Del 6
Teknologiutvikling og risikostyring

14 Teknologiutvikling og risikostyring

Utvalgets mandat favner vidt, og et helhetlig tillatelsessystem må ivareta flere hensyn. Utvikling og bruk av ny teknologi vil være viktig for den videre utviklingen av akvakulturnæringen. Nye teknologier fører imidlertid med seg nye utfordringer og introduserer nye risikofaktorer. Utvalget vil her presentere noen betraktninger knyttet til teknologiutvikling og risikostyring for å utfylle vurderingene i øvrige kapitler.

14.1 Innledning

14.2 Utvalgets betraktninger om teknologisk modenhet og risiko

Utvikling og bruk av ny teknologi vil være viktig for fremtidig utvikling av akvakulturnæringen. Nye teknologier fører imidlertid med seg nye utfordringer som er viktig å være oppmerksomme på, og som kan kreve tilpasning av myndighetenes regulering.

Nye anleggskonsepter må utformes slik at de bidrar til en mer effektiv bruk av kystområdene. Som beskrevet i 2.2.5 vil dagens merdteknologi trolig fortsatt stå for en viktig del av produksjonen, men forventes å bli videreutviklet og supplert med andre anleggskonsepter for å diversifisere produksjonen og tilpasse seg ulike deler av kysten og for ulike faser av produksjonen.

Dagens produksjonssyklus, der en smolt vokser fra omtrent 100 gram til slakteklar laks på 4–5 kilo i samme anlegg, vil trolig bli utfordret. Det er allerede stor interesse for å produsere større fisk på land eller i lukkede systemer i sjøen, før de settes ut i åpne merder. Denne utviklingen forventes å fortsette, blant annet drevet av utvalgets forslag i 8.6.4, med ulike teknologier og produksjonsmetoder.

Selv om det i dag finnes flere leverandører av utstyr og tjenester til akvakulturnæringen, er dagens oppdrettsproduksjon i sjø relativt ensartet over hele landet. Det er foreløpig begrenset med nye konsepter, og teknologienes modenhet, kunnskapen knyttet til disse og erfaringene med bruken er begrenset, sammenlignet med konvensjonell drift. Denne mangelen på kunnskap og erfaring påvirker risiko. Nye systemer vil ikke nødvendigvis eliminere eksisterende risiko, og kan i tillegg introdusere nye risikofaktorer.

Fiskevelferd må vurderes ved utvikling av ny teknologi. Nye anlegg vil påvirke vannmiljøet og kan potensielt skape utfordrende situasjoner for fisken. Det er nødvendig å utvikle kunnskap om hvordan en kan legge til rette for at de fysiske forholdene og produksjonsmiljøet i nye anlegg er tilpasset fisken.

Nye teknologiske løsninger kan øke risikoen for rømming. Lukkede anlegg eller mer eksponerte anlegg betyr ikke nødvendigvis økt risiko i seg selv, men manglende erfaring med operasjoner på slike anlegg kan øke risikoen. Uventet utmatting eller annen skade på konstruksjonene kan i tillegg føre til store rømmingshendelser. Det er derfor behov for økt kunnskap om disse faktorene.

Sikkerheten til arbeiderne er også viktig. Oppdrettsanlegg er allerede blant de mest risikoutsatte arbeidsplassene i Norge. Ny teknologi kan ofte innebære nye arbeidsprosesser og operasjoner, noe som kan introdusere nye arbeidsrisikoer. Samtidig kan nye produksjonssystemer redusere eller helt erstatte behovet for risikoutsatte arbeidsoperasjoner, ved for eksempel å tilby en mer stabil arbeidsplattform eller redusere behov for enkelte kranoperasjoner.

Utvikling og bruk av ny teknologi krever betydelige investeringer. Økonomisk forsvarlighet kan avhenge av om driftskostnadene kan reduseres, om man kan oppnå en høyere pris i markedet eller om investeringen muliggjør en lønnsom vekst utover det som dagens teknologi tillater. Det kan imidlertid være risikabelt, spesielt for mindre aktører, å investere i teknologi som ikke er fullt utprøvd eller som ikke har en klar regulatorisk sti. Kostnadsfordelingen mellom produsenter og samfunnet må derfor vurderes, med tanke på mulige miljø- og samfunnsmessige fordeler eller skadevirkninger av nye teknologier.

Mens fokus ofte rettes mot direkte miljøpåvirkning fra oppdrett, som utslipp og rømming, er det også viktig å vurdere annen, mer indirekte miljøpåvirkning. Det inkluderer produksjon og livssyklusen til materialene som brukes i nye teknologier, samt energibehovet til nye systemer. På samme måte som risikovurdering av de direkte miljøpåvirkning kan endre seg med endret miljøforhold eller ny kunnskap, kan vurderingene av de indirekte påvirkningene gjøre det. Det er derfor vanskelig å betegne en gitt teknologi som mer eller mindre «miljøvennlig».

Akvakulturnæringen og teknologibruken vil påvirkes av klimaendringer. For eksempel kan varmere sjøvann gjøre produksjon i lukkede merder mer aktuelt, da vanntemperaturen kan kontrolleres. Mer ekstremvær kan også sette større krav til konstruksjonene og tekniske løsninger.

Se for øvrig drøfting om biosikkerhet i kapittel 6, miljøpåvirkning i kapittel 8, fiskevelferd i kapittel 9, organisering av akvakulturforvaltningen i kapittel 15 og drøfting av helhetlig risikostyring nedenfor.

14.3 Utvalgets betraktinger om helhetlig risikostyring

Ved utvikling av et helhetlig tillatelsessystem og fremtidig forvaltning av akvakulturnæringen bør det vurderes hvordan forslag påvirker næringens og myndighetenes evne til å kontrollere ulik risiko i næringen.

Helhetlig risikostyring i akvakulturnæringen innebærer å identifisere, vurdere og håndtere ulike risikofaktorer som kan påvirke driften og miljøet. Det inkluderer blant annet sykdomsutbrudd, miljøpåvirkning, tekniske svikt og markedsmessige risikoer. Ved å implementere effektive risikostyringsstrategier og tiltak kan man redusere sannsynligheten for uønskede hendelser og minimere konsekvensene når de oppstår. Det bidrar til å sikre stabil drift og redusere økonomiske og samfunnsmessige tap.

Størst mulig verdiskaping i akvakulturnæringen handler om å maksimere verdiskaping på en ansvarlig og bærekraftig måte. Effektiv helhetlig risikostyring bidrar til å redusere mulige tap og uforutsette kostnader knyttet til risikoer. Dette gir økt forutsigbarhet og stabilitet i produksjonen, noe som igjen kan bidra til å øke verdiskapingen. I tillegg kan bærekraftige praksiser og omdømmebygging rundt miljøvennlig og ansvarlig drift skape konkurransefortrinn og øke markedsverdien av produktene.

14.3.1 Ansvar for helhetlig risikostyring

Både oppdrettsselskapene og myndighetene har en viktig rolle i den helhetlige risikostyringen i akvakulturnæringen. De to aktørene har ulike ansvarsområder og kompetanser som kan bidra til en effektiv risikohåndtering.

Oppdrettsselskapenes rolle:

• Inngående kjennskap til egen virksomhet: Oppdrettsselskapene har plikt til å kjenne det til enhver tid gjeldene regelverk. Selskapene, med medvirkning fra arbeidstakerne, har førstehåndskunnskap om sine egne driftsforhold, infrastruktur og produksjonsmetoder. Selskapene er derfor best egnet til og har ansvar for å identifisere og vurdere spesifikke risikoer knyttet til deres virksomhet.

• Implementering av risikoreduserende tiltak: Selskapene har ansvaret for å implementere og overvåke risikoreduserende tiltak basert på risikovurderingene. Dette inkluderer å forbedre biosikkerhetstiltak, ha nødplaner på plass og implementere beste praksis for bærekraftig drift.

• Rask respons og krisehåndtering: Ved oppståtte hendelser eller kriser, må oppdrettsselskapene være i stand til å reagere raskt og effektivt. De må ha beredskapsplaner og ressurser klare for å begrense skadeomfanget og gjenopprette normal drift så snart som mulig.

Myndighetenes rolle:

• Regulering og tilsyn: Myndighetene har ansvar for å utvikle, implementere og håndheve regelverk og standarder for akvakulturnæringen. Dette kan omfatte krav til miljøbeskyttelse, dyrevelferd, kvalitetssikring av produkter og driftstillatelser. Ved å regulere næringen bidrar myndighetene til å kontrollere risikoen for uønskede hendelser.

• Overvåking og inspeksjon: Myndighetene utfører jevnlig overvåking og inspeksjoner for å sikre at oppdrettsselskapene overholder regelverket. Dette bidrar til å identifisere mulige risikofaktorer og sikre at selskapene implementerer nødvendige tiltak for risikoreduksjon.

• Rådgivning og kompetanse: Myndighetene har plikt til å tilby rådgivning, veiledning og kompetanse til oppdrettsselskapene. Dette kan omfatte informasjon om beste praksis, ny forskning og teknologi, samt deltakelse i samarbeidsprosjekter for å styrke risikohåndteringen i næringen.

• Krisehåndtering og beredskap: Myndighetene spiller en viktig rolle i håndtering av store kriser og hendelser som kan påvirke hele akvakulturnæringen. De kan koordinere ressurser, samarbeide med andre berørte parter og ta ansvar for å begrense skadeomfanget og sikre en rask gjenopprettelse av normal drift etter krisen.

Samlet sett er både oppdrettsselskapene og myndighetene viktige aktører i helhetlig risikostyring i akvakulturnæringen. Oppdrettsselskapene har inngående kjennskap til sin egen virksomhet og må implementere konkrete tiltak for risikoredusering og håndtering av hendelser. Myndighetene har ansvar for å regulere næringen, håndheve etterlevelse av regelverk og tilby nødvendig rådgivning og kompetanse. Gjennom et samarbeid mellom selskapene og myndighetene kan man oppnå en mer effektiv risikohåndtering som fremmer bærekraftig og ansvarlig praksis i akvakulturnæringen.

På oppdrag fra Fiskeridirektoratet leverte Proactima i 2022 rapporten Helhetlig risikostyring i akvakulturnæringen som vurderte hvordan helhetlig risikostyring praktiseres i akvakulturnæringen og bidro med forslag til tiltak for forbedring (Teivainen-Lædre mfl. 2022). Proactima konkluderer med at næringen ikke kan regnes som en moden bransje med tanke på helhetlig risikostyring, men at den utvikler seg i riktig retning. Direktoratet har senere engasjert Safetec til å utvikle en veileder i helhetlig risikostyring (Bye mfl. 2023) som henvender seg til ledere på ulike nivå i næringen. Tilsvarende har Mattilsynet laget en egen veileder for sitt virksomhetsområde (Mattilsynet, 2017).

Riksrevisjonens rapport Myndighetenes arbeid med fiskehelse og fiskevelferd i havbruksnæringen påpeker at regelverket for internkontroll og risikostyring i akvakulturnæringen er lite utviklet (Riksrevisjonen 2023). Sentralt i dagens regulering av risiko står internkontrollforskriften som gjelder for akvakultur (Forskrift om internkontroll for å oppfylle akvakulturlovgivningen). Denne ble fastsatt i 2004, og siden dengang har det skjedd store endringer både i næringsstruktur og driftsformer. Videre viser Riksrevisjonen til at forskrift om IK-Akvakultur ikke omtaler sentrale begreper i risikostyring og at forskriftskravene til vurderinger og tiltak i driftsfasen er generelle og overordnede. Fiskeridirektoratet erfarer ifølge Riksrevisjonen at myndighetene og næringen snakker forbi hverandre.

Riksrevisjonen påpeker at driftsregelverket har blitt mindre detaljert og mer funksjonsbasert, noe som betyr at selskapene har fått et tydeligere ansvar for å vurdere om driften er helse- og velferdsmessig forsvarlig gjennom god internkontroll og risikostyring. Få konkrete krav til risikostyring svekker imidlertid Mattilsynets forutsetninger for å følge opp fiskehelse og fiskevelferd. Mattilsynet har begrensede ressurser og prioriterer disse på et utvalg tema og anlegg. Mattilsynets regionkontorer velger ut tilsynsobjekter. Riksrevisjonens rapport viser at regionene har dårlige verktøy og lite data for på en systematisk måte å velge ut tilsynsobjekter der det er størst risiko for brudd på regelverket. Undersøkelsen viser videre at Mattilsynet ikke dokumenterer at de gjør jevnlige analyser av risiko for brudd på regelverk og konsekvenser av slike brudd.

Fiskeridirektoratet og Mattilsynet skal ifølge akvakulturloven, så langt det er hensiktsmessig, samordne tilsyn og ileggelse av reaksjoner eller sanksjoner. Mattilsynet og Fiskeridirektoratet forvalter felles regelverk, og begge etatene samler inn og bruker data fra næringen. Riksrevisjonen påpeker at det ikke foreligger en samarbeidsavtale og at etatene har få felles tilsyn. Se for øvrig kapittel 15 om organisering av akvakulturforvaltningen.

14.3.2 Prinsipper for helhetlig risikostyring

Det er flere viktige prinsipper som bidrar til helhetlig risikostyring i akvakulturnæringen:

• Risikoidentifikasjon: Det første trinnet i helhetlig risikostyring er å identifisere og analysere risikoen. Dette innebærer å kartlegge mulige trusler og sårbarheter knyttet til ulike aspekter av akvakulturvirksomheten, for eksempel fiskehelse, miljøpåvirkning, klimaendringer, markedsforhold osv. Risikoidentifikasjonen kan gjøres gjennom systematisk analyse, erfaringsoverføring, forskning og involvering av eksperter. Å identifisere risiko bidrar til å adressere disse proaktivt, fremfor å reaktivt reagere på uønskede hendelser.

• Risikovurdering: Etter identifikasjonen av risikoene er neste trinn å vurdere alvorlighetsgraden og sannsynligheten for at de inntreffer. Dette innebærer å kvantifisere risikoen og vurdere mulige konsekvenser. Risikovurderingen kan baseres på historiske data, modeller, simuleringer og kunnskap fra bransjen. Akseptabelt sikkerhetsnivå og gode prosesser for å sette risikoakseptkriterier må bestemmes. Selv om det kan være hensiktsmessig å operere med nullvisjoner for rømming, personskader og dårlig fiskevelferd, vil det ikke være mulig å fjerne alle farer.

• Risikohåndtering: Basert på risikovurderingen må det utvikles strategier og tiltak for å håndtere og redusere risikoene. Dette kan inkludere implementering av forebyggende tiltak, beredskapsplaner, overvåkningssystemer, kontinuerlig forbedring av driftspraksis og opplæring av ansatte. Risikohåndteringen bør være proaktiv, fleksibel og kontinuerlig for å kunne tilpasse seg endringer og nye utfordringer.

• Barrierer og beredskap: Barrierer brukes aktivt for å forhindre eller begrense konsekvensene av en uønsket hendelse. Det kan også, i videre forstand, knyttes opp mot føre-var-prinsipper. Nødvendig beredskap og kapasitet til å håndtere uønskede hendelser må sikres. Se for øvrig Veileder Beredskapsanalyse for havbruk utviklet av Safetec, DNV og SINTEF Ocean (Ranum mfl. 2023).

• Se ulike risikoområder i sammenheng: En risiko og håndteringen av denne kan påvirke en annen risiko. I akvakulturnæringen er det for eksempel dokumentert sammenhenger mellom håndtering av lakselus og risiko for rømming, risiko for ansatte og risiko for dårlig fiskevelferd. Dette tydeliggjør viktigheten av felles tilnærming til risiko på tvers av forvaltningsmyndigheter, slik at tilsyn, kunnskapsgrunnlag, risikoakseptkriterier, barrierer og beredskap koordineres, både i plan og driftsfasen.

• Kommunikasjon og samarbeid: Helhetlig risikostyring krever god kommunikasjon og samarbeid mellom ansatte og ledelse i selskapene, ulike aktører i akvakulturnæringen, inkludert oppdrettsselskapene, myndigheter, forskere, fiskehelsepersonell og lokalsamfunn. Det er viktig å utveksle informasjon om risikoer, beste praksis, forskningsresultater og erfaringer for å forbedre risikostyringen på tvers av hele verdikjeden.

• Kontinuerlig overvåking og evaluering: Risikostyring er en kontinuerlig prosess, og det er viktig å ha et system for kontinuerlig overvåking og evaluering av risikoene. Dette innebærer å etablere indikatorer og målekriterier for å vurdere effektiviteten av risikoreduserende tiltak, yteevnen til barrierer og oppdage nye risikoer og justere strategiene etter behov.

• Forskning og innovasjon: Kontinuerlig forskning og innovasjon er avgjørende for helhetlig risikostyring i akvakulturnæringen. Gjennom forskning kan man få ny kunnskap, utvikle nye teknologier og metoder, og forbedre forståelsen av risikoer og deres konsekvenser. Innovasjon bidrar til å utvikle mer effektive og bærekraftige løsninger for risikostyring.

• Opplæring og kompetanseutvikling: For å oppnå effektiv risikostyring er det viktig å ha kvalifisert personell med riktig kunnskap og kompetanse. Opplæring og kompetanseutvikling av ansatte innen risikostyring, fiskehelse, miljøhåndtering og beredskap er avgjørende. Dette oppnås gjennom medarbeiderinvolvering og et velfungerende partssamarbeid i den enkelte bedrift og sikrer at de ansatte er i stand til å identifisere, håndtere og forebygge risikoer på en forsvarlig måte.

• Kontinuerlig forbedring: Helhetlig risikostyring er en dynamisk prosess som krever kontinuerlig forbedring. Gjennom evaluering av risikoreduserende tiltak, overvåking av resultater, medarbeiderinvolvering og læring fra erfaringer, kan akvakulturnæringen kontinuerlig forbedre sin risikostyringsevne. Dette innebærer å lære av tidligere hendelser, ta i bruk nye teknologier og metoder, og være åpen for innovasjon og beste praksis.

Disse prinsippene legger grunnlaget for en helhetlig tilnærming til risikostyring i akvakulturnæringen. Gjennom implementering av disse prinsippene kan næringen forbedre sin evne til å identifisere, vurdere og håndtere risikoer på en måte som fremmer bærekraft, verdiskaping og langsiktig suksess.

14.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener

• 1. Det er behov for å vurdere risikofaktorer som en helhet. Det bør etableres en felles tilnærming til risiko på tvers av forvaltningsmyndigheter og andre aktører, slik at tilsyn, kunnskapsgrunnlag, risikoakseptkriterier, barrierer og beredskap koordineres, både i plan og driftsfasen.

• 2. Videre utvikling av produksjonssystemene er en viktig forutsetning for å oppnå ønsket utvikling av akvakulturnæringen. Dette krever økt kunnskap og at myndigheter og private aktører, i samspill, kontrollerer de medfølgende endringene i risikobildet. Forebyggende og konsekvensreduserende tiltak, som for eksempel ivaretar sikkerheten for arbeidstakerne, fiskevelferd og hindrer rømming bør videre ta høyde for og tilpasses økt bruk av nye produksjonssystemer.

• 3. Sikkerheten for de som arbeider på oppdrettsanlegg må bedres.

Bibliografi

Mattilsynet (2017) Internkontroll i akvakulturnæringa – Korleis sikre forsvarleg drift og systematisk forbedring. Mattilsynet.

Bye, Rolf J., Gumdal, Ingeborg S., Dahlsveen, Jan, Sommerseth Rasmus A. og Sørskår Leif Inge K. (2023) Fiskeoppdrett i balanse – en veileder i helhetlig risikostyring. Bergen: Fiskeridirektoratet.

Ranum, Stine A., Trædal, Petter, Thorvaldsen, Trine og Salomonsen, Cecilie (2023) Veileder Beredskapsanalyse for havbruk. SINTEF AS. Trondheim: SINTEF AS

Riksrevisjonen (2023) Myndighetenes arbeid med fiskehelse og fiskevelferd i havbruksnæringen. Riksrevisjonen. Dokument 3:12 (2022–2023).

Teivainen-Lædre, Päivi, Trovåg, Kaja H., Røed, Willy, Wiencke, Hermann S., Sagør, Jan T. og Haver, Kariann (2022) Helhetlig risikostyring i akvakulturnæringen. Proactima AS.