8 Økonomiske og administrative konsekvenser

8.1 Innledning

1) Denne utredningen er siste del av Banklovkommisjonens arbeid med ny samlet finanslovgivning. Utredningen inneholder en vurdering av behovet for modernisering og revisjon av reglene om soliditetssvikt i og offentlig administrasjon av forsikrings- og pensjonsforetak. Utredningen må sees i sammenheng med Banklovkommisjonens utredning nr. 30, NOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren, der Banklovkommisjonen fremla utkast til revidert lovgivning om innskuddsgarantiordning og regler om soliditetssvikt i og offentlig administrasjon av banker og kredittforetak. Disse reglene er foreslått inntatt som nye kapitler 19 og 20 i finansforetaksloven og er tilpasset de krav til nasjonal lovgivning som følger av EUs direktiver om innskuddsgarantiordninger (innskuddsgarantidirektiv 2014/49/EU) og om myndighetsstyrt krisehåndtering av foretak i banksektoren (krisehåndteringsdirektivet 2014/59/EU). Disse direktivene gjelder i hovedsak bare for banker og kredittforetak.

EU har foreløpig ikke fastsatt et tilsvarende regelverk på forsikringsområdet. Regelverket i eksisterende kapittel 21 i finansforetaksloven om soliditetssvikt og offentlig administrasjon er i hovedsak en videreføring av reglene fra banksikringsloven. Disse ble i sin tid utarbeidet med utgangspunkt i behovene for regler i forhold til banker og kredittforetak på bakgrunn av de erfaringer som ble gjort under bankkrisen på 1980- og 1990-tallet. Regelverket ble gitt tilsvarende anvendelse på forsikringsforetak uten noen grundig analyse av hvordan anvendelse av reglene vil fungere på forsikrings- og pensjonsforetak. Det har dermed ikke blitt tatt hensyn til at reglenes virkemåte påvirkes av vesentlige forskjeller mellom bankenes og forsikrings- og pensjonsforetakenes virksomhet på en rekke områder. Finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt III inneholder for øvrig en del særregler for forsikrings- og pensjonsforetak, men disse bygger i det vesentlige på regler fra forsikringsselskapsloven av 1911 og er lite tilpasset de særtrekk som dagens forsikrings- og pensjonsvirksomhet representerer.

Banklovkommisjonen mener derfor at det er behov for å utarbeide særskilte regler om soliditetssvikt og offentlig administrasjon som er tilpasset virksomheten i forsikrings- og pensjonssektoren og den utviklingen som har vært på forsikrings- og pensjonsområdet siden 2000. Blant annet vil forpliktelsene i forsikrings- og pensjonsforetak i det alt vesentlige bestå av kundefordringer i form av forsikringsforpliktelser og som kan variere mye etter innhold og varighet. Dette medfører at en insolvensbehandling i et forsikrings- eller pensjonsforetak, vil medføre en høy risiko for tap for forsikringstakere eller andre med rett etter forsikrings- eller pensjonsavtalene. På livsforsikrings- og pensjonsområdet finnes heller ikke noen form for garantiordning som kan beskytte forsikringstakere eller andre mot tap. Dette gjør at det ved utformingen av et regelverk om soliditetssvikt i forsikrings- og pensjonsforetak bør legges betydelig vekt på å finne løsninger som kan forhindre at et forsikrings- og pensjonsforetak må settes under offentlig administrasjon.

Riktignok har forsikrings- og pensjonsforpliktelsene etter gjeldende lovgivning fortrinnsrett til dekning i foretakets aktiva etter massekrav, men dersom aktivaenes verdi er lavere enn nåverdien av forpliktelsene vil forsikringstakere, forsikrede og andre med interesser i forsikringsdekningen oppleve en nedskrivning av sine rettigheter ved en offentlig administrasjon. Videre vil det særlig i livsforsikrings- og pensjonsforetak, være en rekke forpliktelser som ikke kan gjøres opp i form av et kontantoppgjør under et booppgjør. Disse rettighetene vil måtte sikres på en eller annen måte frem til de kan komme til utbetaling som løpende pensjonsytelser eller risikoen for krav om erstatningsutbetaling er falt bort. Dette forholdet gjør også at tidligtiltak og håndtering av en vanskelig økonomisk situasjon før insolvens oppstår, er viktig ettersom en offentlig administrasjon vil kunne bli mer komplisert og langvarig sammenlignet med offentlig administrasjon av en bank eller et kredittforetak.

Når det gjelder utformingen av et eget regelverk om krisehåndtering av forsikrings- og pensjonsforetak, viser Banklovkommisjonen til at mye tyder på at EU i løpet av det nærmeste tiåret vil utarbeide og fremme regler om dette. Banklovkommisjonen legger også til grunn at det må ventes at dette vil følge opp et opplegg og baseres på prinsipper som i stor grad stemmer med krisehåndteringsdirektivet (2014/59/EU). Banklovkommisjonen har derfor lagt vekt på dette ved utformingen av en ny lovgivning om soliditetssvikt i og offentlig administrasjon av forsikrings- og pensjonsforetak. Av hensyn til tilgjengelighet og konsekvens i lovgivningen er det også – i den grad det er mulig og hensiktsmessig – lagt vekt på å bruke samme systematikk og likelydende bestemmelser i lovutkastet her som i lovutkastet til kapittel 20 i NOU 2016: 23. Som følge av at krisehåndteringsdirektivet ikke gjelder for forsikrings- og pensjonsforetak og det ennå ikke er fastsatt et tilsvarende direktiv som stiller krav til nasjonal lovgivning på dette området, har det for øvrig vært mulig å forenkle reglene i lovutkastet kapittel 21 på flere områder sammenlignet med lovutkastet til kapittel 20 i NOU 2016: 23.

2) Lovutkastet til et nytt kapittel 21 i finansforetaksloven om soliditets- og solvenssvikt i forsikrings- og pensjonsforetak inneholder følgende hovedpunkter:

• Lovutkastet viderefører gjeldende konkursforbud for forsikrings- og pensjonsforetak ut fra samfunnsmessige hensyn. Ved insolvens skal slike foretak settes under offentlig administrasjon og myndighetsstyrt krisehåndtering for blant annet å kunne sikre videreføring av forsikrings- og pensjonsvirksomhet og begrense virkninger til skade for forsikringstakere, forsikrede og andre kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien.

• Det er Finansdepartementet som skal avgjøre om et foretak skal settes under offentlig administrasjon. Gjennomføring av administrasjonen og beslutninger i denne sammenheng kan Finansdepartementet delegere til Finanstilsynet. Den praktiske gjennomføringen av administrasjonen er det et administrasjonsstyre som står for.

• Lovutkastet er basert på en erkjennelse om at det beste vernet mot tap for forsikringstakere, forsikrede og andre kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien vil være å unngå at forsikrings- og pensjonsforetak kommer i en slik situasjon at det er fare for foretakets soliditet og solvens. Det er derfor i lovutkastet foreslått at forsikrings- og pensjonsforetak skal ha en beredskapsplan som angir hvilke tiltak som kan iverksettes av foretaket for å sikre og gjenopprette betryggende soliditet ved ulike tilfeller hvor dets økonomiske eller finansielle stilling kan bli vesentlig svekket, jf. lovutkastet § 21-7. Beredskapsplanen skal oversendes til Finanstilsynet som ved mangler kan kreve planen revidert. Departementet kan fastsette forenklede krav for slike planer for blant annet å begrense administrative kostnader, samt i enkelttilfeller gjøre unntak fra plikten til å utarbeide beredskapsplan.

• Beredskapsplanene skal utarbeides på et tidspunkt der foretaket soliditetsmessig og finansielt er i en normalsituasjon og planen vil være utarbeidet ut i fra tenkte situasjoner som kan oppstå. Dersom Finanstilsynet har grunn til å anta at et foretaks soliditet eller tillit i markedet vil bli svekket, kan Finanstilsynet pålegge foretaket å utarbeide en tiltaksplan. I slike tilfeller vil tiltaksplanen være rettet mot en mer konkret situasjon, jf. lovutkastet §§ 21-8 og 21-9.

• Et pålegg om utarbeidelse av tiltaksplan fra Finanstilsynet kan være starten på en prosess med tidligtiltak både fra foretaket selv og fra Finanstilsynet, for å unngå at det oppstår insolvens i foretaket og at foretaket må settes under offentlig administrasjon. Starten på en slik prosess kan imidlertid også være at foretaket på eget initiativ utarbeider tiltaksplan fordi det ser at dets stilling er eller vil bli vesentlig svekket, jf. lovutkastet § 21-11.

• Lovutkastet kapittel 21 avsnitt III inneholder regler om tidligtiltak som kan iverksettes når et foretak har soliditetsvansker, men før foretaket er insolvent. Dette bygger i stor grad på gjeldende bestemmelser i finansforetaksloven §§ 21-1 til 21-6. Reglene er utbygget noe for å forsterke mulighetene for å kunne sikre en videreføring av forsikrings- og pensjonsvirksomheten uten at det oppstår insolvens. Dette gjelder blant annet mulighet for oppnevning og bruk av midlertidig administrator for foretaket.

  Reglene om tidligtiltak er i stor grad basert på at det skal skje et samråd mellom foretaket og Finanstilsynet knyttet til vurdering og iverksettelse av de ulike tiltakene. Det er også foretaket som i utgangspunktet skal gjennomføre tiltakene. Det er lagt til grunn en gradering av tiltakene slik at jo alvorligere inngrep et tiltak er for foretaket og dets eiere, jo alvorligere må foretakets situasjon være. Reglene om tidligtiltak er på denne bakgrunn knyttet til tre ulike stadier av soliditets- og solvenssvikt.

  For det første, dersom foretakets stilling må antas å være vesentlig svekket, skal foretaket utarbeide en tiltaksplan som kartlegger hvilke tiltak som er nødvendige for å gjenopprette foretakets soliditet, jf. lovutkastet § 21-11. Dersom foretaket ikke gjør dette på eget tiltak kan Finanstilsynet pålegge at tiltaksplan skal utarbeides. Finanstilsynet og foretaket skal deretter i samråd drøfte planen og finne ut hvilke tiltak som skal iverksettes, jf. lovutkastet § 21-12. Finanstilsynet kan også kreve at det skal utarbeides et statusoppgjør, jf. lovutkastet § 21-13. Dette statusoppgjøret vil gi en oppdatert status for foretakets samlede aktiva og forpliktelser, og vil danne et viktig utgangspunkt for vurdering av videre tiltak.

  For det andre vil ytterligere tiltak kunne være aktuelle dersom det viser seg at det foreligger vesentlig brudd på lovfastsatte krav til avsetninger, ansvarlig krav eller betryggende virksomhet, se lovutkastet § 21-14, jf. lovutkastet §§ 21-15 til 21-17. Finanstilsynet kan da pålegge at styret iverksetter tiltak i henhold til blant annet beredskapsplan, undersøker muligheter for forhandlingsløsninger med eiere, kreditorer og andre private parter, sørger for nedskrivning eller konvertering til egenkapital av foretakets ansvarlige kapital og innkaller foretakets generalforsamling. Finanstilsynet kan i tillegg sørge for oppnevning av midlertidig administrator, jf. lovutkastet § 21-17. Det er ikke noe krav om at alle tidligtiltak skal forsøkes. Hvilke tidligtiltak som iverksettes vil bero på en hensiktsmessighetsvurdering fra Finanstilsynets side.

  Dersom det ikke lykkes å gjenopprette en betryggende soliditet i foretaket gjennom tidligtiltak eller det ikke er rimelig utsikt for at dette vil lykkes og Finanstilsynet antar at foretaket som følge av sin økonomiske stilling er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille sin virksomhet, skal Finanstilsynet, som det tredje stadiet, gi melding om dette til departementet, jf. lovutkastet § 21-18. Meldingen skal blant annet inneholde en vurdering av om foretaket bør settes under offentlig administrasjon og om det i så tilfelle bør undergis myndighetsstyrt krisehåndtering etter lovutkastet avsnittene V til VII eller avvikles i medhold av lovutkastet § 21-39. Den videre håndteringen av foretaket vil deretter være opp til departementet.

• Departementet kan beslutte at det skal foretas en nedskrivning eller en konvertering til egenkapital av ansvarlig kapital som er innbetalt til foretaket eller som skal innbetales ved påkrav og som kan benyttes av foretaket til dekning av tap under løpende drift. Det er en forutsetning at nedskrivningen er tilstrekkelig til å unngå at foretaket ellers må antas å måtte innstille sin virksomhet, jf. lovutkastet §§ 21-19 og 21-20. Disse bestemmelsene åpner bare for nedskrivning av ansvarlig lånekapital. Forsikrings- eller pensjonsforpliktelser vil bare kunne bli gjenstand for nedskrivning etter at det er fattet vedtak om offentlig administrasjon.

• Før myndighetene treffer vedtak om nedskrivning eller konvertering til egenkapital av ansvarlig kapital i samsvar med lovutkastet §§ 21-19 og 21-20, skal myndigheten sørge for å få gjennomført en verdivurdering av foretakets eiendeler og forpliktelser, jf. lovutkastet § 21-21. Denne vil være et sentralt grunnlag for myndighetens videre vurderinger og beslutninger i saken, og skal utarbeides av en eller flere sakkyndige som er uavhengig av foretaket og offentlige myndigheter.

• Dersom det ikke er rimelig utsikt til at tidligtiltak, andre støtte- og tilsynstiltak eller nedskrivning eller konvertering til egenkapital av ansvarlig kapital er tilstrekkelig til å unngå at foretaket er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille sin virksomhet, skal departementet sette foretaket under offentlig administrasjon, jf. lovutkastet § 21-22. Det er en forutsetning at det ikke er rimelig utsikt til at økonomisk grunnlag for videre virksomhet kan skaffes på annen måte.

• Departementet skal oppnevne et administrasjonsstyre som vil fungere som et styre for foretaket, jf. lovutkastet § 21-24. De nærmere virkninger av vedtaket om offentlig administrasjon fremgår av lovutkastet § 21-25. Dette innebærer blant annet at foretakets organer mister sine fullmakter og myndighet. Videre skal det skje en «frysing» av foretakets virksomhet, slik at foretaket i utgangspunktet ikke kan inngå nye eller fornye eksisterende forsikrings- eller pensjonsavtaler eller foreta utbetalinger. Dette gjelder også i utgangspunktet løpende pensjons- og erstatningsutbetalinger. Myndigheten kan imidlertid godkjenne både videre virksomhet i form av inngåelse av nye kontrakter eller fornyelse av eksisterende virksomhet og helt eller delvis utbetaling. Dette vil kunne bidra til ivaretakelse av verdier knyttet til en løpende virksomhet og behovet for pensjonsutbetaling hos forsikringstakere og forsikrede.

• Et vedtak om offentlig administrasjon vil ikke innebære at eksisterende forsikrings- eller pensjonsavtaler opphører umiddelbart. Disse vil fortsette å løpe i den forsikringstiden eller forsikringsperioden som gjenstår etter vedtaket om offentlig administrasjon. Dette kompliserer en gjennomføring av offentlig administrasjon i et forsikrings- og pensjonsforetak. Det er derfor i lovutkastet §§ 21-27 og 21-28 foreslått regler om opphør av henholdsvis skadeforsikring og andre risikoforsikringer og av pensjonsordninger i livsforsikrings- og pensjonsforetak. Utgangspunktet er at skadeforsikringer og andre risikoforsikringer vil opphøre senest tre måneder etter vedtaket om offentlig administrasjon. Dersom forsikringstiden utløper før dette vil opphør skje tidligere, likevel slik at forsikringstilfeller uansett dekkes i en periode på 30 dager etter vedtaket. For livsforsikringer og pensjonsordninger skal opphør skje senest seks måneder etter vedtaket om offentlig administrasjon. Opphøret innebærer at det ikke lenger skal skje videre opptjening av rett til pensjon i pensjonsordningene, og det skal utstedes fripolise, pensjonsbevis eller pensjonskapitalbevis for rettigheter som er opptjent frem til dette tidspunktet. Disse reglene er fastsatt ut fra en avveining av forsikringstakernes behov for å få tid til å inngå nye avtaler i annet foretak, og administrasjonsstyrets behov for å få skaffe oversikt over boet samtidig som det i størst mulig grad unngås at nye forpliktelser forringer stillingen til eksisterende forpliktelser i boet.

• Det følger av eksisterende regler i finansforetaksloven § 21-18 annet ledd, jf. § 21-17, at forsikrings- og pensjonsforpliktelser har fortrinnsrett til dekning i foretakets aktiva, etter dekning av massekrav. Dette er videreført i lovutkastet § 21-26 og innebærer at forsikrings- og pensjonsforpliktelser skal dekkes fullt ut før eventuelle krav i samsvar med dekningsloven kapittel 9 gis dekning. I den grad forsikringsforpliktelser har krav på og får dekning gjennom Garantiordningen for skadeforsikring, vil garantiordningen tre inn i denne fortrinnsretten. Fortrinnsretten er bare aktuell ved offentlig administrasjon der boets midler ikke er tilstrekkelige til å dekke forsikrings- og pensjonsforpliktelsene fullt ut i tillegg til massekravene. Ved administrasjon i livsforsikringsforetak som både omfatter kontraktfastsatte forpliktelser og kontrakter med investeringsvalg er det lagt opp til en deling av fortrinnsretten i forhold til eiendeler som inngår henholdsvis i foretakets investeringsvalgportefølje og kollektiv- og selskapsporteføljene.

• På samme måte som i lovutkastet om krisehåndtering i banksektoren i NOU 2016: 23, er det i lovutkastet til kapittel 21 skilt mellom krisehåndtering gjennom iverksettelse av krisetiltak og vanlig insolvensbehandling som har til formål å avvikle foretaket. Krisehåndteringen vil blant annet ha til formål å kunne videreføre viktig forsikrings- og pensjonsvirksomhet og begrense virkninger til skade for forsikringstakere, forsikrede og andre kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien. Departementet skal vedta at foretaket skal undergis krisehåndtering dersom offentlig interesser tilsier dette. En avvikling av virksomheten etter lovutkastet § 21-39 skal i all hovedsak følge konkursrettslige regler og prinsipper, men det er fastsatt særlige regler for håndtering av krav og forpliktelser som ikke kan utbetales i form av et kontantoppgjør.

  Det forhold at forsikrings- og pensjonsforpliktelser i stor grad er langsiktige og ikke, i samme grad som virksomhet i bank og kredittforetak, er knyttet til samfunnets løpende behov for tjenester, vil gi myndighetene og administrasjonsstyret noe mer tid med hensyn til å treffe et valg mellom krisehåndtering eller avvikling, og hvilke krisehåndteringstiltak som eventuelt skal iverksettes, jf. lovutkastet § 21-30. Dette tidselementet legger også godt til rette for å kunne gjennomføre krisehåndtering av foretaket før det eventuelt på et senere tidspunkt bestemmes at foretaket skal avvikles.

• Blant krisetiltakene som kan iverksettes ved en krisehåndtering vil det kunne velges mellom overdragelse av forsikrings- og pensjonsvirksomhet til annet foretak, broforetak eller forvaltningsforetak eller en kombinasjon av dette, jf. lovutkastet § 21-31. Det er opp til myndigheten å avgjøre hvilke krisetiltak som skal anvendes i det enkelte tilfellet. For å få gjennomført krisetiltak vil det også kunne skje en nedskrivning av forsikrings- og pensjonsforpliktelser med fortrinnsrett i den grad aktivaene i boet ikke er tilstrekkelige til å dekke forsikrings- og pensjonsforpliktelsene, og eventuelt for å dekke et kapitalbehov i overtakende broforetak eller forvaltningsforetak, jf. lovutkastet §§ 21-33 og 21-34. En forutsetning for slik nedskrivning er at ansvarlig kapital og forpliktelser uten fortrinnsrett er nedskrevet fullt ut, jf. lovutkastet § 21-32. Nedskrivningen skal skje forholdsmessig i forhold til nåverdien av de enkelte krav, og prinsippene for verdsettelse av de enkelte forpliktelsene i denne sammenheng er nærmere regulert i lovutkastet §§ 21-27 annet ledd (skadeforsikring og andre risikoforsikringer) og 21-29 (pensjonsrettigheter).

• Dersom departementet mener at det ikke er offentlige interesser som tilsier at det skal anvendes krisetiltak med sikte på å få videreført viktig forsikrings- og pensjonsvirksomhet eller for å begrense virkninger til skade for forsikringstakere, forsikrede og andre kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien, skal foretaket avvikles etter reglene i lovutkastet § 21-39. Det samme gjelder dersom det innen et år etter at foretaket er satt under offentlig administrasjon, ikke er sannsynlig at forsikrings- og pensjonsvirksomheten kan opprettholdes ved bruk av de ulike krisetiltak. En avvikling vil i all hovedsak følge konkursrettslige regler og prinsipper, herunder dekningslovens prioritetsregler med unntak av de avvik som forsikrings- og pensjonsforpliktelsenes fortrinnsrett etter lovutkastet § 21-26 innebærer. En avvikling av et forsikrings- eller pensjonsforetak vil kunne være mer komplisert enn avvikling av bank og kredittforetak, som følge av forpliktelser som først kan utbetales en gang i fremtiden. Disse forpliktelsene må sikres på en eller annen måte inntil utbetaling kan skje eller risikoen for erstatningskrav er bortfalt. Det er derfor i lovutkastet § 21-39 lagt til grunn at en slik sikring av krav skal skje ved etablering av ett eller flere forvaltningsforetak som opprettes av myndigheten med dette formålet. Dette eller disse foretakene skal på vegne av rettighetshaverne og uten risiko for foretaket forestå forvaltning av de overførte forsikrings- eller pensjonsforpliktelsene med tilhørende eiendeler.

• Et sentralt prinsipp, og en begrensning i krisehåndteringen, er at det ikke kan anvendes krisetiltak som medfører at bare en del av foretakets eiendeler, rettigheter eller forpliktelser blir overført til et annet foretak, dersom dette medfører at eiere av aksjer og fordringshavere med rettigheter som ikke er omfattet av overføring, ikke vil oppnå en dekning av sine krav som minst tilsvarer den dekning de ville ha oppnådd ved en avvikling av foretaket som insolvent, jf. lovutkastet § 21-46 første ledd. Under en krisehåndtering kan det heller ikke foretas nedskrivning av kapitalinstrumenter og fordringer uten fortrinnsrett dersom dette medfører et større tap enn ved avvikling av foretaket, jf. lovutkastet § 21-46 annet ledd. Ytterligere regler for sikring av rettsvern for eiere, fordringshavere og motparter, herunder rett til å klage og gå til søksmål, er regulert i lovutkastet kapittel 21 avsnitt VIII.

• I lovutkastet avsnittene X og XI er gjeldende regler i finansforetaksloven kapittel 20 inntatt. Med unntak av noen mindre justeringer, herunder justering av ordningens virkeområde i forhold til risikoforsikringer som anses som livsforsikring og som kan tilbys av skadeforsikringsforetak og en hjemmel for departementet til å fastsette at livsforsikringsforetak som tilbyr samme type risikoforsikringer skal være medlem av garantiordningen, er det ikke gjort endringer i regelverket for Garantiordningen for skadeforsikring. Det er heller ikke funnet grunnlag for å foreslå etablering av garantiordning innenfor livs- eller pensjonsforsikring.

8.2 Likestillingsmessige konsekvenser

Utredningen har ingen likestillingsmessige konsekvenser da den retter seg mot forsikrings- og pensjonsforetak, samt statlige organer, og ikke mot enkeltpersoner.

8.3 Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Både Finansdepartementet og Finanstilsynet har vært representert ved medlemmer i Banklovkommisjonen. De er således godt kjent med det lovutkastet som Banklovkommisjonen fremmer i utredningen.

En gjennomføring av lovutkastet vil først og fremst ha den virkning at det offentlige får et regelverk for offentlig administrasjon av forsikrings- og pensjonsforetak som er tilpasset moderne forsikrings- og pensjonsvirksomhet, og som adresserer en rekke problemstillinger som ikke er løst i dagens regelverk i finansforetaksloven kapittel 21. Samtidig vil ikke virkningene være like omfattende som lovutkastet til kapitlene 19 og 20 i NOU 2016: 23 for bank og kredittforetak. Dette som følge av at lovutkastet til kapitlene 19 og 20 gjennomfører krav som følger av innskuddsgarantidirektivet og krisehåndteringsdirektivet, mens det foreløpig ikke er fastsatt noen tilsvarende direktiver med krav til krisehåndtering av forsikrings- og pensjonsforetak innenfor EU. Dette har gitt rom for en del forenklinger i lovutkastet i utredningen her sammenlignet med særlig lovutkastet til kapittel 20 i NOU 2016: 23.

1) Når det gjelder virkningen av en gjennomføring og iverksettelse av lovutkastet for det offentlige, vil regelverket for det første kreve innsats fra medarbeiderne i både Finansdepartementet og Finanstilsynet til å sette seg inn i regelverket. På enkelte områder må det vurderes om det skal utarbeides forskrifter eller om det skal utarbeides endringer i forskriftsverket. Dette gjelder blant annet reglene for Garantiordningen for skadeforsikring i finansforetaksforskriften og spørsmålet om forenklede krav til beredskapsplan for visse foretak. Det er i lovutkastet ikke lagt opp til at det skal etableres egen krisehåndteringsmyndighet. Finansdepartementet er utpekt som myndighet og oppgaver knyttet til regelverket vil kunne delegeres til Finanstilsynet på vanlig måte.

Innføringen av kravet til beredskapsplaner antas å ville legge noe beslag på ressurser i Finanstilsynet. Iverksettelse av regelverket vil videre belaste Finansdepartementet og Finanstilsynet gjennom behov for informasjon både i forhold til forsikrings- og pensjonsforetak og forsikringstakere, forsikrede og andre kundegrupper. Dette behovet antas imidlertid å være størst dersom det skulle oppstå soliditets- eller solvenssvikt i et foretak.

2) Når det gjelder den løpende oppfølging av regelverket når iverksettelse av lovutkastet er gjennomført, vil dette i en normalsituasjon medføre at Finanstilsynet har en løpende oppfølging i forhold til foretakenes beredskapsplaner, samt eventuelle avtaler om konsernintern støtte, ved siden av sitt vanlige tilsynsarbeid i forhold til forsikrings- og pensjonsforetak. Det vil kunne være mulig å begrense noe av oppfølgingen gjennom bruk av adgangen til å gi forenklede krav for en del foretak i samsvar med lovutkastet § 21-7 fjerde ledd. Den totale belastningen hos Finanstilsynet vil i stor grad avhenge av hvor mange foretak som underlegges forenklede krav i denne sammenheng. Belastningen vil også være størst i starten før foretakene får innarbeidet gode rutiner knyttet til utarbeidelse og revidering av beredskapsplan.

Man bør så langt det er mulig knytte beredskapsplanene til allerede eksisterende rapporteringssystemer, herunder tilrettelegge for elektronisk innsendelse. Så langt det er mulig bør det også skapes standarder som gjør oppfølging av beredskapsplaner så lite arbeidskrevende for foretaket og Finanstilsynet som mulig. Så lenge disse planene skal knyttes til de konkrete forhold i det enkelte foretak, vil man ikke komme utenom at man må foreta en individuell vurdering av den enkelte plan. En slik bruk av ressurser må imidlertid sees i sammenheng med at formålet med, og forhåpentligvis virkningene av, gjennomføring av krav til beredskapsplan, er at flere foretak vil være bedre rustet til å møte økonomiske og andre svekkelser i markedet, slik at det vil bli mindre behov for å gjennomføre ressurskrevende tidligtiltak og offentlig administrasjon. En slik effekt vil imidlertid bero på graden av realisme i de forutsetninger som foretakene selv legger til grunn i sine beredskapsplaner, blant annet i forhold til avsetninger i forhold til ulike typer forsikringsrisiko. Effekten av beredskapsplanene vil således være helt avhengig av hvor godt utgangspunktet som er lagt til grunn i planene med hensyn til realistiske vurderinger av foretakets foreliggende situasjon og endringer som kan skje i fremtiden.

3) Dersom det skulle oppstå behov for å treffe tidligtiltak eller det går så langt at det må treffes vedtak om offentlig administrasjon, vil ikke behovet for ressurser og virkninger av dette avvike spesielt i forhold til dagens regelverk. Både i de alminnelige motivene i utredningen her og ved utarbeidelse av lovutkastet, er det understreket tydelig at det vil være viktig at man så langt som overhodet mulig sikrer videre forsikrings- og pensjonsvirksomhet gjennom iverksettelse av tidligtiltak dersom situasjonen tilsier dette. Dette innebærer også at det må brukes tilstrekkelige ressurser hos myndighetene til å iverksette nødvendige tidligtiltak på et tidlig tidspunkt, og til å følge opp slik at disse tiltakene blir så effektive og virkningsfulle som mulig. Både en tidligtiltaksfase og særlig en offentlig administrasjon, uansett om det skal skje en avvikling eller en krisehåndtering av foretaket, vil legge beslag på betydelige ressurser både i departementet og Finanstilsynet. Om og i hvilken grad særlig Finanstilsynet vil måtte tilføres ekstra ressurser ut over det som gjelder ved en normalsituasjon, vil bero på de kontrete forhold og hvor stort det aktuelle foretaket er som det gjennomføres tidligtiltak overfor eller som settes under offentlig administrasjon. Som nevnt ovenfor i punkt 2) må målet med beredskapstiltakene og bruk av ressurser i den sammenheng være at det så langt som mulig kan unngås å måtte bruke ressurser på tidligtiltak og krisehåndtering.

8.4 Økonomiske og administrative konsekvenser for det private

8.4.1 Konsekvenser for forsikrings- og pensjonsforetak

Representanter fra finansnæringens egen organisasjon, Finans Norge, har vært representert ved medlemmer i Banklovkommisjonen. Også andre viktige organisasjoner har vært representert i Banklovkommisjonen. Disse er således godt kjent med det lovutkastet som Banklovkommisjonen fremmer i utredningen.

For private vil lovutkastet først og fremst få virkninger for forsikrings- og pensjonsforetak og forsikringskonsern. I forhold til en krisehåndtering vil imidlertid lovutkastet ha betydning for foretakets eiere og kreditorer, men også forsikringstakere, forsikrede og andre interessenter i forsikringsdekningen som følge av mulig nedskrivning av forsikrings- og pensjonsforpliktelsene dersom foretaket settes under offentlig administrasjon.

1) Kravet til beredskapsplaner i lovutkastet vil medføre at foretakene må bruke ressurser i form av arbeidskraft, endringer av rutiner og eventuelt innleide tjenester for å utarbeide disse. Det enkelte foretaks ressursbehov i denne sammenheng vil formodentlig kunne påvirkes av virksomhetens kompleksitet. På den annen side er håpet at bruken av ressurser på utarbeidelse av beredskapsplaner vil kunne spare samfunnsøkonomiske ressurser og kanskje hindre tap for foretak, eiere, kreditorer, forsikringstakere, forsikrede og andre med interesser i forsikringsdekningen ved at foretakene vil være bedre i stand til å takle risiko i fremtiden, og at behovet for gjennomføring av tidligtiltak og krisehåndtering blir mindre. Som nevnt foran i avsnitt 8.3, vil denne evnen i stor grad være beroende på den realisme som det enkelte forsikrings- eller pensjonsforetak legger til grunn ved vurdering av den til enhver tid foreliggende situasjon og de forutsetninger som gjøres med hensyn til hvilke situasjoner som kan oppstå i fremtiden.

Foretakene og konsernene vil også måtte påregne og bruke ressurser på å oppfylle sin opplysningsplikt overfor Finanstilsynet ved dets vurdering av beredskapsplanene.

De økonomiske og administrative konsekvensene av beredskapstiltakene for enkeltforetak kan reduseres gjennom aktiv bruk av adgangen til å utarbeide forenklede krav i samsvar med lovutkastet § 21-7 fjerde ledd i forhold til foretakets størrelse, kapitalforhold, art og omfang. Dette kan blant annet være aktuelt for foretak som driver en avgrenset type virksomhet mot et avgrenset marked, samt pensjonskasser. Forenklede krav vil kunne redusere belastningen på disse foretakenes begrensede administrative ressurser, men samtidig er det viktig å være oppmerksom på at visse små foretak kanskje kan være særlig utsatt for markedsmessige svingninger og kriser, og kanskje derfor vil ha særlig behov for rutiner for vurdering av beredskap og evne til å møte kriser.

2) Når det gjelder lovutkastets regler om tidligtiltak, innebærer ikke disse vesentlige endringer i forhold til gjeldende bestemmelser i finansforetaksloven kapittel 21. Banklovkommisjonen har sett det som sentralt at de tiltak som tidligere har vist seg å fungere ved kriser i Norge videreføres, slik at mulighetene og fleksibiliteten i tiltakene med hensyn til å bringe forsikrings- og pensjonsforetak helskinnet gjennom kriser bibeholdes så langt det er mulig. Det har samtidig vært et poeng å tilpasse disse tidligtiltakene bedre til mulige behov og særtrekk knyttet til virksomheten og de kriser som kan oppstå i forsikrings- og pensjonsforetak. Å kunne avhjelpe en krise ved effektive, fleksible og gode tidligtiltak vil være helt sentralt for å sikre at forsikringstakere, forsikrede og andre med interesser i forsikringsdekning ikke utsettes for tap. Disse forhold både begrunner og forsvarer regelverkets omfang og vil være helt sentralt ved fremtidig effektiv håndtering og praktisering av reglene.

3) Når det gjelder konsekvensene av reglene om offentlig administrasjon vil utgangspunktet være at det gjennom en insolvensbehandling, uansett i hvilken form, vil konstateres og stadfestes tap for eiere, kreditorer, forsikringstakere, forsikrede og andre med interesser i forsikringsdekningen. Som følge av at forsikrings- og pensjonsforpliktelsene vil være de helt dominerende fordringene i et forsikrings- eller pensjonsforetak, vil denne gruppen være særlig utsatt for tap etter at ansvarlig kapital er nedskrevet.

Offentlig administrasjon vil kunne skje gjennom en krisehåndtering og bruk av krisetiltak eller ved en avvikling av foretaket. Krisehåndtering vil nok fremstå som et klart førstevalg hos myndighetene i forhold til forsikrings- og pensjonsforetak som følge av behovet for å kunne videreføre virksomhet i form av pensjoner og mulige forsikringskrav som ikke kan gjøres opp ved et kontantoppgjør, men som kommer til utbetaling en gang i fremtiden. Når det gjelder de ulike krisetiltakene er det knyttet enkelte vilkår til bruk av disse, men i utgangspunktet vil myndigheten her ha forholdsvis stor fleksibilitet og rom for skjønn. Krisetiltakene vil i større eller mindre grad medføre tap for eiere og kreditorer uten fortrinnsrett, men de kan også medføre at forsikrings- og pensjonsforpliktelser må nedskrives som følge av underdekning eller som følge av kapitalbehov knyttet til krisetiltak. I denne sammenheng er regler og rettsvern for eiere, fordringshavere og motparter sentrale, herunder prinsippet om at disse ikke skal komme dårligere ut ved gjennomføring av krisehåndtering enn det som hadde blitt resultatet ved en avvikling av foretaket. Dersom etterberegninger viser at for eksempel eiere og fordringshavere uten fortrinnsrett likevel kom dårligere ut ved en krisehåndtering enn det de ville om det hadde vært foretatt en avvikling, vil myndigheten i samsvar med lovutkastet § 21-21 femte ledd annet punktum kunne endre vedtak om for eksempel nedskrivning av kapitalinstrumenter og fordringer. Ut over dette er eiere og kreditorer gitt begrensede muligheter til å angripe myndighetens beslutninger under en offentlig administrasjon gjennom forvaltningsrettslig klage eller søksmål. Slike begrensninger er nødvendig for å sikre en mest mulig effektiv gjennomføring av en krisehåndtering.

5) Når det gjelder konkurransemessige konsekvenser av lovutkastet, kan ikke Banklovkommisjonen se at det har noen direkte betydning for konkurransesituasjonen for forsikrings- og pensjonsforetak. Det er imidlertid ved utformingen av reglene om fortrinnsrett for forsikringsforpliktelser til dekning i eiendeler i boet, tatt hensyn til at disse indirekte kan påvirke kunders valg av forsikringsforetak. Derfor er det i lovutkastet foreslått en delt fortrinnsrett for forsikringsforpliktelser med investeringsvalg og andre forsikringsforpliktelser i livsforsikrings- og pensjonsforetak.

Isolert sett kan også lovutkastet § 21-58 femte ledd om at Garantiordningen for skadeforsikring skal omfatte livsforsikringer som tilbys av skadeforsikringsforetak, medføre konkurransemessige forskjeller mellom skadeforsikringsforetak og livsforsikringsforetak, med mindre det også gjennom forskrift med hjemmel i lovutkastet § 21-58 sjette ledd første punktum, innføres en plikt for også livsforsikringsforetakene til å være medlem av garantiordningen for denne delen av sin virksomhet.

For øvrig er norske skadeforsikringsforetak av den oppfatning at en mulig omlegging av den forsikringsmessige beregning av avsetninger for dekning av mulig ansvar i forhold til Garantiordningen for skadeforsikring i det enkelte foretak, slik som beskrevet foran i merknadene til lovutkastet § 21-61 første ledd første punktum, kan bidra til en større grad av konkurransemessig likhet i forhold til filialer av utenlandske foretak med virksomhet her i riket.

8.4.2 Konsekvenser for kundegrupper

Forsikringstakere, forsikrede og andre med interesser i en forsikringsdekning vil oppleve få eller ingen direkte konsekvenser av lovutkastet. Styrkingen av tidligtiltak i lovutkastet gir forhåpentligvis et bedre vern mot at foretakene kan komme i en slik situasjon der forsikringstakere, forsikrede og andre kan påføres tap. Gjennom avklaringer av blant annet opphør av ulike typer kontrakter, fortrinnsretten og verdsettelse av ulike krav som gjøres i lovutkastet, vil imidlertid deres stilling kunne oppfattes som mer forutberegnelig i tilfelle av en soliditetskrise eller solvenssvikt i et forsikrings- eller pensjonsforetak.

Så lenge det ikke innføres garantiordninger som dekker alle former for forsikrings- og pensjonsvirksomhet og som dekker forsikrings- og pensjonsforpliktelser fullt ut, vil ikke forsikringstakere, forsikrede og andre med interesser i en forsikringsdekning kunne sikres mot tap dersom foretaket må tas under offentlig administrasjon. Innføring av slike ordninger fremstår på nåværende tidspunkt som vanskelig gjennomførbart og ikke hensiktsmessig økonomisk sett. Forsikringstakere, sikrede og andre med rettigheter knyttet til forsikrings- og pensjonsforpliktelser vil ha fortrinnsrett til dekning i boets aktiva. Dette reduserer faren for tap sett i forhold til om kravene hadde vært ansett som uprioriterte dividendekrav. Ved gjennomføringen av fortrinnsretten har Banklovkommisjonen lagt vekt på å tilpasse denne til produktsammensetningen og forskjeller i risiko knyttet ulike pensjonsprodukter. Samtidig er det lagt vekt på at denne gruppen fordringshavere skal behandles likt både sett ut fra verdsetting og et totalt ansvar for tap som følge av at foretaket må tas under offentlig administrasjon.

Ved kort tid mellom vedtaket om offentlig administrasjon og utløpet av forsikringstiden eller innskudds- eller premieberegningsperioden, kan forsikringstakere oppleve at tiden er for kort for å få tegnet ny forsikringsavtale med nytt foretak. Dette dempes imidlertid av at det i det enkelte tilfellet kan gis dispensasjon til fornyelse eller forlengelse i henhold til lovutkastet § 21-25 første ledd bokstav c), samt at det for skadeforsikringer og risikoforsikringer i lovutkastet § 21-27 er lagt til grunn at krav som følge av forsikringstilfeller som inntrer innen 30 dager etter vedtak om offentlig administrasjon uansett kan meldes i boet.

Behovet for å tegne nye forsikringsavtaler eller pensjonsordninger som følge av at et foretak tas under offentlig administrasjon, vil imidlertid uansett legge beslag på ressurser og medføre ekstra arbeid for forsikringstakere.

Opphøret av forsikringer og pensjonsordninger som følge av vedtak om offentlig administrasjon, kan medføre at enkelte forsikrede ikke får tegnet ny forsikring uten ny helsevurdering. Medlemmene av pensjonsordninger og kollektive pensjonsordninger vil heller ikke kunne tilbys fortsettelsesforsikringer uten helsevurdering i samsvar med forsikringsavtaleloven § 19-7, se ovenfor i avsnittene 4.5.4.2 og 4.5.4.3 punkt 4). For forsikrede som har fått en forverret helsesituasjon etter tegning av forsikringsavtalen med foretaket som settes under offentlig administrasjon eller etter å ha blitt medlem av en pensjonsordning, vil dette i verste fall kunne medføre at de blir stående uten forsikringsdekning, begrenset forsikringsdekning eller forsikringsdekning med en tilpasset premie. Banklovkommisjonen har ikke sett noen praktisk gjennomførbare løsninger på dette problemet.

8.4.3 Konsekvenser for Garantiordningen for skadeforsikring

I lovutkastet avsnitt X er gjeldende bestemmelser i finansforetaksloven kapittel 20 om Garantiordningen for skadeforsikring i all hovedsak foreslått videreført. Det foreslås imidlertid at livsforsikringer som tilbys av skadeforsikringsforetak skal omfattes av garantiordningen, jf. lovutkastet § 21-58 femte ledd. Dette vil være en endring i forhold til gjeldende rett hvor det i forskrift er fastsatt at slike forsikringer ikke omfattes av ordningen. Dette vil således innebære en utvidelse av garantiordningens dekningsområde med de endringer som dette vil medføre i rutiner, retningslinjer og beregninger mv. Hvis det i tillegg skulle bli bestemt ved forskrift at livsforsikringsforetak som tilbyr samme type forsikringer skal være medlem av garantiordningen, vil dette innebære at det må etableres løsninger på ulike spørsmål om medlemskap og medlemsforpliktelser, utforming av ansvars- og beregningsregler mv., jf. lovutkastet § 21-58 sjette ledd.