Del 7
Organisering av akvakulturforvaltningen

15 Organisering av akvakulturforvaltningen

15.1 Innledning

Forvaltningen av akvakulturnæringen bør være sammensatt og samordnet slik at forvaltningen bidrar til høyest mulig verdiskaping innenfor bærekraftige rammer. Næringen er en kompleks næring å forvalte, med behov for flere faglige avveininger fra ulike sektormyndigheter og med kryssende interesser som skal ivaretas. Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvordan en kunnskapsorientert forvaltning av akvakulturnæringen kan foregå på en effektiv og samordnet måte. Dette kapitlet gjennomgår flere av utfordringene innen akvakulturforvaltningen.

Uavhengig av hvordan forvaltningen organiseres, er det viktig at reguleringer og vedtak er basert på beste tilgjengelige kunnskap. Kunnskap akkumulert gjennom forskning og erfaring gir grunnlag for å velge mål og virkemidler i politikken. Dette forutsetter at forvaltningen har nok ressurser og evner å ta til seg generert kunnskap, forvalter og utvikler kunnskapen, og bruker kunnskapen til rett tid. Målet om en bærekraftig verdiskaping i akvakulturnæringen forutsetter at forvaltningen har kunnskap om næringens økonomiske, miljømessige og sosiale virkninger, og om samvirket mellom næringsutøvelse og offentlig regulering. For å oppnå dette er det da også viktig at forvaltningen har tilstrekkelige hjemler og systemer for å få effektiv tilgang til gode data når det gjelder tilstand i anleggene og påvirkning på miljøet.

Tidligere kapitler har vist at oppdrett i stor grad foregår i allmenningen langs nesten hele kysten, og hvor påvirkning på det omkringliggende miljø og fiskehelse og -velferd er viktige hensyn. Det er nødvendig at flere faginstanser og forvaltningsnivåer deltar i forvaltningen, og forvaltningen er basert på mange, og til tider, motstridende hensyn. Næringsaktørene må forholde seg til flere forvaltningsnivåer, flere sektormyndigheter, et omfattende regelverk, samt tilsynsorganer med ulike, men til dels overlappende ansvarsområder. For at forvaltningen skal være effektiv må samordningen fungere godt. Kompleksiteten kan også gjøre det vanskelig for forvaltningen å ha oversikt over og holde tritt med utviklingen og tilfanget av ny kunnskap.

Et lands institusjonelle oppbygging gjenspeiler landets tradisjoner, juridiske rammeverk, størrelse, historie og geografi, bebyggelse og næringsliv. Ikke desto mindre kan valg av forvaltningsstruktur enten hjelpe eller hindre beslutningstakere på alle nivåer i å løse samfunnsproblemer og i å skape muligheter for og med innbyggere og bedrifter. Det er flere veivalg myndighetene må ta for å finne den best mulige organiseringen av offentlig forvaltning.1 Valg av forvaltningsstrukturer må vurderes opp mot hensynet til styrings- og kostnadseffektivitet, integritet og ansvarliggjøring.

Styringseffektivitet tilsier at man må velge det beslutningsnivået som er best egnet til å fastsette politiske mål og gjennomføre dem. Kostnadseffektivitet tilsier at man må vurdere om et forvaltningsnivå har rett og nok ressurser og kompetanse for å utøve sin myndighet på en god måte. Integritetshensyn tilsier at man vurderer om forvaltningsinndelingen unngår å legge til rette for at for mye makt legges til enkeltpersoner eller -grupper. Valg av forvaltningsoppbygging må også gjøre det mulig for innbyggerne å kunne ansvarliggjøre riktig forvaltningsnivå for håndhevingen av organets oppgaver.

DIFI2 har i sin rapport «Hva er god statlig styring?» konkludert med at god statlig styring er strategisk, samordnet og tilpasset konteksten (Direktoratet for forvaltning og IKT, 2019). DIFI viser til at departementene har et ansvar for å se på tvers av virksomhetsgrensene og initiere samarbeid når det er behov for det. Rapporten peker på at dette fungerer i noen grad når det gjelder samordning mellom virksomheter innenfor eget ansvarsområde, mens samordning mellom virksomheter underlagt flere departement er mer krevende. Hovedutfordringen er at flere oppgaver som skal løses krever innsats fra og berører etater som formelt er adskilte, og som hver for seg er hierarkiske organisasjoner. I norsk sammenheng er alle statlige etater underordnet et departement, men departementsstrukturen følger sektorgrenser som ikke nødvendigvis tar høyde for sammenhenger mellom virksomhetenes oppgaver.

Nesheim mfl. viser til en mulig ytterligere utfordring som følger av mål- og resultatstyringen som er innført i alle statlige etater i Norge. En mulig effekt av dette er at oppmerksomheten rettes mot etatens evne til å oppnå egne mål, framfor å sette søkelys på områder hvor det er avhengighet mellom etater, og der resultatene er en konsekvens av virkemidler og handlinger fra flere sideordnede organisasjoner. Dette styringssystemet kan svekke oppmerksomheten mot tverrsektorielle utfordringer og gjør det utfordrende å jobbe med saksområder som krever koordinert innsats av flere etater. Forfatterne viser videre til hvordan ulikheter, eller distansen, mellom etater kan være grobunn for samordningsproblemer, og peker på geografisk distanse, kognitiv distanse, strukturell distanse og maktdistanse som viktige forklaringsvariabler (Nesheim mfl. 2019).

Geografisk distanse kan legge begrensninger på måten koordinering og kommunikasjonsprosesser foregår. Det kan utvikles lokale praksiser som er så uensartede at de står i veien for samarbeid og koordinering. Kognitiv distanse innebærer ulikheter i perspektiver og kunnskapsbase. Strukturell distanse kan være forskjeller mellom aktører når det gjelder formelle trekk ved organisasjonen, som struktur, størrelse, beslutningsprosesser og ansvarsforhold. Asymmetri og maktforskjeller (maktdistanse) mellom de involverte aktørene kan bidra til begrensninger når det gjelder handlingsrom og beslutningstaking i situasjoner hvor det eksisterer ulike interesser og mål.

Resten av kapittelet er delt inn i tre deler. Kapittel 15.2 beskriver hvordan forvaltningen kan innhente, forvalte og bruke kunnskap. I kapittel 15.3 vurderes det hvordan en kan sikre et effektivt og samordnet akvakulturregelverk. I kapittel 15.4 drøftes hvordan økt samordning kan sikres i forvaltningen.

15.2 Innsamling, forvaltning og bruk av kunnskap i akvakulturforvaltningen

Norsk akvakulturforvaltning bygger på kunnskap, og i takt med næringsutviklingen har norske kunnskapsmiljøer opparbeidet seg høy kompetanse på akvakultur. En rapport av Thune mfl. viser at det er godt utviklede nettverk og et tillitsfullt forhold mellom forskningsmiljøer og forvaltning i Norge, og påpeker at dette trolig skiller norsk forvaltning fra tilsvarende relasjoner i mange andre land (Thune mfl. 2021). Det er imidlertid stor variasjon i hvor strukturert bruken av forskning er i statsforvaltningen, og hvilken type forskning forvaltningen velger å bruke.

Informasjon om hvordan kunnskap samles inn og blir brukt i akvakulturforvaltningen er tilgjengelig for allmenheten i varierende grad. Eksempelvis blir kunnskapsinnhentingen og vurderingene som ligger til grunn for kapasitetsjusteringene i trafikklyssystemet for lakseoppdrettsnæringen i stor grad gjort kjent. I trafikklyssystemet er det også utviklet handlingsregler som tydeliggjør sammenhengen mellom kunnskap, mål og virkemidler. I andre sammenhenger er det vanskeligere å følge sammenhengen mellom innsamling, presentasjon og bruk av kunnskap i forvaltningen. Oppfølgingen av Veterinærinstituttets årlige fiskehelserapport er et slikt eksempel. Det er vanskelig å lese ut av offentlig tilgjengelig informasjon hvordan rapportering om status for fiskedødelighet, omsettes til risikovurderinger og tiltak i forvaltningen av næringen. Tilgjengelig forskning og kunnskap er viktig for at forvaltning og næring kan ha felles risikovurderinger.

I tillegg til forskningsinstitusjonenes bidrag, blir kunnskap tilgjengelig gjennom erfaring og informasjon fra næringen. Forvaltningen mottar og innhenter en stor mengde informasjon ved utøvelsen av sine forvaltningsoppgaver, eksempelvis ved søknadsbehandling, ved mottak av innrapporterte opplysninger og ved tilsyn. Forvaltningen får imidlertid til tider kritikk for ikke å internalisere kunnskap og erfaring frembrakt av næringen i tilstrekkelig grad.

God bruk av tilgjengelig informasjon i forvaltningen vil kreve at forvaltningen har gode instrumenter for å innhente, systematisere og forvalte informasjon. Informasjonen må videre være tilstrekkelig dokumentert og verifiserbar. Det må være tydelige kriterier for hvorfor informasjonen samles inn og hva den skal brukes til. Dette vil bidra til legitimitet for dokumentasjonskrav. Gjennomgangen av særtillatelser viste blant annet at myndighetene i liten grad har fulgt opp kravene om deling av resultater fra forskningstillatelsene. Deling av data både mellom næringsaktører og til og mellom forvaltningsorganer kan bidra til kunnskapsoppbygging. Dette forutsetter imidlertid at tilgjengelig informasjon brukes for å utvikle kunnskap.

Utvalgets forslag om en mer helthetlig kunnskapsinnhenting i arealplanlegging vil bidra til at kunnskap kommer inn tidligere i prosessene, og legger til rette for at flere forvaltningsorganer har bedre tilgang til samme kunnskap på samme tid. Et felles kunnskapsgrunnlag tidlig i planprosessene kan bidra til at flere hensyn ivaretas på en balansert og helhetlig måte.

Ulike statlige organ har som oppgave å samle inn og forvalte data som er relevant for akvakultur. Det gjelder blant annet etablering, drift og avvikling av akvakulturvirksomhet. De ulike dataeierne og dataforvalterne bør i fellesskap utvikle digitale tjenester som sikrer mest mulig effektiv dataflyt og sikker datadeling. Det er videre viktig at forvaltningen har tilstrekkelig rettslig grunnlag for datautveksling fra næringsaktørene fra planlegging til etablering, drift og avvikling av virksomheten. Rapportering via sikre maskin-til-maskin løsninger er etablert og kan videreutvikles for sikker og kostnadseffektiv dataflyt og dataforvaltning. Som hovedregel bør data oppdateres hos dataeier for å sikre god datakvalitet i den videre bruken i ulike portaler og løsninger. Dette gjelder for eksempel kunnskapsgrunnlaget som beskrevet i kapittel 7.3 om arealforvaltning, men vil også gjelde kunnskap om andre relevante forhold som blant annet fiskehelse, fiskevelferd og vannkvalitet.

Det kan oppstå situasjoner der det må innhentes mer kunnskap for å kunne ta avgjørelser. Føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven tilsier at manglende kunnskap ikke skal brukes som begrunnelse for å unnlate å treffe tiltak. Effektivitetshensyn kan også tilsi at forvaltningen må fatte sine avgjørelser basert på det foreliggende kunnskapsgrunnlaget, til tross for kjente mangler. Dette er ikke til hinder for at ny kunnskap kan frembringes og innhentes, og at regulering justeres når dette anses som formålstjenlig.

Et annet spørsmål er om kunnskapsinnhenting bør bekostes av næringsaktørene selv eller av det offentlige. Når det offentlige tar på seg kostnader knyttet til for eksempel miljøutredninger og overvåkning, bidrar dette til samordning og at kostnadene kan fordeles på flere. Dette kan spare den enkelte aktør for potensielt store kostnader. Når aktørene i tillegg benytter en felles miljøressurs, kan dette bli et viktig fordelingsspørsmål.

15.3 Hvordan sikre et effektiv og samordnet regelverk?

Som beskrevet i kapitel 3 er akvakulturnæringen forvaltet gjennom ulike typer regelverk. Dersom forvaltningen skal være effektiv er det nødvendig å vurdere hvilken type regelverk som er best egnet for det enkelte forhold. Dette delkapitlet belyser disse problemstillingene.

15.3.1 Sektorspesifikk og sektorovergripende lovgivning

Akvakulturvirksomhet reguleres i dag i et samspill mellom flere regelverk. Effektiv regulering taler for at spesifikke forhold i akvakulturvirksomhet reguleres i spesifikk akvakulturregulering, og at generelle forhold reguleres i sektorovergripende regelverk. Det kan vurderes om det er særskilte forhold ved akvakulturvirksomhet som i større grad enn i dag bør skilles ut og samles i akvakulturloven. Videre kan det vurderes om det er noen forhold ved akvakulturvirksomhet som i større grad enn i dag kan reguleres mer generelt og samles i sektorovergripende regelverk. Strukturelle endringer i lovverket bør i tilfelle utredes nærmere, og kan omfatte vurdering av endret struktur for regulering av blant annet miljøpåvirkning, arealplanlegging, biosikkerhet, fiskehelse og fiskevelferd.

Forurensing er i dag regulert sektorovergripende i forurensingsloven selv om det kan være særskilte forhold ved forurensing fra ulike typer virksomhet. Akvakulturloven har i dag bestemmelser om miljøhensyn, og det fremgår av lovens forarbeider at miljøhensynet i loven er vidt og dekker både forurensing og økologiske effekter, se Ot.prp. nr. 61 (2004–2005). Spesifikk akvakulturregulering er i dag på flere områder knyttet til regulering av forurensing, slik som avgrensning av maksimalt tillatt biomasse i akvakulturtillatelser og regulering av driftsplan, brakklegging og miljøundersøkelser. Det kan vurderes om regelverket bør endres i retning av mer spesifikk eller mer generell regulering av forurensing i form av utslipp av organisk materiale, kjemikalier og legemidler fra akvakulturvirksomhet. En endring kan ha konsekvenser for hvem som blir vedtaks- og tilsynsmyndighet etter det aktuelle regelverket.

15.3.2 Regulering i lov, forskrift og enkeltvedtak

Grunnloven slår fast at inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov. Lover kan også regulere forhold som ikke nødvendigvis krever regulering i lovs form. Det kan for eksempel være ønskelig av politiske grunner at Stortinget medvirker og får ansvar for å vedta reglene (utover det som følger av en eventuell behandling av saken i form av en stortingsproposisjon eller stortingsmelding). Regelverk som gis i lovs form antas generelt å bli lettere tilgjengelig for brukerne av regelverket enn regulering i form av forskrifter eller enkeltvedtak. Dersom det forventes behov for hyppige endringer i regelverket, kan regulering i forskrift være mer egnet enn regulering i lov. Regulering i lov kan derimot gi større grad av forutsigbarhet. Formell lov setter også grenser for andre plenarvedtak i Stortinget.

Forskrifter utfyller lovenes bestemmelser og gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer. Enkeltvedtak gjelder rettigheter eller plikter som gis til en eller flere bestemte personer. Vedtak om tildeling av en akvakulturtillatelse er et enkeltvedtak. Like rettigheter og plikter for innehavere av ulike tillatelser kan reguleres i forskrift. Dersom mange tillatelser er omfattet av samme endring i betingelser, vil det være mer effektivt å regulere dette i forskrift enn i enkeltvedtak for hver tillatelse. Et eksempel kan være hvis endringen retter seg mot alle som har tillatelse i et nærmere bestemt område. Forskriftsendring er da en effektiv måte å oppdatere krav på når endring i kunnskapsgrunnlag eller rammebetingelser tilsier at dette er nødvendig, både hva gjelder tid og ressurser.

Torstein Eckhoff beskriver hvordan regulering gjennom tillatelser kan være gunstig når nye forhold gjøres til gjenstand for regulering. Myndighetene kan mangle detaljkunnskap om egenskapene til det som skal reguleres, og kan mangle klare forestillinger om hvilke konsekvenser reguleringen vil få. Ved å regulere gjennom tillatelser kan man komme i gang med reguleringsvirksomhet uten å bestemme i detalj hva den skal gå ut på. Dette gir muligheter for fleksibilitet og forvaltningsskjønn (Eckhoff, 1983).

Akvakulturloven er en utpreget ramme- og fullmaktslov. De mange forvaltningsvedtakene (forskrifter og enkeltvedtak) med hjemmel i akvakulturloven gjør det utfordrende å få oversikt i det samlede reguleringssystemet. De regulatoriske rammebetingelsene for næringen har blitt komplekse, men akvakulturloven gir bare i liten grad uttrykk for de tallrike og mer konkrete pliktene næringsaktørene er underlagt. Akvakulturloven gir i liten grad regler om drift av akvakulturvirksomhet. Dette er i stor grad fastsatt i ulike forskrifter og i noen tilfeller også i selve tillatelsen eller andre enkeltvedtak.

Større grad av generell regulering i forskrift i stedet for i en rekke enkeltvedtak kan bidra til mer effektiv forvaltning. Behovet for å samle detaljkunnskap om akvakulturnæringen hos forvaltningen er ikke lenger et sterkt argument for å bruke tillatelser som reguleringsform. Utvalgets forslag om å redusere bruken av særtillatelser kan bidra til å øke effektiviteten i forvaltingen. Et annet eksempel er forslaget til nytt forurensningsregelverk som i stor grad vil forskriftsfeste kravene for etablering og drift. Det vil kunne gi en ressursbesparelse hos forvaltningen og forhindre lange søknadsprosesser for aktørene. Det vil trolig også bidra til å sikre likebehandling da forskriften gjelder nasjonalt. Samtidig kan delvis overlappende krav i forskrift og tillatelse unngås.

Større grad av regulering i lov kan videre bidra til mer forutsigbarhet for næringsaktørene og en bredere demokratisk forvaltning. Det kan være hensiktsmessig å vurdere om flere av dagens forskriftsbestemmelser innen akvakultur bør løftes opp i lovs form. Sund og Vegheim viser til at Stortingets økende grad av kontroll og instruksjon av akvakulturforvaltningen gjennom blant annet anmodningsvedtak har ført til at forvaltningen ikke fritt har kunnet utnytte lovgivningsfullmaktene som ligger i akvakulturloven. Dersom Stortinget uten nødvendige forutsetninger legger detaljerte og hyppige føringer for regjeringens arbeid, kan det svekke forvaltningens muligheter til å gjennomføre treffende og helhetlig styring innenfor rammene de ellers har fått fra Stortinget gjennom lov (Sund og Vegheim, 2022).

15.4 Samordnet styring

Akvakulturforvaltningen fordeler seg på flere organer i en statlig del, en regional del og en kommunal del. Prosessen for tildeling av tillatelse involverer flere ulike instanser. Dersom en slik ansvarsfordeling mellom de ulike organene og nivåene skal fungere effektivt, kreves det god samordning. En kan også stille spørsmål ved om det er hensiktsmessig med en slik fordeling, eller om hensynet til en effektiv forvaltning tilsier at forvaltningen burde samles på færre nivåer og færre forvaltningsorganer. Gitt den komplekse strukturen kan en i tillegg vurdere om det er de rette nivåene og organene som har samordningsansvaret for de ulike delprosessene i forvaltningen. Dette delkapittelet søker å belyse disse spørsmålene.

15.4.1 Effektiv og samordnet forvaltning

Flere rapporter har pekt på at akvakulturforvaltningen oppfattes som lite samordnet. En arbeidsgruppe satt ned av Nærings- og fiskeridepartementet i 2021 for å foreslå forenklinger i regelverket på kort sikt, oppsummerte det slik:

Forvaltningen oppfattes som fragmentert og lite samordnet. Det skyldes ikke minst at en rekke statlige myndighetsorganer som er underlagt ulike departementer, samt kommuner og fylkeskommuner, har myndighetsansvar overfor næringen, basert på ulike regelverk. Det bør gjøres en tydeligere rolle- og myndighetsavklaring med sikte på å unngå unødig dobbeltforvaltning. Det er behov for en bedre samordning hos myndighetene, slik at næringen kan forholde seg til «en myndighetsstemme» som internt bedre koordinerer sin «stemme» (Ellingsen mfl. 2021).

Flere rapporter fra Nofima har også pekt på betydningen av bedre samordning. Solås mfl. påpeker at forvaltningen er organisert på en måte som gjør det vanskelig å få til et samarbeidet på tvers av myndighetsinstanser (Solås mfl. 2015). Rapporten viser til at de forskjellige sektoretatene i høy grad ivaretar sine interesseområder, og at det dermed er utfordrende å få til en overordnet samlet avveining av interesser. Flere studier ved SINTEF viser også hvordan dette kan gå ut over samordning av risikostyring i forvaltningen og skaper målkonflikter for arbeidstagere i akvakulturnæringen (Holmen, 2022).

Å vurdere hvordan ulike mål- og resultatstyringssystemer og distanser kan påvirke kvaliteten på samordningen mellom virksomhetene i akvakulturforvaltningen ligger utenfor utvalgets mandat. Utvalget vil likevel peke på noen elementer som kan være med på å forklare utfordringene med samordningen, nemlig forskjeller i samfunnsoppdrag, målstruktur og geografisk virkeområde, basert på rammeverket til Nesheim mfl. (Nesheim mfl. 2019).

Det er ulikheter i målstrukturen for Fiskeridirektoratet og Mattilsynet, to sentrale etater i forvaltningen av akvakulturnæringen. De ulike målene synliggjør hvordan forvaltningen skal ivareta mange hensyn, men kan også bidra til at det er vanskelig å få til samarbeid. Gitt at det er styringsdepartementene som har utformet målstrukturen, viser også ulikhetene i mål viktigheten av at departementene er sitt ansvar bevist nå det gjelder å legge til rette for samarbeid og samordning mellom etatene. Fiskeridirektoratets samfunnsoppdrag og hovedmål om

å fremme lønnsom og verdiskapende næringsaktivitet, gjennom bærekraftig og brukerrettet forvaltning av marine ressurser og marint miljø

er ganske annerledes enn Mattilsynets samfunnsoppdrag om å arbeide etter mål om å sikre helsemessig trygg mat og trygt drikkevann, fremme god helse hos planter, fisk og landdyr, fremme god dyrevelferd og respekt for dyr og fremme helse, kvalitet og forbrukerhensyn.

Et annet element er, som nevnt, at beslutningsmyndighetene i akvakulturforvaltningen har ulike geografiske virkeområder og samsvarer heller ikke med produksjonsområder. Eksempelvis er ikke produksjonsområdegrensene sammenfallende med kommune- eller fylkesgrenser. Figur 15.1 viser deler av produksjonsområde 4 med lokaliteter og kommunegrenser tegnet inn.

Synstolking: Figur 15.1 er et utsnitt av et kart over deler av produksjonsområde 4 med inntegnede kommunegrenser.

Kilde: Fiskeridirektoratet.

Figur 15.2 viser et litt større utsnitt med grensene for de ulike fylkeskommunene samt produksjonsområdene 2-6.

Synstolking: Figur 15.2 er utsnitt av et kart over Sør-Norge. I kartet er de ulike produksjonsområdene fargelagt med fargen de hadde i trafikklyssystemet per mai 2023. Fylkeskommunegrensene er også tegnet inn.

Kilde: Fiskeridirektoratet.

Fiskeridirektoratet var inntil høsten 2022 organisert i regioner, og gikk da over til en divisjonsbasert organisering med kontorer spredt langs kysten. Mattilsynet har også en disvisjonsbasert organisasjon, men er samtidig delt inn i fem geografiske regioner.3 Utvalget har ikke grunnlag for å si at det er utfordringer med geografisk distanse mellom myndighetene. Den geografiske fordelingen av myndighetene som vist i figur 15.1 og 15.2 kan likevel tyde på at forvaltingen må være bevisst på utfordringene som kan oppstå som følge av dette.

Bedre samordning er ikke nødvendigvis synonymt med færre etater eller faginstanser. Det er flere hensyn som taler for at akvakulturforvaltningen krever innspill og vurderinger fra flere ulike forvaltnings- og kunnskapsmiljøer, og samordningsoppgaven må ikke forveksles med å ha det fulle faglige ansvaret. Som vist er de ulike forvaltningsorganenes samfunnsoppdrag og målsetninger forskjellige, og forvaltningen av akvakultur skal i sum ivareta mange ulike hensyn. Det vil også være slik at det er noen hensyn som må samordnes på et nivå over den enkelte sektorforvaltning, selv om dette kan påvirke effektiviteten i den enkelte forvaltningen. Selv om det for akvakulturnæringen og -forvaltningen kan være mest effektivt at forurensing fra oppdrett forvaltes og kontrolleres av akvakulturmyndighetene, kan andre hensyn tilsi at forurensing må reguleres på et mer helhetlig nivå.

Bedre samordning kan også oppnås ved endring i ansvarsfordelingen mellom de ulike etatene. For eksempel er det i dag Statsforvalteren som er forurensningsmyndighet etter forurensingsloven og gir utslippstillatelse, mens ansvaret for rømt oppdrettsfisk i hovedsak ligger hos Fiskeridirektoratet. Videre er ansvaret for oppfølging av miljøundersøkelser delt mellom Fiskeridirektoratet og Statsforvalteren. Hensynet til en helhetlig vurdering av miljøpåvirkning som skjer på samme sted, samt behovet for å bygge sterke kompetansemiljøer, taler for at forvaltning av miljøpåvirkning fra akvakultur i hovedsak bør samles hos ett organ som vurderer enten samme type påvirkning eller samlet påvirkning i et område.

De siste årene har flere fremmet forslag om et eget havbruksdirektorat.4 Forslagene har hatt ulik innretning for oppbyggingen av et slikt direktorat, men en fellesnevner har vært at et slikt direktorat skal overta fylkeskommunens samordningsoppgave. Flere har også tatt til orde for å flytte flere av Mattilsynets oppgaver inn i et slikt direktorat eller i et eget akvakulturtilsyn.

Som nevnt krever hensynet til en bærekraftig utvikling og en økosystembasert forvaltning at man baserer mål og virkemidler på et vidt spekter av kunnskap. Når ekspertise av ulik art er nødvendig, er det neppe til å unngå at flere organer må inn i bildet for å få avgjort om noe skal tillates. Ulike faglige vurderinger må videre være synlige for å sikre legitimitet. Ulike organer har dessuten ulike hensyn å ivareta. Færre instanser kan være mer effektivt, men dette kan gå på bekostning av prinsippet om en transparent forvaltning.

15.4.2 Hvordan sikre en effektiv og samordnet arealplanlegging?

Areal til akvakultur er ufravikelig knyttet til geografisk plassering, og kommunene er tildelt en avgjørende rolle i forvaltningen av areal til akvakultur i kystsonen. Det er over 200 kystkommuner i landet. Kapitlet om arealplanlegging og -forvaltning har vist at det er behov for en mer helhetlig tilnærming til sjøareal enn i dag. En kan derfor stille spørsmål om dagens prosess for arealtildeling gir den mest effektive arealforvaltningen.

Robertsen mfl. argumenterer for at det er en betydelig risiko for at kommunale administrative og politiske prosesser fører til at man ikke får et best mulig sett av oppdrettslokaliteter for å realisere vekstpotensialet ut fra et samfunnsøkonomisk regionalt eller nasjonalt perspektiv (Robertsen mfl. 2016). Rapporten peker også på at videre vekst i næringen i stor grad

blir prisgitt det forvaltningsnivået som har dårligst/svakest kompetanse på havbruksvirksomhet, og hvor det er størst risiko for politiske «vilkårligheter» i vurderinger og beslutninger på grunn av ulike politiske preferanser og maktforhold i kommunene.

Selv om rapporten er fra noen år tilbake, er det fremdeles stor variasjon i kommunenes mulighet til å innhente og inneha nødvendig kompetanse for å fatte gode avgjørelser i akvakulturforvaltningen. Dette kan vanskeliggjøre å oppnå fordelene med å overføre oppgaver fra statlige organer til kommunene. Kystkommuner med stort innslag av oppdrett, kan ha ulik kapasitet og kompetanse til planlegging i sjøområdene. Små kommuner med små administrasjoner kan likefullt være ansvarlige for svært store sjøareal.

Rapporten peker videre på at det er et paradoks at skiftende regjeringer alle har uttrykt at akvakultur skal spille en viktig rolle i framtiden, samtidig som det ikke eksisterer en nasjonal plan eller regionale planer for hvordan arealressursen skal disponeres. Dette spørsmålet er overlatt til over 200 kystkommuner, med ulike prioriteringer og målsetninger. Kommunene har heller ingen tydelig rolle i vurderingene av miljøpåvirkning og kapasitetsjustering av tillatelsene. Etter at kommunene har avsatt areal til akvakulturformål i kommuneplanen, har de liten kontroll over miljøpåvirkningen fra lokaliteten. I et system med mer helhetlig arealplanlegging og temakart vil kommunene få mer kunnskap om miljøpåvirkning fra akvakultur og kunne fatte vedtak på bedre grunnlag.

En rapport av Schütz og Johansen om arealbruk til havs viser til at strategisk arealkartlegging gjerne bygger på en tverrpolitisk enighet om å kartlegge mulighetene for næringsutvikling, og at en slik kartlegging bidrar til lavere konfliktnivå i de påfølgende prosessene for tildeling og drift (Schütz og Johansen, 2023). Slik nasjonal strategisk kartlegging er i varierende grad gjennomført for petroleum, karbonlagring, havvind, mineralutvinning og for havbruk til havs. Det er ikke gjennomført en slik strategisk kartlegging for tradisjonell akvakultur, og i praksis synes dette å være overlatt til kommunale arealplaner.

Kommunalt selvstyre står sterkt i Norge. Et av formålene med å overføre oppgaver fra statlig nivå til kommunalt nivå er at beslutninger skal treffes nærmere de som blir påvirket av disse. Utvalgets forslag om tematiske planer for akvakultur innebærer at staten overtar større deler av ansvaret og myndighet over hvor det kan avsettes områder for akvakultur i de kommunale arealplanene. Dette vil kunne gjøre arealprosessen bedre og sikre mer effektiv bruk av sjøarealet. Hvorvidt det skal åpnes for å etablere akvakultur vil bero på en bredere interesseavveining av flere samfunnshensyn, eksempelvis ved revisjon av kommuneplanens arealdel.

15.4.3 Effektiv og samordnet tildeling av akvakulturtillatelse

Dagens system for tildeling innebærer at hver søker sender én søknad med alle relevante opplysninger for tildeling av nødvendige tillatelser etter akvakulturloven, forurensingsloven, havne- og farvannsloven, matloven, dyrevelferdsloven og vannressursloven. Søknad om lokalitetstillatelse til matfisk eller stamfisk av laks, ørret og regnbueørret og akvakulturtillatelser til annen akvakultur avgjøres i første instans av de respektive forvaltningsorganene: fylkeskommunen, statsforvalteren, Kystverket, Mattilsynet og Norges vassdrag og energidirektorat. Det er fylkeskommunen som er koordinerende instans, og som formelt tildeler akvakulturtillatelsen.

Fiskeridirektoratet kan tildele særtillatelser. Mattilsynet foretar en selvstendig vurdering av fiskehelse og fiskevelferd ved lokalitetsklarering, og godkjenning av etableringssøknad for de enkelte anlegg.

Et alternativ til dagens samordning av lokalitetsklarering er at selve lokalitetstillatelsen tildeles først. Dermed fordeles areal blant aktørene. Hver aktør kan deretter innhente nødvendige tillatelser for drift etter sektorregelverk for den aktuelle akvakulturvirksomheten på det aktuelle arealet. Tildeling av lokalitetstillatelser gir ikke krav på å få innvilget andre tillatelser etter annet regelverk, som tillatelse etter matloven. I et slikt alternativ med trinnvis og separert tildeling av tillatelser vil hvert trinn innebære færre forvaltningsorganer, mer begrenset vurderingstema og mindre omfattende krav til søknad. Det vil heller ikke oppstå utfordringer med parallell behandling av søknader om tillatelser etter sektorregelverket dersom denne behandlingen skjer etter tildeling av lokalitet.

Effektiv fordeling og utnyttelse av areal er sentralt for å oppnå målsetningen om størst mulig verdiskaping innenfor bærekraftige rammer. Dagens system sikrer at det kun tildeles akvakulturlokalitet dersom det er gitt tillatelser som kreves etter sektorregelverket. Slik vil det ikke være i et alternativ med trinnvis og separert tildeling av tillatelser, som beskrevet over. Dersom aktørene enten ikke får nødvendige tillatelser eller av andre grunner ikke får brukt arealet til akvakultur, kan adgang til å overdra, leie eller trekke tilbake akvakulturtillatelsen bidra til effektiv fordeling og utnyttelse av arealet. Flytende akvakulturanlegg i sjø med akvakulturtillatelse er unntatt fra deler av byggesaksdelen i plan- og bygningsloven, jf. byggesaksforskriften § 4-3 første ledd bokstav f. Særlig ved behandling av søknad om akvakultur på land kan det oppstå spørsmål om forholdet mellom behandling av tiltaket etter akvakulturregelverket og etter byggesaksdelen av plan- og bygningsloven.

Flere har også pekt på involvering av flere sektormyndigheter som fatter separate vedtak etter de respektive lovene som en utfordring ved dagens lokalitetsklarering. I løpet av behandling av søknader om lokalitetsklarering sender søkerne i flere tilfeller inn nye eller korrigerte opplysninger til forvaltningsorganene. Videre kan søkerne sende inn ytterligere dokumentasjon til kommunen ved behandling av søknad for tiltaket etter plan- og bygningsloven. I praksis kan det i enkelte tilfeller oppstå utfordringer med koordinering mellom de ulike forvaltningsorganene med hensyn til hvilke opplysninger som ligger til grunn for de ulike tillatelsene og hvilke vilkår som er stilt i tillatelsene. Utover dette kan det stilles spørsmål om utfordringen består i antall forvaltningsorganer eller i vilkårene for tildeling som følger av de respektive lovene.

Som omtalt tidligere vil forslaget til nytt forurensningsregelverk i stor grad forskriftsfeste kravene for etablering og drift. Kravet om at saker der det er særlige forhold fortsatt skal behandles av Statsforvalteren, vil kunne gjøre systemet mer sårbart for ulik håndheving hos ulike statsforvaltere. Dette kan kompenseres for eksempel gjennom veileder eller forskrift som blant annet spesifisere hva som anses som særlige forhold. De foreslåtte endringene forventes å effektivisere søknadsbehandlingen også for søknader som ikke omfattes av den foreslåtte hovedregelen. Spesifiserte minstekrav til søknad omfatter flere miljøundersøkelser enn i dag, noe som vil gi Statsforvalteren et bedre beslutningsgrunnlag og mindre behov for å etterspørre mer dokumentasjon. De foreslåtte endringene vil også kunne føre til at næringen velger å søke om etablering på lokaliteter med lav miljørisiko, noe som igjen vil bidra til å redusere påvirkning fra næringen.

Robertsen mfl. konkluderer med at det bør gjøres reformer i forvaltningen av akvakultur som innebærer en sterkere samordningsmyndighet, og at denne bør gjøre en samlet vurdering av om etablering av oppdrett skal tillates eller ikke. Samordningsmyndigheten bør få et overordnet ansvar i forhold til sektormyndighetene. Robertsen mfl. viser til at sektormyndighetene ikke bør ha vetorett, og at en større grad av samordning vil bidra til en mer helhetlig forvaltning og forenkling av søknadsprosessen for en akvakulturtillatelse (Robertsen mfl. 2016). I dag er det i hovedsak fylkeskommunen som tildeler akvakulturtillatelser. Fylkeskommunen har ikke tilsynsmyndighet med om vilkårene for tillatelsen blir overholdt, den ligger blant annet til Mattilsynet og Fiskeridirektoratet. Fylkeskommunen har heller ikke mulighet til å trekke tilbake akvakulturtillatelsen ved brudd på vilkårene, dette er det Fiskeridirektoratet som kan. Denne arbeidsdelingen framstår som uklar og lite hensiktsmessig, og den legger ikke opp til å bygge relevant kunnskap i fylkeskommunene. Selv om fylkeskommunens søknadsbehandling bidrar til kun ett kontaktpunkt for aktørene som søker om akvakulturtillatelse, er dette en oppgave som også kan tillegges andre forvaltningsorgan. Fylkeskommunene har på eget initiativ opprettet FAKS – Fylkeskommunenes akvakultursamarbeid, som skal bidra til bedre samordning på tvers av fylkesgrensene. Det er positivt at fylkeskommunene samordner seg på tvers, men det viser også et behov for samordning på statlig nivå.

Den såkalte «Trøndelagsmodellen» var et prøveprosjekt hvor Fiskeridirektoratet region Trøndelag i perioden 2003-2007 fikk delegert myndighet etter forurensingsloven, matloven, dyrevernloven og havne- og farvannsloven for Trøndelagsfylkene (Yttredal og Ouff, 2008). Dette innebar at Fiskeridirektoratet i perioden behandlet søknader om tillatelse til nye lokaliteter og utvidelse av lokaliteter i sjø etter disse lovene, i tillegg til akvakulturloven. Delegeringen gjaldt såkalte «kurante saker» knyttet til oppdrett av laks og regnbueørret, skalldyr, marin fisk og pigghuder. Fiskeridirektoratet fikk i perioden også fullmakt til å avgjøre hva som var kurante saker. Yttredal og Ouff viste i sin vurdering av modellen at saksbehandlingstiden gikk ned, samordningen ble bedre, og at ressursutnyttelsen og kvalitet på arbeidet var god. På den andre siden viste vurderingen at riktig kompetanse var en utfordring og at modellen kan føre til en mulig svekking av viktige fagmiljøer.

Nærings- og fiskeridepartement beskrev i Prop. 84 S (2016–2017) sine vurderinger hvor det fremgår at overføring av Trøndelagsmodellen til dagens situasjon og kontekst i næringen ville være krevende og ikke bidra til forenkling og effektivisering (Prop. 84 S (2016–2017)). Det er ikke beskrevet nærmere hvorfor departementet konkluderte på denne måten. I Meld. St. 22 (2015–2016) ble det varslet at

dersom fylkeskommunane ikkje blir betydeleg større, i tråd med målet om lag ti nye fylkeskommunar, vil oppgåvene som fylkeskommunane blei tilført i 2010, bli flytt tilbake til Fiskeridirektoratet (Meld. St. 22 (2015–2016)).

Dette kan tyde på at fylkeskommunens rolle er basert på en ikke oppfylt forutsetning om større enheter, med bedre mulighet til å bygge kompetanse og fagmiljøer enn i dag.

15.4.4 Bedre samordning av kontroll og tilsyn

Behovet for bedre samordning gjelder ikke kun i tildelingsfasen, men også i driftsfasen der aktørene må forholde seg til flere offentlige organer. I denne fasen er tilsyn en sentral aktivitet. Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og Statsforvalteren fører tilsyn etter relevant akvakulturregelverk, og næringen må også forholde seg til andre offentlige myndigheter som fører tilsyn med næringsvirksomhet.

Kunnskap spiller en viktig rolle for at systemet med risikobaserte tilsyn skal fungere effektivt. Risikobasert tilsyn er en effektiv måte å føre tilsyn på der tilsynsorganene prioriterer sine ressurser mot virksomheter som har en vurdert risiko for regelverksbrudd. Risikobasert tilsyn krever kunnskap om og god analyse av relevante risikofaktorer. Dersom forvaltningen deler kunnskap og analyser seg imellom, kan dette fremme en felles risikoforståelse og bidra til arbeidet med koordinert tilsyn.

Riksrevisjonens revisjonsrapport «Myndighetenes arbeid med fiskehelse og fiskevelferd i havbruksnæringen» viser at Fiskeridirektoratet og Mattilsynet har få felles tilsyn. Etter Riksrevisjonens vurdering vil et tettere samarbeid mellom Mattilsynet og Fiskeridirektoratet kunne bidra til et mer helhetlig tilsyn med næringen, og Riksrevisjonen påpeker at det er særlig viktig at etatene samarbeider om tilsyn med internkontroll og konsernrevisjoner (Riksrevisjonen, 2023).

Akvakulturforvaltingen har med jevne mellomrom tildelt tillatelser med ulike typer vilkår knyttet til seg. Driftsmessige vilkår i tillatelser kan framstå som kontrollerbare og målbare, men likevel er de ikke nødvendigvis enkle å kontrollere (eller mulige å oppfylle). I kapittel 11 drøftes det hvordan særskilte driftsvilkår i tillatelser kan gjøre det vanskelig å føre tilsyn og kontroll. Generiske tillatelser letter tilsynet med næringen, da hvilke krav som gjelder for driften for lokaliteten langt på vei vil fremkomme av det til enhver tid gjeldene regelverk.

15.4.5 Effektiv klagesaksbehandling

Mange av tildelingene av akvakulturtillatelser har medført ressurskrevende klage og rettsprosesser. For eksempel kom det i årene der ordningen med utviklingstillatelser var aktiv (2015–2017) inn 104 søknader (Prop. 1 S (2022–2023)). 70 av disse fikk avslag og ble påklaget, og når man nå skriver 2023 er fortsatt ikke alle klagene avgjort i Nærings- og fiskeridepartementet.

Det kan stilles spørsmål om klagesaksbehandlingen er effektivt organisert i dagens akvakulturforvaltning. I rapporten «Framtidens havbruksforvaltning» tilråder en arbeidsgruppe blant annet å fjerne enkeltklagesakene som et alternativ til å øke bemanningen i departementet (Sund og Mestad mfl. 2021).

Det er viktig å unngå en sammenblanding av politiske og faglige hensyn. Politiske hensyn bør først og fremst komme til uttrykk gjennom den generelle normsetting i lover og forskrifter. Politisk overprøving av enkeltavgjørelser som i utgangspunktet er faglig baserte, kan likevel være legitimt og nødvendig i enkelte tilfeller. Da er det imidlertid viktig at det nettopp er politiske myndigheter som foretar en slik overprøving og det bør fremgå klart at det er det som skjer. Politisk overprøving i enkeltsaker må skje innenfor skranker for forvaltningens handlingsrom, og skal eksempelvis ikke være utslag av usaklig forskjellsbehandling. Svært skjønnsmessige vurderingstema kan imidlertid gi forvaltningen et vidt handlingsrom. Utstrakt omgjøring av vedtak fra underliggende etat kan på sikt undergrave underliggende etats legitimitet overfor omverdenen. En politisk overprøving av enkeltsaker kan også åpne for lobbyvirksomhet og en politisering av beslutninger som burde vært rent faglige.

Den 1. november 2022 gjennomførte Fiskeridirektoratet en omorganisering, hvor de etablerte en egen klagesaksenhet. Det kan gi økt effektivitet dersom en slik spesialisert enhet overtar deler av klagesaksbehandlingen fra Nærings- og fiskeridepartementet. Samtidig kan man stille spørsmål om vedtaks- og klagemyndighet burde ligge i samme etat. Klagesaksbehandling i en uavhengig klagenemnd med større avstand til direktorat og departement kan bidra til å styrke tilliten til klagebehandlingen, og bidra til å tydeliggjøre skillet mellom politiske og faglige vurderinger. Organisering av klagesaksbehandling i egne klagenemnder mv. er nærmere omtalt i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov og NOU 2023: 11 Raskt og riktig — En helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet i Arbeids- og velferdsetaten og Trygderetten.

15.5 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener

• 1. Samhandlingen mellom Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og andre relevante forvaltningsorganer må styrkes, og det må legges til rette for forenkling, tydeliggjøring av ansvarsområder og bedre samordning. Blant annet bør en vurdere en mer helhetlig driftsforvaltning av akvakulturnæringen, herunder en klargjøring av grensegangen mellom det som er basert på akvakulturloven mot generelle miljøreguleringer, samt en mer helhetlig risikoforvaltning og sikkerhetsstyring.

• 2. Statlige myndigheter bør tildele alle akvakulturtillatelser. Det bør vurderes andre modeller enn nåværende system for å samordne tildeling av akvakulturtillatelser.

Bibliografi

Direktoratet for forvaltning og IKT (2019). Hva er god statlig styring? DIFI.

Eckhoff, Torstein (1983). Statens styringsmuligheter, særlig i ressurs- og miljøspørsmål. Tano Aschehoug.

Ellingsen, Line, Wilsgård, Fredd, Ellefsen, Harald, Nordly, Jim-Roger og Årseth, Liv M. (2021). Innstilling fra arbeidsgruppen for endringer og forenklinger i regelverket som havbruksnæringen er underlagt.

Holmen, Ingunn M. (2022). Safety in Exposed Aquaculture Operations. [Doktorgradsavhandling, NTNU]. NTNU Open.

Meld. St. 22 (2015–2016). Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver

Nesheim, Torstein, Gressgård, Leif J., Hansen, Kåre og Nedby, Simon (2019). Gjenstridige problemer og tverretatlig samordning: Et analytisk rammeverk. Norsk Statsvitenskapelige tidsskift.

Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) Om lov om akvakultur

Prop. 1 S (2022–2023) For budsjettåret 2023 under Nærings- og fiskeridepartementet

Riksrevisjonen (2023). Myndighetenes arbeid med fiskehelse og fiskevelferd i havbruksnæringen. Riksrevisjonen Dokument 3:12 (2022–2023).

Robertsen, Roy, Andreassen, Otto, Hersoug, Bjørn, Karlsen, Kine M., Osmundsen, Tonje, Solås, Ann-Magnhild, Sørgård, Bjørn, Asche, Frank og Tveterås, Ragnar (2016). Regelrett eller rett regel? Håndtering og praktisering av regelverket for havbruksnæringen. Tromsø: Nofima.

Schütz, Sigrid E., og Johansen, Elise (2023). Faglig grunnlag for overordnede prinsipper for arealbruk til havs. Bergen: Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen.

Solås, Ann-Magnhild, Hersoug, Bjørn, Andreassen, Otto, Tveterås, Ragnar, Osmundsen, Tonje, Sørgård, Bjørn, Karlsen, Kine M., Asche, Frank og Robertsen, Roy (2015). Rettslig rammeverk for norsk havbruksnæring – Kartlegging av dagens status. Tromsø: Nofima.

Sund, Eirik W. og Vegheim, Oskar (2022). Akvakulturloven 2005. Karnov lovkommentar. Karnov Group.

Sund, Eirik W og Mestad Ola (red.) (2021). Framtidens havbruksforvaltning: utredning fra en arbeidsgruppe ved Nordisk institutt for sjørett. Oslo: Nordisk institutt for sjørett Universitetet i Oslo.

Thune, Taran. M., Simensen, Erlend og Gulbrandsen, Magnus (2021). Forskning i politikk og forvaltning: Resultater av en spørreundersøkelse blant ansatte i staten. Oslo: TIK Senter for teknologi, innovasjon og kultur, Universitetet i Oslo.

Yttredal, Else R., og Ouff, Susanne M. (2008). En sammenligning av tre modeller for å effektivisere behandlingen av akvakultursøknader. Volda: Møreforskning.