også reise spørsmål i norsk sammenheng.

1.1.2.10 Avsnittene X og XI. Garantiordningen for skadeforsikring og andre garantiordninger i forsikring

Bestemmelsene i lovutkastet avsnittene X og XI er i all hovedsak en videreføring av gjeldende bestemmelser i finansforetaksloven kapittel 20. Det foreslås kun mindre justeringer i lovbestemmelsene om Garantiordningen for skadeforsikring med unntak av at det foreslås presisert i loven at også livsforsikringer som er risikoforsikringer i skadeforsikringsforetak skal omfattes av garantiordningen. I dag er slike forsikringer unntatt fra garantiordningens dekningsområde i medhold av forskrift. Det er videre i lovutkastet foreslått at departementet kan fastsette regler om at livsforsikringsforetak som tilbyr tilsvarende type risikoforsikringer skal være medlem av garantiordningen. Et mindretall mener at det i lovutkastet ikke bør inntas regler om livsforsikringer i skadeforsikringsforetak. Det samme mindretall er av den oppfatning at lovutkastet ikke bør inneholde hjemmel til å bestemme at livsforsikringsforetak med risikoforsikringer skal omfattes av garantiordningen. Banklovkommisjonen har for øvrig i motivene anbefalt at det vurderes noen endringer i forskriftsverket knyttet til garantiordningen.

Banklovkommisjonen har ikke funnet grunnlag for å foreslå etablering av garantiordning innenfor livs- og pensjonsforsikring. Enkelte medlemmer har som nevnt ovenfor i avsnitt 1.1.1, gitt uttrykk for at bankinnskudd knyttet til midler i innskuddspensjonsordninger bør dekkes av innskuddsgarantiordningen for bank. Banklovkommisjonen peker på at dette er et spørsmål som bør vurderes når det er avklart hvilke løsninger som velges i forbindelse med drøftelsene som pågår om egen pensjonskonto for de enkelte arbeidstakere.

1.2 Summary

1.2.1 Introduction

The Banking Law Commission was appointed by Royal Decree of 6 April 1990 and commissioned to undertake a full review of the current financial legislation with a view to modernizing, coordinating and revising of the legislative framework. The following year, the Ministry of Finance requested that the Banking Law Commission also included the area of insurance in this work. Since then, the Banking Law Commission has through the years received a significant number of new and comprehensive assignments, particularly in the areas of insurance and occupational pensions. An overview of the total of 30 reports submitted by the Commission has been included as Appendix 2 to the present report.

A draft for new consolidated financial legislation in conformity with the 1990 assignment and subsequent changes thereto was based on several sub-reports and was completed as a combined report in NOU 2011: 8 titled «New financial legislation» and submitted in May 2011. The draft bill in that report formed the basis for Act no. 17 of 10 April 2015 on Financial institutions and Financial Groups (Financial Institutions Act) and entailed the modernisation and coordination of Norwegian financial legislation, allowing the replacement and repeal of most of the then existing statutory frameworks for various parts of the financial sector adopted over the years.

In report no. 2, NOU 1995: 25, the Banking Law Commission submitted a proposal for a new regulatory framework for resolution and public administration (jointly for institutions in the areas of banking and insurance), including the bank deposit guarantee scheme, all of which were implemented by an Act of 1996 (Guarantee Schemes Act). It was a precondition that the Banking Law Commission would assess the need for a revision of the Guarantee Schemes Act as part of the work with the new legislation relating to financial institutions and take relevant EU legislation into consideration. While awaiting new EU/EEA directives on deposit guarantee schemes and resolution for banks and groups etc., the regulatory framework in the 1996 Act was temporary largely incorporated without substantial changes in the Financial Institutions Act (Chapters 19 to 21). After the EU Bank Recovery and Resolution Directive (2014/59/EU) (the «BRRD») and the Deposit Guarantee Schemes Directive (2014/49/EU) (the «DGSD») were adopted, the Banking Law Commission therefore prepared a draft for a new legislative framework for deposit guarantee schemes and resolution of banks etc. that was submitted in the report NOU 2016: 23 titled «Deposit Guarantee Schemes and resolution in the banking sector». This regulatory framework, which is adapted to the requirements in the two EU directives, was proposed to be included as new chapters 19 and 20 in the Financial Institutions Act.

The BRRD does not apply to insurance and pension institutions and the EU has thus far also not commenced the work on drafting a directive for resolution of such institutions. The rules in the BRRD are adapted to the operations of the banks, which differ in significant areas from the operations of insurance and pension institutions. For that reason and due to its scope, the BRRD could not be implemented into Norwegian law as a common regulatory framework for banks and insurance and pension institutions in the same manner as in the Guarantee Schemes Act. In order to avoid delay in the implementation of new legislation relating to deposit guarantee schemes and resolution of banks and groups etc., the Banking Law Commission therefore chose to carry out the revision of the relevant chapters of the Financial Institutions Act in two stages. The draft for a new and separate legislative framework for resolution in the banking sector in Chapter 20 of the Financial Institutions Act was submitted in NOU 2016: 23 which also included a new Chapter 19 concerning the deposit guarantee scheme. Therefore, in this report a draft revision is submitted concerning the parts of Chapter 21 of the Financial Institutions Act (Guarantee Schemes Act) that, pursuant to the new proposed Chapter 20 of the Financial Institutions Act concerning resolution of banks etc., will apply to resolution and public administration of insurance and pension undertakings.

As mentioned, the EU has thus far not adopted any directive for resolution of insurance or pension institutions, nor laid down any detailed requirements for national legislation relating to guarantee schemes for non-life insurance or life insurance contracts. However, the Banking Law Commission is of the view that, in the situation that has arisen because of the adoption of the BRRD for the banking sector and the general development in the insurance and pension sector, there is now a need to draft a separate regulatory framework concerning deterioration of solidity and public administration of insurance and pension institutions. The regulatory framework on resolution and public administration contained in Chapter 21 of the Financial Institutions Act (see Appendix 1) is largely a formulated regulatory framework common for institutions in the banking and insurance sector. The Act was originally drafted to meet the need for modernizing and revising the rules for banks and credit institutions based on experiences from the banking crisis of the 1980s and 1990s. However, the regulatory framework was then applied correspondingly to insurance and pension institutions without any detailed assessment of how the rules de facto would function in the areas of insurance and pensions. It is now clear that the functioning of this legislation will be greatly influenced by significant differences btween the operations of banks and the operations of insurance and pension institutions. Furthermore, the BRRD now also prevents the continuation of equivalent common rules for the banking and insurance sectors.

The operations of insurance and pension institutions are primarily linked to claims from insurance customers and liabilities to policyholders and insured persons and there are few other types of claims or debts which can bear loss if an insurance or pension institution becomes insolvent. In comparison, banks also have a considerable amount of market loans and short-term liabilities. In addition, life insurance and pension liabilities generally based on long term contracts and liabilities which it is difficult to convert into cash amounts in insolvency proceedings which may be settled through lump-sum payments. These factors will complicate insolvency proceedings because, among other things, arrangements must be established that can ensure the continuation of remaining insurance liabilities until pension age is reached and payments can be effectuated according to the pension plan or when the risk for further liabilities and payment has lapsed. Chapter 21 Part III of the Financial Institutions Act now contains various special rules for insurance and pension institutions. However, these are largely based on rules from prior to the previous Insurance Activities Act of 1988 and are not adapted to the present insurance market.

In addition, since 2000 major changes have taken place in the insurance and pensions sector, including significant changes on the product side. New products have emerged since the Defined-Contribution Pension Act (2000) and Occupational Pensions Act (2000) entered into force. Moreover, the Act on Mandatory Occupational Pensions (2005) has resulted in substantial increases in the number of ongoing pension schemes. Consequently, the entire insurance and pension sector is now being regarded as one of great social importance. It is therefore the view of the Banking Law Commission that there is a now a clear need to modernize and adapt the current regulatory framework in order to achieve sustainable solidity and better managing infringement of capital and solvency requirements in the insurance and pension sector. It is also the prevailing view that this work should not be postponed until the EU may have drafted and adopted new legislation in this area. Furthermore, it became clear to the Banking Law Commission during the work with the BRRD that the implementation of a completely new regulatory framework for the resolution and public administration of institutions in the banking sector would, in any event, require a rather comprehensive review of the applicable regulatory framework in Chapter 21 of the Financial Institutions Act, particularly in order to ensure the proper functioning of the rules in relation to insurance and pension institutions. The Banking Law Commission has therefore prepared Chapter 21 of the Draft Bill with a view to fully replacing the existing rules for insurance and pension institutions in Chapter 21 of the Financial Institutions Act.

When preparing the Draft Bill in the report, the Banking Law Commission main objective has been to elaborate a new legal regime that are well adapted to the need for preventive early intervention measures as well as for effective resolution within the insurance and pension sector. During the work on the report, the Secretariat discussed important issues with representatives of affected interest groups.

The Draft Bill has also been prepared on the assumption that a future EU regulatory framework in this area will largely follow the arrangement and the principles in the BRRD for the banking sector. Moreover, in view of the need for availability and consequence in the new legislation, the Banking Law Commission has also – to the extent appropriate – given due consideration to the need for appropriate coordination of the system and drafting of provisions in this Draft Bill with the Draft Bill in NOU 2016: 23. However, due to the fact that EU existing legislation has not yet issued requirements for national legeslation in this area, it has also been possible to elaborate the draft provisions in Chapter 21 of the Draft Bill in a more concise and straightforward manner than in Chapter 20 of the Draft Bill.

The Draft Bill that is presented in the report here has as a package-solution been unanimously adopted by the Banking Law Commission. However, in special remarks that were made, some members oppose the proposal to expand the Guarantee scheme for non-life insurance (risk-insurance defined as life insurance). Other members also emphasize in special remarks the need for a new guarantee arrangement covering defined-contribution pension capital that is placed in bank deposits during a few years to the pension age. There was also one member questioning the rules proposed on the preferential right of insurance liabilities. In addition, one member was of the view that there should be legislation that grants greater freedom to convert paid-up life policies to pension saving products without biometrical risk.

1.2.2 Overview of the key provisions in Chapter 21 of the Draft Bill

1.2.2.1 Part I. General provisions

The provisions in the Draft Bill apply to all insurance institutions and pension funds, as well as to parent companies in insurance groups. Any bank, credit institution or investment firm that is part of an insurance group must be handled in accordance with the provisions in Chapter 20 of the Draft Bill in NOU 2016: 23. The same applies to intermediate holding institutions that own the bank, credit institution or investment firm.

Section 21-2 of the Draft Bill continues the existing exemption from bankruptcy proceedings for insurance and pension institutions based on public interest considerations. In the event of insolvency, such undertakings shall instead be subject to public administration and government controlled resolution with a view to continuing insurance and pension activity and limiting the harmful effects for policyholders, insured persons and other customer groups, the public or the economy. The authority to make decisions regarding public administration and competence pursuant to the general rules in the Chapter is to be exercised by the Ministry of Finance, which may as appropriate delegate authority to the Norwegian Financial Supervisory Authority (Finanstilsynet –FSA). No proposal regarding a separate resolution authority has been presented. The use of the wording «authority» in the present report and the Draft Bill must therefore be read in this context.

1.2.2.2 Part II. Protective measures

In the report, the Banking Law Commission considers that the best protection against loss to policyholders, insured persons and other customer groups because of insolvency, will be measures intended to prevent that insurance and pension institutions arrive in situations that may entail risks to the institution’s capital and solvency requirements. Therefore, Section 21-7 of the Draft Bill proposes that insurance and pension institutions must have a contingency plan that stipulates the measures that can be initiated by the institution to ensure and re-establish an adequate capital basis in various instances in which the institution’s economic or financial position may be significantly weakened. The effectiveness of a contingency plan for preventing the institution from encountering difficulties will largely depend on how realistic the prerequisites that form the basis for the contingency plan are. The contingency plan must be sent to FSA, which may request that the plan be revised if it contains deficiencies. The Ministry may set simplified requirements for such plans purporting to, among other things, limit administrative costs for small entities and, in some cases, make exceptions to the obligation to set up a contingency plan.

The contingency plan must be prepared at a time when the institution’s finances and capital base are generally adequate and the plan will be prepared based on envisaged situations in which deterioration may occur. If FSA has reason to assume that an institution’s capital base or position in the market will be weakened, the FSA may instruct the institution to prepare an action plan appropriate to address the situation having arisen, cf. Sections 21-8 and 21-9 of the Draft Bill, see also Section 21-11. In addition, the section relating to protective measures includes provisions regarding agreements on intra-group support. The contingency rules in the Draft Bill in this report appear much more straightforward when compared with equivalent rules for banks in Chapter 20 in NOU 2016: 23 which implement the BRRD’s requirements for such regulation.

1.2.2.3 Part III. Capital difficulties

If the institution itself considers that its position is or will be significantly weakened, the institution must, at its own initiative, prepare an action plan for submission to FSA, cf. Section 21-11 of the Draft Bill. The action plan can be the commencement of a process of early intervention measurs effectuated the institution itself or by FSA with the view of avoiding the institution becoming insolvent and eventually having to be placed under public administration. Current applicable rules for early intervention in Chapter 21, Part I of the Financial Institutions Act are generally maintained and adapted to insurance and pension institutions where this is necessary. Among other things, this applies to the preparation of a status report (Section 21-13 of the Draft Bill), convening of the general meeting (Section 21-16 of the Draft Bill), and the write down and conversion of relevant capital instruments (Section 21-15 of the Draft Bill). In addition, the Banking Law Commission has evaluated and incorporated further early intervention measures into the Draft Bill. This is to strengthen the ability to ensure the continuation of insurance and pension activity without insolvency occurring. Among other things, this applies to the ability to appoint and use a temporary administrator of the institution that can oversee the institution’s activity instead of or in cooperation with the board.

Early intervention measures involve measures that the institution must primarily implement itself. Orders from FSA will only be issued if the institution itself does not initiate and implement the necessary measures. Early intervention measures consist primarily of solutions that are completely dependent on good communication between FSA and the institution and its owners and major creditors. Therefore, emphasis is placed on this occurring in consultation between FSA and the institution in question, cf. Section 21-12 of the Draft Bill. It is also assumed that the more invasive early intervention measures are for the institution, owners and creditors, the more serious the institution’s situation must be. The specific situation will be decisive for the measures that may be relevant. Which of the various early intervention measures that will be applied, will largely depend on an assessment on the part of FSA, based among other things, on a requirement for proportionality between the actual situation and the consequences for the institution in question, cf. Section 21-4 of the Draft Bill.

If attempts to re-establish an adequate capital base in the institution through early intervention measures are unsuccessful or there is no reasonable prospect of this succeeding, and FSA assumes that, as a result of its financial position, the institution will have to, or must be expected in the near future, to cease its operations and activity, FSA shall give notice of this to the Ministry of Finance, cf. Section 20-18 of the Draft Bill. Such notice from FSA must include an assessment of whether there is a reasonable prospect that an adequate financial basis for continued operations can be attained through the write down or conversion to equity of relevant capital instruments or in some other manner. The plan must also include an assessment of whether the institution should be placed under public administration and, if so, whether public interests warrant the institution being subject to the resolution framework instead of being dissolved as insolvent.

The Ministry of Finance can decide that there must be a write down or conversion to equity of capital instruments which have been issued by the institution for the purpose of absorbing loss during ongoing operations. The requirement for such measures is that the institution’s own funds essentially must be considered as lost. Further, the requirement is that such write down and conversion are regarded as sufficient for avoiding the institution otherwise having to cease operations, cf. Sections 21-18 and 21-19 of the Draft Bill.

Before the authority issues an order regarding the write down or conversion to equity of relevant capital instruments, order pursuant to Section 21-30 of the Draft Bill that the institution be subject to resolution, or ordering resolution actions pursuant to the rules in Parts V and VI of the Draft Bill, the authority must carry out an overall valuation of the institution’s assets and liabilities, cf. Section 21-21 of the Draft Bill. This valuation of the undertaking will form an important basis for the authority’s subsequent assessments and decisions relating to resolution matters. It is therefore of major importance that the valuation is based on cautious and realistic assessments. It is expected that the valuation shall be carried out by experts who are independent of the institution and public authorities.

1.2.2.4 Part IV. Public administration

The rules relating to public administration in the Draft Bill are largely based on the same principles as Section 21-7 to Section 21-14 of the Financial Institutions Act. If there is no reasonable prospect that early intervention measures, private support measures, supervisory measures or the write down or conversion to equity of relevant capital instruments will prevent that the institution have to, or in the near future will be forced to cease its operations, the Ministry of Finance will normally place the institution under public administration, cf. Section 21-22 of the Draft Bill. It is a requirement that there is no reasonable prospect that the financial basis for continued operations can be attained.

The Ministry of Finance shall appoint an administration board that will function as a board for the institution, cf. Section 21-24 of the Draft Bill. Among other things, the board shall ensure that an advisory creditor committee is established as an advisory forum for consultations on matters concerning resolution of the institution.

The specific consequences of the decision regarding public administration are described in Section 21-25 of the Draft Bill. Among other things, this includes that the power and authority of institution’s governing bodies is transferred to the Ministry of Finance and that the institution shall cease payments and not undertake new commitments, unless otherwise stipulated or approved by the authority. Therefore, as a starting point, ongoing pension payments or the like cannot continue after the decision of public administration unless the authority approves full or partial continuation of payments. Nor may an institution under public administration enter into new contracts or renew existing agreements.

Current insurance contracts and pension schemes will not be automatically terminated by the decision of public administration of an insurance or pension institution. Generally, contracts will continue to run until the insurance period or current yearly premium period expires. However, it is important to prevent that liabilities are continuing to accrue for the estate after the institution has been placed under public administration to the detriment of the liabilities already covered by the public administration proceedings. In addition, entitlements in pension schemes after a decision regarding public administration has been made will in any event only entail the accrual of the right to dividend claims instead of the full value of any right to pension subsequently accrued. Therefore, it may be important for members of pension schemes that further rights to pension as soon as possible is based on another pension scheme in a new institution. It is also important that policyholders and insured persons do not experience that they are suddenly without insurance coverage or pension earnings due to a decision of public administration.

In Section 21-27 of the Draft Bill, the Banking Law Commission has chosen to continue the current rule that non-life insurance policies and other risk insurance policies shall cease to apply no later than three months after a decision regarding public administration. If the contract’s insurance period expires prior to the end of the three months deadline, the contract will be terminated at the end of the insurance period, but liabilities arising out of insurance events occurring within 30 days after the decision of public administration can nevertheless be claimed in the estate. In addition, Section 21-28 of the Draft Bill proposes a new rule for group and individual pension schemes in life insurance and pension institutions to the effect that such contracts shall be terminated no later than six months after the decision of public administration. Termination pursuant to Section 21-27 or Section 21-28 of the Draft Bill entails that it will thereafter be a general rule that pension entitlements for members of the pension scheme cannot be accrued or that insurance events that occur after termination will not provide a basis for claims against the estate for compensation pursuant to the insurance contract. When a pension scheme is terminated, a paid-up policy, pension certificate or pension capital certificate must be issued pursuant to the pension laws for pension entitlements that have accrued until this date with pertaining funds.

The amount of each insurance or pension claim that can be asserted in the estate, will be based on a calculation of the net present value of the future payment liabilities that the insurance institution has on the date of the decision regarding public administration. The value of liabilities resulting from non-life insurance policies and pure risk insurance policies in life insurance will be calculated in accordance with general tort law rules and principles which presuppose that compensation shall be calculated at present value, cf. Section 21-27, paragraph two, second sentence of the Draft Bill. The present value of accrued pensions in pension schemes with investment choice will be determined by each members’ pension capital that is calculated based on the value of the investment portfolios at any time, cf. Section 21-29, paragraph two of the Draft Bill. For contractual liabilities in defined-benefit schemes included in the group portfolio of a life insurance or pension institution, the present value of each rights holder’s accrued entitlement will depend on four factors:

• The interest rate used,

• mortality assumption (mortality inheritance and survival risks),

• the due date for payments,

• the expected length of payment periods.

In Section 21-29, paragraph one of the Draft Bill, the Banking Law Commission has assumed that the calculation of the present value of the liabilities must be based on these four factors. In Part 4.5.4.4, the Banking Law Commission has concluded that the principles used by the institution to calculate its premium reserves cannot be used as a basis for calculating contractual liabilities to be claimed against the estate.

In the event of the public administration of an insurance or pension institution, it is of major importance to policyholders, insured persons and others with interests in the insurance coverage that insurance liabilities pursuant to the current Section 21-18 of the Financial Institutions Act, cf. Section 21-17, have had preferential rights to coverage from the institution’s remaining funds before all other liabilities than the mass claims. This has been an exception to the general bankruptcy priority rules in Chapter 9 of the Creditors Recovery Act. The preferential right becomes applicable in the instances in which the value of the assets in the institution is insufficient to cover the present value of all liabilities in the estate, in addition to the mass claims. The Banking Law Commission proposes a continuation of the preferential right in Section 21-26 of the Draft Bill. The preferential right includes the present value of insurance liabilities that have been incurred prior to the decision regarding public administration. This applies irrespective of whether the insurance event or damage or illness resulting from this is not discovered until a later date. The preferential right also includes liabilities that arise after the decision regarding public administration, but before the contract has been terminated pursuant to the termination rules in Sections 21-27 and 21-28 of the Draft Bill. The preferential right will also include claims for interest on such claims. However, the preferential right is limited to claims based on agreements for direct insurance. Reinsurance agreements are not covered by the preferential right.

In life insurance institutions that include both insurance contracts linked to an investment portfolio with investment choice and insurance contracts with contractual liabilities linked to the institution’s contract portfolio, the Banking Law Commission has recognized that there are problems with a combined preferential right for all of these claims to all of the assets in the estate, as is the situation according to the current legislation. Therefore, Section 21-26, paragraphs two and three of the Draft Bill contain proposals for a divided preferential right in such institutions which means that the preferential right for liabilities based on investment portfolios with investment choice shall be linked to coverage in the value of the assets covering contracts that are managed in the institution’s investment choice portfolio, while liabilities pursuant to agreements with contractual liabilities shall have a preferential right to the value of assets covering contracts managed in the institution’s group and corporate portfolios. Therefore, the decisive factor is which assets that are registered as being linked to the different contracts portfolios at any time. If the value of these assets after coverage of mass claims is not adequate to cover the present value of the liabilities, there must be a proportionate write down pursuant to Section 21-26, paragraph two or three of the Draft Bill, cf. also Sections 21-33 and 21-34.

The Banking Law Commission is of the view that a solution based on such divided preferential right is more effective and less costly than establishing special «separate» rights of preference to the various liabilities in question based on registration and other notary rules. The proposal for a divided preferential right is a change to the principle of an equal preferential right for all insurance and pension claims according to the current legislation, and it is therefore proposed in the draft transitional rules that this change shall not enter into force until 1 January 2025, and that the current rules in Section 21-18 of the Financial Institutions Act, cf. 21-17, shall apply until this date. In a remark in Part 5.2.2, one member raised the issue of whether introducing a divided preferential right could have unfortunate consequences and noted that, on principle, the institution’s funds should be available to cover the liabilities towards all of the institution’s customers.

1.2.2.5 Part V. General rules regarding resolution

When or after the institution is placed under public administration, pursuant to Section 21-30 of the Draft Bill the Ministry of Finance shall determine whether the institution (1) shall be subject to resolution with a view to continuing important insurance and pension activity and limiting the harmful effects to policyholders, insured persons and other customer groups, the public or the economy, or (2) shall be liquidated pursuant to the rules in Section 21-39 of the Draft Bill. Liquidation will largely be in accordance with the rules and principles pertaining to bankruptcy law, with the exception, that insurance liabilities will have a preferential right to coverage in the estate’s assets after coverage of mass claims. In any event pension schemes insurance and pension liabilities that cannot be paid out until the time set for future pension withdrawal, and possible claims under existing insurance contracts that may result from insurance events that may have occurred but have not yet been discovered, cannot be settled by lumpsum payments and have instead to be secured by appropriate measures before administration can be concluded and the institution formally liquidated. These factors, and the fact that the time is less urgent in connection with the resolution of insurance and pension institutions than with resolution of banks and credit institutions, mean that resolution rather than liquidation usually will appear be the appropriate solution in cases of public administration of insurance and pension institutions. Hence, consistent with Sections 21-15 and 21-16 of the Financial Institutions Act, Section 21-24 of the Draft Bill provides that the administration board, as soon as possible, shall assess the institution’s financial position and evaluate how the crisis situation can best be managed by resolution in order to limit the loss for the insured persons and society. If the resolution is unsuccessful in continuing the institution’s activity, liquidation of the institution could be selected as a plan B.

The purpose of resolution is to attempt to continue important insurance and pension activity by means of transfer to other institutions or by other resolution tools in order to avoid or mitigate the harmful effects to policyholders, insured persons and other customer groups, the public or the economy, cf. Section 21-32 of the Draft Bill. Before resolution actions are initiated, it is an important requirement that the institution’s relevant capital instruments that are covered by the rules in Sections 21-19 and 21-20 of the Draft Bill, are written down to cover loss and converted to equity before or at the same time as the use of resolution actions that will result in losses to creditors, cf. Section 21-32 of the Draft Bill. Such measures will most often be a prerequisite for other measures of recapitalization or for implementing other resolution actions. After the write down of relevant capital instruments, the implementation of resolution actions can thus entail that creditors without a preferential right to coverage pursuant to Section 21-26 of the Draft Bill, must accept uncovered loss in accordance with the priority order for bankruptcy. Thereafter it may be possible that insurance and pension liabilities with preferential rights will have to accept write-downs or losses caused by the implementation of resolution actions. In such an event, these losses shall be distributed between claimants through proportionate write downs of the liabilities pursuant to the rules in Sections 21-33 and 21-34 of the Draft Bill. In Part 4.5.4.3, one member has questioned whether such write down would generally be appropriate only after a conversion of paid-up policies to policies linked to an investment portfolio. However, as it appears in Part 4.5.4.3 The Banking Law Commission will not propose any specific amendment to that effect, but have noted that it would be within the powers of the administration board to provide for such conversion in particular cases as the best overall solution in view of an assessment of mortality assumptions, payment period and consideration of equal treatment of the insured persons.

1.2.2.6 Part VI. Implementation of resolution actions

It is up to the authority to determine what resolution action or combination of such actions should be applied in each instance. The resolution actions provided for in Part VI of the Draft Bill are generally the same as those that appear in existing legislation, cf. Sections 21-15 and 21-16 of the Financial Institutions Act. The provisions on resolution actions in BRRD have greatly influenced the drafting of the Draft Bill.

The resolution actions may involve the transfer of activity to another institution, a bridge institution or management institution, the write down or conversion to equity of capital instruments issued by the institution, and, if necessary, the write down of insurance and pension liabilities and full or partial liquidation of operations, as well as government measures, cf. Section 21-31 of the Draft Bill, with supplementary rules in Section 21-35 to 21-41 of the Draft Bill. Claims not having a preferential right to be covered by the remaining values in the institution will usually be fully written down.

The provisions concerning the liquidation of all operations or remaining parts of operations after the use of different resolution actions are included in Section 21-39 of the Draft Bill. Provisions for compensation to ensure coverage of damage that the policyholder and insured person have not yet become aware of or that may later manifest itself, and the present value of pension entitlements, including paid-up policies and pension capital certificates, that cannot be paid out until withdrawal of the pension, shall be transferred to one or more management institutions. The task of a management institution(s) is to manage without own risk the liabilities and related capital on behalf of the various claimants. All returns after the deduction of costs associated with the management shall be allocated to and distributed between claimants. Before the institution that is under public administration is liquidated and deleted in the Register of Business Enterprises (Foretaksregisteret), the management institutions shall be transferred to the state which can, when required, engage another institution to assist with the management of capital and insurance-related matters.

1.2.2.7 Part VII. Additional powers

Part VII «Additional powers» includes provisions that grant the authority the necessary additional powers and competence to ensure that the resolution actions can be effectively implemented. The authority has largely been assigned responsibility to exercise its discretion in individual instances on when and how the orders that the additional powers involve shall be given. However, the constraints for the exercising of power stipulated in the rules in Part VIII of the Draft Bill concerning protection must be complied with.

Pursuant to the rules in Part VII of the Draft Bill, the authority may, among other things, transfer assets and rights and make different decisions that will result in restrictions to the legal position of the transferee. The authority can also cancel contracts or amend contractual terms when this is necessary out of consideration to the implementation of the resolution. Orders may also be issued to suspend claims and security interests, and suspend a party’s right of cancellation in relation to contracts with the institution.

1.2.2.8 Part VIII. Protection for owners, creditors and other contracting parties

Part VIII «Protection for owners, creditors and other contracting parties» stipulates rules for different forms of legal protection for shareholders, insured persons and other creditors or contracting parties when concerning different resolution actions. The purpose of resolution is to continue operations, and to the extent required it may be necessary to distribute losses between different parties. However, it is important to protect the parties from incurring greater losses due to resolution than they would have incurred if the institution had been liquidated. The different provisions relating to protection of acquired rights to the institution’s assets and liabilities in the context of resolution actions, entail restrictions on the powers of the authority, whereby the authority cannot immediately initiate the resolution actions referred to in Parts V and VI of the Draft Bill.

Section 21-46 of the Draft Bill firstly states that resolution actions cannot be applied if this will result in only part of the institution’s rights, assets and liabilities being transferred to another institution and that the remainder of the creditors who are not covered by the transfer will not achieve coverage for their claims that are at least equivalent to what they would have achieved if the institution had been liquidated. The resolution actions can therefore not place creditors in a worse situation than if the institution had been liquidated. Secondly, resolution actions cannot be applied that involve greater write downs of capital instruments or liabilities than if the institution had been liquidated. If a subsequent valuation shows that this has occurred, the authority may alter the decision regarding write down and decide to increase the compensation, cf. Section 21-21, paragraph five of the Draft Bill.

Part VIII also provides protection for different financial collateral, set-off and netting arrangements purporting to prevent the splitting or changes to contracts linked to such arrangements during a resolution, cf. Section 21-47 to 21-51 of the Draft Bill. In addition, like Chapter 20 of the Draft Bill in NOU 2016: 23, rules have been included regarding the rights of administrative appeal and legal action against decisions on early intervention measures and resolution actions, cf. Section 21-52 of the Draft Bill.

1.2.2.9 Part IX. Insurance groups with cross-border activities

Part IX «Insurance groups with cross-border activities» addresses rules pertaining to resolution of insurance groups with cross-border activities. In the Draft Bill these rules are restricted to provisions dealing with insurance groups with Norwegian affiliation and which can raise issues associated with Norwegian authorities and their cooperation with resolution authorities or supervisory authorities in other EEA states.

These provisions mainly address problems of relevancy for the insurance groups the (principal) parent institution of which is a Norwegian institution. If this is the case, there will be cross-border activities if the group also includes group institutions with a branch in another EEA state or a group institution (subsidiary) that is established in another EEA state where it is carrying out operations. This gives rise to the issue of the role of the Norwegian authorities in relation to the Norwegian group’s activities in another EEA state, as well as the issues that apply to the resolution of the entire group in Norway.

Groups with the (principal) parent institution in another EEA state will primarily be subject to resolution or insolvency proceedings in the state where the parent institution of the insurance group is established and in accordance with the laws in that state. «Norwegian» issues will only arise if the group has activities in Norway that are managed through a group institution established in another EEA state with a branch established in Norway or a group institution (subsidiary) established in Norway for activities to be carried out here. Group institutions established in Norway that are parent institutions in a sub-group for activities in Norway will also raise issues in a Norwegian context.

1.2.2.10 Parts X and XI. The Guarantee scheme for non-life insurance and other guarantee schemes within insurance

The provisions in Parts X and XI are mainly based on the provisions already contained in Chapter 20 of the Financial Institutions Act. Only minor adjustments are proposed in the statutory provisions relating to the Guarantee Scheme for non-life insurance, with the exception that it is proposed that it be clarified in the Act that life insurance policies which are risk insurance policies in non-life insurance institutions shall be covered by the Guarantee Scheme. Such insurance policies are presently exempted from the Guarantee Scheme’s area of coverage pursuant to regulations. It is further proposed in the Draft Bill that the Ministry of Finance may provide that also life insurance institutions that offer equivalent types of risk insurance policies shall be members of the Guarantee Scheme. A minority in the Banking Law Commission, however, is of the view that the Draft Bill should not include rules pertaining to life insurance policies in non-life insurance institutions. The view of this minority also is that the Draft Bill should not include the statutory authority to decide that life insurance institutions with risk insurance policies shall be covered by the Guarantee Scheme. In the comments, the Banking Law Commission has also recommended that a few other amendments to the existing regulations of this Guarantee Scheme be considered.

The Banking Law Commission has concluded that for the time being there is no basis for a proposal to establish a new guarantee scheme within life and pension insurance. As mentioned in Part 1.2.1 above, some members have stated that bank deposits linked to funds in defined-contribution pension schemes should be covered by the deposit guarantee scheme for banks. The Banking Law Commission notes that this should be assessed as part of the ongoing examination of the proposal for a new system with separate pension accounts for each of the employees covered by occupational pension schemes.

1.3 Banklovkommisjonens sammensetning

Banklovkommisjonen har ved avgivelsen av denne utredningen følgende 17 medlemmer:

• Professor dr. juris Erling Selvig, leder

• Banksjef Ottar Dalsøren (Sparebanken Sogn og Fjordane/Finansforbundet)

• Spesialrådgiver Sverre Dyrhaug (Finans Norge)

• Økonomisk rådgiver Eystein Gjelsvik (Landsorganisasjonen i Norge)

• Advokat Olav Heldal (DNB ASA)

• Advokat Maj Hines (Næringslivets Hovedorganisasjon)

• Avdelingsdirektør Øystein Løining (Finansdepartementet)

• Direktør Stefi Kierulf Prytz (Finans Norge)

• Avdelingsdirektør Erling G. Rikheim (Finansdepartementet)

• Seniorrådgiver Egil Rokhaug (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet)

• Advokat/fagsjef Camilla Forgaard Rukin (Hovedorganisasjonen Virke)

• Juridisk direktør Marius Ryel (Norges Bank)

• Seniorrådgiver Marita Skjæveland (Konkurransetilsynet)

• Rolf A. Skomsvold (Pensjonskasseforeningen)

• Seksjonssjef Runa Kristiane Sæther (Finanstilsynet)

• Juridisk direktør Marianne Uppman (Forbrukerrådet)

• Avdelingsdirektør Bente Øverli (Forbrukerombudet)

I brev av 12. januar 2017 meddelte Finansdepartementet at Marianne Uppman fra Forbrukerrådet er oppnevnt som medlem av Banklovkommisjonen. Videre meddelte Finansdepartementet i brev av 11. mai 2017 at Sverre Dyrhaug (Finans Norge) er oppnevnt som medlem av Banklovkommisjonen i stedet for Jan Digranes (Finans Norge). Sekretariatet har, ved utarbeidelsen av denne utredningen, bestått av:

• Seniorrådgiver Lise Ljungmann Haugen, hovedsekretær

• Seniorrådgiver Jørgen Keiserud, juridisk rådgiver