Del 5
Akvakulturtillatelser

10 Om tillatelsesregulering av akvakultur

10.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere framtidig innretning av tillatelsessystemet for akvakultur. Tillatelser gir bestemte aktører rett til å utøve aktiviteter som i utgangspunktet ikke er tillatt for alle. Slike tillatelser kan være et hensiktsmessig virkemiddel for å regulere bruk av knappe ressurser, herunder fellesgoder. Ved å stille vilkår for tildeling av tillatelser eller ved å stille vilkår i tillatelser, kan tillatelser også brukes for å ivareta flere hensyn. Dette kapittelet drøfter om det bør være krav om tillatelse for å drive akvakultur, hva som kan og bør reguleres gjennom tillatelser, og hvordan akvakulturtillatelser bør avgrenses.

Det overordnede målet for akvakulturreguleringen er å legge til rette for høyest mulig verdiskaping innenfor bærekraftige rammer. Viktige hensyn i bærekraftig akvakulturregulering omfatter blant annet biosikkerhet, miljø, fiskevelferd og arealbruk. Dette er nærmere omtalt i tidligere kapitler. Akvakulturtillatelser er ett av flere virkemidler for regulering av akvakultur. Alternativt kan regulering også skje gjennom bruk av arealplaner, andre tillatelser, økonomiske virkemidler som støtteordninger og avgifter eller i form av direkte regulering i lov eller forskrift, eksempelvis i form av driftskrav eller generelle forbud og påbud.

Hva en akvakulturtillatelse er og hvilke egenskaper den har, blir beskrevet i kapittel 10.2. Hvorvidt det bør være krav om tillatelse for å drive akvakultur drøftes i kapittel 10.3. Hva som må, bør og kan reguleres i akvakulturtillatelser drøftes i kapittel 10.4. Ulike avgrensninger og modeller for akvakulturtillatelser drøftes i kapittel 10.5. Hvorvidt det bør skilles mellom akvakulturtillatelser til ulike former for akvakultur drøftes i kapittel 10.6. Utvalgets vurderinger sammenfattes i kapittel 10.7.

I kapittel 11 drøftes akvakulturtillatelser for å ivareta særskilte hensyn. I kapittel 12 drøftes tildeling, endring og tidsbegrensning av akvakulturtillatelser. Overdragelse, leie, registrering og pantsettelse av akvakulturtillatelser drøftes i kapittel 13.

10.2 Om akvakulturtillatelser

Tillatelser er en særskilt form for offentlig regulering. En tillatelse gir én eller flere bestemte aktører rett til å utøve en aktivitet og innebærer unntak fra et generelt forbud. Myndighetene kan ensidig fastlegge både rettigheter og plikter som følger av tillatelsen. På en rekke områder er det ulike former for tillatelser med ulike betegnelser som blant annet løyve, konsesjon, bevilling, lisens, godkjenning og autorisasjon. Akvakulturtillatelser er et innarbeidet begrep i akvakulturforvaltningen.

En akvakulturtillatelse gir rett til å drive akvakultur. Akvakulturtillatelsen gir rett til produksjon av bestemte arter på avgrensede geografiske områder (lokaliteter), med de til enhver tid fastsatte begrensninger av tillatelsens omfang, jf. akvakulturloven § 5 første ledd. Tillatelser kan være et egnet virkemiddel for å fordele knappe ressurser og regulere utnyttelse av fellesgoder. Dette er nærmere omtalt i kapittel 4.

Akvakultur må utøves innenfor rammene i regelverket som helhet, herunder regulering av biosikkerhet, fiskevelferd, bruk av vannressurser og påvirkning på miljøet. Dette inkluderer begrensninger som følger av andre særskilte tillatelser. Forurensing fra akvakultur kan for eksempel reguleres gjennom utslippstillatelser etter forurensingsloven, og uttak og bruk av ferskvann til akvakultur kan reguleres gjennom egne tillatelser etter vannressursloven.

Krav om tillatelse gir myndighetene mulighet til å utøve en form for forhåndskontroll av den planlagte virksomheten. I forarbeidene til akvakulturloven fremgår det at forhåndsgodkjenning av virksomheten med hensyn til miljø- og arealspørsmål er et sentralt hensyn bak kravet om akvakulturtillatelse (Ot.prp. nr. 61 (2004–2005)). Det bør vurderes om myndighetene skal sikre etterlevelse av regelverket gjennom slik kontroll i forkant ved godkjenning, eller om dette i tilstrekkelig grad kan ivaretas gjennom etterfølgende kontroll og tilsyn.

Krav om tillatelser (eller godkjenning, autorisasjon mv.) innebærer etableringshindringer. Effektiv og målrettet regulering taler for at myndighetene ikke legger større begrensninger for etablering og drift av akvakulturvirksomhet enn det som er nødvendig for å oppnå det overordnede målet om bærekraftig verdiskaping.

Tillatelser kan gi myndighetene et grunnlag for kontroll og tilsyn også etter at tillatelsen er tildelt gjennom plikt for innehaverne til å overholde regelverket tillatelsen er omfattet av.

10.3 Krav om tillatelse for å drive akvakultur

Når en aktør benytter et areal til akvakultur, fortrenger denne aktøren andres mulighet til å benytte seg av det samme arealet. Akvakulturvirksomheter har også gjensidig påvirkning på hverandre og på miljøet, som beskrevet i andre kapitler. Det er derfor ikke bare det fysiske arealbeslaget til hvert anlegg som er en knapp faktor, men også den samlede påvirkningen fra akvakultur på miljøet rundt anleggene og over større områder. Dette påvirker tilgangen til egnede areal for akvakultur, noe som er nærmere beskrevet i kapittel 7. Hensynet til rimelig fordeling av rettigheter mellom aktører, knapphet på egnede arealer og at den totale miljøpåvirkning skal være bærekraftig taler for at det bør være krav om tillatelse for å drive akvakultur.

10.4 Hva som må, bør og kan reguleres i akvakulturtillatelser

Det kan være nyttig å skille mellom hva en akvakulturtillatelse må regulere for å ha en funksjon som et regulatorisk virkemiddel, og hvilke hensyn en akvakulturtillatelse i tillegg kan regulere. For at tillatelsen skal kunne ha en funksjon som et regulatorisk virkemiddel må den som et minimum angi hvem som er innehaver av tillatelsen, hva tillatelsen gir rett til og hvor tillatelsen gjelder.

Omfanget av retten til å drive akvakultur kan utover dette være mer eller mindre spesifikt angitt. I det følgende gis noen eksempler på dette. Det kan spesifiseres når retten til å drive akvakultur gjelder gjennom en tidsbegrensning. Retten til å drive akvakultur kan være knyttet til hvor mye som kan produseres av én eller flere bestemte arter gjennom en mengdebegrensning. Videre kan tillatelsen angi hvordan retten skal benyttes, for eksempel gjennom særlige driftsvilkår eller gjennom krav til etablering og avvikling.

Hva som bør reguleres i tillatelsen avhenger av hvilke formål og funksjoner tillatelsen skal ivareta. En tidsbegrensning av lokalitetstillatelser kan for eksempel være et virkemiddel for å bidra til mer hensiktsmessig lokalitetsstruktur på sikt. En mengdebegrensning av akvatiske organismer i akvakulturvirksomheten kan være motivert av et ønske om å regulere påvirkningen på miljø og biosikkerhet. Særlige driftsvilkår kan stilles av blant annet hensyn til biosikkerhet eller fiskevelferd. Som med andre virkemidler bør det vurderes nøye om eventuelle krav i tillatelsen er målrettet, effektive og bedre egnet enn alternativ regulering av de hensyn eller mål man søker å oppnå.

Forhold knyttet til hvordan akvakulturvirksomheten skal etableres, drives og avvikles kan også ivaretas ved direkte regulering i forskrift. Forhold som er bestemmende for påvirkning, kan endre seg over tid. Det kan også være nødvendig å oppdatere reguleringen i lys av ny kunnskap. Hensynet til effektiv regulering taler derfor for at bestemmelser knyttet til spesifikk påvirkning ikke bør knyttes direkte til akvakulturtillatelsene, men heller fremgå av forskrifter som legger rammer for etablering og drift. Dette gjelder særlig hvis akvakulturtillatelsen er gitt enten uten tidsbegrensning eller med lang tidsbegrensning.

10.5 Avgrensning av akvakulturtillatelser

Akvakulturtillatelser gir i dag rett til produksjon av et bestemt omfang på avgrensede geografiske områder. Avgrensning av mengden organismer og avgrensning av areal er sentrale elementer i dagens akvakulturtillatelser. Det har vært, og er også i dag, flere ulike avgrensninger av tillatelseskapasitet i ulike akvakulturtillatelser. I akvakulturregisteret er det registrert tillatelser med ulike avgrensninger for lik produksjonsform av én art. Eksempelvis er tillatelser til akvakultur av settefisk av laks, ørret og regnbueørret avgrenset i antall fisk (stk.) eller biomasse (kilo eller tonn). Tillatelser til akvakultur av blåskjell er avgrenset i areal (dekar), antall (stk.), biomasse (kilo eller tonn) eller volum (kubikkmeter). Tillatelser til akvakultur av matfisk og stamfisk av laks, ørret og regnbueørret er konsekvent avgrenset i maksimalt tillatt biomasse (kilo eller tonn). De ulike avgrensningene av tillatelser bidrar til kompleksitet i dagens tillatelsessystem.

10.5.1 Rett til å drive akvakultur på avgrensede geografiske områder

Siden akvakultur kan fortrenge annen bruk av et areal, bør den geografiske avgrensningen i akvakulturtillatelsen tilsvare akvakulturvirksomhetens faktiske arealbruk. For flytende akvakulturanlegg vil det si anleggets ytterpunkter inkludert forankring. Samtidig kan det være hensiktsmessig å gi aktørene noe fleksibilitet til å kunne justere anleggets plassering eller utforming. Det taler for at den geografiske avgrensningen av akvakulturtillatelsen bør være noe større enn selve akvakulturanlegget dersom de lokale forholdene ikke er til hinder for dette. Det vil legge til rette for mindre justeringer av akvakulturanleggets utforming og plassering innenfor avgrensningen av lokaliteten. Slike endringer i anleggskonfigurasjon, samt merking og kartfesting av akvakulturanlegg kan reguleres i driftsregelverk. En større grad av fleksibilitet for mindre justeringer, som å justere retningen og konfigurasjon på et oppdrettsanlegg, flytte en fôrflåte eller justere fortøyninger, vil redusere de administrative omkostningene.

Boks 10.1 Avgrensninger av områder, lokaliteter og akvakulturanlegg

Helhetlig planlegging for akvakultur er nærmere omtalt i kapittel 7. Figur 10.1 illustrerer et eksempel med areal til akvakulturformål i arealplan, og avgrensningene av akvakulturtillatelsen og akvakulturanlegget innenfor dette arealet. I figuren er det illustrert to alternative plasseringer av akvakulturanlegget.

Forstørr bilde

Synstolking: Figur 10.1 er en tegnet illustrasjon av alternative måter å plassere et akvakulturanlegg. Figuren viser et rosa område, som representerer areal avsatt til akvakulturformål i en arealplan. I det rosa feltet er det en grønn heltrukken linje i form av et rektangel som illustrerer området som er gitt lokalitetsklarering etter akvakulturloven. I det grønne rektangelet er det to sorte stiplede linjer, også formet som rektangler, som til dels overlapper, og som representerer alternative plasseringer av et akvakulturanlegg.

Kilde: Utvalget.

Systemet med akvakulturtillatelser skal ivareta fordeling av areal til akvakultur blant aktører i næringen. I dag kartfestes ytterpunkter og midtpunktet for lokaliteter i sjø og kun midtpunktet for lokaliteter på land i akvakulturtillatelsene. Forvaltning av areal til akvakultur forutsetter en oversikt over både tilgjengelig og fordelt areal til akvakultur. Dette taler for at yttergrensene av akvakulturlokaliteter kartfestes i akvakulturtillatelser for akvakultur på land, i innsjø, i vassdrag, i sjø og til havs.

10.5.2 Rett til å drive akvakultur med begrensede mengder organismer

Akvakulturtillatelser kan begrense mengden av én eller flere arter av akvatiske organismer. En mengdebegrensning kan i prinsippet settes som vekt, volum eller antall av organismer. I norsk akvakulturforvaltning benyttes i dag hovedsakelig to ulike former for mengdebegrensning; maksimalt tillatt biomasse (MTB) og antall akvakulturorganismer (stk.).

I dag fremstår regulering av påvirkning på miljø og biosikkerhet som de mest sentrale hensynene for eventuelle mengdebegrensninger i akvakulturtillatelser. En mengdebegrensning i akvakulturtillatelser kan ha som formål å ivareta også andre hensyn. Tidligere var det for eksempel et politisk ønske om å kontrollere produksjonen, og dermed tilbudet av laks og regnbueørret for å sikre tilstrekkelig høye priser i markedet. En mengdebegrensning kan være motivert av et ønske om en føre-var-tilnærming til omfanget av produksjonen, eksempelvis knyttet til helse og velferd hos akvakulturorgansimer og miljøeffekter. Et begrenset gode som tillatelseskapasitet kan fordeles med effektive mekanismer for tildeling av tillatelser, slik som auksjon. Mengdebegrensning for å ivareta miljø- og biosikkerhetshensyn er nærmere omtalt i kapittel 8.

Mengdebegrensningen angir den øvre grensen for henholdsvis hvor mye biomasse eller hvor stort antall organismer som til enhver tid kan inngå i akvakulturvirksomheten. Siden mengdebegrensningen er en øvre grense for tillatelsen, vil det normalt være rasjonelt for innehaveren av tillatelsen å drive nært opp mot denne grensen. Et alternativ til dagens mengdebegrensninger kan være begrensninger i antall organismer som kan settes ut i et produksjonsforløp, eksempelvis utsett av et begrenset antall smolt i lakseoppdrett. En begrensning av antall smolt som kan settes ut kan gi aktørene insentiv til å redusere dødeligheten i produksjonen. Dette er omtalt i kapittel 9.

En mengdebegrensning kan være fastsatt med variasjon over en periode. Eksempelvis kan en ordning med varierende mengdebegrensning utformes slik at aktørene gis adgang til i kortere perioder å overskride mengdebegrensningen fastsatt i akvakulturtillatelsen så lenge mengdebegrensningen ikke overskrides i gjennomsnitt over en lengre periode. En variabel mengdebegrensning kan ha ulike formål og kan være motivert av et ønske om økt produksjon. Økt akvakulturproduksjon vil typisk kunne medføre økt påvirkning på miljøet og omgivelsene. Dersom det skal innføres en ordning med variabel mengdebegrensning, må dette blant annet sees i sammenheng med og vurderes på bakgrunn av hvilke hensyn som søkes ivaretatt med en mengdebegrensning, slik som hensyn til miljø og biosikkerhet.

I dag er det også en rekke direkte og indirekte antallsbegrensninger i det øvrige regelverket. For eksempel er det begrensninger på antall fisk det er tillatt å ha i en merd. Videre vil regler om maksimal tetthet av organismer gi en indirekte antallsbegrensning.

Av kontroll- og forvaltningshensyn bør det være enkelt å føre tilsyn med at mengdebegrensningen overholdes. Den faktiske mengden bør derfor fortløpende kunne observeres eller estimeres presist. Innehavere av tillatelser for akvakultur av fisk i sjøvann rapporterer per i dag månedlig til Fiskeridirektoratet om beholdning av antall fisk og stående biomasse for hver merd på hver lokalitet, og ikke for hver selskapstillatelse. I dag er det kun ved slakt det er praktisk mulig å finne nøyaktige tall for antall fisk og samlet vekt på fisken, men da bare på den delen av fisken som slaktes og ikke for svinn og dødfisk i løpet av produksjonen.

Det har blitt enklere å telle antall fisk i merdene, og dette er i dag en mer direkte observerbar størrelse enn stående biomasse. Det finnes teknologi for telling av levende fisk i produksjon, og denne blir stadig mer presis. Med dagens metoder oppgis det som oftest en feilmargin i telleresultatene på 2 pst. Imidlertid kan flere faktorer påvirke dette, slik at feilmarginen i praksis kan være høyere. Det er derfor et stykke igjen før tilgjengelig teknologi muliggjør helt presis telling av antall fisk og måling av stående biomasse. Aktørene estimerer typisk stående biomasse underveis i produksjonen basert på antall fisk og gjennomsnittsvekt av fisk. Antall fisk kan eksempelvis være basert på telleteknologi eller beregninger basert på antall fisk satt ut i anlegget fratrukket estimert antall døde fisk i løpet av produksjonen. Gjennomsnittsvekt av fisk kan eksempelvis være basert på tilveksttabeller for fôrforbruk og temperatur, veiing av et utvalg fisk eller ved bruk av «biomassekamera». Dette danner grunnlaget for innehavernes rapportering til Fiskeridirektoratet.

Rapporteringen fra innehaverne av tillatelsene utgjør grunnlaget for Fiskeridirektoratets tilsyn med overholdelse av mengdebegrensningene. Fiskeridirektoratet fører tilsyn med biomasseregelverket, men som det fremgår av det foregående har direktoratet per i dag begrenset mulighet til å føre direkte tilsyn med tillatelsenes avgrensning i MTB. Med mindre det er vesentlige overskridelser, er det i dag vanskelig for tilsynsmyndighetene å avdekke overskridelser av MTB. Etter hvert som teknologien for estimering av biomasse blir mer presis, vil mulighetene øke for å føre bedre kontroll med overholdelse av grensene for MTB.

10.5.3 Mulige modeller for avgrensning av akvakulturtillatelser

I det følgende beskrives fire mulige modeller for akvakulturtillatelser. Tabell 10.1 illustrerer hovedelementene i de fire modellene. I disse modellene kan hver akvakulturtillatelse enten bestå av kun én type tillatelse (modell 1 og 2) eller to typer tillatelser (modell 3 og 4). Videre kan akvakulturtillatelsene være avgrenset kun av lokalitetens areal (modell 1), eller av både lokalitetens areal og en form for mengdebegrensning (modell 2-4). Modellene omfatter akvakulturtillatelser både med og uten angitte begrensninger i mengden organismer. Slike mengdebegrensninger kan eksempelvis være angitt i MTB eller antall akvakulturorganismer. En selskapstillatelse kan innebære mengdebegrensning for et større område enn en lokalitet. De ulike modellene for akvakulturtillatelse kan kombineres med andre begrensninger gitt direkte i tillatelsen eller i arealplaner, i regelverk eller i andre tillatelser, og med ulike vilkår og mekanismer for tildeling og endring av tillatelse, og med ulike former for regulering av leie, overdragelse, registrering og pantsettelse av tillatelser.

Modell 1: Akvakulturtillatelsen gis som én enkelt tillatelse til én lokalitet. Akvakulturtillatelsen er avgrenset geografisk. Denne modellen tilsvarer dagens akvakulturtillatelser til blant annet akvakultur av blåskjell og tare, samt havbeite av hummer og kamskjell.

Modell 2: Akvakulturtillatelsen gis som én enkelt tillatelse til én lokalitet (som i modell 1). Akvakulturtillatelsen er avgrenset geografisk (som i modell 1) og inneholder i tillegg en mengdebegrensning. Denne modellen tilsvarer dagens akvakulturtillatelser til blant annet akvakultur av torsk, kveite og røye, samt matfisk og settefisk av laks, ørret og regnbueørret på land.

Modell 3: Akvakulturtillatelsen gis som to tillatelser: Én lokalitetstillatelse som er avgrenset geografisk og uten mengdebegrensning (som i modell 1), og én selskapstillatelse med mengdebegrensning. Dagens tillatelsessystem synes ikke å ha en tilsvarende modell.

Modell 4: Akvakulturtillatelsen gis som to tillatelser: Én lokalitetstillatelse som er avgrenset både geografisk og i mengde (som i modell 2), og én selskapstillatelse med mengdebegrensning (som i modell 3). Denne modellen tilsvarer i praksis dagens akvakulturtillatelser til akvakultur av matfisk og stamfisk av laks, ørret og regnbueørret i sjø.

Et fremtidig tillatelsessystem kan redusere antallet modeller eller videreføre flere ulike modeller for ulike former av akvakultur. Dersom det skal gjøres endringer i inndelingen og innholdet i akvakulturtillatelsene, bør overgangsordninger vurderes blant annet for å ivareta hensyn til miljø, biosikkerhet og forutsigbarhet for aktørene.

10.6 Skille mellom akvakulturtillatelser til ulike former for akvakultur

Ulike former for akvakulturvirksomhet med variasjon i driftsform, teknologiske løsninger og anleggsutforming og -plassering har ulik påvirkning på og samvirke med omgivelsene, blant annet med hensyn til bruk av økosystemet, arealbruk og miljøpåvirkning, herunder bruk av sjøvann og ferskvann. Akvakultur, særlig på land, kan i varierende grad innebære irreversible landskaps- og naturinngrep. Avhengig av de konkrete forholdene, kan det være likhetstrekk i påvirkning på omgivelsene og bruk av knappe fellesressurser for akvakultur på land, i ferskvann, i sjø og til havs. Lik regulering av miljøpåvirkninger og bruk av knappe fellesressurser uavhengig av hvor og hvordan akvakulturvirksomheten foregår vil legge til rette for at akvakulturvirksomheten etableres på områder og måter som utnytter tilgjengelige ressurser best mulig innenfor rammene for akseptabel miljøpåvirkning.

I det følgende vurderes skiller mellom akvakulturtillatelser til ulike produksjonsformer, ulike arter, ulike stadier i produksjonen, mellom villfangede og domestiserte organismer, og på grunnlag av hvor akvakulturvirksomheten skjer.

10.6.1 Akvakultur med intensive og ekstensive produksjonsmetoder

Akvakultur kan deles i intensive og ekstensive produksjonsmetoder. Eksempler på intensive produksjonsmetoder omfatter organismer som blir fôret og holdt i fangenskap i merd, kar, dam, bur eller lignende. Eksempler på ekstensive produksjonsmetoder omfatter organismer som blir satt ut i dammer, innsjøer eller sjøområder uten at organismene fôres. Generelt er det større tetthet av organismer, mer menneskelig involvering og større kontroll på innsatsfaktorer i intensive enn i ekstensive produksjonsformer.

De ulike karakteristikkene ved arealbruk og forholdet til andre arealinteresser taler for å skille mellom areal til ekstensiv og intensiv akvakulturvirksomhet i arealplaner. Ettersom akvakulturtillatelser fordeler retten til å drive akvakultur på bestemte geografiske områder på grunnlag av arealdisponering i arealplaner, taler dette videre for å skille mellom akvakulturlokaliteter til ekstensiv og intensiv akvakulturvirksomhet.

10.6.2 Akvakultur av ulike arter

Kravet om tillatelse for å drive akvakultur kombinert med dagens skille mellom tillatelser til akvakultur av ulike arter taler for at det konsekvent tildeles separate tillatelser for hver art, også for bruk av rensefisk og for bruk av akvatiske organismer som levende fôr. De ulike tillatelsene kan likevel tildeles samtidig.

Separate tillatelser for akvakultur med ulike arter er ikke nødvendig for å kunne regulere de ulike forholdene ved akvakulturvirksomheten. Egne tillatelser for hver art kan likevel gi myndighetene bedre grunnlag for å kontrollere og håndheve reguleringer, eksempelvis forhold som gjelder for spesifikke arter. Slike kontrollhensyn kan imidlertid ivaretas på andre måter, for eksempel ved krav om registrering og rapportering uten at det nødvendigvis er knyttet til en tillatelse.

Den kommersielle interessen og lønnsomheten kan variere mellom arter og over tid. Tillatelser til å drive akvakultur med flere arter gir innehaverne fleksibilitet til å endre produksjonen i takt med slik variasjon. Tillatelser til å drive akvakultur med flere arter vil innebære likere etableringshindringer for akvakultur med ulike arter. Dette vil bidra til å allokere tillatelseskapasitet til produksjon med utsikter til størst lønnsomhet, og legger på den måten til rette for å oppnå målsetningen om størst mulig verdiskaping. Selv om det ikke skilles mellom tillatelser for ulike arter, kan det etableres fordelingsmekanismer som kan bidra til effektiv utnyttelse av ulike areal egnet til ulike former for akvakulturvirksomhet med ulike arter og produksjonsformer. Et eksempel er differensierte vederlag ved auksjon av retten til å drive akvakultur på spesifikke lokaliteter som omtalt i kapittel 12.2.1. Det kan imidlertid stilles spørsmål om dette likevel vil utgjøre for store etableringshindringer for akvakultur av arter med svakere lønnsomhet. Det kan i så fall tale for at det skilles mellom tillatelser til akvakultur av ulike arter.

I prinsippet kan det tenkes at akvakulturtillatelser gir rett til å drive akvakultur med enhver art innenfor rammene av øvrige tillatelser og regelverk. I dagens tillatelsessystem og regelverk for akvakultur skilles det imidlertid mellom tillatelser for ulike arter, og særlig mellom akvakultur av laks, ørret og regnbueørret og akvakultur av andre arter. Dersom skillet mellom tillatelser for ulike arter skal oppheves, vil det blant annet kreve endringer i regelverket. En fullstendig oppheving av skillet mellom akvakulturtillatelser for ulike arter kombinert med en oppheving av mengdebegrensninger i akvakulturtillatelsene, vil innebære at alle akvakulturtillatelser kun er avgrenset av lokalitetens areal og kan brukes til akvakultur av enhver art innenfor rammene i arealplaner og annen regulering. Dersom akvakulturtillatelsene også skal inneholde mengdebegrensninger, vil det være behov for å fastsette avgrensninger for hver art.

Påvirkning på miljø og biosikkerhet fra akvakulturvirksomhet avhenger av en rekke forhold, som beskrevet tidligere. Akvakultur av ulike arter vil typisk kunne medføre ulik påvirkning på miljø og biosikkerhet. Eksempelvis kan det være forskjeller mellom påvirkning på miljø og biosikkerhet fra akvakultur av laks og regnbueørret på den ene siden, og for akvakultur av blåskjell og tare på den andre siden.

En oppheving av skillet mellom akvakulturtillatelser til ulike arter vil ha betydning for verdsettelsen av akvakulturtillatelsene. Eksisterende tillatelser er ervervet på ulike vilkår og har ulik verdi i dag. At en tillatelse er tildelt uten vederlag innebærer ikke nødvendigvis at tillatelsen er uten økonomisk verdi. Tillatelser til annen akvakultur enn matfisk av laks, ørret og regnbueørret er tildelt uten vederlag og har per i dag generelt en lavere økonomisk verdi enn tillatelser for akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret.

Hensynet til forutsigbarhet for etablerte aktører taler mot å oppheve skillet mellom tillatelser til ulike arter. Med nødvendige endringer i regelverket og med tilstrekkelige overgangsordninger som ivaretar etablerte aktører med akvakulturtillatelser kan det likevel være mulig å la tillatelser til akvakultur omfatte flere arter.

10.6.3 Akvakultur av villfangede og domestiserte organismer

Akvakultur omfatter produksjon av både villfangede og domestiserte organismer. Det er ikke betydelige forskjeller hverken i miljøpåvirkning eller bruk av knappe fellesressurser mellom akvakultur av villfangede organismer og akvakultur av domestiserte organismer. Eventuelle særskilte forhold ved akvakultur av henholdsvis villfangede og domestiserte arter antas å kunne reguleres i driftsregelverket. Utvalget foreslår i kapittel 5 at akvakultur blant annet omfatter oppbevaring, i tillegg til produksjon av levende akvatiske organismer, samt produksjon av anadrom laksefisk og innlandsfisk til kultiveringsformål. Selv om de enkelte akvakulturtillatelsene kan gis med ulik varighet og omfang, er det likevel ikke grunn til generelt å skille mellom typer av tillatelser alene på grunnlag av varigheten eller omfanget av virksomheten. Disse forholdene taler for å oppheve dagens skille mellom a) levendelagring av villfanget fisk, b) fangstbasert akvakultur av villfanget fisk, c) oppbevaring av villfanget fisk som ledd i akvakultur av midlertidig eller sporadisk karakter (manntallstillatelser), d) produksjon av anadrom laksefisk og innlandsfisk til kultiveringsformål, og e) annen akvakultur av fisk med intensive produksjonsmetoder.

10.6.4 Akvakultur i ulike stadier i produksjonen

Tillatelser til akvakultur av laks, ørret og regnbueørret er inndelt etter stadium i produksjonen og skiller mellom stamfisk, settefisk og matfisk. For andre arter skilles det i hovedsak mellom tidlige og senere livsstadier. Tildelingsregelverket for tillatelser til akvakultur av andre arter har imidlertid også særskilte bestemmelser om tillatelser til stamfisk, settefisk og matfisk. Nedenfor vurderes skillet mellom tillatelser til ulike stadier i produksjonen.

Stamfisk

Produksjonen av fisk er avhengig av tilgang på tilstrekkelig mengder av befruktet rogn. Avlsarbeid har vært og vil være viktig for utviklingen og optimalisering innenfor akvakulturnæringen. For laks, ørret og regnbueørret er det i dag krav om særskilt stamfisktillatelse for å kunne stryke fisk og produsere befruktet rogn. Akvakulturtillatelser til stamfisk av laks, ørret og regnbueørret tildeles vederlagsfritt etter søknad, og er en av flere akvakulturtillatelser til særlige formål. Generelle trekk ved tillatelser til særlige formål er omtalt i kapittel 11. I det følgende drøftes særskilte forhold ved stamfisktillatelser med vekt på tillatelser til laks, ørret og regnbueørret.

Stamfisktillatelser brukes både til systematisk avlsarbeid og til rognproduksjon, som er utgangspunkt for settefiskproduksjon, samt for sikring av avlsmaterialet. Moderne, systematisk avlsarbeid er generelt mer kostnadskrevende enn rognproduksjon (oppformering). Den genetiske variasjonen blant fisk som inngår i stamfiskvirksomhet gir grunnlag for seleksjon og for å unngå innavl i senere generasjoner. Anslagsvis 95-97 pst. av fisken som produseres på stamfisktillatelser ender opp som matfisk, mens kun 3-5 pst. sorteres videre til stamfiskproduksjon. Dette gjør at dagens skille mellom matfisk og stamfisk ikke fremstår som helt konsekvent. Utstrakt bruk av vederlagsfrie stamfisktillatelser til ordinær matfiskproduksjon kan dessuten undergrave antallsbegrensningen av matfisktillatelsene som det betales vederlag for.

Det har tidligere blitt argumentert for tildeling av vederlagsfrie tillatelser til stamfiskvirksomhet basert på at rogn er en viktig innsatsfaktor for oppdrettsnæringen, kombinert med at avlsarbeidet har et fellesskapelig preg med lavere lønnsomhet enn matfiskoppdrett (Fiskeri- og kystdepartementet, 2007). I teorien kan flere aktører bruke resultater av avlsarbeid i sin rognproduksjon uten å forringe hverandres bruk. Rettighetshavere til avlsarbeidet kan imidlertid velge om andres bruk av resultatene, herunder rogn, skal være begrenset. Bare når resultatet fra avlsarbeid er fritt tilgjengelig for andre, kan avlsarbeid sies å bidra til et fellesgode.

I dag er det noen få produsenter med eksklusive rettigheter knyttet til avlsmateriale som dominerer det norske markedet for produksjon av rogn av laks og regnbueørret. Nofima har i mange år drevet et nasjonalt avlsprogram for torsk med økonomisk tilskudd fra staten. Enkelte andre aktører har drevet avlsarbeid med blant annet torsk og røye.

I akvakultur av fisk er rogn en viktig innsatsfaktor. Det forventes at kostnadene til rognprodusentene, inkludert kostnadene som er knyttet til avlsarbeid, vil reflekteres i prisene i rognmarkedet. Det kan innvendes at dersom kostnadene ved systematisk avlsarbeid er svært høye, kan det resultere i at ingen vil være villige til alene å bære de fulle kostnadene og ta risikoen ved å investere i avlsarbeidet. Avlsarbeid, som typisk er tidkrevende og innebærer økonomisk risiko og investeringer over flere år før potensielle gevinster realiseres, kan dessuten innebære etableringshindringer for nye stamfiskaktører. Etableringshindre og få aktører i rogn- og avlsmarkedet kan bety redusert konkurranse. Typisk vil dette gi høyere priser og lavere produksjonsnivå enn hva som er samfunnsøkonomisk optimalt. Det kan også svekke insentivene for innovasjon og forbedringer innen avl, med implikasjoner videre i verdikjeden.

Det er etablert ordninger slik at næringsaktører kan sikre seg eksklusive rettigheter til resultatet av avlsarbeidet. Slike ordninger gjør det mulig for næringsaktørene å oppnå avkastning på sine investeringer i avlsarbeidet. Dette taler for at næringsaktørene selv bærer den økonomiske risikoen for investeringer i avlsarbeid, og at det i liten grad er behov for offentlige virkemidler som økonomiske tilskudd eller vederlagsfrie tillatelser. Dette taler videre for å avvikle eller innskrenke ordningen med tildeling av vederlagsfrie stamfisktillatelser.

Vederlagsfrie stamfisktillatelser for avlsarbeid kan likevel vurderes som et virkemiddel for å redusere etableringshindringer. Dette gjelder spesielt for akvakultur av arter hvor systematisk avl er relevant. En løsning kan være å begrense særskilte tillatelser til stamfisk slik at disse kun brukes til systematisk avlsarbeid, mens oppformering og sikring kan gjøres med ordinære matfisktillatelser. Dette vil kreve at biomassebehovet knyttet til forsvarlig og biosikkert avlsarbeid avklares.

Dersom det på grunn av markedssvikt eller av andre grunner ansees nødvendig med offentlige virkemidler for å redusere aktørenes kostnader og økonomiske risiko forbundet med stamfiskvirksomhet, vil direkte støtte gjennom generelle ordninger for innovasjon og næringsutvikling over statsbudsjettet være en mer transparent og målrettet løsning enn å finansiere slik aktivitet ved vederlagsfri tildeling av verdifulle tillatelser som gir mulighet for matfiskproduksjon.

I dagens tillatelsessystem tildeles stamfisktillatelser til laks, ørret og regnbueørret etter søknad og fastsatte tildelingskriterier. Tildelingsmyndighetene skal ta hensyn til blant annet søkers behov, avlskonsept og avlsmål, og om tillatelsen skal nyttes til oppformering av stamfisk eller til systematisk avlsarbeid. Dagens tildelingsregime for stamfisktillatelser forutsetter at myndighetene har tilstrekkelig kunnskap om disse forholdene. Det er imidlertid grunn til å anta at myndighetene har ufullstendig informasjon, og at næringsaktørene er nærmere til å vurdere dette.

Stamfiskproduksjonen av laks, ørret og regnbueørret er i dag fordelt på et begrenset antall aktører med stamfisktillatelse. Aktører i stamfisknæringen har kritisert tildelingsmyndighetenes praksis for tildeling av stamfisktillatelser for å være for restriktiv. Etablerte næringsaktører har etterlyst like vilkår for konkurranse mellom aktørene. Disse innvendingene kan imøtekommes ved å gjøre det enklere å få tillatelse til å drive stamfiskvirksomhet og rognproduksjon. Hensynene som begrunner tillatelsesregulering av akvakultur gjelder imidlertid også for stamfiskvirksomhet, slik at det likevel er grunn til å opprettholde hensiktsmessige etableringshindringer i form av tillatelsesregulering for akvakultur av stamfisk.

Oppheving av skillet mellom akvakulturtillatelser til matfisk og stamfisk er et aktuelt tiltak for å ivareta hensynene som er beskrevet ovenfor. Dermed vil «matfisk» også omfatte «stamfisk». Dette åpner for at matfisktillatelser kan brukes til stamfiskvirksomhet forutsatt at krav til stamfiskvirksomhet i driftsregelverket er oppfylt. Dette legger til rette for at aktører kan drive med stamfisk- og rognproduksjon på grunnlag av ordinære tillatelser uten særskilte vilkår. Dette vil også bidra til likere etableringshindringer for stamfiskvirksomhet og matfiskproduksjon. Særlig for arter der ordinære tillatelser til matfisk har høy markedsverdi kan det innebære betydelige kostnader for eventuelle nye stamfiskaktører som ønsker å etablere seg.

Eksisterende stamfisktillatelser til laks, ørret og regnbueørret er tildelt vederlagsfritt og med varighet inntil 15 år. Oppheving av skillet mellom akvakulturtillatelser til matfisk og stamfisk kan gjennomføres på flere måter. Én mulig overgangsordning er at etablerte aktører beholder sine eksisterende stamfisktillatelser fram til utløpet av tillatelsenes varighet. Dette vil bidra til forutsigbarhet og stabile rammevilkår for etablerte aktører. Samtidig vil det i en overgangsperiode medføre ulike vilkår for nye og eksisterende stamfiskaktører. Eksisterende stamfisktillatelser på land kan konverteres til matfisktillatelser på land uten vederlag dersom skillet mellom tillatelser på land og i sjø videreføres som i dag. En lignende overgangsordning kan også benyttes dersom ordningen med stamfisktillatelser videreføres, men innskrenkes til kun å gjelde det systematiske avlsarbeidet, og ikke rognproduksjon (oppformering) eller sikring av avlsmateriale.

Særskilte driftsmessige forhold ved stamfiskvirksomhet antas å kunne reguleres i driftsregelverket, slik som krav til avlsarbeidet, stryking av fisk, rognproduksjon og særskilte krav til registrering og rapportering.

Settefisk

Settefisk har tradisjonelt omfattet produksjonen på land av laks, ørret og regnbueørret i ferskvann fra klekking av rogn til smolt. Settefisk brukes noe ulikt også om tidlige livsstadier av andre arter. I det følgende drøftes særskilte forhold ved settefisktillatelser for laks, ørret og regnbueørret. Settefisk av disse artene er definert som rogn og fisk som produseres med sikte på overføring til andre lokaliteter eller annen type produksjon. Fisk som er planlagt flyttet i medhold av godkjent driftsplan anses ikke som settefisk. Tillatelser til settefisk av laks, ørret og regnbueørret kan kun gis på land.

Det var tidligere en øvre størrelsesbegrensning for settefisk. Denne ble opphevet i 2016. Utviklingen de senere årene har gått i retning av produksjon av stadig større smolt (økt gjennomsnittsvekt) og fremvekst av produksjon av postsmolt på land (den første tiden i påvekstfasen for laks som er sjøtilvendt). Utsett av større settefisk i sjø kan forkorte produksjonstiden i sjø. Større smolt kan også være mer motstandsdyktig mot sykdommer og parasitter.

Definisjonen av settefisk i gjeldende regelverk kombinert med økende størrelse på fisk som produseres på tillatelser til settefisk, medfører at det i økende grad er et uklart skille mellom «settefisk» og «matfisk» på land. Tillatelser til både settefisk og matfisk på land tildeles løpende og vederlagsfritt. Det er innført midlertidig stans i tildeling av tillatelser til akvakultur av laks, ørret og regnbueørret på land, med unntak av akvakultur av settefisk og stamfisk på land i resirkuleringsanlegg hvor minimum 95 pst. av vannet i anlegget gjenbrukes.

Forholdene pekt på ovenfor kan tale for å oppheve skillet mellom «settefisk» og «matfisk» på land. I prinsippet kan akvakultur av settefisk også tenkes å foregå andre steder enn på land, eksempelvis i RAS-anlegg på flåte i sjø. Regulering av fiskehelse, fiskevelferd og andre driftsmessige forhold knyttet til ulike stadier i produksjonen av fisk antas å kunne ivaretas i generelt driftsregelverk. Dette taler for å oppheve skillet mellom «settefisk» og «matfisk» generelt i tillatelsene.

Matfisk

Matfisk er i gjeldende regelverk definert som fisk som produseres med sikte på slakting til konsum og som ikke kommer inn under definisjonen av settefisk eller stamfisk. Dersom en avvikler ordningen med særskilte tillatelser til stamfisk og settefisk, kan det stilles spørsmål om også begrepet «matfisk» bør utgå eller erstattes med et annet begrep for å tydeliggjøre at det ikke lenger skilles mellom ulike stadier i produksjonen av fisk. Ved å oppheve skillene mellom tillatelser til ulike stadier i produksjonen av fisk, bortfaller også behovet for å definere de ulike stadiene i produksjonen i tillatelsessystemet. Dette er ikke til hinder for at det i driftsregelverket likevel stilles spesifikke krav til ulike stadier eller driftsformer og at det i den sammenheng fortsatt brukes begreper som «settefisk», «matfisk» og «stamfisk».

Tidlige og senere livsstadier

Tillatelser til akvakultur av andre arter enn laks, ørret og regnbueørret, som ikke er fangstbasert akvakultur eller havbeite, skiller mellom

• oppbevaring og klekking av rogn og produksjon av tidlige livsstadier som produseres med sikte på overføring til andre lokaliteter eller annen type produksjon

• akvakultur av fisk, krepsdyr, bløtdyr eller pigghuder og akvakultur med vannlevende planter basert på senere livsstadier.

Dette skillet fremstår som noe uklart. Tidligere og senere livsstadier er ikke definert, og det er ikke fastsatt grenser for alder eller størrelse for å skille mellom tidlige og senere livsstadier. For akvakultur av fisk antas skillet mellom tidlige og sene livsstadier å sammenfalle med skillet mellom settefisk på den ene siden og matfisk og stamfisk på den andre siden. Skillet mellom settefisk, matfisk og stamfisk er drøftet ovenfor.

I akvakultur av enkelte arter kan det i praksis være lite hensiktsmessig i det hele tatt å dele produksjonen i ulike stadier. Tillatelser til både tidlige og senere livsstadier tildeles i dag løpende og vederlagsfritt. Disse forholdene taler for å oppheve skillet mellom de ulike stadiene i produksjonen. Tillatelser til akvakultur av en bestemt art kan dermed benyttes til produksjon i hele livsløpet av en art.

10.6.5 Akvakultur på land, i ferskvann, i sjø og til havs

Akvakulturtillatelser skal fordele retten til å drive akvakultur på bestemte geografiske områder. Det er i dag regulatoriske forskjeller blant annet i arealplanlegging og eiendomsforhold på land, i innsjø og vassdrag, i sjø og til havs. Eksempelvis er det ulike prosesser for hvordan områder avsettes til akvakultur innenfor og utenfor plan- og bygningslovens (pbl.) geografiske virkeområde. Dette taler for å skille mellom hvordan områder avsettes til akvakultur til havs (utenfor virkeområdet til pbl.) og akvakultur i sjø, i fjorder og kystnære områder (innenfor virkeområdet til pbl.). Myndighetene har satt i gang et arbeid for å tilrettelegge for havbruk til havs, dvs. akvakultur som skjer utenfor plan- og bygningslovens geografiske område. Som det fremkommer i kapittel 1 vil ikke utvalget drøfte eller komme med spesifikke tilrådninger knyttet til dette.

Det er ulik regulering av områder på land og i sjø. Det er behov for effektive mekanismer for å fordele tilgjengelig areal til akvakulturformål i allmenningen i sjø- og havområder. Tilsvarende kan det være behov for slike mekanismer for å fordele areal til akvakulturformål i større innsjøer der det er et såkalt fritt midtstykke. Det er i mindre grad behov for ytterligere mekanismer i spesifikk akvakulturregulering for å fordele areal på land som er underlagt privat eiendomsrett. Dette taler for å opprettholde skillet mellom akvakulturlokaliteter på land og i sjø. Det har imidlertid vist seg utfordrende å angi en tilstrekkelig presis grense mellom akvakultur på land og i sjø.1 Skillet mellom akvakultur på land og i sjø med varierende miljøpåvirkning drøftes også i kapittel 8.6.5.

10.7 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener det er behov for både areal- og mengdebegrensninger i akvakulturtillatelser. Mengdebegrensninger i akvakulturtillatelser er nødvendig særlig for å ivareta miljø- og biosikkerhetshensyn, for å kontrollere samlet påvirkning på omgivelsene og andre aktører, og for å sikre effektiv allokering av nye tillatelser ved auksjon. Mengdebegrensninger i akvakulturtillatelser er også en forutsetning for utvalgets forslag om mulighet for oppjustert MTB ved bruk at null- eller lavutslippsteknologi, jf. kapittel 8.6. Mengdebegrensning i selskapstillatelser som kan knyttes til flere lokalitetstillatelser vil gi aktørene større fleksibilitet til å utnytte tillatelseskapasiteten enn mengdebegrensning i lokalitetstillatelser. Mer direkte regulering av relevante forhold ved de enkelte lokalitetene vil medføre at det ikke er behov for mengdebegrensning i lokalitetstillatelser. Selve lokalitetstillatelsen bør derfor kun være avgrenset i areal, og tillatelseskapasiteten for lokaliteten bør kun begrenses av arealet samt øvrig regelverk og tillatelser etter andre relevante lover.

På bakgrunn av vurderinger i kapittel 8 mener utvalget at det bør trekkes et skille for tillatelseskapasitet i selskapstillatelsen basert på om akvakulturvirksomheten har vesentlig miljøpåvirkning i sjø. All akvakulturvirksomhet som påvirker relevante begrensende miljøforhold i sjø, for eksempel lakselus, bør omfattes av samme type selskapstillatelse, uavhengig av om produksjonen skjer på land, i sjø, til havs eller i ferskvann. Utvalget mener også at tillatelseskapasiteten i selskapstillatelser skal kunne økes ved bruk at null- eller lavutslippsteknologi.

Utvalget mener

• 1. Alle akvakulturtillatelser, uavhengig av art, bør bestå av to tillatelser; én selskapstillatelse og én lokalitetstillatelse. En lokalitetstillatelse kan knyttes til flere selskapstillatelser, og en selskapstillatelse kan knyttes til flere lokalitetstillatelser. Denne inndelingen bør klargjøres i lovverket.

• 2. Lokalitetstillatelsen bør kun være geografisk avgrenset (lokalitetens areal) og uten mengdebegrensning. Omfanget av akvakulturvirksomheten på lokaliteten vil i tillegg til lokalitetens geografiske avgrensning være begrenset av bestemmelser i øvrig regelverk og av tillatelser etter annet lovverk.

• 3. Det bør legges til rette for mindre justeringer i akvakulturanleggs utforming og plassering ved å sette en geografisk avgrensning av lokalitetstillatelsen som er større enn selve akvakulturanlegget, så langt det er mulig.

• 4. Overgangsordninger bør vurderes for å sikre en forsvarlig og rimelig overgang ved utfasing av mengdebegrensning for lokalitetstillatelser.

• 5. Selskapstillatelsen bør være avgrenset av en mengdebegrensning. Utvalget mener MTB bør videreføres som mengdebegrensning i tillatelser som i dag er avgrenset i MTB.

• 6. Eksisterende akvakulturtillatelser som er gitt som én tillatelse med geografisk avgrensning og mengdebegrensning kan deles i lokalitets- og selskapstillatelser med gjeldende avgrensninger av areal og mengde. Det gjelder for eksempel tillatelser for oppdrett av torsk. Det vil være behov for å fastsette målbare og egnede mengdebegrensninger i akvakulturtillatelser som i dag er uten mengdebegrensning, herunder for tillatelser til akvakultur av blåskjell og tare og havbeite av hummer og kamskjell.

• 7. Lovverket bør skille mellom tillatelse til akvakultur med laks, ørret og regnbueørret, og tillatelse til akvakultur med andre arter. Hver akvakulturtillatelse for andre arter bør spesifisere hvilken art eller hvilke arter tillatelsen omfatter.

• 8. Akvakulturtillatelser kan skille mellom tidlige og sene livsstadier. Særskilte tillatelser til stamfisk bør etableres eller videreføres for arter der det er aktuelt å drive avl, men slik at tillatelsene brukes til systematisk avlsarbeid. Skillet mellom settefisk og matfisk i tillatelser for akvakultur av fisk bør utredes nærmere med sikte på å oppheve.

• 9. Tildelingssystemet for lokalitetstillatelsene bør skille mellom lokaliteter i ulike geografiske områder: til havs, i sjø, på land og i ferskvann.

Bibliografi

Fiskeri- og kystdepartementet (2007). Høring av forslag til nytt forvaltningssystem for stamfisktillatelser for oppdrett av laks, ørret og regnbueørret. Fiskeri- og kystdepartementet. Oslo: Fiskeri- og kystdepartementet

Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) Om lov om akvakultur

11 Akvakulturtillatelser for å ivareta særskilte hensyn

11.1 Innledning

Ifølge mandatet skal utvalget vurdere hvordan tillatelsessystemet for akvakultur bør innrettes for fremtiden. I dette kapittelet vurderes behovet for egne tillatelser for ivaretakelse av noen særlige formål.

Hensynene og prioriteringene som er lagt til grunn ved tildeling av tillatelser, har endret seg over tid (se kapittel 3.4). Etter innføringen av trafikklyssystemet har miljøhensyn blitt det viktigste kriteriet for tildeling av tillatelseskapasitet i ordinære matfisktillatelser for laks, ørret og regnbueørret i sjø. Dagens tillatelsessystem inkluderer tillatelser til akvakultur av laks, ørret og regnbueørret til særlige formål. Disse formålene er forskning, utvikling, undervisning, visning, fiskepark, slaktemerd og stamfisk. Det har også blitt tildelt andre tillatelser til akvakultur av laks, ørret og regnbueørret med særlige driftsvilkår.

Det er gode formål knyttet til de ulike typene særtillatelser. Forskning og innovasjon er viktig for å videreutvikle en konkurransedyktig og bærekraftig akvakulturnæring i Norge. Praktisk orientert utdanning av høy kvalitet innen akvakultur bidrar til nødvendig kompetanse. Økt kunnskap om akvakultur i befolkningen kan være positivt i seg selv. Slaktemerder gir fleksibilitet i driften av brønnbåt- og slakterivirksomhet, og kan heve slaktekvalitet hos fisk etter stressende brønnbåttransport. Avl og rognproduksjon er en viktig forutsetning for akvakulturvirksomhet.

Noen typer tillatelser til særlige formål gir en eksklusiv rett til å produsere matfisk. Det gjelder tillatelser til forskning, utvikling, undervisning og visning. Videre produseres det også betydelige mengder matfisk på stamfisktillatelser. Tillatelsene til disse særlige formålene er vesensforskjellige fra tillatelse til slaktemerd, som gir rett til midlertidig oppbevaring av slakteklar matfisk før den sendes inn på slakteriet. En viktig forskjell er at formålene matfisktillatelsene er tildelt for å ivareta, langt på vei kan ivaretas uten en særskilt tillatelse. I det følgende drøftes det derfor om tillatelser til akvakultur av laks, ørret og regnbueørret til særlige formål er det mest effektive for å oppnå de angitte formålene.

Tillatelser til særlige formål tildeles i hovedsak vederlagsfritt, er unntatt grunnrenteskatt og holdes utenfor kapasitetsjusteringer i trafikklyssystemet. I tillegg til de særlige formålene som er lagt til grunn for produksjon på tillatelsen, gir disse tillatelsene enkeltbedrifter en eksklusiv produksjonsrettighet som genererer inntekter. I mange tilfeller benyttes inntektene fra tillatelsen helt eller delvis til å finansiere et tjenestetilbud knyttet til formålet. I teorien kunne disse særtillatelsene blitt solgt som ordinære tillatelser og gitt betydelige inntekter til fellesskapet. Det reiser spørsmålet om de særlige formålene burde vært finansiert direkte over offentlige budsjetter. Ved å tildele enkeltbedrifter vederlagsfrie matfisktillatelser for å ivareta særlige formål, kan bruken av offentlige ressurser tilsløres. Overføringen inngår ikke i ordinære budsjettprosesser, og unngår dermed konkurranse med andre gode formål ved fordeling av begrensede offentlige ressurser.

I kapittel 11.2 drøftes de ulike typene tillatelser til særlige formål for laks, ørret og regnbueørret, med unntak av stamfisktillatelser, som er nærmere omtalt i kapittel 10.6.4. I kapittel 11.3 drøftes tillatelser med særlige driftsvilkår.

11.2 Tillatelser til særlige formål

Dagens tillatelsessystem inkluderer tillatelser for akvakultur av laks, ørret og regnbueørret til særlige formål. I det følgende drøftes ordningene med tillatelse til særlige formål for visning, undervisning, forskning, utvikling, fiskepark og slaktemerd. For en oversikt over dagens regulering knyttet til akvakulturtillatelser til særlige formål, herunder en presentasjon av de ulike typene særtillatelser, se kapittel 3.3.

11.2.1 Tillatelse til visning

Akvakultur av matfisk til visningsformål skal fremme publikums kunnskap om akvakultur. Visningstillatelser er et eksempel på en type tillatelse hvor inntektene fra den eksklusive produksjonsrettigheten, enten helt eller delvis, benyttes til å finansiere et tjenestetilbud som skal ivareta tillatelsens formål. Bedriften som får innvilget visningstillatelse forplikter seg til å sørge for at akvakulturvirksomheten er særlig egnet for formidling og tilrettelagt for publikum. Samtidig får bedriften økt tillatelseskapasitet, og dermed mulighet til økt produksjon.

I 2018 gjennomførte Fiskeridirektoratet tilsyn med innehavere av 20 visningstillatelser (Fiskeridirektoratet, 2019). Formålet med tilsynet var å evaluere om ordningen med visningstillatelser har fungert etter intensjonen. Utvalget er imidlertid ikke kjent med offentlig tilgjengelige evalueringer av ordningen for å vurdere om det finnes bedre og mer kostnadseffektive virkemidler for å oppnå samme formål.

Da laksetildelingsforskriften ble sendt på høring i 2005, fremgikk det av høringsbrevet at:

Etter bestemmelsen vil det kunne gis konsesjon for oppdrett av matfisk til utstillingsformål. For å opprettholde det ellers strenge tildelingsregimet for ordinære, kommersielle matfiskkonsesjoner legges det i første omgang opp til begrenset adgang til å søke om denne type konsesjoner i tilknytning til akvarievirksomhet. Kommersielle aktører innen havbruksnæringen vil dermed ikke kunne søke om visningskonsesjoner for å øke egen produksjonskapasitet – også selv om virksomhetene i perioder åpner for besøk av utenforstående på anleggene.

Departementet legger til grunn at tildeling av tillatelser ikke skal fungere som et alternativ til driftsstøtte til virksomhetene, men være begrunnet ut fra reelle visningsformål. En forutsetning for tildeling av denne type tillatelser vil være at publikum gis generell adgang til produksjonsfasilitetene (Fiskeri- og kystdepartementet, 2005).

Da hjemmelen for å tildele visningstillatelser ble innført med laksetildelingsforskriften i 2005, krevde man at produksjonslokaliteten skulle ligge i umiddelbar nærhet av visningslokaliteten. Siden den gang har den teknologiske utviklingen grunnleggende endret forutsetningene for arbeid med formidling og kommunikasjon. I dag spenner visningskonseptene mellom tradisjonelle visningsanlegg hvor publikum reiser ut på merdkanten, til heldigitale visningssentre. I 2017 ble det for eksempel tildelt en tillatelse til et digitalt visningskonsept med visningssenter i Oslo som har direkteoverføring fra lokaliteter i Nordland. Sammenlignet med tradisjonelle visningskonsepter, har denne typen konsepter en annen kostnadsprofil i investerings- og driftsfasen, og en annen tilgjengelighet for publikum. Dersom man mener at det er en offentlig oppgave å finansiere visningsvirksomhet, er en akvakulturtillatelse ikke nødvendigvis det mest treffsikre virkemidlet.

Per januar 2023 fantes det 31 visningstillatelser med en samlet tillatelseskapasitet på 22 220 tonn MTB. Dersom tilsvarende tillatelseskapasitet hadde blitt auksjonert ut i en ordinær tildelingsrunde, kunne det gitt auksjonsinntekter på anslagsvis 3,4 milliarder kroner.2 Videre ville denne kapasiteten inngått i grunnlaget for grunnrenteskatt og dermed bidratt til å øke skatteinngangen i fremtiden.3

Akvakulturnæringen kan, som andre næringer, ha behov for nasjonal informasjonsformidling for å bygge omdømme, gi næringen legitimitet i befolkningen og sikre rekruttering. Ulike visningstilbud kan være en del av dette, og kan komme hele næringen til gode. Dersom det ikke er lønnsomt for den enkelte virksomhet å drive med visning uten støtte, kan næringen samarbeide for å finne løsninger. Norske akvakulturselskaper er relativt godt organisert gjennom blant andre Sjømat Norge og Sjømatbedriftene, og har derfor egnede fora for å ta opp, drøfte og komme til enighet om løsninger på denne typen problemstillinger.

Hvorfor det skulle være en offentlig oppgave å finansiere et formidlingstiltak som gir innsikt i en spesifikk næring gjennom bedriftsbesøk, er uklart. Visning av akvakulturanlegg er en tjeneste det kan eksistere et marked for. Beslutningen om å tilby slike visninger bør i så fall ikke avhenge av muligheten for å få en ekstra akvakulturtillatelse. Dette ville gitt en bedre tilpasning mellom tilbud og etterspørsel etter visninger.

Staten organiserer informasjons- og markedsarbeidet på vegne av hele sjømatnæringen gjennom Norges sjømatråd, men dette er finansiert av næringen selv.4 Dette viser en alternativ måte å organisere informasjonsarbeid på som kommer hele næringen til gode uten å tildele en matfisktillatelse. Det kan vurderes om også dette er en oppgave som kan ivaretas av næringen selv.

11.2.2 Tillatelse til undervisning

Akvakultur av matfisk til undervisningsformål skal bidra til at undervisningsinstitusjoner kan tilby attraktiv, realistisk og kvalitativt god undervisning i praktisk akvakultur og akvakulturregelverk. Dette skal igjen bidra til rekruttering av personell med relevant kompetanse til akvakulturnæringen. Med unntak av én undervisningstillatelse som er tildelt et universitet, er samtlige undervisningstillatelser tildelt private videregående skoler eller fylkeskommuner for bruk i offentlige videregående skoler.

Ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring, har etter opplæringsloven rett til tre års heltids videregående opplæring. I tråd med gratisprinsippet skal offentlig videregående opplæring ikke medføre kostnader for elevene. Det er et offentlig ansvar å sørge for en god yrkesrettet videregående opplæring innen akvakultur.

På samme måte som med visningstillatelser, fungerer undervisningstillatelsene som en form for finansiering av et offentlig tjenestetilbud. Dette er nærmere dokumentert i en tilsynsrapport utarbeidet av Fiskeridirektoratet (Fiskeridirektoratet, 2020). I rapporten fremgår det at skolen, eller skoleeier, som er innehaver av undervisningstillatelse ofte inngår en privatrettslig avtale med et oppdrettsselskap (leietaker) om leie av denne tillatelsen. Rapporten beskriver blant annet hvordan tillatelsesinnehaver bruker inntektene fra utleie av akvakulturtillatelsen:

Leiesummen blir i hovedsak satt i egne fond og benyttet til tiltak innen akvakulturlinjene (Vg 2), Naturbruk (Vg 1), og/eller andre maritime fag ved skolen («Blå fag»). I tillegg brukes leieinntektene til andre maritime tiltak. Under flere tilsyn opplyste virksomheten at det økonomiske bidraget fra leieinntektene er viktig for å få økt kvalitet på undervisningstilbudet. Midlene blir blant annet benyttet til skolefartøy, praksishall, hel- og deltidsstillinger for drift av undervisningstillatelse, utstyr og utvikling av høyere utdanning innen maritime fag, relevante kurs og sertifikater for elevene (sikkerhetskurs, kran, truck, ROC, mm), transport for elever osv. Det ble også påpekt at utleie gjør det mer attraktivt for kommersielle aktører å samarbeide med skolene og gjør samarbeidet tettere og mer forpliktende.

Imidlertid bemerket flere virksomheter at det kunne være utfordrende å søke til fondene og det ble satt spørsmålstegn ved om leieinntektene ikke i enda større grad burde øremerkes til undervisningstilbudet som genererer inntektene (Akvakultur).

Vi vil påpeke at det i forbindelse med revisjonene ikke har blitt uført noen form for vurdering av om leieinntektene synes å være rimelige, eller om bruken av leieinntektene, da dette er privatrettslige forhold. Det har heller ikke blitt gjort noen kost/nytte-vurderinger, ettersom dette ligger utenfor vårt mandat.

Videre fremgår det av tilsynsrapporten at:

Det kom også frem under de fleste tilsynene at den konkrete undervisningsbiomassen i mindre grad ble benyttet i undervisningen, både i praktisk undervisning, opplæring og som teoretisk eksempel. Intervju med elever og lærlinger bekreftet i stor grad dette inntrykket.

Etter laksetildelingsforskriften skal maksimal tillatt biomasse (MTB) for hver tillatelse fastsettes etter en konkret vurdering. Denne vurderingen skal blant annet ta hensyn til søkers behov. Hver tillatelse skal ikke overstige 780 tonn MTB. Av totalt 17 undervisningstillatelser er 13 tildelt med 780 tonn MTB. Det kan være vanskelig å vurdere konkret hvor mye en skole faktisk får i finansiering ved tildeling av en tillatelse på 780 tonn MTB. Leieinntektene fra en slik tillatelse avhenger blant annet av vilkårene i den privatrettslige avtalen skolen inngår med oppdrettsselskapet. I Fiskeridirektoratets tilsynsrapport heter det videre at:

Selve leieforholdet er i hovedsak en privatrettslig avtale mellom utleier og leietager, der Fiskeridirektoratet i utgangspunktet ikke er kontrollorgan. Til informasjon vil vi likevel opplyse om at leieinntektene hovedsakelig består i en fast leiesum og en variabel leiesum basert på produksjon/MTB-utnyttelse. Beløpet varierer noe mellom de ulike avtalene.

Det fremgår ikke av tilsynsrapporten hvor stor andel av leiesummen som er variabel og fast, eller hvor stor variasjon det er mellom avtalene. Dersom avtalen mellom skolen og oppdrettsselskapet reflekterer næringens lønnsomhet, kan inntektene variere betydelig fra år til år. Denne utfordringen kan i noen grad avbøtes ved å plassere midlene i egne fond, noe som muliggjør stabile uttak, uavhengig av svingninger i innskuddene.

Over tid har lønnsomheten i akvakulturnæringen vokst betydelig mer enn kostnadene knyttet til å finansiere utdanning. I den grad inntektene fra de videregående skolenes leieavtaler reflekterer denne veksten, vil en tillatelseskapasitet som for 10-20 år siden var tilstrekkelig for å finansiere et gitt tilbud, i dag generere langt høyere inntekter for det samme undervisningstilbudet. Andre forhold som produktivitetsforskjeller mellom selskaper og produksjonsområder, samt markedsmessige svingninger, kan gjøre det utfordrende å fastsette den nødvendige tillatelsesbiomassen for å finansiere et gitt studietilbud. En alternativ finansieringsmetode for yrkesrettet opplæring er gjennom direkte offentlig overføring av midler til utdanningsinstitusjonen. Dette er den foretrukne formen for finansiering av andre yrkesfaglige utdanninger i videregående skole.

11.2.3 Tillatelse til forskning

Tillatelser til akvakultur av matfisk til forskning skal bidra til å utvikle kunnskap som kommer akvakulturnæringen til gode, blant annet om driftsformer, teknologi, biologi, ernæring, fiskehelse og fiskevelferd.

Forskning og innovasjon er viktig for å videreutvikle en konkurransedyktig og bærekraftig akvakulturnæring i Norge. Videre er forskning et område hvor det kan være gode prinsipielle argumenter for offentlig virkemiddelbruk. Grønn skattekommisjon drøfter hvordan ulike former for markedssvikt i innovasjonskjeden kan føre til at private aktører investerer mindre i forskning og utvikling enn det som er samfunnsmessig ønskelig, med mindre myndighetene griper inn i markedet (NOU 2015: 15). Greaker mfl. viser hvordan FoU-prosjekter i akvakulturnæringen med det formål å utvikle visse typer bærekraftfremmende teknologi, har lav sannsynlighet for å bli gjennomført uten offentlig støtte (Greaker mfl. 2020).

Det offentlig tilgjengelige kildegrunnlaget for å vurdere ordningen med forskningstillatelser er begrenset. I 2018 evaluerte Deloitte ordningen på vegne av Nærings- og fiskeridepartementet (Deloitte, 2019). Det fremgår av evalueringsrapporten at ordningen har hatt en uavbrutt virketid på 33 år på evalueringstidspunktet, og at den i denne perioden ikke har «vært gjenstand for evaluering av måloppnåelse, praktisering og/eller ordningens egnethet som verktøy for å bidra til å fagliggjøre og/eller løse noen av akvakulturnæringens utfordringer». Utvalget er ikke kjent med at det er gjennomført tilsyn eller ekstern revisjon av ordningen siden, og den konkrete vurderingen av ordningen er derfor langt på vei basert på Deloittes evaluering fra 2019.

Deloitte konkluderte med at ordningen delvis fungerer etter intensjonen. Det fremgår at flere prosjekter har gitt konkrete resultater, men at det bare i begrenset grad oppfyller tillatelsenes vilkår om publisering av vitenskapelige artikler. Samtidig viste rapporten at det er betydelig potensiale for forbedringer, spesielt med tanke på å tydeliggjøre hvilke prosjekter ordningen retter seg mot, og å styrke oppfølgingen av at tildelte prosjekter etterlever særvilkårene. Det fremgår videre at det bør legges til rette for bedre tilgjengeliggjøring av resultater fra forskningstillatelser. I rapporten heter det at:

[…] flere innehavere av tillatelser kommer frem til resultater som merkes med «konfidensiell» eller «skal ikke publiseres», til tross for at tillatelsene har et særvilkår om at «resultatene fra forsøksvirksomheten skal være allment tilgjengelig». Dette er en praksis som har vart over tid og dermed i mindre grad bidrar til å utvikle kunnskap som kommer næringen til gode. Praksisen fremkommer åpent i den årlige resultatrapporteringen og vi har ikke sett at dette har fått konsekvenser.

Videre pekte Deloitte på at:

Flere av prosjektene driver forskning med formål å utvikle eller forbedre kommersielle produkter. Felles for mange av disse er at hverken kunnskap eller forskning publiseres, men at de kommersielle produktene tilbys i markedet. Det kan diskuteres om en slik manglende tilgjengeliggjøring av kunnskap er innenfor intensjonen med ordningen.

Ifølge Fiskeridirektoratet er ordningen med forskningstillatelser primært forbeholdt forskningsinstitusjoner på universitets- og høgskolenivå. Andre private eller offentlige institusjoner kan innvilges tillatelse dersom tillatelsen fremstår som en nødvendig og integrert del av et forskningsprosjekt. I slike tilfeller skal søker presentere et konkret prosjekt med angivelse av omfang og varighet, samt en forpliktende avtale med en ekstern forskningsinstitusjon på universitets- eller høgskolenivå som påtar seg det faglige ansvaret for forskningen i omsøkte tillatelse.

Per januar 2023 disponerte private aksjeselskaper 86 pst. av den samlede tillatelseskapasiteten til forskning. Likevel er ordningen også rettet mot ulike forsknings- og utdanningsinstitusjoner i offentlig og ikke-kommersiell sektor. Dette er miljøer som blant annet driver med grunnforskning og forskerutdanning, og som jobber målrettet med å løse problemer som kan komme hele næringen til gode.

Ifølge Deloittes rapport er det vanskelig å bestemme hvor mye av biomassen på en lokalitet som anvendes innenfor forskningstillatelsen. Utvalget har heller ikke funnet andre offentlig tilgjengelige kilder som dokumenterer om biomassen primært benyttes til forskningsformål eller til ordinær matfiskproduksjon.

Selv om en akvakulturtillatelse er nødvendig for forskning på akvatiske organismer, betyr ikke det nødvendigvis at det er behov for en egen særtillatelse til dette formålet. Forskning på matfisk kan i prinsippet gjennomføres på en ordinær matfisktillatelse. Det er imidlertid særskilte krav til forskningsaktiviteten som må ivaretas, som tilgang på kontroll-/referansegrupper, risikoavlastning for forsøkene og tilfredsstillende forskningsinfrastruktur.

Det fremgår av Deloittes evalueringsrapport at enkelte «aktører rapporterer også forsøk med fisk og biomasse som er basert på bruk av kommersielle aktørers tillatelser». Dette er i tråd med oppdatert veileder fra Fiskeridirektoratet som presiserer at omsøkt biomasse ikke kan omfatte kontroll- eller referansegrupper (Fiskeridirektoratet, 2023). Et slikt krav vanskeliggjør imidlertid forskningsaktiviteter for aktører som ikke har avtalt samlokalisering med matfisktillatelser.

Det fremgår videre av Deloittes rapport at tillatelsene benyttes til å avlaste aktørene for risiko knyttet til vanlig drift:

Ordningen med forskningstillatelsene er en viktig plattform for kunnskapsutvikling i havbruksnæringen. Gjennom disse tillatelsene utføres det forskning på anlegg i kommersiell skala. Disse forsøkene ville i økende grad vært vanskelig å gjennomføre i ordinære kommersielle tillatelser, da det er snakk om så store verdier og de kommersielle selskapene ofte ønsker minst mulig usikkerhet og risiko i sin vanlige drift.

Akvakulturtillatelser kan ha en høy verdi dersom lønnsomheten i næringen er høy. Det kan gjøre det kostbart å avsette fisk til forskningsformål eller å gjennomføre forskning som introduserer en risiko for at verdien av produksjonen reduseres. Det bør vurderes om risikoen heller kan kompenseres finansielt gjennom et tilskudd, som kan tildeles gjennom det generelle virkemiddelapparatet for forskning og innovasjon. Dette vil bidra til større transparens knyttet til hvor store verdier som avsettes til forskning og utvikling (FoU) i akvakulturnæringen, samt bidra til at forskningsprosjekter innen akvakultur må konkurrere om forskningsmidler på like vilkår med andre forskningsprosjekter.

Akvakulturnæringen kan søke FoU-støtte gjennom Forskningsrådets generelle virkemiddelapparat eller gjennom en av Innovasjon Norges mange tilskuddsordninger. I tillegg finnes det næringsrettede tilskuddsordninger, som Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfinansiering.

God forskning på akvakultur krever tilrettelegging av forskningsaktiviteten og omfattende dokumentasjon av forholdene under forsøkene. Dette fordrer en omfattende og tilpasset forskningsinfrastruktur som skal utvikles og vedlikeholdes. Det er derfor ikke bare verdien av det enkelte forskningsprosjekt som bør vurderes, men også forskningsinfrastrukturen som ivaretar dette.

11.2.4 Tillatelse til utvikling

Utviklingstillatelsene var en midlertidig ordning som skulle bidra til å utvikle teknologi som kommer akvakulturnæringen til gode. Det kan ikke lenger søkes om nye utviklingstillatelser, og utvalget har derfor ikke gjort en nærmere vurdering av denne særtillatelsen. Utviklingstillatelsene ble drøftet av Havbruksskatteutvalget som blant annet pekte på at det å finansiere utviklingsprosjekter ved å tildele svært verdifulle akvakulturtillatelser, tilslører bruk av offentlige midler (NOU 2019: 18). Utviklingstillatelser er også drøftet i utredninger gjort av Grünfeldt mfl. (2021) og Føre mfl. (2022).

11.2.5 Tillatelse til fiskepark

Akvakultur av matfisk til fiskepark skal brukes som rekreasjons- og fritidstilbud for publikum.

Per januar 2023 var det registrert fire tillatelser til fiskepark. Den nyeste av disse ble tildelt i 2004. Utvalget har ikke klart å dokumentere at noen av disse fiskeparktillatelsene brukes som rekreasjons- og fritidstilbud for publikum. I et land som Norge med fiskerike fjorder, elver og innsjøer, kan det synes som om det ikke eksisterer et marked for slike fiskeparker.

Mangel på gode eksempler på hva en fiskepark i norsk sammenheng er, gjør det vanskelig å vurdere de ulike aspektene ved ordningen. I andre europeiske land er fiskeparker noe mer utbredt. «Put & Take» er en form for fiskepark der større fisk settes ut for sportsfiske. I den grad tilsvarende har blitt gjort i Norge, har det vært snakk om å sette ut yngel, ofte regnbueørret, for å etablere en bestand i elver eller innsjøer for sportsfiske.

Utvalget er ikke kjent med at det finnes fiskeparker i Norge der fisken ales opp for sportsfiske. Det kan stilles spørsmål ved om dette er en aktivitet det er ønskelig å tilrettelegge for. Det er krav til dyrevelferd for fisk i fiskepark, og det er uklart hvordan aktivitet i fiskepark forholder seg til gjeldende regelverk, som krav til avliving i dyrevelferdsloven.

Det er vanskelig å se at ordningen med fiskepark bidrar i vesentlig grad til å oppfylle formålet i akvakulturloven eller laksetildelingsforskriften. I Norge kan ikke ordningen sies å fremme akvakulturnæringens lønnsomhet eller konkurransekraft, og den ser heller ikke ut til å bidra til bærekraftig utvikling eller økt verdiskaping langs kysten.

11.2.6 Tillatelse til slaktemerd

Formålet med slaktemerder er midlertidig oppbevaring av slakteklar matfisk før den sendes inn på slakteriet. Fisken kan oppbevares i slaktemerden i inntil seks døgn.

Ved å benytte slaktemerder kan man oppnå mer effektiv produksjon og høyere kapitalutnyttelse. Dette skjer gjennom effektiv bruke av transportkapasitet blant brønnbåter og ved å sikre kontinuerlig tilgang til slakteklar fisk på slakteriene. I regioner med store avstander er slaktemerder i dag en vesentlig del av infrastrukturen som muliggjør industriell produksjon av oppdrettsfisk. Når dårlig vær forhindrer lasting og transport av fisk fra tilvekstlokalitetene til slakteriet, gir slaktemerder rom for å opprettholde produksjonen i påvente av at transporten kan gjenopptas.

De lokale utslippene fra bruk av slaktemerd er begrenset. Siden fisk i slaktemerd ikke fôres og er sultet ved ankomst til slakteriet, er det lite partikulært organisk utslipp fra en slaktemerd. Arbeidsoperasjoner knyttet til å flytte fisk medfører generelt en rømmingsfare. Det gjelder også operasjonene knyttet til håndteringen av fisken fra lokalitet og inn på slakteriet, enten via slaktemerd eller som direktelossing.

Fra et biosikkerhetsståsted vil det å flytte fisk mellom åpne merder i ulike områder, øke risikoen for spredning av smittsomme sykdommer og lakselus. Slakting kan gjennomføres uten slaktemerd som mellomlagringsstasjon, da de fleste slakterier har mulighet til å pumpe fisken rett inn fra båt uten å ta veien om slaktemerd. Dette betyr at mellomlagring av slakteklar fisk i åpne merder utenfor slakteriet kan unngås om ulempene ved slik lagring vurderes som for store.

På den andre siden kan det være ønskelig å oppbevare fisken i en slaktemerd etter en stressende transport og håndtering i brønnbåt. En slik korttidsoppbevaring kan være viktig for god slaktekvalitet (Hansen mfl. 2012). I tillegg er dette viktig for effektiv bruk av brønnbåtkapasitet, spesielt i regioner med lang føringsvei, der lossing i slaktemerd gjør at båten raskere kan returnere til lokalitetene. Alternativet kan være at brønnbåten må gå med mindre laster og ligge låst opp til slakteriet gjennom hele produksjonsdagen. Det kan bidra til flere operasjoner, som igjen kan øke risikoen for uønskede hendelser. Det er heller ikke brønnbåtkapasitet til å drive utelukkende basert på direktelossing i dagens situasjon.

Direktelossing fra brønnbåt er krevende fra et biologisk perspektiv, da det forlenger tiden fisken er i en transportsituasjon med høy tetthet. Det er også forskjell på åpen og lukket transport og lossing, der gevinstene av åpen direktelossing anses å være minimale med hensyn til biosikkerhet. Lukket transport av slaktefisk uten utskifting av vann i båten kan være negativt for fiskevelferd og innebærer betydelig risiko for uønskede hendelser.

Et alternativ til bruk av slaktemerder er å oppbevare fisken inne på slakteriet, forutsatt at slakteriene har nødvendig kapasitet som en integrert del av sin produksjonsprosess. Det kan også tenkes at det er mulig å utvikle nye metoder, for eksempel lukkede eller semilukkede flytende slaktemerder, som bedre ivaretar hensynet til biosikkerhet. Det understreker viktigheten av å kunne stille funksjonskrav til slaktemerder, hvor riktig utformede funksjonskrav kan stimulere næringen til å finne kostnadseffektive løsninger på et problem.

11.2.7 Generelt om tillatelser til særlige formål

Utvalgets drøfting av ulike typer tillatelser til særlige formål viser at det er noen generelle prinsipper som bør ivaretas uavhengig av typen tillatelse til særlige formål. Et viktig prinsipp er transparens. Hele tildelingsprosessen bør være åpen og klart beskrevet, for å sikre en forståelig og etterprøvbar prosess for alle relevante aktører. Kriteriene for tildeling bør være klart definert, slik at mulige søkere og andre interessenter har en klar forståelse av hva som forventes.

Et annet viktig prinsipp er åpenhet rundt hvordan offentlige ressurser benyttes. Når verdifulle matfisktillatelser tildeles vederlagsfritt til enkeltaktører mot at disse ivaretar særlige formål, kan dette tilsløre bruken av offentlige ressurser. Selv om slike tildelinger kan innebære betydelige overføringer, inngår de ikke i ordinære budsjettprosesser. Dette betyr at slike ressursallokeringer ikke nødvendigvis vurderes mot andre gode formål når begrensede offentlige midler skal fordeles.

Når tillatelser til særlige formål er tildelt, må det finnes gode systemer for regelmessig tilsyn. Dette for å sikre at de som har fått tillatelser til særlige formål etterlever vilkårene i tillatelsen. Evalueringer gjennomført av eksisterende ordninger viser at det særlig for enkelte typer særtillatelser, finnes vesentlig potensiale for forbedring.

Et siste prinsipp, som særlig gjelder tillatelser tildelt for forskning og utvikling, er å sikre at ny kunnskap fra prosjekter som får slike tillatelser, kan deles og brukes for fellesskapets beste. Dette inkluderer å stille tydelige krav om at resultater fra FoU-arbeidet skal publiseres og være fritt tilgjengelig for offentligheten.

11.3 Andre tillatelser med særlige driftsvilkår

I tillegg til tillatelser til særlige formål som er regulert i laksetildelingsforskriften, omfatter dagens tillatelsessystem tildelte tillatelser med særlige driftsvilkår. Disse skiller seg fra tillatelser med særlige tildelingsvilkår, som for eksempel går på om søker har tilknytning til det lulesamiske samfunnet, om søker er kvinne, om søker er en mindre aktør eller nyetablert. Mens særlige tildelingsvilkår i hovedsak er av betydning på tildelingstidspunktet, vil særlige driftsvilkår typisk gjelde så lenge tillatelsen er gyldig. Aktive tillatelser med slike særlige driftsvilkår er «grønne tillatelser», «5 pst.-tillatelser» og «økologiske tillatelser».5^,6^,7

I tildelingsrunden i 2009 ble det tildelt totalt 65 tillatelser, hvorav fem av tillatelsene var forbeholdt økologisk akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret. Per i dag er det fortsatt kun disse fem tillatelsene for økologisk oppdrett som er registrert.

Mellom 2015 og 2017 ble matfiskprodusenter over hele landet tilbudt å øke sin tillatelseskapasitet med fem prosent mot en fastpris på 1 million kroner, kjent som «5 pst.-tillatelser». Disse tillatelsene var tilgjengelige under visse vilkår, blant annet et krav om at det til enhver tid skulle være færre enn 0,2 voksne hunnlus per fisk i gjennomsnitt. Ved utløp av tilbudsfristen i mars 2017 hadde næringen kjøpt ekstra tillatelseskapasitet på 63 av om lag 1 000 tillatelser.

I 2013 ble det gjennomført en tildelingsrunde for såkalte «grønne tillatelser» til matfisk av laks, ørret og regnbueørret. Disse tillatelsene ble tildelt med noe ulike driftsvilkår som skulle stimulere til realisering av nye teknologiske løsninger eller driftsmåter for å redusere miljøutfordringene knyttet til rømming av oppdrettsfisk og spredning av lakselus.

I det følgende vurderes ordningen med de grønne tillatelsene nærmere, som et eksempel på tillatelser med særlige driftsvilkår. Grønne tillatelser ble tildelt i tre kategorier:

• Gruppe A: Tillatelsene ble tildelt i Troms og Finnmark etter søknad. Det var et vilkår for tildeling av tillatelse at søker forpliktet seg til å ta i bruk teknologiske eller driftsmessige løsninger som, sammenlignet med løsninger i alminnelig, kommersiell bruk, reduserte miljøutfordringene. Anvendte løsninger skulle enten redusere risikoen for rømming eller sikre at det hele tiden var færre enn 0,25 voksne hunnlus i gjennomsnitt per fisk.

• Gruppe B: Tillatelsene ble tildelt uavhengig av region i lukket budrunde. For å delta i budrunden måtte søkeren være prekvalifisert og forplikte seg til å ta i bruk teknologiske eller driftsmessige løsninger som, sammenlignet med løsninger i alminnelig, kommersiell bruk, reduserte miljøutfordringene. Som for gruppe A skulle anvendte løsninger enten reduserte risikoen for rømming eller sikre at det hele tiden var færre enn 0,25 voksne hunnlus i gjennomsnitt per fisk.

• Gruppe C: Tillatelsene ble tildelt uavhengig av region etter søknad. Det var et vilkår for tildeling av tillatelse at søkeren forpliktet seg til å ta i bruk teknologiske eller driftsmessige løsninger som, sammenlignet med løsninger i alminnelig, kommersiell bruk, reduserte miljøutfordringene vesentlig. Anvendte løsninger skulle gi vesentlig mindre risiko for at produksjonen ville påvirke vill laksefisk som følge av rømming eller sikret at det hele tiden var færre enn 0,1 voksne hunnlus i gjennomsnitt per fisk.

En faggruppe ble oppnevnt av departementet for å behandle søknader i gruppe A og C, samt vurdere prekvalifiseringsvilkårene i gruppe B. Forskriften inneholdt kvalitative prioriteringskriter for tildeling av tillatelser i gruppe A og C. Med begrenset antall tillatelser i hver gruppe, måtte faggruppen sammenligne søknadene innenfor hver av gruppene A og C. Tildelingsvilkårene var delvis basert på skjønn. Tillatelser i gruppe B ble solgt gjennom auksjon i en lukket budrunde blant prekvalifiserte søkere. Ordningen med tildeling av grønne tillatelser resulterte i en rekke klagesaker. Departementet var klageinstans for vedtak fattet av faggruppen. Staten ble saksøkt i ett tilfelle, men ble frifunnet (LH-2016-203872).

Søkerne forpliktet seg til å ta i bruk bestemte teknologiske eller driftsmessige løsninger. I grønne tillatelser i gruppe C er det stilt vilkår om bruk av lukkede anlegg. Eksempler på vilkår i grønne tillatelser i gruppe A og B er bruk av luseskjørt, bruk av lusespyling, bruk av oppdrettet rognkjeks (rensefisk), utsett av stor settefisk, bruk av triploid fisk, og bruk av bestemt type not eller not med gitte egenskaper.

I praksis er det flere utfordringer med disse vilkårene. Det har for eksempel vært uklart om de angitte lusegrensene i tildelingsforskriften er driftsvilkår, eller om de særskilte vilkårene for drift, som bruk av luseskjørt eller lusespyling, skal bidra til å overholde lusegrensene i tildelingsvilkårene.

Det kan oppstå uklarhet om vilkårene om bruk av luseskjørt og rognkjeks gjelder til enhver tid. Utfordringene med lakselus varierer over tid, og i perioder med lavt lusepress kan det synes lite hensiktsmessig med særlige tiltak mot lakselus. Dessuten kan driftsregelverket sette strengere lusegrenser enn de som er angitt i tildelingsforskriften for de grønne tillatelsene. Det er også utfordringer knyttet til å ivareta rognkjeksens helse og velferd, blant annet ved sykdommer som både kan utgjøre velferdsproblem for rognkjeks og smitte annen fisk. Det er også uklarheter rundt tildelingsmyndighetenes adgang til å fastsette vilkår om behandling av fisk med metoder som reguleres i dyrehelsepersonelloven. Videre kan det stilles spørsmål om hvilke forvaltningsorganer som har tilsynsmyndighet med vilkårene i de grønne tillatelsene.

Vilkår i grønne tillatelser tar ikke høyde for utvikling av ny og bedre teknologi eller produksjonsmetoder. De tar heller ikke høyde for at løsninger angitt i vilkårene kan ha negative konsekvenser for fiskehelse, fiskevelferd eller påvirkning på miljøet. Da de grønne tillatelsene ble tildelt, var det ikke lagt opp til revisjon av vilkårene eller evaluering av løsningenes effekt. De fastsatte vilkårene i tillatelsene gjelder med uavgrenset varighet.

Enkelte aktører forpliktet seg til å benytte triploid fisk, som er sterile, men metoden var ikke dokumentert å være velferdsmessig forsvarlig eller godkjent av Mattilsynet, jf akvakulturdriftsforskriften § 20. Som en midlertidig løsning ga Mattilsynet tillatelse til utsett av triploid fisk, under forutsetning at utsettet av fisk inngikk i Havforskningsinstituttets undersøkelser av velferd hos triploid fisk i kommersiell skala. Havforskningsinstituttet konkluderte i 2021 med at det er behov for mer forskning for å forbedre velferden og ytelsen til triploid laks i oppdrettsanlegg, før man kan gjøre nye studier i kommersiell skala. På bakgrunn av dette stanset Mattilsynet utsett av triploid laks i sjøen fra og med høsten 2022 inntil metodens egnethet til å ivareta hensynet til fiskevelferd er klarlagt. For tillatelser med krav om bruk av triploid fisk, er det etter søknad gitt midlertidig dispensasjon til å bruke ordinær matfisk.

Tildeling av én grønn tillatelse i gruppe A og B forutsatte at søker i tillegg konverterte én eksisterende tillatelse til matfisk av laks, ørret og regnbueørret til en grønn tillatelse. I tillegg stilte faggruppen eksempelvis vilkår om at tillatelsene ikke kunne inngå i samdrift eller samlokalisering med tillatelser som ikke ble drevet etter de grønne vilkårene. Disse kravene medførte at vilkårene i de grønne tillatelsene fikk større utbredelse. Dette støttet opp under formålet om å redusere miljøutfordringene gjennom nye teknologiske løsninger eller driftsmåter. Miljøpåvirkning fra akvakulturvirksomhet kan imidlertid reguleres mer målrettet og med enda større utbredelse direkte i driftsregelverk i stedet for ved tildeling og konvertering av et bestemt antall tillatelser. Eksempelvis kan det i driftsregelverket stilles krav om bruk av best tilgjengelige teknologi for å unngå negativ påvirkning på miljøet. Regulering i driftsregelverket legger også bedre til rette for å endre krav til drift i takt med utviklingen i næringen og ny kunnskap.

Som vist ovenfor er det flere utfordringer med vilkårene fastsatt i de grønne tillatelsene. Konverteringskravet for tildeling i gruppe A og B medførte dessuten at søkere som ikke hadde eksisterende tillatelser heller ikke var kvalifisert for tildeling av grønne tillatelser i disse kategoriene. Konverteringskravet i gruppe A og B hindret dermed tildeling av tillatelser til søkere med andre og potensielt mer effektive løsninger for å redusere de aktuelle miljøutfordringene. Dersom tildeling av akvakulturtillatelser ansees som et hensiktsmessig virkemiddel for å bidra til utvikling, testing og utprøving av teknologi og akvakulturdrift, kan det legges til rette for drift av tillatelsene frem til den nødvendige utviklingen, testingen og utprøvingen av de konkrete løsningene er gjennomført. Dette taler for å tildele et begrenset antall tillatelser med en begrenset varighet for dette formålet. Videre taler det mot en permanent konverteringsordning av eksisterende tillatelser før utviklingen og utprøvingen av de nye løsningene er gjennomført.

For alle gruppene av grønne tillatelser er det krav om kunnskapsdeling. Kunnskap og erfaringer fra bruk av løsningene som dannet grunnlag for tildeling skal deles slik at det kommer hele næringen til gode. Det er noe uklart hva dette kravet i praksis betyr og i hvilken grad kravet følges opp og har vært fulgt opp i drift av tillatelsene. Generelt bør offentligrettslige krav og vilkår være formulert tilstrekkelig presist, slik at både innehaver av tillatelsen og myndighetene kan påse at kravene overholdes.

Flere av vilkårene for de grønne tillatelsene er kun oppstilt i tillatelsene, og ikke i driftsregelverket eller akvakulturregisteret.

Flere av løsningene som er angitt i vilkårene i de grønne tillatelsene i gruppe A og B er i dag i alminnelig bruk i akvakulturnæringen. Det fremstår derfor lite hensiktsmessig å opprettholde disse særskilte vilkårene. Dette taler for å avvikle grønne tillatelser i gruppe A og B som egne typer tillatelser til matfisk av laks, ørret og regnbueørret. En avvikling kan gjennomføres ved at grønne tillatelser konverteres til ordinære tillatelser til matfisk av laks, ørret og regnbueørret. Slik konvertering kan imidlertid gi en fordel for innehaverne av tillatelsene som ikke var forutsatt ved tildeling.

11.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener

Tillatelse til visning

• 1. Akvakulturnæringen, som andre næringer, kan ha behov for nasjonalt informasjonsarbeid for å styrke sitt omdømme, gi næringen legitimitet i befolkningen og sikre rekruttering. Utvalget finner imidlertid ikke gode prinsipielle grunner for at dette bør finansieres av inntekter fra en matfisktillatelse.

• 2. Ordningen med visningstillatelser bør avvikles. Tillatelser tildelt med tidsbegrensning bør ikke fornyes når tillatelsen utløper. Tillatelser tildelt uten tidsbegrensning bør avvikles ved at det innføres en hensiktsmessig tidsbegrensning, og at tillatelsene ikke fornyes når tidsbegrensningen utløper, eventuelt med opsjon på å konvertere til ordinær matfisktillatelse etter nærmere fastsatte vilkår.

Tillatelse til undervisning

• 3. Ordningen med undervisningstillatelser bør avvikles. Tillatelser som er tildelt med en tidsbegrensning bør ikke fornyes når tillatelsen utløper. Tillatelser som er tildelt uten en tidsbegrensning bør avvikles ved at det innføres en hensiktsmessig tidsbegrensning og at tillatelsene ikke fornyes når tidsbegrensningen utløper. Sekundært, dersom ordningen med undervisningstillatelser ikke avvikles, bør den gjennomgås for å sikre transparens, treffsikkerhet og at det etableres standardiserte nasjonale kriterier for utleie og drift.

• 4. Utvalget forutsetter at det ved avvikling av undervisningstillatelser sikres tilstrekkelig finansiering til videreføring av undervisningstilbudet, herunder tilgang til adekvat utstyr og fasiliteter.

Tillatelse til forskning

• 5. Dagens ordning med forskningstillatelser må gjennomgås og trolig strammes inn for å sikre at tillatelseskapasitet gitt til forskning oppfyller formålet. Det bør utredes nærmere hvordan ordningen kan bli mer målrettet, transparent og riktig skalert for å sikre at den blir brukt i tråd med intensjonen. Det bør videre utredes hvordan ordningen skal tildeles og hvor tildelingsmyndigheten bør ligge.

• 6. Forskningstillatelser må primært ivareta behovet for å sikre kritisk forskningsinfrastruktur.

• 7. En framtidig ordning med forskningstillatelser som mer målrettet ivaretar formålet, bør ikke omfattes av handlingsregelen for kapasitetsvekst.

Tillatelse til fiskepark

• 8. Det er verken behov for eller ønskelig å opprettholde ordningen med tillatelser til fiskepark. Tillatelse til fiskepark bør avvikles på egnet vis.

Tillatelser til slaktemerd

• 9. De regulatoriske rammene for bruk av slaktemerd bør utredes nærmere. Denne vurderingen bør veie hensynet til effektiv produksjon, kvalitet og kapitalutnyttelse opp mot hensynet til biosikkerhet.

• 10. Regionale forskjeller gjør at vurderingen av de regulatoriske rammene kan variere mellom produksjonsområder. Dette bør reflekteres i aktørenes arbeid med samordning av lakselus-, drifts- og biosikkerhetsplaner.

Generelt om tillatelser til særlige formål

• 11. Tildeling av tillatelser til særlige formål må følge en klart definert og transparent tildelingsprosess, slik at det klart fremgår hvordan, hvorfor og på hvilke vilkår tillatelser blir tildelt.

• 12. Det må være tilstrekkelig tilsyn med driften av tillatelsene for å sikre at denne tilfredsstiller vilkårene som er satt, samt ivaretar formålet.

• 13. Ved alvorlige brudd på vilkårene bør tillatelsen trekkes tilbake. Om nødvendig bør vilkårene justeres for å sikre at dette er mulig.

Andre tillatelser med særlige driftsvilkår

• 14. Akvakulturtillatelser med særlige driftsvilkår er dårlig egnet som virkemiddel for å oppnå politiske mål. Vurderingen av hva som er gode kriterier og hvilke mål de skal ivareta, vil endre seg over tid. Utstrakt bruk av driftsvilkår i tillatelser gir svak ressursforvaltning, unødig byråkrati og redusert verdiskaping.

• 15. Utvalget ser ikke tungtveiende grunner til tillatelser med særlige driftsvilkår som grønne tillatelser, 5-prosent-tillatelser og økologiske tillatelser, i fremtiden bør være en del av tillatelsessystemet. Utvalget foreslår at driftsvilkårene fjernes fra tillatelsene og at de ved første anledning konverteres til ordinære matfisktillatelser på egnet vis.

Bibliografi

Deloitte (2019). Evaluering av ordningen med akvakulturtillatelser av laks og regnbueørret til forskningsformål. Oslo: Deloitte.

Fiskeri- og kystdepartementet (2005). Høring – laksetildelingsforskriften. Oslo: Fiskeri- og kystdepartementet.

Fiskeridirektoratet (2019). Tilsyn med visningstillatelser. Bergen: Fiskeridirektoratet. H

Fiskeridirektoratet (2020). Tilsyn med undervisningstillatelser. Bergen: Fiskeridirektoratet.

Fiskeridirektoratet (2023). Veileder for søknad om forskningstillatelse. Bergen: Fiskeridirektoratet.

Føre, Heidi M., Thorvaldsen, Trine, Osmundsen, Tonje C., Asche, Frank, Tveterås, Ragnar, Fagertun, Jan T. og Bjelland, Hans (2022). Technological innovations promoting sustainable salmon (Salmo salar) aquaculture in Norway. Aquaculture Reports.

Greaker, Mads, Vormedal, Irja og Rosendal, G. Kristin (2020). Environmental policy and innovation in Norwegian fish farming: Resolving the sea lice problem? Marine Policy.

Grünfeld, Leo A., Lie, Christine M., Basso, Maren N., Grønvik, Oddbjørn, Iversen, Audun, Espmark, Åsa M. og Jørgensen, Mikael R. (2021). Havbruk: Evaluering av utviklingstillatelsene og forslag til ordninger for framtiden. Oslo: Menon Economics.

Hansen, Anlaug Å., Rødbotten, Marit, Eie, Thomas, Lea, Per, Rudi, Knut og Mørkøre, Turid (2012). The effect of crowding stress on bacterial growth and sensory properties of chilled Atlantic salmon fillets. Journal of Food Science.

LH-2016-203872 Hålogaland lagmannsretts dom av 23.06.2017

NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet — Rapport fra grønn skattekommisjon

NOU 2019: 18 Skattlegging av havbruksvirksomhet.

12 Tildeling, endring og tidsbegrensning av akvakulturtillatelser

12.1 Innledning

I dette kapittelet drøftes mekanismer og vilkår for tildeling av akvakulturtillatelser, samt forvaltningens myndighet til å endre eller trekke tilbake slike tillatelser. Videre drøftes tidsbegrensning av akvakulturtillatelser og vederlag for tillatelser. Mekanismer og vilkår for tildeling, endring og tilbaketrekking av akvakulturtillatelser, må sees i sammenheng med innholdet i tillatelsene og hvilke hensyn som søkes ivaretatt gjennom tillatelsesregulering av akvakulturvirksomhet. Innholdet i akvakulturtillatelser er omtalt i kapittel 10.

Tillatelser til akvakultur av matfisk og stamfisk av laks, ørret og regnbueørret i sjø består per i dag av en selskapstillatelse og en lokalitetstillatelse som sammen gir rett til å drive akvakultur. Tillatelser til annen akvakultur tildeles i dag som én tillatelse som også omfatter klarering av lokalitet. Utvalget foreslår at alle akvakulturtillatelser, uavhengig av art, bør bestå av to tillatelser; én selskapstillatelse og én lokalitetstillatelse (jf. kapittel 10).

Det overordnede målet ved tildeling av akvakulturtillatelser er å allokere tillatelsene til virksomheter som kan utnytte arealet og dets egenskaper slik at det skapes størst mulig verdi innenfor bærekraftige rammer, i tråd med målsetningene beskrevet i kapittel 4.

Etter innføringen av trafikklyssystemet har kapasitet i ordinære selskapstillatelser til akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret vært tildelt delvis ved auksjon og delvis til fastpris. Tilbud om økt kapasitet til fastpris er forbeholdt etablerte innehavere av tillatelser. Kapasiteten som ikke blir tildelt gjennom fastprisordningen blir tilbudt på auksjon. I auksjonen kan alle delta, også aktører som ønsker å etablere seg i oppdrettsnæringen. Det er etablert en praksis for at fastpristildelingene gjennomføres først, slik at den usolgte kapasiteten kan inngå i auksjonstildelingen.

Mekanismer og vilkår for tildeling av akvakulturtillatelser er drøftet i kapittel 12.2. I kapittel 12.3 drøftes forvaltningens adgang til å endre eller trekke tilbake akvakulturtillatelser. Tidsbegrensning av akvakulturtillatelser drøftes i kapittel 12.4, mens kapittel 12.5 drøfter vederlag for akvakulturtillatelser. Utvalgets konklusjoner oppsummeres i kapittel 12.6.

Overdragelse og leie av akvakulturtillatelser er nærmere omtalt i kapittel 13.

12.2 Tildeling av akvakulturtillatelser

Akvakulturloven gir departementet et vidt skjønn til å utforme tildelingsordninger og -vilkår. Før trafikklyssystemet ble innført i 2017, ble nye selskapstillatelser til akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret tildelt med ujevne mellomrom og på vilkår som varierte fra gang til gang. Det har følgelig vært et stort politisk handlingsrom for å avgjøre når og på hvilke premisser tillatelser skal tildeles.

Nedenfor omtales tre vanlige mekanismer for tildeling av akvakulturtillatelser: (1) tildeling ved auksjon, (2) tildeling til fastpris og (3) tildeling etter søknad. Videre beskrives det hvordan slike tildelingsmekanismer kan kombineres med ulike tildelings- eller prekvalifiseringsvilkår.

12.2.1 Tildeling av akvakulturtillatelse ved auksjon

Auksjon av tillatelser gjør i mange tilfeller tildelingen transparent og relativt lite ressurskrevende. Tildeling av tillatelser ved auksjon, i kombinasjon med mulighet for omsetning av tillatelser i markedet, vil bidra til at tillatelsene benyttes av de mest produktive aktørene i næringen. Tildeling ved auksjon kan dessuten sørge for at en andel av forventet grunnrente tilfaller fellesskapet. Ved konkurranse om tillatelsene, vil hver aktørs bud reflektere verdiene denne aktøren forventer å kunne skape med tillatelsen. Dermed vil auksjoner i mange tilfeller sikre at tillatelsen tildeles den mest produktive aktøren. Dersom det likevel viser seg at aktøren som vinner ikke driver effektivt, vil fri omsetning av tillatelser gi andre aktører mulighet til å overta og øke effektiviteten.

Tildeling ved auksjon vil bidra til å hente inn grunnrente til fellesskapet. Dette er blant annet drøftet i NOU 2019: 18 Skattlegging av havbruksvirksomhet. Så lenge auksjonsvilkårene utformes slik at det blir tilstrekkelig konkurranse om ressursene, vil auksjonen sørge for at store deler av en forventet grunnrente tilknyttet tillatelsen tilfaller fellesskapet. Dette krever ingen vurdering av størrelsen på grunnrenten fra myndighetenes side.

Tilstrekkelig konkurranse er en forutsetning for at en auksjon skal fungere effektivt. For få aktører, eller mulighet for samarbeid mellom aktører, for eksempel om hvem som byr på hva, kan svekke effektiviteten i auksjonen og forhindre at auksjonsprisen reflekterer den reelle verdien av tillatelsen. For å styrke konkurransen, bør man legge til rette for flest mulig deltagere i auksjonen.

Tillatelse til akvakultur kan bestå av en selskapstillatelse og/eller en lokalitetstillatelse. Begge disse akvakulturtillatelsene kan tildeles ved auksjon.

Tildeling av selskapstillatelse ved auksjon

Ved innføringen av trafikklyssystemet var det et mål om at nye selskapstillatelser primært skulle tildeles ved auksjon. Det fremgår av havbruksmeldingen (Meld. St. 16 (2014–2015)) at:

Økt kapasitet (MTB) på eksisterende tillatelser bør normalt tilbys gjennom auksjon, men kan også tilbys til fastpris. Regjeringen vil også legge opp til at nye tillatelser fortrinnsvis bør tildeles gjennom auksjon. Dette gir mulighet til å gå bort fra krevende skjønnsmessige vurderinger og over til tildelinger basert på objektive kriterier (pris).

Siden første kapasitetsjustering etter innføringen av trafikklyssystemet i 2017, har mesteparten av ny tillatelseskapasitet blitt tildelt ved auksjon. Auksjon er i dag en veletablert og velfungerende tildelingsform, og har bred oppslutning blant næringsaktørene.

Tildeling av lokalitetstillatelse ved auksjon

I dag tildeles lokaliteter gjennom en søknadsprosess. Fordi selskapstillatelser tildeles ved auksjon, er innhenting av grunnrente ved tildeling av lokaliteter til akvakultur et mindre relevant hensyn. Det kan likevel være både fordeler og ulemper med å tildele også lokaliteter ved auksjon.

En eventuell auksjon av tilgjengelige lokaliteter kan enten gjennomføres enkeltvis for hver lokalitet eller samlet for et større eller mindre område. Helhetlig forvaltning av akvakultur i større områder og ivaretagelse av nasjonale interesser i akvakulturforvaltningen, taler for at tildelingsmyndigheten bør ligge hos staten. Lokalt selvstyre kan ivaretas ved at kommunene melder inn hvilke lokaliteter de ønsker at skal tilbys på auksjon.

Som for selskapstillatelser vil tildeling av lokaliteter ved auksjon sørge for at aktøren med høyest forventning til egen verdiskaping på lokaliteten får tildelt hver lokalitet.

Dersom egenskapene ved arealet er kjent, vil ulik verdsettelse av arealet blant aktørene – og dermed ulik betalingsvillighet i auksjonen – reflektere aktørenes vurdering av egen produktivitet, samt hvordan etablering av produksjon på dette arealet passer sammen med aktørens eksisterende produksjon og fasiliteter. Således kan auksjon være en tildelingsform som kan favorisere aktører som allerede er i næringen.8

Usikkerhet om arealets egenskaper kan også medføre usikkerhet om arealets verdi. Det kan være ulik tilgang på informasjon om egenskaper ved lokaliteten blant aktørene. Da kan auksjon gi en mindre effektiv fordeling av arealene. Det taler for at myndighetene i forkant av en eventuell auksjon legger til rette for å fremskaffe tilstrekkelig og offentlig tilgjengelig kunnskap om sentrale egenskaper ved arealet. Et aktuelt virkemiddel kan være utarbeidelse av tematisk plan for akvakultur som beskrevet i kapittel 7. Slike tematiske planer og direkte reguleringer for ulike områder vil gi aktørene informasjon om en lokalitets egenskaper før en auksjon.

Auksjon av lokaliteter vil også legge til rette for differensierte priser for areal med ulike egenskaper. For eksempel er det rimelig å anta at det er ulik betalingsvillighet for areal som er egnet til akvakultur av laks og for areal som er egnet til skjelloppdrett (og ikke til laks). I en slik situasjon bidrar auksjoner til effektiv allokering av areal til ulike former for akvakultur og blant aktører med ulik kompetanse og ulik grad av betalingsvillighet.

Arealbehovet er ikke nødvendigvis likt for ulike aktører. Areal er stedbundet, og i motsetning til selskapstillatelser, som er fleksible og kan benyttes hvor som helst innenfor et større område, må en lokalitet benyttes der den faktisk er. Det betyr at ulike aktører kan ha ulik verdsettelse av samme lokalitet, selv med perfekt informasjon om egenskapene til lokaliteten. Den enkeltes verdsettelse vil blant annet avhenge av plasseringen av aktørens eksisterende lokaliteter og infrastruktur, samt hvor mye tilgjengelig kapasitet i selskapstillatelsen aktøren har i det relevante produksjonsområdet. Det er grunn til å anta at færre aktører vil delta i en auksjon av enkeltlokaliteter sammenlignet med en auksjon av selskapstillatelse.

12.2.2 Tildeling av akvakulturtillatelser til fastpris

Etter innføringen av trafikklyssystemet tilbys en andel av økt tillatelseskapasitet i produksjonsområder med akseptabel miljøpåvirkning til etablerte aktører til fastpris. Tildeling til fastpris gir forutsigbarhet for aktørene og gir etablerte aktører i et produksjonsområde insentiver til å oppnå og opprettholde akseptabel miljøpåvirkning.

Med unntak av tildelingen i 2022 har fastprisen vært betydelig lavere enn prisene som har blitt oppnådd i auksjonene.9 Det fremgår av havbruksmeldingen at et av formålene med å tildele nye tillatelser til fastpris, var å gi aktørene insentiver til å redusere miljøpåvirkningen (Meld. St. 16 (2014–2015)):

Tildeling til fastpris er forutsigbart for næringen ved at alle aktørene i et produksjonsområde får tilbud om vekst. Tildeling til fastpris sikrer dermed at alle har sterke incentiver til å redusere miljøpåvirkningen. Ulempen er at noen aktører vil få økt kapasitet til en lavere pris enn de er villige til å betale, gitt at aktørene har ulik betalingsvilje, og at staten slik gir fra seg en andel av provenyet fra kapasitetsøkningen.

Ordningen med økt tillatelseskapasitet til fastpris under markedspris i et produksjonsområde gir en kollektiv belønning spesielt rettet mot de etablerte aktørene i områder med akseptabel miljøpåvirkning. Fordi belønningen for akseptabel miljøpåvirkning i et produksjonsområde fordeles på mange aktører, uavhengig av hvor mye den enkelte har bidratt, er det imidlertid uklart hvor sterke insentiver belønningen skaper. Det oppstår et gratispassasjerproblem fordi belønningen kommer alle aktører til gode, også de som i liten grad har bidratt til akseptabel miljøpåvirkning.

Ordningen med å tilby økt tillatelseskapasitet til fastpris utgjør en forskjellsbehandling mellom etablerte aktører og aktører som ønsker å etablere seg. Når noe kapasitet holdes igjen fra den åpne auksjonen, blir det mindre kapasitet tilgjengelig for salg for aktører som ønsker å etablere seg. Det kan fungere som et hinder mot nyetablering og bidra til å sementere den eksisterende næringsstrukturen.

Tildeling til fastpris heller enn ved auksjon kan være kostbart for fellesskapet, avhengig av hvordan fastprisen settes relativt til markedspris. Dersom kapasiteten som ble tildelt til fastpris heller hadde blitt solgt på auksjon til de observerte auksjonsprisene i 2018 og 2020, ville provenyet til staten og kommunene økt med henholdsvis 591 millioner kroner og 353 millioner kroner de respektive årene.10 Høyere fastpriser disse årene ville ha redusert dette provenytapet. Hvis formålet med å sette en relativt lav fastpris er å bidra til bedre miljøtilstand gjennom mer bærekraftig produksjon, kan det tenkes at disse midlene ville vært bedre anvendt gjennom mer målrettede tiltak. Samtidig kan man frigjøre disse midlene også ved å sette en fastpris nær markedsprisen, slik at man likevel kan ivareta forutsigbarhet for aktørene. Se for øvrig kapittel 8 for en drøfting av insentiver for å redusere miljøpåvirkning.

Det kan innvendes at fastpristildelingen, slik den har vært utformet, har bidratt til forskjellsbehandling av aktører i ulike produksjonsområder. Figur 12.1 viser hvilke auksjonspriser som ble oppnådd i ulike produksjonsområder i 2020. Auksjonsprisen var høyest i produksjonsområde 9 (Vestfjorden og Vesterålen) på 255 000 kroner, og lavest i produksjonsområde 1 (svenskegrensen til Jæren) på 156 00 kroner. I fastpristildelingen ble prisen per tonn MTB satt til 156 000 kroner for alle produksjonsområdene. I produksjonsområde 9 fikk de etablerte aktørene øke sin kapasitet til en fastpris som lå 39 pst., eller nesten 100 000 kroner per tonn, under prisen som ble oppnådd i auksjonen samme år. Til sammenligning fikk aktørene i produksjonsområde 1 ingen reduksjon i prisen på kapasitet kjøpt til fastpris sammenlignet med kapasitet kjøpt til markedspris.

Dersom ordningen med å tilby økt tillatelseskapasitet til fastpris styrker aktørenes insentiv til å redusere miljøpåvirkningen, fungerer insentivet svært ulikt i ulike produksjonsområder. Det understreker videre at ordningen, slik den har vært utformet, er lite treffsikker som miljøtiltak. En løsning kunne være å sette ulike fastpriser for de forskjellige produksjonsområdene.

Forstørr bilde

Synstolking: Figur 12.1 er et gruppert stolpediagram som viser auksjonspriser for alle 13 produksjonsområdene og fastpris for 2020.

Kilde: Fiskeridirektoratet.

12.2.3 Tildelings- og prekvalifiseringsvilkår

Tildeling av tillatelser etter søknad, ved auksjon eller til fastpris, kan kombineres med ulike tildelings- eller prekvalifiseringsvilkår. En søknadsbasert tildeling vil normalt innebære at søknaden vurderes etter fastsatte tildelingsvilkår. Det kan stilles prekvalifiseringsvilkår for å delta i auksjon eller motta tilbud om økt produksjonskapasitet til fastpris.

Endring av vilkårene for tildeling av akvakulturtillatelse må skje innenfor rammene av Norges internasjonale forpliktelser på dette området, særlige dyrehelseforordningen og direktiver om konsekvensutredninger (EIA- og SEA-direktivet).11^,12 Gitt at akvakulturtillatelser kan overdras mellom aktører, vil det være fordelaktig at eventuelle tildelings- og prekvalifiseringsvilkår er knyttet til aktiviteten, og ikke den enkelte søker.

Egnetheten ved bruk av tildelings- og prekvalifiseringsvilkår vil avhenge av hvilke hensyn som søkes ivaretatt ved tillatelsesregulering av akvakultur. Dagens vilkår for tildeling av akvakulturtillatelse forutsetter at forvaltningen foretar en forutgående avveining av arealinteresser og vurdering av den planlagte akvakulturvirksomhetens påvirkning på blant annet miljøet, biosikkerhet, og fikehelse og -velferd. Det er imidlertid i mange tilfeller mer hensiktsmessig at disse forholdene i større grad ivaretas til dels i arealplanlegging og til dels i direkte regulering av drift. Regulering av biosikkerhet, arealbruk, miljøpåvirkning og fiskevelferd er nærmere omtalt henholdsvis i kapittel 6, 7, 8 og 9.

Det er i dag et vilkår for å gi akvakulturtillatelse at dette er miljømessig forsvarlig, jf. akvakulturloven § 6 første ledd bokstav a. Dersom et tilsvarende tildelingsvilkår skal videreføres, vil det være klargjørende å angi hvilke miljøhensyn som søkes ivaretatt ved akvakulturtillatelser og som ikke er eller kan bli tilstrekkelig ivaretatt i annen og mer målrettet regulering og med andre virkemidler.

For å oppnå effektiv fordeling og bruk av lokaliteter til akvakultur blant aktørene ved tildeling av lokaliteter etter søknad, er det en forutsetning at forvaltningen har tilstrekkelig informasjon. Forvaltningen må blant annet ha tilstrekkelig informasjon om aktørene, aktuelle former for akvakultur og områdenes egnethet. Imidlertid er det grunn til å anta at myndighetene har ufullstendig informasjon om disse forholdene. Disse forholdene kan også endre seg over tid.

12.3 Endring og tilbaketrekking av akvakulturtillatelser

I det følgende drøftes myndighetenes adgang til å endre akvakulturtillatelser. Dispensasjon fra regelverk og endring av akvakulturtillatelser ved omgjøring eller klage etter forvaltningsloven drøftes ikke nærmere her.

12.3.1 Effektiv fordeling og utnyttelse av areal

For å oppnå målsetningene om størst mulig verdiskaping innenfor bærekraftige rammer er det viktig å legge til rette for effektiv akvakulturvirksomhet med forutsigbare rammebetingelser. Adgangen til å gjøre endringer i akvakulturtillatelser bør derfor være tydelig avgrenset. Samtidig må myndighetenes behov for å gjøre nødvendige endringer når viktige samfunnsmessige hensyn tilsier det, ivaretas.

Akvakulturtillatelser gir rett til å drive akvakultur på bestemte areal. I takt med tilfanget av ny kunnskap og utviklingen i akvakulturnæringen og samfunnet for øvrig kan det oppstå behov for å revidere og endre temakart og arealplaner, som beskrevet i kapittel 7. Nye bruksformer og teknologi vil gjøre at areal kan endre egenskaper over tid, og areal kan bli mer eller mindre egnet for ulike former for akvakultur, eller for annen virksomhet. Videre kan ulike aktørers utnyttelse av ulike areal variere over tid. Det er derfor behov for mekanismer som sikrer at akvakulturtillatelser og lokalitetsstruktur for akvakulturvirksomhet kan endres over tid.

Dersom aktører med akvakulturtillatelse av ulike grunner ikke bruker arealet til akvakultur, kan lokalitetstillatelser i dag trekkes tilbake på grunnlag av passivitet. Formålet med dagens bestemmelse er å hindre at lokaliteter ligger brakk og beslaglegger areal som kunne vært utnyttet til akvakultur eller andre formål (Ot.prp. nr. 61 (2004–2005)). Dette er også i tråd med målsetningene beskrevet ovenfor for fremtidig regulering av akvakultur.

Nærings- og fiskeridepartementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om pålegg om flytting av akvakulturanlegg, jf. akvakulturloven § 16 tredje ledd. Dette kan bidra til å oppnå en mer hensiktsmessig lokalitetsstruktur.

12.3.2 Miljøhensyn og andre hensyn

Akvakulturtillatelser i et fremtidig tillatelsessystem kan søke å ivareta en rekke ulike hensyn, eksempelvis hensyn til miljø, biosikkerhet og helse og velferd for akvatiske organismer. De hensyn som begrunner tillatelsesreguleringen kan tilsvarende begrunne at det gjøres endringer i tillatelsene, herunder at tillatelsene trekkes tilbake. Dagens tillatelsessystem inngår i reguleringen av miljøpåvirkning fra akvakulturvirksomhet. Dette gjenspeiles i at akvakulturloven § 9 første ledd bokstav a gir departementet hjemmel for å endre eller trekke tilbake akvakulturtillatelser dersom dette er nødvendig ut fra hensynet til miljøet. Eksempelvis kan departementet nedjustere tillatelsenes kapasitet (MTB) i henhold til handlingsregelen for kapasitetsjustering i trafikklyssystemet.

Som drøftet i kapittel 8 om miljøpåvirkning og kapittel 10 om tillatelsesregulering av akvakultur, vil det i mange tilfeller være lite målrettet å endre selve akvakulturtillatelsen i stedet for eksempelvis å regulere miljøpåvirkningen direkte. Det kan likevel finnes enkelttilfeller der det vil være mest styringseffektivt å trekke tilbake retten til å drive akvakultur i bestemte geografiske områder.

12.3.3 Endrede forutsetninger

Akvakulturtillatelser kan i dag tildeles etter søknad dersom de aktuelle tildelingsvilkårene er oppfylt, herunder at det foreligger nødvendige tillatelser fra sektormyndighetene. Akvakulturloven gir hjemmel til å trekke tilbake tillatelser dersom en eller flere av slike nødvendige tillatelser er bortfalt eller dersom vesentlige forutsetninger som ligger til grunn for tillatelsen er endret, jf. akvakulturloven § 9 første ledd bokstav b og e. Disse bestemmelsene bidrar til at myndighetene kan sikre at akvakulturvirksomhet drives i tråd med forutsetningene for tildeling av tillatelsen. Dersom forutsetningene ikke lenger er oppfylt, kan dette tale for å endre eller trekke tilbake tillatelsene. Avveiningen mellom hensynet til innehaveren av tillatelsen og hensynene som søkes ivaretatt i de aktuelle vilkårene for tildeling av tillatelse, taler for en høy terskel for å kunne endre eller trekke tilbake akvakulturtillatelsen. Dette bør derfor begrenses til vesentlige forutsetninger som i dag. Dersom dagens samordning av tillatelser videreføres, vil nødvendige tillatelser etter annet lovverk også kunne være eksempler på slike vesentlige forutsetninger for å gi tillatelse.

12.3.4 Overtredelse av regelverket

Akvakulturtillatelser kan danne grunnlag for rettigheter og plikter, og kan danne grunnlag for kontroll og tilsyn. Myndighetens adgang til endring og tilbaketrekking er aktuelle virkemidler for effektiv håndheving av regelverket, eksempelvis ved grov eller gjentatt overtredelse av regelverket, jf. akvakulturloven § 9 første ledd bokstav c. Formålet med dagens bestemmelse er å hindre at aktører som grovt eller gjentatt bryter bestemmelser satt i eller i medhold av loven får fortsette sin aktivitet med de skadevirkninger dette kan ha, for eksempel med hensyn til miljø. Formålet med bestemmelsen er ikke å straffe, men å hindre at sentrale hensyn i loven krenkes (Ot.prp. nr. 61 (2004–2005)).

12.4 Tidsbegrensning av akvakulturtillatelser

Tillatelse til akvakultur av laks, ørret og regnbueørret er todelt og består av en selskapstillatelse og en lokalitetstillatelse. Tidsbegrensning kan vurderes for begge typer tillatelser.

Utvalget har innhentet en ekstern juridisk vurdering av om det er i strid med Grunnloven § 97 eller § 105, den europeiske menneskerettskonvensjons tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (EMK P1-1) eller Norges forpliktelser etter EØS-avtalen å innføre tidsbegrensning av eksisterende akvakulturtillatelser som er tildelt uten tidsbegrensning. Vurderingen er utarbeidet av professorene Finn Arnesen og Ivar Alvik ved Nordisk institutt for sjørett ved Universitetet i Oslo. Alvik og Arnesen konkluderer med at en innføring av en tidsbegrensning for eksisterende akvakulturtillatelser ikke vil kunne anses som ekspropriasjon etter Grunnloven (Grl.) § 105, og at tidsbegrensningen, med forbehold, heller ikke vil utgjøre grunnlovsstridig tilbakevirkning eller eiendomskrenkelse under den Europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) P1-1 (Arnesen og Alvik, 2023). I utvalgets drøfting av tidsbegrensning legges det derfor til grunn at også eksisterende tillatelser kan tidsbegrenses.

I det følgende drøftes avveininger knyttet til å tidsbegrense akvakulturtillatelser på henholdsvis lokalitets- og selskapsnivå.

12.4.1 Tidsbegrensning av akvakulturtillatelser for større handlingsrom i forvaltningen

En tidsbegrensning på tillatelser gir myndighetene større handlingsrom til å tilpasse seg samfunnsendringer og ny kunnskap. Forutsetningene for næringen, miljøet og samfunnet ellers endres over tid. Det kan derfor bli ønskelig å justere forvaltningen for å sikre at fellesskapets ressurser utnyttes på en måte som best tjener samfunnets interesser.

Ved å benytte tidsbegrensede tillatelser øker myndighetenes handlingsrom til å omprioritere bruken av ressurser og å justere forvaltningsregimet. Tidsbegrensning gir myndighetene mulighet til å reagere på endringer i teknologi, miljøforhold, biosikkerhet eller verdien av alternativ bruk av knappe ressurser.

Tidsbegrensning av tillatelser kan imidlertid gi redusert forutsigbarhet for næringsaktører. Tidsbegrensning av eksisterende tillatelser som er tildelt uten tidsbegrensning kan skape økt usikkerhet om fremtidig forvaltningsregime. Slik usikkerhet kan ha særlig betydning der det gjøres store investeringer i næringsaktivitet.

En tilstrekkelig lang tidsbegrensning i tillatelsene kan balansere større forutsigbarhet for næringsaktørene med større handlingsrom for forvaltningen til å ivareta samfunnets bredere interesser.

12.4.2 Tidsbegrensning av lokalitetstillatelser som arealstrukturvirkemiddel

En tidsbegrensning av akvakulturtillatelser på lokalitetsnivå kan fungere som et arealstrukturvirkemiddel.

En bedre arealstruktur kan bidra til bedre miljøtilstand, lavere fiskedødelighet og høyere samlet produksjon. Dette var også konklusjonene til Gullestad-utvalget (Gullestad mfl., 2011). Innen akvakultur av laks, ørret og regnbueørret skyldes dette påvirkningen mellom ulike anlegg, men også påvirkningen på vill laksefisk. Ulike modellberegninger fra blant annet Havforskningsinstituttet har illustrert at utslipp av lakselus fra enkelte oppdrettsanlegg kan ha særlig stor påvirkning på andre lokaliteter i nærliggende områder. Denne typen analyser av «konnektivitet» antyder at miljøtilstanden i områder som er særlig påvirket av lakselus kan forbedres betydelig dersom enkelte lokaliteter flyttes eller legges brakk, eventuelt dersom produksjonen legges om i retning av driftsløsninger med lavere utslipp.

Akvakulturmyndighetene har i begrenset grad brukt det eksisterende handlingsrommet til å pålegge selskapene å slutte å produsere på enkelte lokaliteter eller å legge om produksjonen. Dersom enkeltaktører i områder som opplever utfordringer ikke har tilstrekkelig sterke insentiver eller gis nødvendig handlingsrom til å bidra til en koordinert løsning, kan resultatet bli sementering av en uheldig arealstruktur som både gir økt miljøpåvirkning og reduserer produksjonsmulighetene. Virkemidler som bedrer arealstrukturen i næringen, kan dermed bidra til både økt bærekraft og høyere verdiskaping.

For at en tidsbegrensning skal kunne fungere som et arealstrukturvirkemiddel, må tidsbegrensningen gjelde for akvakulturlokaliteten. Ved tidsbegrensningens utløp kan lokaliteten brakklegges permanent, omdisponeres til andre formål, forlenges for den opprinnelige innehaveren av tillatelsen eller tildeles på nytt til en annen aktør. En tidsbegrensning vil dermed åpne for endringer i lokalitetsstrukturen på sikt. En tidsbegrensning vil fungere som et arealstrukturvirkemiddel uavhengig av om fremtidens akvakulturtillatelser gis som én tillatelse for én lokalitet, eller om den gis som todelte tillatelser på lokalitets- og selskapsnivå.

For miljø- eller biosikkerhetsutfordringer som krever raske endringer i akvakulturvirksomheten vil tidsbegrensning av lokalitetstillatelser sjelden være et egnet virkemiddel, med mindre denne tidsbegrensningen er kort.

12.4.3 Tidsbegrensning av selskapstillatelser som alternativ til grunnrenteskatt

Dagens ordinære matfisktillatelser til akvakultur av laks, ørret og regnbueørret tildeles uten en forhåndsfastsatt tidsbegrensning. En tidsbegrensning av selskapstillatelsen i kombinasjon med auksjon av ny tillatelseskapasitet kan fungere som en effektiv modell for innhenting av grunnrente fra næringer med denne typen tillatelser. En slik modell kan være et alternativ til en nøytralt uformet grunnrenteskatt, som den som nylig ble innført på akvakultur av laks, ørret og regnbueørret med virkning fra 2023. Selv om innføringen av grunnrenteskatt gjør en slik modell mindre aktuell, drøftes i det følgende en modell med tidsbegrensning og auksjon for innhenting av grunnrente.

En godt utformet auksjon av akvakulturtillatelser kan bidra til at store deler av grunnrenten tilfaller fellesskapet uten at det gjør ressursutnyttelsen i sektoren dårligere. Slike inntekter kan gi rom for å redusere skatter med uønskede vridninger og på den måten bidra til høyere verdiskaping i økonomien som helhet.

Det finnes i prinsippet mange måter å innrette en slik auksjon for å sikre at den, i kombinasjon med en tidsbegrensning, bidrar til å innhente grunnrente fra en næring over tid. I sin enkleste form kan det være å innføre en tidsbegrensning på tildelt kapasitet (selskapstillatelse) med en forpliktelse om at kapasiteten auksjoneres ut igjen ved tidsbegrensningens utløp. Eventuelt kan noe av denne kapasiteten tilbys til fastpris.

Dagens modell for auksjon av ny tillatelseskapasitet innhenter grunnrenten fra nye tillatelser, mens grunnrenten fra eksisterende tillatelser ikke er tildelt fellesskapet gjennom auksjon på samme måte. Som ved innføring av en grunnrenteskatt, vil det å innføre en tidsbegrensning på eksisterende tillatelser sikre at en del av grunnrenten også fra eksisterende tillatelser tilfaller fellesskapet. Dette fordrer at kapasitet ved tidsbegrensningens utløp auksjoneres ut igjen.

Et annet alternativ til tidsbegrensning på et bestemt antall år kan være å implementere en ordning der en andel av tillatelsen faller tilbake til fellesskapet hvert år. For eksempel kan en modell der en gitt andel av tillatelseskapasiteten årlig returneres og umiddelbart auksjoneres ut igjen, sikre at fellesskapet får en årlig andel av grunnrenten basert på gjeldende markedsverdi. For aktørene vil dette innebære at de må betale vederlag for en gitt andel ny kapasitet hvert år for å beholde en gitt tillatelseskapasitet. Videre unngår man utfordringer knyttet til at mye tillatelseskapasitet faller tilbake samtidig (med samme utløpsdato), ved å heller trekke tilbake en mindre andel hvert år. En slik modell muliggjør løpende innhenting av grunnrente basert på næringens egen vurdering av lønnsomheten og fremtidsutsiktene på det aktuelle tidspunktet.

Både forventet og realisert grunnrente kan endre seg mye over tid. En modell med tidsbegrensning med kontinuerlig reallokering av tillatelseskapasitet gjennom auksjoner, eventuelt i kombinasjon med fastpris, kan bidra til å dempe risikoen for aktørene.

En slik modell kan kombineres både med dagens handlingsregel for kapasitetsjustering og med utvalgets forslag til ny handlingsregel for kapasitetsøkning. For å sikre størst mulig forutsigbarhet er det viktig at den kapasiteten som blir trukket inn umiddelbart auksjoneres ut igjen. En slik modell vil da kunne innhente grunnrente fra næringen på en forutsigbar og effektiv måte. For å sikre forutsigbarhet bør en eventuell endring til en slik modell varsles i god tid før de årlige reduksjonene innføres.

12.5 Vederlag for akvakulturtillatelser

Et vederlag kan ha flere funksjoner. Vederlag kan begrunnes ut ifra et behov for å innhente ressurser til fellesskapet, hensynet til effektiv ressursallokering og hensynet til rettferdig fordeling. Det kan samtidig fungere som en betaling for et gode eller for en tjeneste. Myndighetene har dessuten kostnader ved å forvalte næringsvirksomhet som kan finansieres av et vederlag.

Tillatelser til akvakultur er en begrenset innsatsfaktor som kan ha betydelig egenverdi. Begrensningene reflekterer knapphet på gode lokaliteter/arealer og begrensninger i arealenes kapasitet til å absorbere miljøpåvirkning fra akvakultur. Et vederlag for en eksklusiv rett til å drive akvakultur på bestemte geografiske områder reflekterer blant annet verdien av hvor begrenset denne faktoren er. Vederlaget kan begrunnes i at felleskapet skal ha en andel av tillatelsens reelle verdi, jf. for eksempel havbruksmeldingen fra 2015.

I dagens system tas det som hovedregel vederlag for ny tillatelseskapasitet (MTB) for akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret i sjø, i form av fastpristildelinger og auksjon.

Aktørene i næringen vil ikke alltid ha insentiver til å gi avkall på lokaliteter som de selv ikke kan drifte effektivt. Et vederlag i form av en arealleie kan være en mekanisme for å hindre at virksomhetene beholder tildelte lokaliteter som benyttes til virksomhet som gir lav verdiskaping (eller står ubrukt). Samtidig kan slik leie medføre at marginalt lønnsomme lokaliteter ikke blir tatt i bruk, selv om det ville vært samfunnsøkonomisk lønnsomt.

12.6 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener

• 1. Selskapstillatelser bør som hovedregel tildeles ved auksjon, mens lokalitetstillatelser bør tildeles etter søknad og uten vederlag.

• 2. Det er ikke behov for å innføre en tidsbegrensning på lokalitetstillatelser.

• 3. En andel av eventuell grunnrente fra akvakulturvirksomhet bør tilfalle fellesskapet. I tilfeller hvor akvakultur ikke er underlagt grunnrenteskatt, kan tidsbegrensede selskapstillatelser kombinert med auksjon av produksjonskapasitet være en effektiv modell for å innhente deler av grunnrenten.

• 4. Prinsipielt bør selskapstillatelser være tidsbegrensede, og produksjonskapasitet som utløper bør fortløpende tildeles på nytt, primært gjennom auksjon.

• 5. Generelt bør nye selskapstillatelser tildeles med fastsatt tidsbegrensning, samtidig som det innføres en tilsvarende tidsbegrensning for eksisterende selskapstillatelser. Det bør utredes nærmere hvor lang en slik tidsbegrensning skal være, samt hvordan den kan innføres for eksisterende tillatelser.

• 6. Det bør ikke innføres en tidsbegrensning på selskapstillatelser til laks, ørret og regnbueørret som er en akvakulturnæring med modne verdikjeder og grunnrentebeskatning. Dersom det senere innføres en tidsbegrensning på eksisterende selskapstillatelser for laks, ørret og regnbueørret, må tidsbegrensningen innføres med lang varighet og etter en grundig konsekvensutredning.

Bibliografi

Arnesen, Finn og Alvik, Ivar (2023). Utredning til havbruksutvalget av rettslige spørsmål knyttet til tildeling og tidsbegrensning av akvakulturtillatelser. Oslo: Nordisk institutt for sjørett. Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

Gullestad, Peter, Bjørgo, Sigurd, Eithun, Inger, Ervik, Arne, Gudding, Roar, Hansen, Heidi, Johansen, Roar, Osland, Anne B., Rødseth, Marit, Røsvik, Inger O.,Sandersen, Håkan T. og Skarra, Hilde (2011). Effektiv og bærekraftig arealbruk i havbruksnæringen. Oslo. [Rapport fra et ekspertutvalg oppnevnt av Fiskeri- og kystdepartementet]

Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) Om lov om akvakultur

Meld. St. 16 (2014–2015) Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett

13 Overdragelse, leie, registrering og pantsettelse av akvakulturtillatelser

13.1 Innledning

Dette kapittelet omhandler overdragelse og leie av akvakulturtillatelser, samt registrering og pantsettelse av disse tillatelsene. Kapittelet drøfter noen juridiske, økonomiske og forvaltningsmessige spørsmål knyttet til dette.

Adgang til overdragelse og leie av akvakulturtillatelser må vurderes i lys av hvilke hensyn tillatelsesregulering av akvakulturvirksomhet skal ivareta. I dag er det forbudt med leie av både lokalitetstillatelser og selskapstillatelser. Et viktig hensyn bak forbudet er å kunne identifisere det rettssubjektet som har rettigheter og plikter knyttet til akvakulturtillatelsen. Samtidig kunne overføring og leie av akvakulturtillatelser muliggjøre en mer effektiv bruk av tillatelsene.

Generelt kan tillatelser være knyttet til bestemte (juridiske) personer uten adgang til overdragelse eller leie av tillatelsen, eksempelvis førerkort og autorisasjon som helsepersonell. I disse eksemplene er tillatelsen knyttet til personlige egenskaper og kvalifikasjoner. Tillatelser kan også være omsettelige. Klimakvoter er et slikt eksempel. Da er tillatelsen i større grad knyttet til selve aktiviteten og i mindre grad til hvem som driver aktiviteten. Det sentrale i regulering av akvakultur er hvor og hvordan virksomheten drives, og ikke hvem som driver virksomheten.

Akvakulturtillatelser kan ha en betydelig økonomisk verdi, og dette åpner opp for muligheten til å pantsette slike tillatelser. Registrering av akvakulturtillatelser og innehavere i Akvakulturregisteret ivaretar flere hensyn. Kapittelet ser nærmere på Akvakulturregisterets funksjon, både som tinglysingsregister og som forvaltningsverktøy.

Spørsmålet om overdragelse av akvakulturtillatelser drøftes i kapittel 13.2, mens kapittel 13.3 drøfter leie av akvakulturtillatelser. Kapittel 13.4 drøfter registrering og pantsettelse av akvakulturtillatelser for å ivareta hensyn til tinglysing og forvaltnings- og kontrolloppgaver.

13.2 Overdragelse av akvakulturtillatelser

Akvakulturtillatelser kan overføres, jf. akvakulturloven § 19 første ledd. Overføring av akvakulturtillatelser mellom aktører kan i praksis skje ved overføring av enkelttillatelser eller ved oppkjøp eller sammenslåing av selskaper som er innehavere av tillatelser. Muligheten til å overføre akvakulturtillatelser bidrar til at tillatelsene går til de aktørene som kan skape størst verdier av ressursene. Dette gjelder enten tillatelsene opprinnelig er tildelt med eller uten vederlag. Dagens adgang til å overføre akvakulturtillatelser bidrar derfor til effektiv utnyttelse av tillatelsene. Dersom det skal innføres et forbud mot å overdra akvakulturtillatelser, bør dette utredes nærmere.

13.3 Leie av akvakulturtillatelser

Utleie av akvakulturtillatelser er i utgangspunktet ikke tillatt, men akvakulturmyndighetene kan i særlige tilfeller gjøre unntak fra forbudet mot utleie, jf. akvakulturloven § 19 tredje ledd. Forbudet mot utleie av akvakulturtillatelser legger begrensninger for utnyttelse av akvakulturtillatelsene, inkludert lokalitetene, og kan dermed hindre effektiv utnyttelse av tillatelsene og tilgjengelig areal til akvakulturformål. Dette taler for å innføre adgang til utleie av akvakulturtillatelser. Leie av selskapstillatelser vil blant annet gjøre det enklere for aktører som ikke er etablert i næringen å delta i auksjoner av selskapstillatelser. Det kan bidra til å styrke konkurransen og gi mer effektiv allokering av tillatelser.

Formålet med utleieforbudet er å sikre at innehaver av akvakulturtillatelse er den som faktisk driver akvakultur. Det er dessuten sentralt at tillatelsesinnehaver er det ansvarlige rettssubjekt etter loven og har det fulle reelle ansvar for og kontroll med driften (Ot.prp. nr. 61 (2004–2005)). Identifikasjon av rettssubjektet for rettigheter og plikter knyttet til akvakulturtillatelsene, samt myndighetens kontroll og tilsyn med akvakulturvirksomheten, er sentrale hensyn som begrunner utleieforbudet. Disse hensynene kan imidlertid ivaretas på andre måter. Dersom utleieforbudet oppheves, kan det for eksempel innføres krav om at rett til å drive akvakultur skal registreres i akvakulturregisteret. Slik rett kan oppstå på grunnlag av avtale med innehaver av en akvakulturtillatelse. Tinglyste opplysninger i akvakulturregisteret kan blant annet omfatte opplysninger om innehaver av akvakulturtillatelsen (eier), opplysninger om driver av akvakulturvirksomheten (leietaker) og opplysninger om innhold i rettigheten (leieperiode). I dagens tillatelsessystem er det sentralt at ingen kan drive akvakultur uten å være registrert som innehaver av akvakulturtillatelse i akvakulturregisteret, jf. akvakulturloven § 4 andre ledd. For å legge til rette for utleie av akvakulturtillatelser kan akvakulturloven § 4 andre ledd for eksempel formuleres slik: «Ingen kan drive akvakultur uten å være registrert i akvakulturregisteret med rett til å drive akvakultur». Øvrig regulering av rettigheter og plikter kan også skille mellom innehavere av tillatelser og andre som driver akvakultur på vegne av, eller etter avtale med, innehaveren. Ved utformingen av fremtidig regulering av retten til å drive akvakultur kan det sees hen til reguleringen av forholdet mellom rettighetshavere og operatører i utvinningstillatelser etter petroleumsloven og reguleringen av driveplikt og leie av jordbruksareal etter jordloven.

Forbudet mot utleie reiser spørsmål om hva som er å anse som utleie og hva som anses som det å drive akvakultur. I forarbeidene til akvakulturloven fremgår følgende (Ot.prp. nr 61 (2004–2005)):

Ved vurderingen av om det foreligger et rettsstridig leieforhold skal det legges avgjørende vekt på om innehaver av tillatelse har gitt fra seg den økonomiske og/eller administrative rådighet over driften på en slik måte at vedkommende ikke lenger har den fulle, reelle kontroll og myndighet over produksjonen. Et leieforhold forutsetter normalt et vederlag. Det er imidlertid ikke avgjørende etter bestemmelsen om det betales vederlag.

Dagens utleieforbud synes å bygge på en forutsetning om at innehaver av akvakulturtillatelsen er den som driver akvakultur. Dette er ikke nødvendigvis en presis beskrivelse av dagens akvakulturvirksomhet. Innehavere av akvakulturtillatelser kan benytte en eller flere underleverandører som helt eller delvis driver akvakultur etter avtale med innehavere av akvakulturtillatelser. Videre kan innehavere av akvakulturtillatelser og akvakulturdrift være organisert i ulike selskap i samme konsern. Innehavere av akvakulturtillatelser er typisk akvakulturselskaper. Det er en rekke eksempler på omstrukturering av eierskap og drift blant innehavere av akvakulturtillatelser rundt tidspunktet for innføring av grunnrenteskatt i akvakultur.

Utgangspunktet om at innehaver av akvakulturtillatelsen er den som driver akvakultur uthules også av akvakulturmyndighetenes praksis for dispensasjon fra utleieforbudet. I en rekke saker er det gitt dispensasjon for utleie av undervisningstillatelser. Utleie av undervisningstillatelsene organiseres eksempelvis slik at innehaver av tillatelsen (skoleeier) inngår avtale med et selskap (oppdrettsselskap) om at selskapet driver akvakultur.

Dagens regelverk gir også adgang til annen virksomhet med likhetstrekk med utleie, for eksempel felles biomassetak i konsern, samdrift og samlokalisering. Innehavere av akvakulturtillatelse innen samme konsern kan få innvilget et felles biomassetak innenfor et produksjonsområde. Dermed kan ulike selskaper i samme konsern i praksis betraktes som én aktør med hensyn til maksimalt tillatt biomasse. Samdrift og samlokalisering er driftsformer som tillater to eller flere aktører å eie fisk på samme lokalitet. Samdrift og samlokalisering legger til rette for effektiv utnyttelse av lokaliteter og effektiv akvakulturvirksomhet med hensyn til driftsoptimalisering og stordriftsfordeler. Dagens akvakulturregelverk åpner for at deltakerne i samdriften fortløpende kan endre sine respektive ideelle eierandeler. Endring i den ideelle andelen i samdrift er også en transaksjon av fisk. Transaksjoner og eierforhold ved samdrift og samlokalisering reiser en rekke rettslige spørsmål, blant annet om skatt, avgift, regnskap og selskapsforhold.

Dersom utleieforbudet oppheves, vil det være behov for en annen og helhetlig regulering av retten til å drive akvakulturvirksomhet som gjenspeiler dagens praktiske utøvelse og organisering av akvakulturvirksomhet.

13.4 Registrering og pantsettelse av akvakulturtillatelser

Akvakulturregisteret inneholder i dag både en forvaltningsdel og en tinglysningsdel. Tinglysning i akvakulturregisteret gir rettsvern til rettslige disposisjoner til eller i en akvakulturtillatelse. Registrering av akvakulturtillatelser gir grunnlag for pantsettelse og økt mulighet for kapitaltilgang. Panterett i akvakulturtillatelse gjelder tillatelsen i sin helhet, slik den er til enhver tid. Panterett i tillatelsene representerer en sikkerhet for finansieringsinstitusjonene. Akvakulturtillatelser representerer i dag til dels betydelig økonomiske verdier, særlig gjelder dette for tillatelser til matfisk av laks, ørret og regnbueørret.

Akvakulturregisteret inneholder en rekke opplysninger, og gir grunnlag for tilsyn og kontroll med plikter etter akvakulturregelverket. Akvakulturregisteret inneholder både opplysninger som er nødvendige for tinglysing og andre registrerte opplysninger. Akvakulturregisteret inneholder blant annet oversikt over innehavere av akvakulturtillatelser, lokalitet, art, tillatelseskapasitet, produksjonsform og vannmiljø for hver akvakulturtillatelse. Videre inneholder registeret opplysninger om enkeltvedtak om tilbaketrekking av akvakulturtillatelsen, samt forhåndsvarsel om slikt vedtak, vedtak om tvangsmulkt, krav om dekning av utgifter til iverksetting og overtredelsesgebyr, jf. A-registerforskriften § 4 første ledd bokstav e.

Rene forvaltnings- og kontrollhensyn kan imidlertid ivaretas på andre måter, eksempelvis ved krav om registrering og rapportering som ikke er direkte knyttet til akvakulturtillatelsen i et realregister. Opplysninger for forvaltnings- og kontrollformål kan samles i en egen database eller portal for akvakulturdriftsdata. En slik database kan inneholde informasjon om faktisk biomasse, produksjonsform og vannmiljø på de enkelte lokalitetene til enhver tid, samt oversikt over enkeltvedtak. I tillegg kan en slik database eksempelvis inneholde en oversikt over dispensasjoner og enkeltvedtak om virksomhet som ikke er å anse som akvakultur etter akvakulturloven, og som dermed er unntatt fra kravet om akvakulturtillatelse. På denne måten kan forvaltningsdelen skilles ut fra Akvakulturregisteret. Tinglysingsdelen av Akvakulturregisteret kan rendyrkes som et realregister og ivareta registerets funksjoner som angitt i akvakulturloven § 18. Forvaltningen kan deretter i nødvendig utstrekning (automatisk) koble informasjon fra Akvakulturregisteret med informasjon fra akvakulturdriftsdatabasen.

13.5 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener

• 1. Det bør være adgang til å overdra selskapstillatelser.

• 2. Det bør ikke være adgang til å overdra lokalitetstillatelser.

• 3. Det bør være adgang til å leie selskapstillatelser. Regulering av utleie av selskapstillatelser bør utredes nærmere.

• 4. Det bør ikke være adgang til å leie lokalitetstillatelser. Lokalitetstillatelser som ikke brukes eller som brukes i begrenset grad bør trekkes tilbake og eventuelt refordeles.

• 5. Det bør fortsatt være adgang til samdrift og samlokalisering på lokaliteter. Forskjellen mellom leie av lokalitet, samdrift og samlokalisering bør klargjøres.

• 6. Opplysninger knyttet til forvaltnings- og kontrollformål bør samles i en egen database eller portal for akvakulturdriftsdata.

• 7. Akvakulturregisteret bør rendyrkes som et realregister og ivareta registerets funksjoner angitt i akvakulturloven.

Bibliografi

Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) Om lov om akvakultur