Sammendrag

Norsk akvakulturvirksomhet domineres i dag av produksjon av laks og regnbueørret. Akvakulturnæringen er en utpreget kyst- og distriktsnæring. Veksten de siste tiårene har ført til at akvakulturnæringen har blitt en av Norges største eksportnæringer.

Veksten i næringen har også medført at næringen står overfor betydelige utfordringer knyttet til miljø, biosikkerhet og fiskevelferd. Flere formål og prinsipper i akvakulturregelverket har endret seg over tid. Samtidig har akvakulturtillatelser lenge vært et sentralt virkemiddel for å ivareta en rekke hensyn. Som en konsekvens av tilpasninger over tid har tillatelsessystemet gradvis blitt så fragmentert og komplekst at det ikke fungerer på en tilstrekkelig effektiv og hensiktsmessig måte. Dette tilsier at det nå er behov for en helhetlig gjennomgang av hele tillatelsessystemet for akvakultur.

Utvalget ble satt ned for å vurdere hvordan tillatelsessystemet for akvakultur bør innrettes for fremtiden. Utvalget ble bedt om å utforme et helhetlig tillatelsessystem som skal ivareta flere hensyn, herunder biosikkerhet, miljøhensyn og næringsutvikling. For å svare på denne oppgaven har utvalget funnet det nødvendig å vurdere flere virkemidler enn bare tillatelser til akvakultur. Videre har utvalget valgt å konsentrere arbeidet om forhold knyttet til akvakultur i sjø og innenfor virkeområdet til plan- og bygningsloven, det vil si kystnær akvakultur.

Utvalgets forslag til et helhetlig forvaltningssystem for akvakultur er rettet mot størst mulig verdiskaping innenfor bærekraftige rammer. Dette innebærer å ivareta hensynene til klima og miljø, økonomisk vekst og en akseptabel fordeling av verdiskapingen. En effektiv forvaltning av akvakulturnæringen, med nødvendig kompetanse og samordning på tvers av de ulike involverte offentlige instansene, er avgjørende for å oppnå denne målsettingen. Sentrale utfordringer inkluderer både å sikre tilstrekkelig egnet areal til akvakultur og å utvikle effektive løsninger for bruk og fordeling av tilgjengelige arealer. Videre er det avgjørende å sikre god biosikkerhet, god fiskevelferd og akseptabel miljøpåvirkning for å legge til rette for fortsatt vekst innen akvakultur. Et nytt, helhetlig forvaltningssystem for akvakultur må gi sterkere insentiver til bærekraftige valg som ivaretar biosikkerhet og miljø. Dette vil muliggjøre vekst i næringen også i framtiden.

Bedre arealplanlegging for akvakultur og bedre lokalitetsstruktur

Et samlet, omforent, lett tilgjengelig og godt kunnskapsgrunnlag i én felles digital infrastruktur vil legge et bedre grunnlag for arealplanlegging. Tidlig og bred involvering av alle relevante aktører vil bidra til gode planprosesser. Revidering av arealplaner bør samordnes i større områder. Statlig myndighet bør overta større deler av ansvaret og myndighet for å utarbeide og vedta arealplaner for sjøområdene. Utvalget mener at statlige myndigheter bør utarbeide og vedta en tematisk plan for akvakultur med involvering av kunnskapsinstitusjoner, kommuner, fylkeskommuner, regionale statlige myndigheter, berørte organisasjoner og andre interessenter. Den tematiske planen for akvakultur må forplikte kommunenes arealplanlegging. Akvakulturmyndighetene bør gis tydeligere adgang og mandat til å fremme innsigelse til kommunale og regionale planer som er i strid med tematisk plan for akvakultur eller som på annen måte ikke i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til helhetlig planlegging for akvakultur. Det er videre nødvendig å utarbeide en tydelig veileder for konsultasjoner i planprosesser som omtaler sjøsamiske interesser og akvakultur.

Utvalget foreslår at reguleringen med produksjonsområder for laksefisk videreføres, og at egnede produksjonsområder defineres for arter det er naturlig å se i sammenheng, blant annet av hensyn til biosikkerhet.

Det bør innføres branngater, det vil si buffersoner for å minimere smittespredning, mellom produksjonsområder for arter det er naturlig å se i sammenheng. For laksefisk bør det være branngater mellom de etablerte produksjonsområdene. Akvakulturanlegg som ikke påvirker biosikkerheten, bør likevel kunne ligge i branngatene.

Det må legges til rette for økt koordinering og samarbeid mellom aktørene med mål om å bedre biosikkerhet, miljø og fiskevelferd. Det vil være behov for gode plattformer for dialog og kunnskapsutveksling mellom næringsaktører, myndigheter og kunnskapsinstitusjoner for å drøfte og identifisere hensiktsmessige løsninger og samordning når lokalitets- og driftsstrukturer skal etableres og justeres. Forvaltningen bør fatte endelig avgjørelse om samordning blant annet ved å godkjenne drifts- og lakselusplaner.

Formålsbestemmelsen i akvakulturloven bør uttrykke hva loven skal fremme

Akvakulturloven har en sentral rolle i reguleringen av akvakulturvirksomhet. Utvalget mener formålsbestemmelsen i akvakulturloven bør endres for å uttrykke de mest overordnede og grunnleggende verdiene som loven skal fremme, nemlig langsiktig verdiskaping og bærekraft. Videre bør hva som menes med akvakultur endres og presiseres i loven.

Akvakulturtillatelser bør bestå av lokalitets- og selskapstillatelser

Det bør fortsatt være krav om tillatelse for å drive akvakultur. Tillatelsene bør gi rett til produksjon av bestemte arter i et bestemt omfang på spesifiserte, avgrensede geografiske områder (lokaliteter). Alle akvakulturtillatelser bør omfatte to elementer: en selskapstillatelse og en lokalitetstillatelse. En lokalitetstillatelse kan knyttes til flere selskapstillatelser, og en selskapstillatelse kan knyttes til flere lokalitetstillatelser.

Lokalitetstillatelsen bør kun begrense det geografiske arealet til lokaliteten, og den bør være uten mengdebegrensning. Omfanget av akvakulturvirksomheten på lokaliteten vil imidlertid bli begrenset av bestemmelser i øvrig regelverk og tillatelser etter annet lovverk. For lokalitetstillatelser som i dag har en mengdebegrensning, bør det vurderes overgangsordninger for å ivareta hensyn til miljø, biosikkerhet og forutsigbarhet for aktørene.

Selskapstillatelsen bør ha en mengdebegrensning for å ivareta miljø- og biosikkerhetshensyn, for å kontrollere samlet påvirkning på omgivelsene og andre aktører, og for å sikre effektiv allokering av nye tillatelser ved auksjon. Maksimalt tillatt biomasse (MTB) bør videreføres som mengdebegrensning i tillatelser som i dag er avgrenset i MTB.

Utvalget mener prinsipielt at alle selskapstillatelsene bør være knyttet til ett spesifikt produksjonsområde av biosikkerhetshensyn. Det bør utredes nærmere om, og i hvilken grad, det likevel skal være mulig å utnytte tillatelseskapasitet utenfor det aktuelle produksjonsområdet, blant annet av effektivitetshensyn.

Tillatelser bør differensieres for ulike arter, stadier i produksjonen og geografiske områder

Utvalget mener lovverket bør skille mellom tillatelse til akvakultur med laks, ørret og regnbueørret på den ene siden, og tillatelse til akvakultur med andre arter på den andre siden. Hver akvakulturtillatelse bør spesifisere hvilken art eller hvilke arter tillatelsen omfatter.

Akvakulturtillatelser kan skille mellom tidlige og sene livsstadier av hver art. Særskilte tillatelser til stamfisk bør etableres eller videreføres for arter der det er aktuelt å drive avl, men slik at tillatelsene kun brukes til systematisk avlsarbeid. Skillet mellom settefisk og matfisk i tillatelser for akvakultur av fisk bør utredes nærmere med sikte på opphevelse.

Tildeling av lokalitetstillatelser bør skille mellom lokaliteter i ulike geografiske områder: til havs, i sjø, på land og i ferskvann. All akvakulturvirksomhet som påvirker relevante begrensende miljøforhold i sjø bør imidlertid omfattes av samme type selskapstillatelse, uavhengig av om produksjonen skjer på land, i sjø, til havs eller i ferskvann. Tildelingssystemet bør innrettes slik at akvakultur med lik påvirkning på miljøet, har sammenlignbare rammevilkår uavhengig av geografisk område.

Tillatelser til særlige formål og med særlige driftsvilkår bør i all hovedsak unngås

En rekke ulike typer akvakulturtillatelser er tildelt for å fremme særlige formål eller med særlige driftsvilkår. Særtillatelser er et kostbart og lite gjennomsiktig virkemiddel og har i flere tilfeller vist seg å ikke gi tilstrekkelig måloppnåelse. Utvalget foreslår å avvikle tillatelser til visningsformål, undervisningsformål og fiskepark.

Utvalget anbefaler at de regulatoriske rammene for bruk av slaktemerd utredes nærmere. Denne vurderingen bør veie hensynet til effektiv produksjon, kvalitet og kapitalutnyttelse opp mot hensynet til biosikkerhet.

Det er gode prinsipielle argumenter for offentlig virkemiddelbruk for å stimulere til forskning og utvikling. Prinsipielt bør finansiering av forskning skje ved bruk av andre virkemidler enn gjennom tildeling av forskningstillatelser som gir innehaver betydelige inntekter. Dagens ordning med forskningstillatelser må gjennomgås for å sikre at tillatelseskapasitet gitt til forskning oppfyller formålet. Utvalget mener forskningstillatelser primært må ivareta behovet for å sikre kritisk forskningsinfrastruktur, og ikke gis med formål om å finansiere forsknings- og utviklingsaktivitet. Det bør utredes nærmere hvordan ordningen kan bli mer målrettet, transparent og riktig skalert for å sikre at den blir brukt i tråd med intensjonen. Tildelingsprosessen bør sikre konkurranse og bidra til at de beste prosjektene med høy kvalitet og relevans blir valgt.

Omfattende bruk av særlige driftsvilkår i akvakulturtillatelser fører til dårlig ressursforvaltning, unødvendig byråkrati og redusert verdiskaping. Vurderinger av hva som anses som gode kriterier og hvilke mål de skal ivareta, vil også endre seg over tid. Utvalget mener derfor at særskilte driftsvilkår ikke bør knyttes direkte til akvakulturtillatelser, og at tillatelser med slike vilkår bør konverteres til ordinære tillatelser. Mer generell regulering av drift kan ivareta de samme hensynene på en mer effektiv måte og kan i større grad endres i takt med utviklingen.

Forutsigbare og effektive mekanismer for tildeling, endring, tidsbegrensning, overdragelse, leie og registrering av akvakulturtillatelser

Utvalget mener selskapstillatelser som hovedregel bør tildeles ved auksjon, mens lokalitetstillatelser bør tildeles etter søknad og uten vederlag. Alle akvakulturtillatelser bør tildeles av statlige myndigheter.

For å oppnå målsetningene om størst mulig verdiskaping innenfor bærekraftige rammer er det viktig å legge til rette for effektiv akvakulturvirksomhet med forutsigbare rammebetingelser. Adgangen til å gjøre endringer i akvakulturtillatelser bør derfor være tydelig avgrenset. Samtidig må reguleringen ivareta myndighetenes mulighet til å gjøre nødvendige endringer når viktige samfunnsmessige hensyn tilsier det.

Utvalget mener prinsipielt at både nye og eksisterende selskapstillatelser bør være tidsbegrensede. Likevel bør det ikke innføres en tidsbegrensning på selskapstillatelser til laks, ørret og regnbueørret som er en akvakulturnæring med modne verdikjeder og grunnrentebeskatning. Dersom det senere innføres en tidsbegrensning på eksisterende selskapstillatelser for laks, ørret og regnbueørret, bør tidsbegrensningen innføres med lang varighet og etter en grundig konsekvensutredning. Utvalget mener det ikke er behov for å innføre en tidsbegrensning på lokalitetstillatelser, og at det primært bør brukes andre virkemidler for å sikre god lokalitetsstruktur.

Utvalget mener det bør være adgang til å overdra selskapstillatelser, men ikke adgang til å overdra lokalitetstillatelser. Et forbud mot overdragelse av lokalitetstillatelser bør utredes nærmere. Utvalget mener videre at det bør være adgang til å leie selskapstillatelser, men ikke lokalitetstillatelser. Utvalget mener det fortsatt skal være adgang til samdrift og samlokalisering på lokaliteter. Forskjellen mellom leie av lokalitet, samdrift og samlokalisering bør klargjøres. Regulering av leie av selskapstillatelser bør utredes nærmere.

Akvakulturregisteret bør rendyrkes som et realregister og ivareta registerets funksjoner angitt i akvakulturloven. Opplysninger knyttet til forvaltnings- og kontrollformål bør samles i en egen database eller portal for akvakulturdriftsdata.

Både drift og vekst i akvakulturnæringen må reguleres for å sikre bærekraft

Dagens handlingsregel for bærekraftig vekst, trafikklyssystemet, har flere elementer som etter utvalgets vurdering fungerer godt, og utvalget mener at vekst i form av tildeling av økt tillatelseskapasitet i nye eller eksisterende tillatelser bør følge en handlingsregel også i et nytt system. Imidlertid bør handlingsregelen for vekst endres slik at systemet beveger seg mot en langsiktig likevekt der miljøpåvirkningen er akseptabel (grønn), i stedet for moderat (gul) som i dagens trafikklyssystem. De individuelle insentivene til å sikre tilstrekkelig god miljøtilstand ved hvert enkelt anlegg er ikke sterke nok i dagens trafikklyssystem. Utvalget foreslår derfor en rekke tiltak innenfor driftsregelverket for å styrke disse insentivene.

I tillegg til en handlingsregel for vekst, foreslår utvalget at driftsregelverket styres av en egen handlingsregel der miljøtilstand i hvert produksjonsområde avgjør regimet for drift. Utvalget anbefaler videre at aktørene gis mulighet til å øke produksjonen ved å velge produksjonsteknologi med lavere miljøpåvirkning enn konvensjonell teknologi. Utvalget mener dagens ordning med reduksjon av tillatelseskapasitet (nedtrekk) i områder med uakseptabel miljøpåvirkning ikke bør være en del av en fremtidig handlingsregel.

Utvalget mener at tillatelser til særlige formål generelt bør omfattes av de virkemidler som følger av en handlingsregel for bærekraftig drift, men at disse tillatelsene ikke bør omfattes av tilbud om økt tillatelseskapasitet.

Utvalget foreslår at tiltak for å sikre forsvarlig drift gitt lakselusbelastningen bør følge en faglig fundert og forutsigbar handlingsregel som differensierer tiltak som lakselusgrenser, -avgifter og -kvoter etter miljøtilstanden i det enkelte produksjonsområde. Maksgrense for gjennomsnittlig antall lakselus per fisk på hver lokalitet bør videreføres, og det bør i tillegg innføres en lavere tiltaksgrense. Dersom tiltaksgrensen overskrides forventes det at aktørene iverksetter tiltak mot lakselus. Det bør innføres en avgift på antall lakselus i anlegget som overskrider tiltaksgrensen. Avgiften bør utredes nærmere. Det bør videre utredes, med sikte på innføring, en maksimalkvote for totalt antall lakselus på produksjonsområdenivå med formål om å begrense den totale lakselusbelastningen per produksjonsområde dersom miljøtilstanden ikke er akseptabel. Lakseluskvoten kan for eksempel utformes som en sesongtilpasset utslippskvote per selskap.

Samlet sett forventes kombinasjonen av disse reguleringene å begrense utslipp av lakselus på en måte som gir den enkelte aktør fleksibilitet til å velge når, hvor og hvordan tiltak mot lakselus skal gjennomføres, samtidig som det sikrer at driften skjer innenfor miljømessig forsvarlige rammer.

Utvalget mener utslipp av miljøskadelige stoffer primært bør reguleres gjennom grenseverdier i regelverk. Videre bør det utredes en avgift på miljøgifter som akkumuleres og reduserer kapasiteten til miljøet over tid, eventuelt med en refusjonsordning for oppsamlet utslipp.

Utvalget mener det bør legges bedre til rette for, og gis insentiver til, utvikling og bruk av produksjonsmetoder som muliggjør økt produksjon uten at dette går på bekostning av miljøet. En kombinasjon av prisede utslipp og offentlig støtte kan gi insentiver til å redusere miljøpåvirkning. Utvalget mener teknologiutvikling i all hovedsak bør skje uten tildeling av særtillatelser.

Fiskevelferd og fiskehelse må bli bedre

Fiskevelferden i akvakultur må bedres betraktelig. Utvalgets forslag til et helhetlig forvaltningssystem søker å raskt redusere utfordringene knyttet til biosikkerhet og miljø. Utvalget mener det helhetlige forslaget også vil adressere hovedutfordringene knyttet til dårlig fiskevelferd og fiskehelse.

Oversikt over utredingen

Utredningen er delt inn i åtte deler. I del I gjennomgås utvalgets sammensetning, mandat og arbeid. I del II beskrives akvakulturnæringen og regulering av denne. Del II inneholder ingen vurderinger fra utvalget. I del III drøfter utvalget bærekraftig verdiskaping i akvakultur, samt akvakulturlovens formål og saklige virkeområde. I del IV drøftes sentrale utfordringer og virkemidler for å løse disse. Akvakulturtillatelser drøftes nærmere i del V. I del VI presenteres utvalgets betraktninger knyttet til teknologiutvikling og risikostyring. I del VII drøftes organisering av akvakulturforvaltningen, mens del VIII gir en sammenstilling av det helhetlige forslaget og virkninger av dette.