2 Rammer for utredningen

2.1 Kort om gjeldende lovgivning

Gjeldende lovgivning om soliditetssvikt og offentlig administrasjon av forsikrings- og pensjonsforetak følger av finansforetaksloven kapittel 21 (se vedlegg 1). I samsvar med forsikringssektorenes betydning i og for samfunnsøkonomien er utgangspunktet i finansforetaksloven kapittel 21 at insolvente forsikring- og pensjonsforetak ikke skal avvikles ved vanlig konkursbehandling, men i stedet settes under offentlig administrasjon – myndighetsstyrt krisehåndtering. Hovedformålet ved en offentlig administrasjon er å få avklart i ordnede former i hvilken utstrekning virksomheten i foretaket kan bli videreført eller om virksomheten må avvikles. Dette i motsetning til alminnelig konkurs der hovedfokus er et ordnet oppgjør og håndtering av kreditorene.

Bestemmelsene i finansforetaksloven kapittel 21 er med noen få endringer en videreføring av banksikringsloven kapitlene 3 og 4 som nå ikke bare kommer til anvendelse på forsikringsforetak, men også pensjonsforetak. Videre er garantiordninger for forsikringsvirksomhet regulert i finansforetaksloven kapittel 20. Dette omfatter i dag Garantiordningen for skadeforsikring og disse bestemmelsene er en ren videreføring av banksikringsloven kapittel 2A.

Reglene i finansforetaksloven kapittel 21 omfatter banker og kredittforetak, holdingforetak i finanskonsern, skadeforsikringsforetak, livsforsikringsforetak samt pensjonskasser og innskuddspensjonsforetak (pensjonsforetak). Dette innebærer at man i utgangspunktet har en parallell lovgivning på dette området både for banker og forsikrings- og pensjonsforetak. Finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I gjelder tiltak og plikter når det kan konstateres en fare for at det kan oppstå betalings- eller soliditetsvansker i et finansforetak, herunder forsikrings- og pensjonsforetak. Reglene er generelt utformet og inneholder ikke særlige regler for forsikring eller pensjon. Loven kapittel 21 avsnitt II inneholder reglene om offentlig administrasjon, supplert med et avsnitt III som omhandler en del særskilte regler for forsikrings- og pensjonsforetak. Disse spesialreglene bygger i all hovedsak på de tidligere reglene om krisehåndtering av forsikringsforetak som var inntatt i forsikringsvirksomhetsloven av 1988.

På generelt grunnlag kan man si at lovgivningen på området i stor grad er preget av at man i banksikringsloven utarbeidet en lovgivning for banker og kredittforetak og at man deretter ga denne tilsvarende anvendelse på forsikringsforetak. Det ble i denne forbindelse i liten grad gjort en analyse og vurdering av hvordan en anvendelse av bestemmelsene i praksis ville slå ut for forsikringsforetak. Særlige problemstillinger knyttet til forsikringsforetak ble som nevnt håndtert ved at tidligere særskilte regler for slike foretak ble videreført. Dette innebærer til dels at de særskilte reglene for offentlig administrasjon for forsikringsforetak stammer fra 1911 siden forsikringsvirksomhetsloven av 1988 på dette punkt videreførte flere av løsningene i forsikringsselskapsloven av 1911.

2.2 Forholdet til arbeidet med krisehåndtering i banksektoren

2.2.1 NOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren

I NOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren har Banklovkommisjonen utarbeidet utkast til ny banksikringslovgivning (finansforetaksloven kapittel 19 og 20) som omfatter regulering av innskuddsgarantiordning og krisehåndtering av banker og andre kredittforetak, samt morselskap i finansielle konsern. Lovutkastet innebærer en tilpasning til EUs nye direktiver om innskuddsgarantiordninger og om krisehåndtering av banker mv. (direktivene 2014/49/EU og 2014/59/EU). Denne tilpasningen har medført at lovutkastet innebærer omfattende endringer i, og utbygging av, gjeldende lovverk.

Innskuddsgarantidirektivet (2014/49/EU) viderefører i stor grad reglene i tidligere direktiver som allerede er gjennomført i norsk lovgivning. Det nye direktivet innebærer imidlertid en redaksjonell omarbeiding basert på ny systematikk som gjør at direktivet fremtrer som nytt. Lovutkastet i NOU 2016: 23 til nytt kapittel 19 i finansforetaksloven innebærer i tillegg til enkelte materielle endringer, lovtekniske og redaksjonelle endringer som gjør at finansforetaksloven kapittel 19 i hovedsak skal motsvare regelverket i innskuddsgarantidirektivet både formelt og systematisk.

Krisehåndteringsdirektivet (2014/59/EU) inneholder et nytt og omfangsrikt regelverk om myndighetsstyrt krisehåndtering – offentlig administrasjon – av solvenssvikt i banker, kredittforetak og viktige verdipapirforetak, samt morselskap i finansielle konsern som omfatter slike foretak. Lovutkastet i NOU 2016: 23 viser at i forhold til finansforetaksloven kapittel 21 medfører tilpasningen til krisehåndteringsdirektivet en meget omfattende og til dels detaljert utbygging av regelverket, særlig hva gjelder den myndighetsstyrte krisehåndteringen. Dette omfatter blant annet særlige regler om adgang til nedskrivning eller konvertering til egenkapital av vanlige fordringer og ansvarlig lånekapital som inngår i foretakets ansvarlige kapital («bail-in»). Dessuten etableres det et nytt krisefond som skal bygges opp ved bidrag fra banknæringen i løpet av en tiårsperiode. Dette fondet skal være til bruk ved myndighetenes krisehåndtering av enkeltforetak. Direktivet er et minimumsharmoniseringsdirektiv og åpner for at det kan fastsettes utfyllende eller strengere regler for så vidt disse ikke er i strid med kravene i direktivet.

På grunnlag av dette er det i NOU 2016: 23 utformet et lovutkast til nytt kapittel 20 med et regelverk om soliditets- og solvenssvikt i banker, kredittforetak og visse verdipapirforetak, samt for finansielle konsern hvor slike foretak inngår. Kapitlets hovedformål er å få tilpasset norsk rett til regelverket i EUs direktiv om krisehåndtering (2014/59/EU). Lovutkastet inneholder krav til kriseberedskap, moderniserte regler om myndighetenes tidligtiltak ved soliditetssvikt og et meget utførlig regelverk om myndighetsstyrt håndtering av insolvenskriser i banker og kredittforetak mv.

2.2.2 Et formelt skille mellom bank- og forsikringsområdene

I NOU 2016: 23 avsnitt 2.3.4 er det lagt til grunn at EUs direktiv om krisehåndtering bare gjelder for banker, kredittforetak og visse verdipapirforetak, samt finansielle konsern. Forsikrings- og pensjonsforetak og forsikringskonsern er ikke omfattet, og direktivets regler adresserer heller ikke viktige spørsmål som vil oppstå ved krisehåndtering av slike foretak. Det systematiske grep i finansforetaksloven basert på en stor grad av fellesregler for bank- og forsikringssektorene på dette området, kan derfor ikke videreføres. Banklovkommisjonen la i NOU 2016: 23 til grunn at et utkast til ny norsk lovgivning om soliditetssvikt og offentlig administrasjon (myndighetsstyrt krisehåndtering) derfor må baseres på et formelt og systematisk skille mellom 1) det EU-baserte lovverket som skal gjelde for banker, kredittforetak, verdipapirforetak og finansielle konsern som omfatter slike foretak, og 2) et nasjonalt regelverk om myndighetsstyrt krisehåndtering – offentlig administrasjon – av foretak på forsikrings- og pensjonsområdet, herunder forsikringskonsern.

Norsk gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet medfører således at det også bør foretas en gjennomgang av og endring i de regler om soliditetssvikt og offentlig administrasjon av forsikrings- og pensjonsforetak som følger av finansforetaksloven kapittel 21 avsnittene I, II og III. Også andre forhold taler imidlertid for at det nå er behov for en gjennomgang av gjeldende regelverk med sikte på en modernisering og utbygging av reglene om soliditets- og solvenssvikt i forsikrings- og pensjonsforetak, se nedenfor i avsnittene 3.1 og 3.2.

2.3 Organisering av Banklovkommisjonens arbeid

Arbeidet med regler om soliditets- og solvenssvikt i forsikring- og pensjonsforetak og forsikringskonsern ble startet opp høsten 2015. Innledningsvis ble det gjort en grundig analyse av hvordan en anvendelse av gjeldende regelverk vil slå ut på foretak i forsikringssektoren som kommer i en situasjon der det er behov for tidligtiltak eller krisehåndtering i form av offentlig administrasjon. Denne analysen viste at det reiser seg en rekke spørsmål og problemstillinger som gjeldende regelverk ikke løser. Det ble dermed påbegynt et arbeid med å se på hvordan et nytt regelverk for forsikrings- og pensjonsforetak kunne utformes.

Banklovkommisjonens arbeid med denne utredningen har vært organisert på samme måte som ved Banklovkommisjonens arbeid med utredning nr. 30, NOU 2016: 23. For å få best mulig grunnlag for Banklovkommisjonens behandling og vurdering av hvilke regler det er behov for knyttet til tidligtiltak og krisehåndtering av forsikrings- og pensjonsforetak ble det nedsatt en arbeidsgruppe som bisto i den første delen av arbeidet. I tillegg har Banklovkommisjonens sekretariat avholdt møter med Finans Norge og representanter fra ulike forsikringsforetak underveis i arbeidet knyttet til særskilte temaer.