Del 1
Utvalgets arbeid

1 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid mv.

1.1 Oppnevning og sammensetning

Ved kongelig resolusjon 8. oktober 2021 ble et utvalgt oppnevnt av regjeringen Solberg for å gjennomgå tillatelsessystemet for havbruk. 29. november 2021 besluttet regjeringen Støre at utvalget skulle videreføres med et noe justert mandat og sammensetning.

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Linda Nøstbakken, forskningsdirektør, Statistisk Sentralbyrå, Bergen (leder)

• Elisabeth Aune, seniorrådgiver, Vestland fylkeskommune, Florø

• Hans V. Bjelland, forskningssjef, Sintef Ocean, Trondheim

• Irene Vanja Dahl, professor, Universitetet i Tromsø, Tromsø

• Henrik Hareide, partner, BøeHareide AS, Bergen

• Katinka Holtsmark, postdoktor, Universitet i Oslo, Oslo

• Håvard Høgstad, daglig leder, Arnøy Laks AS, Skjervøy

• Kristine Landmark, styrearbeider, Ålesund

• Ola Mestad, professor, Universitetet i Oslo, Oslo

• Geir Lasse Taranger, forskningsdirektør, Havforskningsinstituttet, Bergen

• Kine Asper Vistnes, nestleder, Fellesforbundet, Alstahaug

Utvalgets sekretariat har vært lagt til Nærings- og fiskeridepartementet med bistand fra Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet, og med følgende personer i sekretariatet:

• Marie Bjørland, Nærings- og fiskeridepartementet (sekretariatsleder)

• Martha Astrup, Nærings- og fiskeridepartementet

• Knut Inge Engelbreth, Nærings- og fiskeridepartementet

• Per Skjeflo, Finansdepartementet

• Petter Solbu, Finansdepartementet (til juni 2022)

• Kristin Nordli, Kommunal- og distriktsdepartementet (fra mai 2022)

• Nora Sundvall Rølling, Finansdepartementet (fra juni 2022)

• Sølve Jacobsen, Nærings- og fiskeridepartementet (fra august 2022)

1.2 Mandatet

Utvalget ble gitt følgende mandat:

Norge er i dag verdens største produsent og eksportør av atlantisk laks, og har med det en viktig global rolle som produsent av bærekraftig mat fra havet. Akvakulturnæringen er også en viktig og lønnsom distriktsnæring, og gir opphav til betydelige inntekter for det norske samfunnet. Innenfor oppdrett med andre arter har utviklingen gått forsiktig, og Norge har i liten grad klart å utvikle volumproduksjon av andre arter.

Det kreves tillatelse for å drive akvakultur. I Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) er dette kravet begrunnet med at

«forvaltningen bør ivareta viktige overordnede samfunnsmessige hensyn som vanskeligere kan ivaretas av den enkelte næringsutøver. Hensynet til miljø og optimal bruk av kystsonen er hensyn som skal ivaretas både ved etablering, drift og avvikling av akvakultur. Forhåndsgodkjenningen av virksomheten mht miljø- og arealspørsmål er derfor et sentralt hensyn bak kravet om tillatelse.

Videre tilsier fordelings- og knapphetshensyn at det stilles krav om tillatelse. Eksempelvis er oppdrett av laks og ørret i dag regulert med hensyn til hvor mange tillatelser som skal gis, jf. oppdrettsloven § 6, første ledd. Dersom det er flere aktører som har interesse for å drive virksomhet og antallet tillatelser er begrenset, vil krav om tillatelse kunne løse konkurransesituasjonen. En måte å fordele dette godet på blir da å tildele tillatelser til søkere etter en vurdering basert på de hensyn som myndighetene mener er viktig.»

Flere av formålene og hovedprinsippene i akvakulturregelverket og dets tillatelsessystem har ligget fast over tid, men regelverket har samtidig utviklet seg i takt med akvakulturnæringen og samfunnet for øvrig.

Antallsbegrensningen av tillatelser til lakse- og ørretoppdrett har bidratt til at tillatelsessystemet for lakse- og ørretoppdrett i sjø består av en rekke ulike former for tillatelser, hver med sine særformål, kriterier for tildeling og vilkår for utnyttelse. Fremveksten av ny teknologi for akvakultur på land, til havs og i lukkede anlegg i sjø utfordrer gjeldende system for tildeling av tillatelser. Til sammen skaper dette et fragmentert og komplekst system, med vanskelige grensedragninger og et stadig større press for å implementere ytterligere særløsninger som ikke ivaretar behovet for et helhetlig tillatelsessystem. Den sterke volumveksten i lakse- og ørretoppdrett utover 2000-tallet har også synliggjort ulike biologiske utfordringer og fremhevet behovet for biosikkerhet. Dette avstedkommer et behov for en grunnleggende gjennomgang av hele tillatelsessystemet for akvakultur.

I gjennomgangen skal utvalget nærmere vurdere målsettingene som ligger til grunn for tillatelsesreguleringen av akvakulturnæringen, helheten i tillatelsessystemet og hvordan systemet ev. kan tilpasses for å møte både nåværende og fremtidige utfordringer. Dette gjelder også ivaretakelse av og tilrettelegging for en bærekraftig utvikling av oppdrett av andre arter enn laks, ørret og regnbueørret.

Det vil også være naturlig at utvalget vurderer om maksimalt tillatt biomasse (MTB), som i dag avgrenser tillatelser til fiskeoppdrett, fremdeles er det mest egnede virkemidlet til nettopp dette. Eventuelt må det vurderes om MTB bør videreutvikles eller suppleres, eksempelvis for å i større grad ivareta biosikkerhetshensyn.

Havbruksnæringen er en kompleks næring å forvalte, med behov for flere faglige avveininger fra ulike sektormyndigheter og med kryssende interesser som skal ivaretas. En effektiv, samordnet og kunnskapsbasert forvaltning er viktig for å underbygge og styrke bærekraftig vekst. I dette ligger det også en vurdering av hvordan et mål om en effektiv, samordnet og kunnskapsorientert forvaltning best kan oppnås.

En mulig omlegging av tillatelsessystemet vil være tidkrevende. Utvalget må vurdere hvordan et ev. nytt system kan implementeres. Også hensynet til næringens behov for forutsigbarhet tilsier at en slik endring må varsles god tid i forveien. Utvalget skal derfor også vurdere hvordan dette kan gjennomføres på best mulig måte.

Utvalget skal gjennomgå og vurdere behovet for eventuelle endringer i akvakulturloven og andre lover som følger av sine forslag.

Mandat

Utvalget skal se på hvordan tillatelsessystemet for akvakultur bør innrettes for fremtiden. Viktige elementer er å:

• Vurdere utforming av et helhetlig tillatelsessystem, som både ivaretar hensynet til en bærekraftig utvikling av akvakulturnæringen, herunder hensynet til bestander av vill anadrom laksefisk, og som legger til rette for størst mulig verdiskapning for samfunnet.

• Vurdere om og i hvilken grad biosikkerhetshensyn bør implementeres i tillatelsessystemet.

• Evaluere ordningen med avgrensing av tillatelsene i MTB, og ev. foreslå endringer i hvordan tillatelser avgrenses.

• Vurdere om fremtidige oppdrettstillatelser bør være tidsbegrensede.

• Vurdere implementering og overgang til et ev. nytt system.

• Vurdere hvordan en kunnskapsorientert forvaltning av havbruksnæringen kan foregå på en effektiv og samordnet måte.

• Vurdere behovet for og ev. foreslå endringer i akvakulturloven, og ev. andre lover som er berørt av forslagene, herunder vurdere om det kan oppnås forenklinger gjennom harmonisering med plan- og bygningsloven, der denne kommer til anvendelse.

Utvalget skal innhente Sametingets syn på problemstillinger som kan være relevante for sjøsamisk næringsutøving og kultur.

Utvalget skal utrede økonomiske, regionale, administrative og andre vesentlige konsekvenser av sine forslag, og av å videreføre dagens system uendret, i samsvar med Utredningsinstruksen. Utvalget skal ikke begrenses av dagens akvakulturlov.

Utvalget skal utrede eventuelle lovendringer som er nødvendige for tiltak og løsninger som foreslås. Eventuelle forslag til lovtekst må utformes i samsvar med anbefalingene fra Justis- og beredskapsdepartementet i veilederen «Lovteknikk og lovforberedelse» (utgitt mars 2000).

Utvalget skal levere sin utredning i form av en NOU i løpet av mars 2023.

Utvalget fikk 20. januar 2023 utvidet fristen til utgangen av september 2023.

Tilleggsmandat

Utvalget ble 19. april 2023 tildelt et tilleggsmandat:

Utvalget skal, i tillegg til opprinnelig mandat; vurdere ulike tiltak for å fremme teknologiutvikling som gir mer bærekraftig vekst. Utvalget skal blant annet vurdere en ordning med miljøteknologitillatelser med definert volum, og virkemidler innenfor rammene av trafikklyssystemet.

1.3 Utvalgets tolkning av mandatet

Utvalgets mandat favner vidt. Mandatet ber utvalget om å gjøre en grunnleggende gjennomgang av hele tillatelsessystemet for akvakultur. Et helhetlig tillatelsessystem må ivareta flere hensyn. Mandatet viser blant annet til biosikkerhet, miljøhensyn og næringsutvikling.

Utvalget er bedt om å vurdere målsettingene som ligger til grunn for reguleringen av akvakulturnæringen. Utvalget legger til grunn at størst mulig verdiskaping innenfor bærekraftige rammer er den overordnede målsettingen for samfunnet. Bærekraft innebærer at man velger løsninger som ivaretar klima og miljø, stimulerer til økonomisk vekst, og fremmer fordeling av verdiskaping. Alt dette skal gjøres med et langsiktig perspektiv som bevarer mulighetene for kommende generasjoner. Disse utfordringene krever et reguleringssystem som fungerer godt i bredere forstand enn bare gjennom tillatelser. På denne bakgrunn har utvalget sett det som avgjørende å vurdere flere virkemidler enn kun tillatelser til akvakultur for å kunne foreslå et helhetlig tillatelsessystem.

Å utvikle et godt tillatelsessystem krever etter utvalgets syn også å vurdere hvilke myndighetsstrukturer som er hensiktsmessige. Utvalget har i en viss utstrekning vurdert organiseringen av akvakulturforvalningen og hvordan denne best mulig kan bidra til målet om høyest mulig verdiskaping innenfor bærekraftige rammer.

Mandatet viser til at utvalget skal vurdere hvordan utvalgets forslag kan legge til rette for andre arter enn atlantisk laks, som for tiden utgjør størstedelen av produksjonen. Utvalget mener det er hensyn som tilsier at systemet bør variere mellom arter, og har derfor ikke foreslått at det utvikles et tillatelsessystem som er ensartet for alle arter.

I hele arbeidsprosessen har utvalget vurdert utvikling av ny teknologi og bruk av miljøvennlige løsninger som viktige drivere og forutsetninger for bærekraftig vekst. Derfor har utvalget betraktet tilleggsmandatet som en integrert del av arbeidet med de øvrige problemstillingene. Utvalget mener at et helhetlig tillatelsessystem også må omfatte en mer helhetlig risikoforvaltning og sikkerhetsstyring enn det som foreligger i dag.

Utvalget har tatt utgangspunkt i dagens sjøbaserte akvakulturvirksomhet, som har vært, og er forventet å fortsatt være, en sentral del av norsk akvakulturnæring. Denne produksjonen har særegne reguleringsbehov, og utvalget har derfor valgt å konsentrere seg om akvakultur i sjø og innenfor virkeområdet til plan- og bygningsloven. I tillegg har landbasert akvakultur vokst fram som et satsingsområde for næringen de senere årene, og regjeringen er i ferd med å utvikle et rammeverk for havbruk til havs. Utvalget har ønsket å ta hensyn til begge disse utviklingstrendene, spesielt ved å vurdere hvordan de ulike produksjonsformene samspiller i bruk av sjøareal og sjøvann, samt i tilknyttede verdikjeder. Utvalget har derfor inkludert drøftelser av disse typene akvakultur i tilfeller der produksjonen påvirker produksjonsmulighetene i sjøområdene.

I løpet av utvalgets arbeid har grunnrenteskatt på havbruk blitt innført. Utvalget har lagt innrettingen på skatteregimet som ble klart 31. mai 2023 til grunn for sitt arbeid. Utvalget har ikke selv vurdert spørsmålet om innretning av grunnrenteskatten, men viser til Havbruksskatteutvalgets (NOU 2019: 18) og Skatteutvalgets vurderinger (NOU 2022: 20).

Utvalget har ikke laget konkrete forslag til lovtekst. Flere av utvalgets forslag vil kreve forskrifts- og lovendring. Utvalget vurderer at et omfattende og bredt mandat, samt tiden utvalget har hatt til rådighet, ikke har gjort det mulig å utarbeide konkrete lovforslag. Utvalgtet anbefaler at ny lovtekst utredes der det er nødvendig.

1.4 Utvalgets arbeid

1.4.1 Utvalgets møter

Utvalgets første møte ble avholdt 10. desember 2021. Totalt er det avholdt 15 møter, hvorav åtte har vært todagers møter. Fire av møtene har vært avholdt digitalt.

Utvalget har gjennomført to møter med Sametinget. Utvalget har gitt Sametinget mulighet til å kommentere på utvalgets tekst om forholdet til samisk næringsutøvelse og kultur, samt invitert Sametinget til å komme med skriftlige innspill.

Utvalget har invitert eksterne forskere og fagfolk til å innlede om ulike temaer:

• Ivar Alvik, professor, Universitet i Oslo

• Ingrid Askeland, forsker, Havforskningsinstituttet

• Ingrid Berthinussen, prosjektleder, Tromsø kommune

• Karin Kroon Boxaspen, forskningsdirektør, Havforskningsinstituttet

• Edgar Brun, avdelingsdirektør, Veterinærinstituttet

• Jamie Gaskill, president, International Aquaculture Consulting

• Dag Erlend Henriksen, avdelingsdirektør og Anette Smedsvik, avdelingsdirektør, Olje- og energidepartementet

• Inger Marie Haaland, seniorrådgiver Miljødirektoratet/Statsforvalteren

• Øyvind Lie, daværende leder for kyst- og havbruksavdelingen, Fiskeridirektoratet

• Kristin Nordli, utredningsleder, Kommunal- og distriktsdepartementet

• Øyvind Oaland, leder Sjømat Norges biosikkerhetsutvalg

• Tonje C. Osmundsen, forskningssjef, NTNU Samfunnsforskning

• Roy Robertsen, forsker, Nofima

• Lise Rokkones, seksjonssjef, Mattilsynet

• Lena Schøning, postdoktor, Universitetet i Tromsø

• Kjersti Vartdal, avdelingsdirektør, Nærings- og fiskeridepartementet

1.4.2 Referansegruppe

En referansegruppe ble oppnevnt for utvalget den 11. februar 2022. Det har vært avholdt to møter med gruppen. I tillegg ble referansegruppen oppfordret til å bidra med skriftlige innspill til utvalget gjennom arbeidet. Innspillene fra referansegruppen har vært verdifulle for å kvalitetssikre utvalgets arbeid underveis.

Referansegruppen har hatt følgende medlemmer:

• Mona Benjaminsen, Nettverk for fjord- og kystkommuner

• Inge Arne Eriksen, Bivdu

• Robert Eriksson, Sjømatbedriftene

• Øyvind Fjeldseth, Norges Jeger- og Fiskerforbund

• Anne Berit Aker Hansen, Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund

• Kitt Grønningsæter, Kommunesektorens organisasjon

• Linn Therese Skår Hosteland, Kystrederiene

• Sigurd Hytterød, Norske lakseelver

• Jon Arne Grøttum, Sjømat Norge

• Einar Juliussen, Norges Kystfiskarlag

• Jan Henrik Sandberg, Norges Fiskarlag

• Kari Torp, Bellona

1.4.3 Innspill til utvalget

Utvalget opprettet tidlig en nettside, havbruksutvalget.no. Gjennom nettsiden har det vært mulig å sende inn innspill til utvalgets arbeid gjennom hele arbeidsperioden. Utvalget mottok 46 innspill via nettsiden, og disse kan leses der. Innspillene har blitt vurdert underveis, og selv om de har vært nyttige i utvalgets arbeid, refereres de ikke direkte til i teksten.

1.5 Særlig relevante utredninger og prosesser

Utvalget har initiert, med Nærings- og fiskeridepartementet som oppdragsgiver, en ekstern utredning som følger som et digitalt vedlegg til utredningen:

• Finn Arnesen, Professor dr. juris og Ivar Alvik, Professor dr. juris, Nordisk institutt for sjørett: Utredning til havbruksutvalget av rettslige spørsmål knyttet til tildeling og tidsbegrensning av akvakulturtillatelser.

Flere andre offentlige utredninger har behandlet tema med betydning for utvalgets kunnskapsgrunnlag og vurderinger. Dette gjelder særlig:

• NOU 2005: 5 Enkle signaler i en kompleks verden – Forslag til et nasjonalt indikatorsett for bærekraftig utvikling

• NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet – Rapport fra grønn skattekommisjon

• NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov

• NOU 2019: 18 Skattlegging av havbruksvirksomhet

Meld. St. 16 (2014–2015) Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett har vært et viktig grunnlagsdokument for utvalgets arbeid.