NOU 2023: 23

Helhetlig forvaltning av akvakultur for bærekraftig verdiskaping

Neste kapittel

Forrige kapittel

Del 2
Bakgrunn

2 Om akvakulturnæringen

2.1 Innledning

Akvakultur er produksjon av vannlevende organismer, inkludert dyr og planter. Det omfatter blant annet fiskeoppdrett, skalldyroppdrett, dyrking av tang og tare (makroalger), samt havbeite. Akvakultur er et bredere begrep enn havbruk, som spesifikt refererer til akvakultur som foregår i havet.

Ifølge FNs mat- og landbruksorganisasjon utgjorde den samlede globale akvakulturproduksjonen 122,6 millioner tonn i 2020 (FAO, 2022). Av dette utgjorde alger 35,1 millioner tonn. Om lag 37 pst. av den samlede akvakulturproduksjonen foregikk i sjø- og kystområder. Atlantisk laks og regnbueørret sto for knappe tre pst. av den globale akvakulturproduksjonen. Den største produksjonen av atlantisk laks finner sted i Norge, Chile, Storbritannia, Canada og Færøyene.

Norge står for en relativt liten del av samlet global akvakulturproduksjon, men produserer mest atlantisk laks i verden. Akvakulturnæringen bidrar til økt aktivitet innenfor maritime næringer, bearbeidingsindustri og leverandørnæringer, og er av stor betydning for verdiskaping og sysselsetting langs norskekysten.

Fiskeoppdrett representerer den største formen for husdyrproduksjon i Norge, med over 400 millioner oppdrettsfisk i merder langs kysten (Grefsrud mfl. 2022). Som med annet husdyrhold, er det utfordringer knyttet til helse og velferd for produksjonsdyrene. I tillegg medfører akvakultur, i likhet med annen matproduksjon, påvirkning på miljøet.

I kapittel 2.2 beskrives noen hovedtrekk ved dagens akvakulturnæring. Sentrale utfordringer knyttet til miljøpåvirkning, fiskehelse og fiskevelferd i akvakulturnæringen beskrives i kapittel 2.3. Arbeidsforhold i akvakulturnæringen omtales i kapittel 2.4. Næringens betydning for norsk økonomi beskrives nærmere i kapittel 4.

2.2 Dagens akvakulturnæring

2.2.1 Utvikling i norsk akvakultur

Fra 1970-tallet og frem til i dag har akvakulturnæringen utviklet seg betydelig. Produksjonen og verdiskapingen har økt kraftig, og det har skjedd store teknologiske og regulatoriske endringer. I dag er akvakulturnæringen med sine ringvirkninger en viktig distriktsnæring, og blir sett på som en av Norges framtidsnæringer.

Laks og regnbueørret utgjør hoveddelen av norsk akvakulturproduksjon. Produksjonen av laks har hatt en betydelig vekst over de siste tiårene, mens produksjonen av regnbueørret har vært relativ stabil. De senere årene har imidlertid produksjonsveksten avtatt, hovedsakelig på grunn av miljømessige forhold som har begrenset økningen i tillatelseskapasitet. Det er særlig utfordringene med lakselus som har begrenset økningen i ny tillatelseskapasitet i ordinære matfisktillatelser for laks, ørret og regnbueørret i sjø. Samtidig som veksten har avtatt, har imidlertid salgsprisen på laks steget, og kronekursen har svekket seg. Det har ført til at førstehåndsverdien av samlet produksjon likevel har økt betydelig de siste årene.

Figur 2.1 gir en oversikt over produksjon og førstehåndsverdi av oppdrettsfisk, og gir et overordnet bilde av utviklingen.

Figur 2.1 Utvikling i produksjon og førstehåndsverdi av oppdrettsfisk

Akvakultur med andre arter omfatter i første rekke torsk, røye og kveite som har blitt produsert i mindre volum. Torskeoppdrett hadde et oppsving tidlig på 2000-tallet, men produksjonen har ligget tilnærmet brakk i en del år for så å øke de siste årene. Produksjonen av kveite og røye har vært lav, men noenlunde stabil over tid. Som et tiltak for å få bukt med luseproblemene i oppdrett av laksefisk, har det også vokst frem et marked for oppdrett av såkalt «rensefisk», som rognkjeks og ulike leppefisker. I Norge er akvakultur med bløtdyr, krepsdyr og pigghuder, samt dyrking av alger (tang og tare), fortsatt på et prøvestadium. Figur 2.2 gir et bilde på omfanget av produksjonen av andre arter enn laks, ørret og regnbueørret fra 2007 til 2022.

Figur 2.2 Utvikling i produksjon og førstehåndsverdi av røye, torsk, kveite og andre fiskearter

I 2022 var førstehåndsverdien fra akvakultur av andre fiskearter enn laks, ørret og regnbueørret på i overkant av en halv milliard kroner. Til sammenligning var førstehåndsverdien av regnbueørret på vel fem milliarder kroner. For laks utgjorde førstehåndsverdien mer enn 100 milliarder kroner.

2.2.2 Lokalisering

Akvakultur er en utpreget kyst- og distriktsnæring som strekker seg fra svenskegrensen i sør til Øst-Finnmark i nord. Hovedtyngden foregår fra og med Ryfylke og nordover. For produksjon av laks, ørret og regnbueørret er kysten delt inn i 13 produksjonsområder:

Område 1: Svenskegrensen til Jæren
Område 2: Ryfylke
Område 3: Karmøy til Sotra
Område 4: Nordhordland til Stadt
Område 5: Stadt til Hustadvika
Område 6: Nordmøre og Sør-Trøndelag
Område 7: Nord-Trøndelag med Bindal
Område 8: Helgeland til Bodø
Område 9: Vestfjorden og Vesterålen
Område 10: Andøya til Senja
Område 11: Kvaløya til Loppa
Område 12: Vest-Finnmark
Område 13: Øst-Finnmark

Figur 2.3 viser tillatelseskapasitet for matfisk av laks, ørret og regnbueørret i sjø fordelt på produksjonsområde (PO) i perioden 2017-2022. De siste årene har tillatelseskapasiteten økt mest i Midt- og Nord-Norge.

Figur 2.3 Utvikling i tillatelseskapasitet for matfisk av laks, ørret og regnbueørret i sjø per produksjonsområde

2.2.3 Produktivitet og lønnsomhet

Fiskeridirektoratet publiserer årlig en lønnsomhetsundersøkelse for produksjon av laks og regnbueørret, inkludert både settefisk- og matfiskproduksjon (Fiskeridirektoratet, 2022).1 Undersøkelsen viser at matfiskprodusentene av laks og regnbueørret oppnådde et samlet ordinært resultat før skatt i 2021 på 15,9 milliarder kroner. Til sammenligning viser tilsvarende beregning for 2020 et samlet ordinært resultat før skatt på 13,2 milliarder kroner. Når man ser på utviklingen over en lengre periode, har både samlet ordinært resultat før skatt og driftsmargin vist en synkende trend etter å ha nådd et toppunkt i 2016.

Figur 2.4 Utvikling i gjennomsnittlig driftsmargin og ordinært resultat før skatt

Figur 2.5 viser utviklingen i gjennomsnittskostnader som en sum av ulike kostnadskomponenter. Kostnadene per kilo produsert matfisk har vist en oppadgående trend over flere år. Fra 2020 til 2021 økte gjennomsnittlig kostnad per kilo fra 40,15 kroner til 41,65 kroner, totalt 3,7 pst.2 En av faktorene som har bidratt til denne kostnadsøkningen er økte kostnader knyttet til behandling av lus. Disse kostnadene er inkludert i «Annen driftskostnad» i figuren. Fôrkostnaden utgjør om lag 40 pst. av kostnadene.

Figur 2.5 Utvikling i gjennomsnittlig kostnad per kilo produsert matfisk av laks, ørret og regnbueørret

Produksjonskostnadene i næringen kan variere betydelig mellom ulike aktører og produksjonsområder. Lønnsomhetsanalysen viser at enkelte aktører kan produsere for under 25 kroner per kilo, mens andre selskaper har en beregnet kostnad på over 60 kroner per kilo.

Til tross for økte kostnader, har næringen generelt opprettholdt god lønnsomhet. Det har imidlertid vært betydelig variasjon over tid, noe som reflekterer en skiftende markedssituasjon. Matfiskleddet har særlig god lønnsomhet, men også størst variasjon. Settefiskproduksjon viser en noe lavere, men langt mer stabil lønnsomhet. Blant større aktører innenfor matfiskproduksjon er det vanlig at settefiskproduksjon og slakterier er integrert i selskapet.

Matfiskprodusenter av laks og regnbueørret har oppnådd driftsmarginer og totalrentabilitet som ligger over gjennomsnittet blant industriselskaper i de senere årene.3

Figur 2.6 viser gjennomsnittlig produktivitet per årsverk. Arbeidsproduktiviteten i matfiskproduksjonen økte gradvis fram til rundt 2007-2009, men har vist en synkende trend deretter. Produktiviteten blir målt som gjennomsnittlig produksjon per årsverk.4

Figur 2.6 Utvikling i gjennomsnittlig produktivitet per årsverk i matfiskproduksjon

2.2.4 Verdikjeder i akvakultur

Akvakultur er en kompleks biologisk prosess som ofte strekker seg over flere år, og kan innebære betydelig risiko i flere ledd av verdikjeden. Verdikjedene innen akvakultur kan variere avhengig av art og produksjonsmetoder. For artene laks og regnbueørret inkluderer verdikjeden produksjon av stamfisk, rogn, settefisk og matfisk, samt slakt, foredling, transport og salg. Andre viktige innsatsfaktorer, i tillegg til arbeidskraft og kapital, omfatter avl og genetikk, vaksiner, fôr, brønnbåter og annet utstyr.

Normalt transporteres fisken levende fra oppdrettsanleggene til slakteriene som er spredt langs kysten. Fisken blir i varierende grad bearbeidet før den transporteres videre og eventuelt eksporteres.

Verdikjedene er i stadig utvikling på grunn av utviklingen av ny teknologi og kunnskap. I det følgende gis en kort beskrivelse av de typiske verdikjedene for oppdrett av laks, torsk og taredyrking. Disse beskrivelsene illustrerer hvordan verdikjedene varierer mellom ulike former for akvakultur og forskjellige arter.

Laks

Lakserogn hentes fra stamfisk, som er nøye utvalgte individer avlet frem over tid. Laksen starter livet sitt i ferskvann, der små plommesekkyngel klekker ut av eggene. Settefiskfasen er fra startfôring, når plommesekken er brukt opp, til transport til lokaliteten der fisken skal vokse til stor matfisk. I denne fasen foregår også smoltifiseringen som gjør at laksen blir fysiologisk tilpasset overgangen fra ferskvann til sjøvann. Settefiskproduksjon foregår på land. Ifølge Havforskningsinstituttet kan det ta mellom 8 og 18 måneder i ferskvann å produsere en smolt på om lag 100 gram, som da er klar for overføring til sjøvann.

Når smolten har nådd ønsket størrelse, blir den vanligvis satt ut i merder i oppdrettsanlegg i sjø. Denne delen av produksjonsforløpet omtales gjerne som sjøfasen og matfiskproduksjon. I sjøfasen vokser laksen til den når ønsket vekt, før den slaktes.

For å sikre god vekst, helse og velferd må miljøforholdene være gode gjennom hele livet. Laksen trenger blant annet friskt og oksygenrikt vann, og de ulike livsstadiene har ulike krav til faktorer som vanntemperatur, saltholdighet og lys. Produsentene ønsker å få laksen opp i slakteklar størrelse før den blir kjønnsmoden, da kjønnsmodningen har en rekke negative konsekvenser for vekst, fôrutnyttelse, kvalitet, velferd og helse i matfiskanleggene. I sjøfasen vokser laksen normalt til en slaktevekt på rundt 4 til 6 kilo i løpet av 9 til 18 måneder, avhengig av faktorer som vanntemperatur og fôring. Slaktevekten varierer og kan være avhengig av produksjons- og markedsmessige strategivalg.

Produksjon av større smolt kan bidra til å korte ned sjøfasen, noe som kan legge til rette for en høyere utnyttelse av tillatelser i sjø, samt redusere risiko for stor belasting av lakselus og annen smitte. En del aktører satser på produksjon av smolt mellom 250 og 500 gram. Større smolt kan være mer motstandsdyktig mot sykdommer og parasitter, og en kortere sjøfase i åpne merder kan generelt være positivt for fiskehelse og fiskevelferd, noe som igjen kan bidra til reduserte kostnader. På den andre siden kan produksjon av stor smolt være kostnadsdrivende, blant annet fordi produksjonen på land typisk er mer energikrevende enn produksjon i åpne merder i sjø.

Torsk

Verdikjeden for torsk er ganske lik den for laks, med noen viktige forskjeller. I motsetning til laksefisk lever torsken hele sitt liv i sjøvann, men den første delen av produksjonen foregår i kar og tanker på land. Torskeegg og melke hentes også fra stamfisk. Det tar om lag 14 dager å klekke larver fra eggene. Når fisken er rundt 4-5 måneder gammel og mellom 60 og 100 gram, kan den flyttes ut i merder i oppdrettsanlegg i sjø. Fisken har normalt en slaktevekt på mellom 5 og 8 kilo. Avhengig av vanntemperatur tar denne tilvekstfasen mellom 15 og 18 måneder.

Taredyrking

Taredyrking starter med dyrking av kimplanter som kommer fra morplantens sporer. Disse må hentes fra vill tare. Sporene festes til tau som settes i sjøen. Tidspunktet for utsett og tarens vekst varierer langs kysten, men noen aktører beskriver at de har satt ut tau fra oktober måned og ut januar. På tre måneder kan tareplantene bli 1,5-2 meter lang (Lofoten Blue Harvest, 2023). Vekstfasen er avhengig av flere faktorer, inkludert saltinnhold, temperatur og lysforhold. Taren fôres ikke og er avhengig av tilgang på næringssalter i vannet for å bygge opp organisk materiale. Taren er klar til innhøsting fra april til juni, avhengig av hvor langt nord den dyrkes. Dyrkingssesongen begrenses av at andre organismer begynner å vokse på taren (begroing). Ved dyrking på tau kan avlingen ligge på rundt fem kilo per meter tau, og hos noen dyrkere kan det være det dobbelte eller mer (Norderhaug mfl., 2020). Taren kan tørkes eller fryses før den går ut på markedet. I Norge er dyrking av makroalger (tang og tare) fortsatt i en tidlig fase.

2.2.5 Teknologiutvikling i lakseoppdrett

Lakseoppdrett i sjø foregår primært i fleksible merdkonstruksjoner med not som er åpen for vanngjennomstrømming. Disse merdene har gjennomgått flere utviklingsfaser siden de første ble introdusert på 1970-tallet, både når det gjelder størrelse og konstruksjon. I Norge brukes i dag hovedsakelig merder med nylonbaserte nøter festet til sirkulære flyteelementer, bestående av plastrør. Disse merdene varierer i størrelse, men har vanligvis omkretser på 120 eller 157 meter. Disse merdene har vist seg å være nokså robuste, selv under krevende miljøforhold. De er også kostnadseffektive, med kapasitet til å holde 200 000 fisk per merd, som er dagens regulatoriske grense. Flere faktorer har drevet frem utviklingen av alternative anleggskonsepter som kan supplere dagens merdteknologi og forbedre utnyttelsen av kystområdene. To hovedretninger er verdt å merke seg for lakseoppdrett i sjø: Konsepter som er ment for bruk i mer skjermede deler av kysten, og konsepter som muliggjør oppdrett på mer eksponerte lokaliteter. I tillegg utvikles produksjonsløsninger for lakseoppdrett på land, og alternative åpne merdløsninger, slik som snorkelmerder eller nedsenkbare merder.

Teknologisk utvikling har også påvirket andre aspekter av næringen, inkludert utviklingen av fôrflåter, spesialiserte fartøystyper, undervannsfarkoster, håndteringsløsninger og overvåkningssystemer.

Oppdrettsanlegg i mer skjermede områder

Flere typer sjøanlegg er allerede utviklet og tatt i bruk i skjermede deler av kysten. Dette omfatter anlegg bestående av en tett barriere mellom oppdrettsvolumet og omgivelsene, inntak av vann fra dypet, med ulik grad av filtrering og vannbehandling, pumper for vannsirkulasjon i anlegget, og behandling av utslippsvann og sedimenter. Dette gir mulighet for regulering av vannkvaliteten, kan redusere risikoen for luseproblemer og kan begrense lokale utfordringer knyttet til utslipp av lakselus, næringssalter og sedimenter. Disse utfordringene er ofte mer fremtredende i mer skjermede lokaliteter i fjordsystemer med lav vannutskifting.

Merder med en tett barriere mot omgivelsene er fundamentalt forskjellige fra tradisjonelle notbaserte merder med hensyn til produksjonsmiljø, hydrodynamikk og konstruksjon, men også med hensyn til drift og kompetanse hos personell. Det finnes ulike løsninger i dag, med forskjellige konstruksjonskonsepter, inkludert form og materialvalg. Noen benytter presenninger og er fleksible som en pose, andre bruker ulike komposittmaterialer med en viss elastisitet i konstruksjonen, mens noen er støpt i betong og er langt stivere. I motsetning til tradisjonelle merder, der vannet strømmer gjennom anlegget, vil et slikt lukket volum, uavhengig av materialbruk, ha større masse og vil påvirkes annerledes av bølger og strøm. Dette kan medføre utfordringer som resonansbølger som kan påvirke fisken, sikkerheten til ansatte og selve merdkonstruksjonen.

Oppdrettsanlegg i mer eksponerte områder

Akvakulturselskaper i Norge har gradvis begynt å ta i bruk områder som ligger lengre fra land og som er mindre beskyttet mot vind, bølger og strøm. Slike eksponerte oppdrettslokaliteter kan ha gode biologiske produksjonsvilkår. Imidlertid har aktørene rapportert om betydelige utfordringer med å opprettholde en stabil produksjon på grunn av kraftige og skiftende vind-, bølge- og strømforhold, som kan påvirke arbeidsoperasjoner, konstruksjoner og teknisk utstyr.

Potensialet for vekst gjennom tilgang til nye områder lengre ut fra kysten anses som stort, gitt at de teknologiske utfordringene kan løses og produksjon på enda mer eksponerte lokaliteter kan muliggjøres. Oppdrett på slike lokaliteter krever imidlertid nye tekniske løsninger og driftskonsepter for å sikre sikkerhet og pålitelighet.

Flere av de nye konseptene for eksponerte lokaliteter er basert på større og stivere konstruksjoner. Disse anleggene har også større potensial for å integrere automatiserte løsninger. Andre konsepter tar utgangspunkt i å senke anlegget under de største bølgebevegelsene på overflaten. Dette prinsippet blir også prøvd ut i mer kystnære områder, mye på grunn av den ønskede tilleggseffekten av å holde laksen under det øverste vannlaget, hvor lakselusen typisk befinner seg.

Oppdrettsanlegg på land

Lakseoppdrett på land har vært, og er, i en betydelig utvikling. Som beskrevet i kapitel 2.2.4 er det flere aktører som produserer større laksesmolt på land, før denne settes i sjøen.

I tillegg er det flere aktører som utvikler produksjonskjeder hvor også matfisk av laks produseres på land. Dette innebærer betydelig større biomasse enn smoltproduksjon, og behov for optimalisering av produksjonsteknologien. Ulike løsninger for blant annet vannbehandling utvikles, med ulik grad av resirkulering av vann (Resirkulerende akvakultursystem – RAS). I Norge er det også en utvikling av konsepter med inntak og gjennomstrømming av sjøvann.

2.3 Miljøpåvirkning, fiskehelse og fiskevelferd i akvakulturnæringen

Under presenteres en kortfattet oversikt over miljøpåvirkning, fiskehelse og fiskevelferd i akvakulturnæringen. For en mer detaljert beskrivelse og oppdatering på status, henvises det til Havforskningsinstituttets årlige risikorapport om norsk fiskeoppdrett og Veterinærinstituttets årlige fiskehelserapport.

2.3.1 Utslipp

Utslipp fra akvakulturnæringen består i hovedsak av fôrrester, avføring, oppløst dødfisk, legemidler, kjemikalier, notimpregnering, rømt fisk og klimagassutslipp. I tillegg kommer utslipp av smittestoff som virus, bakterier, lakselus og andre parasitter, som omtales i egne avsnitt. Effekten av utslipp vil generelt avhengige av mengde, konsentrasjon, biokjemiske egenskaper og hydrografiske faktorer ved utslippspunkt eller utslippsområde.

Organiske utslipp fra oppdrett av fisk består av avføring, ufordøyd fiskefôr og oppløst dødfisk. Effekten av disse utslippene vil variere avhengig av lokale forhold. Dersom utslippene blir større enn det resipienten tåler, kan det føre til negativ påvirkning på bunnforholdene. For å sikre at hver enkelt lokalitet ikke overbelastes, gjennomføres det overvåkningsundersøkelser, og tiltak settes inn ved behov. Risiko knyttet til utslipp av partikulært organisk materiale på bløtbunn vurderes som lav i hele landet (Grefsrud. mfl., 2022). Imidlertid kan tilstanden for anlegg som ligger over hardbunn foreløpig ikke overvåkes på en tilfredsstillende måte. Det utvikles nye overvåkningsundersøkelser for å fullt ut kunne overvåke slike lokaliteter (Grefsrud mfl., 2023).

Produksjon av oppdrettsfisk medfører betydelige utslipp av løste næringssalter, hovedsakelig nitrogenforbindelser. I tillegg kan avføring og fôrspill frigjøre næringssalter som fosforforbindelser. En økning i konsentrasjonen av næringssalter i kystvannet kan resultere i økt produksjon av planteplankton, som igjen fører til økt produksjon av dyreplankton, nedfall til bunn og påfølgende reduksjon i oksygenkonsentrasjonen i bunnvann. En reduksjon i oksygennivå i bunnvannet vil påvirke dyrelivet i området (Grefsrud mfl., 2022). Norske kyst- og fjordområder er i utgangspunktet næringsfattige, og de fleste oppdrettsanleggene ligger i områder med god vannutskiftning, noe som gjør at næringssaltene raskt spres og fortynnes. Risiko knyttet til miljøeffekter som følge av økt tilførsel av næringssalter fra fiskeoppdrett vurderes som lav i alle produksjonsområder (Grefsrud mfl., 2022).

Fiskefôr kan inneholde forskjellige miljøgifter, og disse kan tilføres miljøet gjennom fôrspill og fiskens avføring. Råstoff brukt til fôrproduksjon kan blant annet inneholde PCB, dioksiner, furaner, klorerte pesticider, bromerte flammehemmere og tungmetallforbindelser som kobber, sink, kvikksølv, arsen og kadmium. Kobber og sink er også eksempler på stoffer som tilsettes fôret i små mengder og er mikronæringsstoffer som er essensielle for fiskens helse. Havforskningsinstituttets risikorapport inneholder per i dag kun vurdering av miljøeffekter som følge av utslipp av kobber fra fiskeoppdrett.

Kobber er et tungmetall som finnes naturlig i jordskorpen, sediment og sjøvann. Kobber har en funksjon i enkelte enzymreaksjoner i organismer, men vil være giftig i for høye konsentrasjoner. Akvakulturnæringen tilfører kobber til miljøet hovedsakelig via bruk av kobber i notimpregnering, og mindre mengder via fiskefôr og avføring fra fisk. Overvåking av kobbernivå i sediment fra fjernsonen (over 1 km fra nærmeste oppdrettslokalitet) i flere fjorder i Vestland viser en signifikant økning i nivå på 4 av 13 stasjoner i perioden 2018-2022 (Grefsrud mfl., 2023).

Legemidler brukt i akvakulturnæringen inkluderer blant annet legemidler mot lakselus, vaksiner mot bakterie- og virussykdommer, legemidler brukt mot overflateinfeksjoner og bedøvelsesmidler. Antibiotika er i dag lite brukt etter at det ble utviklet vaksiner for en rekke bakteriesykdommer til laks og ørret på 1990-tallet (Simonsen mfl. 2020). Utslipp av legemiddelrester til miljøet kan være skadelig og påvirker andre arter enn oppdrettsfisken. Effekten av slike utslipp er avhengig av de samme faktorene som andre typer utslipp. I tillegg påvirker behandlingstype omfanget av tilhørende utslipp. Bruk av fiskefôr med legemidler kan hovedsakelig påvirke organismer på havbunnen, mens badehandlinger primært kan påvirke organismer i vannsøylen. Oppdrettsfiskens opptak, distribusjon, nedbrytning og utskillelse av virkestoff kan også ha betydning for påvirkningen (Grefsrud mfl. 2022). Statens Legemiddelverk (SLV) vurderer alle nye legemidler til fisk med hensyn til miljøeffekt, og godkjenner nye legemidler til en bestemt bruk og dosering. Fremtidig rekvirering utenfor godkjent preparatomtale, kjent som «off-label»-bruk, er ikke miljøfaglig vurdert av SLV.5 Ifølge Mattilsynet har tidligere tilsynskampanjer vist at akvakulturnæringen ofte bruker midler mot lakselus utenfor godkjent preparatomtale (Mattilsynet, 2018).

Fisk er vekselvarme dyr, noe som betyr at de har samme kroppstemperatur som vannet de lever i. De trenger derfor ikke å bruke energi på å opprettholde en høyere kroppstemperatur enn omgivelsene. Fisk bruker også lite energi på bevegelse og trenger ikke bruke energi på å holde seg oppreist. Dette bidrar til at oppdrettsfisk har et lavt klimagassutslipp sammenlignet med annen animalsk matproduksjon.

Sammenlignet med andre vanlige proteinkilder er klimagassutslippet fra norsk lakseproduksjon på nivå med produksjon av kylling i Europa, og det er lavere enn klimaavtrykket til europeisk produsert svin og storfe (Winther mfl., 2020). I forhold til villfanget fisk og skalldyr har norsk oppdrettslaks lavere utslipp enn reker og kongekrabbe, men høyere utslipp enn villfanget fisk som torsk, hyse, sei, sild og makrell. Fôret utgjør det største bidraget til klimagassutslipp for de fleste produkter av norsk oppdrettslaks. Det er imidlertid verdt å merke seg at når fersk fisk sendes med fly til oversjøiske markeder, blir flyfrakten den største bidragsfaktoren til utslipp (Winther mfl., 2020).

2.3.2 Rømming og genetisk påvirkning

Fisk og andre akvatiske organismer kan rømme fra anleggene de lever i. En betydelig andel av rømmingshendelsene kan knyttes til arbeidsoperasjoner, men det er også mange hendelser som skyldes uvær, predatorer eller ekstern påkjørsel. Hendelser kan også forekomme ved normal drift, og for en betydelig andel av hendelsene er årsaken ukjent.

Ifølge Havforskingsinstituttets risikovurdering forsvinner de fleste rømte laks i havet, men likevel vandrer flere tusen opp i elvene hvert år (Grefsrud mfl. 2023). Det er et eget overvåkningsprogram for rømt oppdrettslaks i elvene. Vestland og Nordland fylker har flest elver med høye innslag av rømt laks, mens Sør- og Østlandet har lavere innslag. På grunn av målrettet avl og tilpassing til oppdrettsmiljøet, er oppdrettslaks genetisk endret fra sitt ville opphav. Når oppdrettslaks gyter med villaks, fører dette til genetiske endringer i de ville laksebestandene. I Norge er det dokumentert eller indikert innkryssing i rundt to tredjedeler av 227 undersøkte villaksbestander. I nærmere 30 pst. av de undersøkte bestandene er innkryssing av oppdrettslaks dokumentert til å være over 10 pst.

Rømt oppdrettslaks har en dårligere gytesuksess enn vill laks, særlig hannfisken. Noen klarer likevel å gyte med andre oppdrettslaks eller med villaks. Forskning viser at avkommet til oppdrettslaks og kryssinger med villaks har en lavere overlevelse i naturen enn avkom fra villaks. Endringer i alder og størrelse ved kjønnsmodning er også dokumentert i villaksbestander som følge av innkryssing av rømt oppdrettslaks. Innkryssing av rømt oppdrettslaks kan forandre egenskapene til de ville laksebestandene. Det kan redusere antall villaks som produseres og potensielt svekke bestandenes evne til å tilpasse seg endringer i miljøet. Hvordan dette påvirker ville laksebestander, avhenger av graden av innkryssing og hvilke genetiske egenskaper som endres.

Villtorsk lever hele sitt liv i det marine miljø. Derfor har oppdrettstorsk som rømmer, eller avkom fra gyting i merd som driver inn i oppvekstområder til lokale torskebestander, i større grad mulighet til å krysse seg inn med villtorsken enn tilfellet er med oppdrettslaksen. Det har vist seg å være utfordringer både med at oppdrettstorsk rømmer og at fisken blir kjønnsmoden og gyter i merden.

2.3.3 Fiskehelse og fiskevelferd

Siden oppdrett av fisk i Norge hovedsakelig foregår i åpne merder i sjø, kan det spres betydelige mengder smittestoff til miljøet fra smittet og syk oppdrettsfisk. Villfisk i nærheten av anlegget kan derfor bli eksponert for og smittet av disse stoffene. Konsekvensene av en eventuell smitte vil variere, og kunnskapen om omfanget og konsekvensene av smittespredning fra oppdrett til villfisk er mangelfull når det gjelder virus, bakterier og andre parasitter enn lakselus (Grefsrud mfl., 2023).

Veterinærinstituttet publiserer årlig en rapport som gir en oversikt over helsetilstanden for norsk oppdrettsfisk. For 2022 oppsummeres situasjonen slik:

Totalt døde 92,3 millioner laks og 5,6 millioner regnbueørret i 2022. Det er ulike årsaker til den høye dødeligheten, og samspillet mellom underliggende og utløsende dødsårsaker kan være komplekse i ulike faser av produksjonen. Det er spesielt tre helseutfordringer som utmerker seg i 2022 for oppdrettslaks: Skader ved avlusningsoperasjoner, kompleks gjellesykdom og vintersår. Antall påvisninger av alvorlige virussykdommer har stabilisert seg, mens den bekymringsfulle utviklingen av bakterielle sykdommer fortsetter. Spesielt er omfanget av vintersår problematisk med tanke på dyrevelferd (Sommerset mfl., 2022).

De fleste sykdommene som rammer oppdrettsfisk i dag har vært til stede i næringen i over 20 år, og den samlede sykdomsbyrden beskrives som betydelig og økende. For noen virussykdommer har målrettet arbeid gitt en nedgang i antall påviste tilfeller, men spesielt for de hjerterelaterte sykdommene har antall påvisninger økt.

I flere tiår har bruk av vaksiner i Norge bidratt til effektiv kontroll over flere alvorlige bakteriesykdommer hos oppdrettet laksefisk. Imidlertid har det vært en generell økning i antall påviste tilfeller av bakterielle sykdommer i norske oppdrettsanlegg de siste årene. Det er også utfordringer knyttet til ikke-smittsomme sykdommer eller produksjonslidelser, som for eksempel problemer med gjeller, dårlig kvalitet på smolt, skader forårsaket av vaksiner, samt problemer med alger og maneter.

Lakselus

Lakselus er en naturlig forekommende parasitt i havområder på den nordlige halvkule, som infiserer laksefisk og spiser slim, hud og blod fra verten. Dette resulterer i skader på både oppdrettsfisk og vill laksefisk, noe som gjør fisken mer mottakelig for andre infeksjoner og forstyrrer fiskens saltbalanse. Store mengder lakselus kan være dødelig for fisken og kan også forårsake indirekte skader og redusert tilvekst. Lakselus kan svekke reproduksjonspotensialet til vill laksefisk blant annet ved å innskrenke dens leveområder. Et eksempel på dette er at sjøørret med høy lusebelastning blir tvunget til å vandre tidligere tilbake til elven, slik at den taper tilvekst i sjøfasen.

Siden oppdrett av laks og regnbueørret hovedsakelig skjer i åpne merder, kan parasitter som lakselus fritt spres mellom oppdrettsanlegg og fra oppdrettsfisk til villfisk. Den store økningen i antall tilgjengelige verter langs kysten har ført til økt forekomst av lakselus på vill laksefisk. Vitenskapelig råd for lakseforvaltning (VRL) har i flere år klassifisert lakselus som en av de største ikke-stabiliserte truslene mot villaks. Påvirkning fra lakselus vurderes årlig i de ulike produksjonsområdene for laks, ørret og regnbueørret, og er ansett som uakseptabel i flere produksjonsområder.

Oppdrettsnæringen bruker store ressurser på å håndtere lakselus. Tiltakene kan deles opp i forebyggende tiltak, enten på områdenivå eller på det enkelte anlegg, og behandling for å redusere forekomsten av lus. Behandlingsmetodene kan deles inn i medikamentelle og ikke-medikamentelle. Medikamentell behandling er en legemiddelbasert behandling for å fjerne lakselus fra fisken, enten ved å drepe den eller ved å immobilisere den. Ikke-medikamentelle behandlinger er metoder som ikke involverer bruk av legemidler, herunder mekanisk avlusing, bruk av rensefisk (biologisk avlusing), termisk behandling og laserbehandling. Det er knyttet ulike utfordringer til de ulike behandlingene, inkludert miljøpåvirkning, resistensutvikling, effekt og hvordan tiltakene påvirker velferden til oppdrettsfisken.

Velferd

Ifølge Risikorapport norsk fiskeoppdrett 2023 er dagens oppdrettslaks godt tilpasset et liv i merd. Faktorer som sykdom, avlusningsoperasjoner og temperaturer som fraviker fra laksens trivselstemperatur øker risikoen for dårlig velferd (Grefsrud mfl., 2023). Laks i settefiskanlegg har også gode forutsetninger for et liv i oppdrett, men håndtering, stress, skader, sykdom, parasitter og vannmiljø gir en forhøyet risiko for velferdsproblemer.

Rensefisk har høy risiko for velferdsproblemer. Til tross for innsats fra både forskning og næring har det, med unntak av enkeltstående tilfeller, vist seg vanskelig å skape et godt levemiljø for leppefisk eller rognkjeks. Noen leppefiskarter klarer til en viss grad å håndtere oppdrettsmiljøet, og ved hjelp av kunstige skjul kan de overleve ganske lenge i en oppdrettsmerd. Mattilsynet har imidlertid fremskaffet data som viser at dødeligheten hos rensefisk i laksemerd er svært høy i alle produksjonsområder.

Velferden til oppdrettstorsk, både i settefiskanlegg og i åpne merder i sjø, vurderes som moderat. Voksen torsk virker å være ganske robust mot stress og håndtering. Aktiviteten på oppdrett av torsk har vært lav de siste årene, og det mangler derfor kunnskap om atferden til torsk som er avlet i 6-7 generasjoner.

Ifølge Fiskehelserapporten 2022 var den gjennomsnittlige dødeligheten 16,1 pst. for laks og 17,1 pst. for regnbueørret (Sommerset mfl., 2022). Dette tilsvarer totalt 56,7 millioner individer på ett år. Disse tallene inkluderer ikke dødelighet i settefiskanlegg, hvor 35,6 millioner laks og 3 millioner regnbueørret ble innrapportert som døde.

Figur 2.7 viser hvordan den gjennomsnittlige dødeligheten for oppdrettslaks i sjøfasen varierte mellom ulike produksjonsområder i 2022. Dødeligheten var lavest i produksjonsområde 11 (fra Kvaløya til Loppa), der den var 9,1 pst., og høyest i produksjonsområde 3 (fra Karmøy til Sotra), der den var 23,7 pst.

Figur 2.7 Dødelighet blant laks i sjøfasen, etter produksjonsområde og nasjonalt

2.4 Arbeidsforhold i akvakulturnæringen

Arbeidsforholdene i akvakulturnæringen skiller seg fra andre næringer på flere måter. Arbeidsmiljøet er preget av utendørs arbeid, ofte på eller i nærheten av sjøen. Dette innebærer at ansatte kan bli eksponert for værforhold som bølger, vind og regn, noe som kan medføre økt risiko og utfordringer sammenlignet med arbeid i mer kontrollerte innendørs miljøer. Arbeidstakerne kan være stasjonert på ulike steder som oppdrettsanlegg, båter, brønnbåter eller fabrikker som bearbeider fisken. Dette kan kreve spesifikke ferdigheter og kunnskap om maritime operasjoner.

Til tross for et krevende miljø og særskilte utfordringer, er det legemeldte sykefraværet for akvakulturnæringen lavere enn gjennomsnittet for andre næringer. Næringen har likevel utfordringer når det gjelder ulykker. Selv om det har vært en forbedring over tid, er oppdrettsanlegg fortsatt blant de mest risikoutsatte arbeidsplassene i Norge. Skader fører til fravær, og det skjer mange nestenulykker. Dette blir beskrevet i en HMS-undersøkelse fra 2016 (Thorvaldsen mfl., 2017), som også indikerer at arbeidsrelatert sykefravær utgjør 32 pst. av totalt fravær, hvorav belastningsskader står for 42 pst.

SINTEF Ocean vedlikeholder en database over fatale arbeidsulykker i norsk oppdrettsnæring. SINTEF Ocean har oppdatert denne databasen siden 1982, med informasjon om arbeidsskadedødsfall i akvakulturnæringen.6 Datagrunnlaget for registrerte personulykker i forbindelse med akvakulturvirksomhet er innhentet fra Arbeidstilsynet, som gir tilgang til data fra og med 2011. Analysene av datamaterialet for personulykker er resultatet av et samarbeid mellom NTNU og SINTEF, og statistikken som presenteres er oppdaterte tidsserier basert på Holen mfl. (2018). Figur 2.8 viser arbeidsskadedødsfall i norsk akvakultur i perioden 1982-2022. Figur 2.9 viser registrerte personskader og dødsfall i norsk akvakulturnæring i perioden 2011-2021.

Figur 2.8 Arbeidsskadedødsfall i norsk akvakultur 1982-2022

Figur 2.9 Utvikling i registrerte personskader og dødsfall i norsk akvakulturnæring

Ulykkeshendelsene som fører til arbeidsskadedødsfall har endret seg gjennom tidsperiodene. Dødsfall som følge av fartøyulykker under transport, som forlis og kollisjoner, dominerte i det første tiåret (1982–1991). I den seneste perioden, 2012-2022, har ulykker under arbeidsoperasjoner på oppdrettsanlegget med arbeidsbåt eller servicefartøy, og ulykkeshendelser på brønnbåt, vært årsak til flest dødsfall, spesielt i forbindelse med vedlikehold og løfteoperasjoner. I kategorien «annet» er det i denne perioden registrert tre fall over bord-ulykker.

Bibliografi

FAO (2022). The State of World Fisheries and Aquaculture. Towards Blue Transformation. Roma: FAO.

Fiskeridirektoratet (2022). Lønnsomhetsundersøkelse for produksjon av laks og regnbueørret 2021 . Bergen: Fiskeridirektoratet.

Grefsrud, Ellen S., Andersen, Lasse B., Bjørn, Pål A., Grøsvik, Bjørn E., Hansen, Pia K., Husa, Vivian, Karlsen, Ørjan, Kvamme, Bjørn O., Samuelsen, Ole, Sandlund, Nina, Solberg, Monica F. og Stien, Lars H. (2022). Risikorapport norsk fiskeoppdrett 2022. Bergen: Havforskningsinsituttet.

Grefsrud, Ellen S., Andersen, Lasse B., Grøsvik, Bjørn E., Karlsen, Ørjan, Kvamme, Bjørn O., Hansen, Pia K., Husa, Vivian, Sandlund, Nina, Stien, Lars H. og Solberg, Monica F. (2023). Risikorapport norsk fiskeoppdrett 2023. Bergen: Havforskingsinstituttet.

Holen, Siri M., Bouwer Ingrid U., Holmen, Ingunn M. og Aasjord Halvard L. (2018). Occupational safety in aquaculture – Part 1: Injuries in Norway og Occupational safety in aquaculture – Part 2: Fatalities in Norway 1982–2015. Marine Policy. Trondheim: NTNU og SINTEF Ocean.

Lofoten Blue Harvest (2023). Produksjon. Hentet fra https://lofotenblueharvest.com/nb/produksjon

Mattilsynet (2018). Legemiddelkampanjen. Sluttrapport etter Mattilsynets tilsyn med legemiddelbruk i oppdrettsnæringen. Mattilsynet. Mattilsynet.

Norderhaug, Kjell M., Skjermo, Jorunn, Kolstad, Kari, Broch, Ole J., Ergon, Åshild, Handå, Aleksander, Horsn, Svein J., Lock, Erik-Jan og Øverland, Margareth (2020). Mot en ny havnæring for tare? Muligheter og utfordringer for dyrking av alger i Norge. Fisken og havet. Havforskningsinstituttet.

Simonsen, Gunnar S., Berdal, Jan E., Grave, Kari, Hauge, Kjell, Juvet, Lene K., Lunestad, Bjørn T., Riisberg, Ingvild, Rørtveit, Guri, Urdahl, Anne M. og Årdal, Christine (2020). Antibiotikasresistens – Kunnskapshull, utfordringer og aktuelle tiltak Status 2020. Oslo : Folkehelseinstituttet.

Sommerset, Ingunn, Wiik-Nielsen, Jannicke, De Olivera, Victor HS, Moldal, Torfinn, Bornø, Geir, Haukaas, Asle og Brun, Edgar (2023). Fiskehelserapporten 2022. Veterinærinstituttet.

Thorvaldsen, Trine, Holmen, Ingunn M., Kongsik, Trond (2017). HMS-undersøkelsen i havbruk 2016 – OC2017 A-113. SINTEF Ocean. Trondheim: SINTEF Ocean og NTNU.

Winther, Ulf, Hognes, Erik S., Jafarzadeh, Sepideh og Ziegler, Frederike (2020). Greenhouse gas emissions of Norwegian seafood products in 2017. Trondheim: Sintef Ocean AS.

3 Om regulering av akvakultur

3.1 Innledning

Regulering av akvakulturnæringen omfatter blant annet regulering av biosikkerhet, miljøpåvirkning, fiskevelferd, vannressurser og arealforvaltning og -planlegging.

Akvakulturnæringen reguleres i dag ved bruk av flere virkemidler. Et sentralt virkemiddel i dagens forvaltning av akvakulturnæringen er akvakulturtillatelser, som tildeles med hjemmel i akvakulturloven. I tillegg til akvakulturloven gir matloven, dyrevelferdsloven, forurensningsloven, havne- og farvannsloven og vannressursloven rammeverket for selve akvakulturvirksomheten. Plan- og bygningsloven gir rammeverket for arealplanlegging og for hvor det kan etableres akvakulturvirksomhet. I tillegg gjelder andre sektorovergripende lover som for eksempel naturmangfoldloven. Helse, miljø og sikkerhet for arbeidstakere i dagens akvakulturvirksomhet er regulert gjennom arbeidsmiljøloven og tilhørende forskrifter. For maritim virksomhet gjelder skipssikkerhetsloven og skipsarbeiderloven med tilhørende forskrifter. Det pågår arbeid med å utvikle regelverk for havbruk til havs.

Sammen utgjør disse lovverkene en omfattende regulering. For å sikre at næringsaktørene etterlever regelverket er tilsynsaktivitet viktig. I dag er tilsyn i all hovedsak risikobasert. Dette innebærer at hvert forvaltningsorgan tilpasser sin tilsynsaktivitet til virksomhetenes kompleksitet, omfang og risikopotensiale, i motsetning til for eksempel å forhåndsdefinere hvor og når det skal gjennomføres tilsyn. Tilsynsstrategi og bruken av reaksjons- og sanksjonsmidler kan variere mellom forvaltningsorgan.

Dette kapitlet starter med å presentere dagens regulering av akvakulturtillatelser (kapittel 3.2) og tillatelser til særlige formål (kapittel 3.3). Deretter gis et historisk tilbakeblikk på hvordan tillatelsesreguleringen av akvakultur har utviklet seg over tid (kapittel 3.4). Videre presenteres dagens regulering av arealforvaltning og -planlegging (kapittel 3.5), biosikkerhet, fiskevelferd og miljøpåvirkning i akvakulturvirksomhet (kapittel 3.6) og av bruk og forvaltning av vannressurser (kapittel 3.7). Deretter gis en kort oversikt over relevante skatter og avgifter for næringen (kapittel 3.8). Til slutt beskrives Norges internasjonale forpliktelser i akvakulturforvaltningen (kapittel 3.9), herunder EØS-avtalen, internasjonale konvensjoner og Norges folkerettslige forpliktelser.

3.2 Dagens regulering av akvakulturtillatelser

3.2.1 Hovedtrekk ved dagens tillatelsessystem for akvakultur

Det er krav om tillatelse for å drive akvakultur, og tillatelsen må være registrert i Akvakulturregisteret.7 En akvakulturtillatelse gir rett til produksjon av bestemte arter på et avgrenset geografisk område (lokalitet) med de til enhver tid fastsatte begrensninger av tillatelsens omfang. Akvakulturtillatelse etter akvakulturloven gir ikke eiendomsrett til lokaliteten. Akvakulturtillatelser kan overføres, men leie av tillatelsene er i utgangspunktet ikke tillatt. Akvakulturtillatelser er formuesgoder og kan pantsettes.

Tillatelsessystemet skiller mellom ulike former for akvakultur og akvakultur med ulike arter. Tildeling av tillatelse til akvakultur av (1) laks, ørret og regnbueørret, (2) havbeite med kamskjell og hummer, (3) fangstbasert akvakultur og (4) akvakultur av andre arter reguleres i respektive forskrifter.

Tillatelser til akvakultur, unntatt fangstbasert akvakultur og havbeite, er inndelt etter ulike stadier i produksjonen. Etter ordlyden i regelverket kan det da ikke gis én akvakulturtillatelse for hele livsløpet for artene. For laks, ørret og regnbueørret skilles det mellom settefisk, matfisk og stamfisk. For andre arter skilles det i hovedsak mellom tidlige og senere livsstadier. Tildelingsregelverket for andre arter har imidlertid også særskilte bestemmelser om tillatelser til settefisk, matfisk og stamfisk. Stamfisk er fisk som skal strykes eller reproduseres på annen måte. Settefisk er rogn og fisk som produseres med sikte på flytting til andre lokaliteter eller annen type produksjon. Imidlertid er ikke all fisk som er planlagt flyttet ansett for å være settefisk. Fisk som er planlagt flyttet i medhold av godkjent driftsplan anses ikke som settefisk. Matfisk er fisk som produseres med sikte på slakting til konsum, og som ikke er settefisk eller stamfisk.

Dagens tillatelsessystem skiller mellom akvakultur på land, i ferskvann (innsjø og vassdrag), i sjø (fjorder og kystnære områder) og til havs. Dette skillet er særlig fremtredende for tillatelser til akvakultur av laks, ørret og regnbueørret.

Tillatelser til akvakultur av matfisk og stamfisk av laks, ørret og regnbueørret i sjø består av to elementer som her omtales som en selskapstillatelse og en lokalitetstillatelse som sammen gir rett til å drive akvakultur. Selskapstillatelsene gir rett til produksjon av enten matfisk eller stamfisk av laks, ørret og regnbueørret av et bestemt omfang. Både selskapstillatelsen og lokalitetstillatelsen er i dag avgrenset av maksimalt tillatt biomasse; MTB. Innehavere av tillatelser avgrenset i MTB kan til enhver tid ha en stående biomasse (antall tonn levende fisk) inntil denne grensen. En selskapstillatelse til matfisk eller stamfisk av laks, ørret og regnbueørret kan knyttes til flere lokaliteter, og én lokalitet kan knyttes til flere selskapstillatelser. Lokalitetstillatelsen gir rett til produksjon av et bestemt omfang (maksimalt tillatt biomasse) på en bestemt lokalitet med en bestemt geografisk avgrensning (areal).

Akvakulturtillatelser til annen akvakultur gis som én samlet tillatelse som omfatter lokalitet.

Nærings- og fiskeridepartementet kan tildele tillatelseskapasitet (MTB) på selskapstillatelser til matfisk av laks, ørret og regnbueørret i sjø, og slik tildelingskompetanse kan videre delegeres i forskrift. Tillatelseskapasitet i ordinære matfisktillatelser for laks, ørret og regnbueørret i sjø tildeles mot et vederlag. I tillegg tildeler Fiskeridirektoratet vederlagsfrie selskapstillatelser til akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret til flere særlige formål: forskning, teknologiutvikling, visning, undervisning, slaktemerd og fiskepark, samt til stamfisk av laks, ørret og regnbueørret. Lokalitetstillatelser og øvrige akvakulturtillatelser tildeles av fylkeskommunene uten vederlag.

3.2.2 Generelle vilkår for tildeling av akvakulturtillatelser

Akvakulturloven og de ulike tildelingsforskriftene oppstiller vilkår for tildeling av akvakulturtillatelse. I tillegg til de generelle vilkårene omtalt nedenfor kan det være særskilte tildelingsvilkår for bestemte typer tillatelser, eksempelvis for tildeling av tillatelser til særlige formål.

Det er flere vilkår som må være oppfylt for tildeling av akvakulturtillatelse. For det første må det være «miljømessig forsvarlig» å gi slik tillatelse. Dette innebærer at driften skal være forsvarlig både med hensyn til forurensing og effekter på det økologiske systemet, herunder biologisk mangfold. Akvakultur vil ha innvirkning på miljøet. Tillatelse til akvakultur innebærer at myndighetene aksepterer en viss påvirkning på det omkringliggende miljø (Ot.prp. nr. 61 (2004–2005)). Akvakultur skal likevel drives slik at produksjonen ikke på noe tidspunkt fører til vesentlige negative effekter på miljøet (Ot.prp. nr. 61 (2004–2005)).

For det andre kan det ikke gis akvakulturtillatelser som er i strid med arealplaner etter plan- og bygningsloven, eller vernetiltak etter naturmangfoldloven eller kulturminneloven med mindre det foreligger samtykke fra de respektive plan- eller vernemyndighetene.

For det tredje må tildelingsmyndighetene foreta en avveining av arealinteressene. I denne interesseavveiningen skal det særlig legges vekt på søkers behov for arealet til planlagt akvakulturproduksjon, alternativ bruk av området til annen akvakultur, annen bruk av området, samt verneinteresser. Formålet er å bidra til en effektiv og samfunnsnyttig arealutnyttelse. Det styrende for utfallet av interesseavveiningen vil derfor være en helhetsvurdering av hvordan det aktuelle området kan utnyttes på en samfunnsmessig best mulig måte (Ot.prp. nr. 61 (2004–2005)).

For det fjerde må de ulike sektormyndighetene gi tillatelser som kreves etter matloven, dyrevelferdsloven, forurensingsloven, havne- og farvannsloven og vannressursloven.

Søknad om lokalitetsklarering for akvakultur av laks, ørret og regnbueørret og søknad om akvakulturtillatelser til andre arter skal kunngjøres og legges ut til offentlig ettersyn. Som en del av saksbehandlingen innhentes det også uttalelse fra kommunen om forholdet til kommuneplanens arealdel og uttalelser fra fagmyndigheter om fiskeri-, vilt-, naturvern- og friluftsinteresser som bidrar til å opplyse saken.

Figur 3.1 Skjematisk oversikt over behandling av akvakulturtillatelser.

3.2.3 Endring og tilbaketrekking av akvakulturtillatelser

Akvakulturmyndighetene kan i dag endre eller trekke tilbake akvakulturtillatelser etter akvakulturloven § 9;

dersom dette er nødvendig ut fra hensynet til miljøet,
dersom vesentlige forutsetninger som ligger til grunn for tillatelsen er endret,
ved grov eller gjentatt overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven,
dersom tillatelsen ikke benyttes eller bare benyttes i begrenset grad, eller dersom en eller flere nødvendige tillatelser for tildeling av akvakulturtillatelsen er bortfalt.

Dersom det er nødvendig ut fra hensynet til miljøet, kan Nærings- og fiskeridepartementet i forskrift endre akvakulturtillatelsers omfang og redusere muligheten til å utnytte akvakulturtillatelser innenfor ett eller flere nærmere angitte områder. Dagens system for kapasitetsjustering er et eksempel på at tillatelseskapasitet kan nedjusteres i områder med uakseptabel miljøtilstand.

Nærings- og fiskeridepartementet kan i forskrift også gi nærmere bestemmelser om pålegg om flytting av lokaliteter til akvakultur, jf. akvakulturloven § 16 tredje ledd.

Videre kan forvaltningen endre akvakulturtillatelser ved omgjøring eller etter klage etter forvaltningsloven. Utover disse tilfellene av endring av akvakulturtillatelser, kan forvaltningen også gi dispensasjon fra regelverket. Eksempelvis kan innehaverne av tillatelse gis dispensasjon, typisk for en kortere periode, slik at biomassen på en lokalitet kan overstige den maksimalt tillatte biomassen lokaliteten er klarert for i henhold til tillatelsen.

Et eksempel på bortfall av nødvendige tillatelser for tildeling av akvakulturtillatelsen er at forurensningsmyndigheten endrer eller trekker tilbake utslippstillatelsen.

3.2.4 Akvakulturtillatelser for laks, ørret og regnbueørret

Trafikklyssystemet

Et system med målsetting om å gi forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett ble lagt frem for Stortinget i Meld. St. 16 (2014–2015), ofte kalt havbruksmeldingen, og vedtatt i 2015. Systemet kalles trafikklyssystemet. Systemet gjelder for tillatelser til akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret i sjø, inkludert tillatelser til utviklingsformål, men ikke for tillatelser til andre særlige formål. Hver tillatelse er hjemmehørende i ett av 13 produksjonsområder langs kysten.

I systemet skal Nærings- og fiskeridepartementet annethvert år vurdere miljøpåvirkningen i hvert produksjonsområde basert på en fastsatt miljøindikator, og justere tillatelseskapasiteten i hvert produksjonsområde på bakgrunn av dette. I dag er miljøindikatoren påvirkningen av lakselus på vill laksefisk.

To sentrale hensyn ved fastsettingen av grensene mellom produksjonsområdene er å minimere smitte av lakselus mellom produksjonsområdene, og å sikre at områdene ikke består av delområder med liten smittekontakt seg imellom (Ådlandsvik, 2005). Produksjonsområdenes geografiske avgrensing er fastsatt i produksjonområdeforskriften.

For å evaluere miljøpåvirkningen i hvert produksjonsområde har Nærings- og fiskeridepartementet oppnevnt en styringsgruppe bestående av representanter fra Havforskningsinstituttet, Veterinærinstituttet og Norsk institutt for naturforskning. Styringsgruppen har igjen oppnevnt en ekspertgruppe med forskere. For å estimere miljøpåvirkningen benyttes anslag for lakselusindusert dødelighet på utvandrende vill laksesmolt. Ekspertgruppen estimerer dødelighet for de ulike produksjonsområdene årlig, og styringsgruppen gjennomgår dette og sender vurderingen til Nærings- og fiskeridepartementet. Under 10 pst. sannsynlig dødelighet er definert som lav miljøpåvirkning, 10-30 pst. er definert som moderat påvirkning, og over 30 pst. er definert som høy påvirkning. På bakgrunn av ekspertgruppens vurderinger fra de to siste årene fastslår departementet annet hvert år hvorvidt miljøpåvirkningen i et produksjonsområde er akseptabel (grønn), moderat (gul) eller uakseptabel (rød). Dersom vurderingene viser en endring i påvirkning i løpet av de to årene, vil departementet gjøre grundigere vurderinger.

Regulering av tillatelseskapasitet

I produksjonsområder med akseptabel miljøpåvirkning tilbys inntil 6 pst. vekst i tillatelseskapasitet.8 Tillatelseskapasiteten reduseres med 6 pst. i produksjonsområder med uakseptabel miljøpåvirkning. I praksis løses dette ved at tillatt utnyttelsesgrad av eksisterende tillatelser reduseres med 6 pst. Satsen på 6 pst. ble i havbruksmeldingen vurdert til å være en «moderat risikoprofil».

Det er næringens samlede miljøpåvirkning i et produksjonsområde som er avgjørende for justering av tillatelseskapasitet. Vedtak om redusert tillatelseskapasitet som følge av uakseptabel påvirkning fordeler seg som hovedregel på alle aktører i området. I praksis innebærer dette at alle tillatelser i det aktuelle produksjonsområdet får redusert tillatt utnyttelsesgrad i den angitte tillatelsen med 6 pst, avrundet til nærmeste tonn. Ved påfølgende vedtak om redusert tillatelseskapasitet beregnes reduksjonen av den til enhver tid tillatte utnyttelsesgraden. Dersom et produksjonsområde etter ett eller flere vedtak om redusert tillatelseskapasitet oppnår akseptabel miljøstatus, vil utnyttelsesgraden økes tilsvarende den forrige reduksjonen i tillatelseskapasitet. Denne økningen er vederlagsfri.

Tillatelser hjemmehørende i produksjonsområder med moderat miljøpåvirkning får hverken økt eller redusert tillatelseskapasitet.

Økt tillatelseskapasitet uavhengig av miljøpåvirkning

Uavhengig av miljøpåvirkning i det enkelte produksjonsområde, kan det gis tilbud om økt tillatelseskapasitet til innehavere av tillatelser med produksjon på lokaliteter som overholder særlige vilkår, såkalt unntaksvekst. Vilkårene for unntaksvekst fremkommer av produksjonsområdeforskriften og søknader behandles av Mattilsynet. Det er to muligheter for å oppfylle vilkårene: enten 1) at en bruker teknologi med nær null utslipp av lakselus, som for eksempel lukkede merder, eller 2) at en klarer å holde en streng lusegrense i konvensjonell teknologi. I tillegg må øvrige vilkår for unntaksvekst være oppfylt. Tilbud om unntaksvekst gjelder kun tillatelser som er knyttet til lokaliteten som oppfyller vilkårene, men begrenses til den tillatelsesandelen som er benyttet på den aktuelle lokaliteten. Økt tillatelseskapasitet etter denne ordningen gis som vekst på den tilknyttede tillatelsen, begrenset til 6 pst. av den tillatelsesandelen som faller inn under ordningen.

Unntaksvekst regnes som ordinær tillatelseskapasitet, og tildeles ikke med særlige krav til miljømessig god drift. Unntaksveksten tildeles til en forhåndsfastsatt pris, og inngår i den samlede veksten i området, som ikke skal overstige 6 pst. For tillatelser hjemmehørende i produksjonsområder med uakseptabel miljøpåvirkning, er tillatelseskapasiteten som gir grunnlag for tilbud om unntaksvekst, skjermet fra reduksjon.

Tildeling av tillatelseskapasitet

Økt tillatelseskapasitet har siden innføringen av trafikklyssystemet i 2017 blitt tildelt gjennom auksjon annet hvert år, og den første auksjonen ble gjennomført i 2018. I tillegg har en nærmere bestemt andel av kapasitetsøkningene blitt tildelt til fastpris på eksisterende tillatelser hjemmehørende i produksjonsområder med akseptabel miljøpåvirkning. Denne tildelingen gjennomføres i forkant av auksjonen, og eventuell tilbudt tillatelseskapasitet som ikke blir kjøpt blir tilbudt på auksjonen. Den fastsatte prisen har med unntak av den siste tildelingsrunden vært betydelig lavere enn gjennomsnittsprisen oppnådd i auksjonene. Størrelsen på dette vederlaget har vært det samme på tvers av produksjonsområder, selv om auksjonsprisene varierer mellom ulike områder.

Kapasitetsutnytting

Den samlede tillatelseskapasiteten for lokalitetstillatelser er per i dag større enn den samlede tillatelseskapasiteten i selskapstillatelser for matfisk- og stamfiskproduksjon av laks, ørret og regnbueørret i sjø. Lokalitets- og selskapstillatelsene utnyttes i et samspill og med en viss grad av fleksibilitet. Desto flere tilgjengelige lokaliteter over et større geografisk område, samt en større samlet produksjonskapasitet i lokalitets- og selskapstillatelser, desto større fleksibilitet har innehaverne av tillatelsene. Dette vurderes som nødvendig blant annet for å kunne sikre generasjonsseparering på lokalitetene, nødvendig brakklegging av lokaliteten samt tilpasning til felles brakkleggingssoner.

En innehavers samlede tillatelseskapasitet i selskapstillatelser innenfor ett produksjonsområde utgjør et biomassetak som kan brukes på alle lokaliteter som er knyttet til minst én av de selskapstillatelsene som inngår i biomassetaket. Det er derfor ikke nødvendig at alle selskapstillatelsene er tilknyttet alle lokalitetene.

Selskap med selskapstillatelser i inntil fire tilgrensende produksjonsområder kan etter søknad innvilges felles biomassetak for den samlede tillatelseskapasiteten i selskapstillatelsene. For å kunne få innvilget felles biomassetak mellom tre eller fire produksjonsområder stilles det krav om en høy andel videreforedling. Det er ikke krav om videreforedling for å få innvilget felles biomassetak mellom to produksjonsområder.

Felles biomassetak kan etter søknad også innvilges for selskap i samme konsern. Dette innebærer at konsernet anses som én innehaver. Dette kan gis for ett produksjonsområde eller i kombinasjon med felles biomassetak mellom produksjonsområder.

Disse ulike formene for biomassetak er den reelle avgrensningen i samlet tillatt stående biomasse for en innehaver av tillatelser. Selv om produksjonen kan skje fritt mellom inntil fire produksjonsområder vil selskapstillatelsene være gjenstand for kapasitetsjustering basert på produksjonsområdet der tillatelsen er hjemmehørende. Utmelding av felles biomassetak er tillatt én gang i året, og man kan ikke melde seg inn i et nytt felles biomassetak det samme kalenderåret.

Samdrift og samlokalisering er driftsformer der to eller flere aktører har fisk på samme lokalitet. Samdrift er en driftsform der akvakulturdyrene er i sameie, dvs. at hver tillatelsesinnehaver eier en ideell andel av fisken på lokalitetene. Ved samlokalisering er fisken ikke i sameie. I praksis innebærer samlokalisering at det i hver produksjonsenhet bare er fisk fra én innehaver. Det er i utgangspunktet ikke tillatt med både samdrift og samlokalisering på samme lokalitet. I motsetning til (felles) biomassetak trenger ikke alle tillatelser i samme produksjonsområde å inngå i samdriften. Endringer av lokaliteter, tillatelser og innehavere som er omfattet av samdriften kan først iverksettes en kalendermåned etter at melding er kommet fram til Fiskeridirektoratet. Endringer i den ideelle andelen i samdriften kan gjøres flere ganger og må senest fremkomme sammen med månedlig rapportering av biomasse.

3.2.5 Akvakulturtillatelser for annen akvakultur

Akvakultur av andre arter enn laks, ørret og regnbueørret som ikke er fangstbasert akvakultur eller havbeite, reguleres i egen forskrift. Akvakultur av andre arter omfatter andre fiskearter enn laks, ørret og regnbueørret, samt bløtdyr, krepsdyr, pigghuder og vannlevende planter, herunder makroalger. Dette omfatter blant annet torsk, røye, kveite, krabbe, kråkebolle, blåskjell, tang og tare. Det kan ikke gis tillatelse til akvakultur av arter som ikke forekommer, eller som ikke tidligere har forekommet naturlig i området. For tildeling av tillatelser til akvakultur av blåskjell eller vannlevende planter er det krav om at søkeren stiller med en sikkerhet for innfrielse av krav om opprydding – omtalt som en sikkerhetsstillelse.

Havbeite

Havbeite er en form for akvakultur der akvakulturdyrene ikke holdes i fangenskap, men lever fritt på bunnen. Innehaver av en tillatelse har en eksklusiv rett til å sette ut og høste den arten som omfattes av tillatelsen innenfor et geografisk avgrenset område. Det kan kun gis tillatelse til stedbundne arter, og havbeite er i dag begrenset til akvakultur av kamskjell og hummer. Ifølge gjeldende forskrift kan fylkeskommunen tildele tillatelse til havbeite med kamskjell og hummer for søknader som er kommet inn til fylkeskommunen før 31. desember 2020. Tillatelser har som hovedregel vært gitt med en forhåndsfastsatt tidsbegrensning på 10 år.

Fangstbasert akvakultur og levendelagring av villfanget fisk

Fangstbasert akvakultur er villfanget fisk som skal holdes levende i sjø i mer enn 12 uker og fôres før den slaktes. I tillegg kan det tildeles «manntallstillatelser» til fiskere i fiskermanntallet, samt tilvirkere, for oppbevaring av villfanget fisk som ledd i akvakultur av midlertidig eller sporadisk karakter. Tillatelser tildeles av fylkeskommunen. Levendelagring av villfanget fisk inntil 12 uker er hjemlet i havressursloven og krever ikke akvakulturtillatelse.

3.3 Akvakulturtillatelser til særlige formål

I tillegg til ordinære matfisktillatelser for laks, ørret og regnbueørret kan det gis ulike typer tidsbegrensede tillatelser til særlige formål. Akvakulturtillatelser for laks, ørret og regnbueørret til særlige formål i sjø og ferskvann er regulert i forskrift om tillatelse til akvakultur for laks, ørret og regnbueørret (laksetildelingsforskriften).

Tillatelse til særlige formål for laks, ørret og regnbueørret omfatter tillatelse til forskning (forskningstillatelse), tillatelse til utvikling (utviklingstillatelse), tillatelse til fiskepark, tillatelse til slaktemerd, tillatelse til undervisning (undervisningstillatelse), tillatelse til visning (visningstillatelse) og tillatelse til stamfisk (stamfisktillatelse).

Tabell 3.1 viser omfanget av noen utvalgte tillatelser til særlige formål. Tillatelsene til akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret til særlige formål har en kapasitet som tilsvarer om lag 15 pst. av samlet maksimalt tillatte biomasse til akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret tildelt per januar 2023. Tillatelser til særlige formål utgjør en betydelig andel av den samlede tillatelseskapasiteten. I det følgende gjennomgås noen trekk ved den enkelte tillatelse, herunder formål, tildeling, omfang og bruk av tillatelsen.

Tabell 3.1 Omfang av matfisktillatelser og tillatelser til særlige formål per januar 2023

Tillatelsestype	Maksimalt tillatt biomasse [tonn]	Andel av total MTB i selskapstillatelser til matfisk av laks, ørret og regnbueørret
Ordinær matfisktillatelse i sjø	897 622	85 pst.
Utviklingstillatelse¹	67 071	6 pst.
Forskningstillatelse	65 412	6 pst.
Visningstillatelse	22 220	2 pst.
Undervisningstillatelse	12 015	1 pst.

¹ Samlet er det gitt tilsagn om 88 919 tonn MTB til utviklingstillatelser. Av dette er 21 840 konvertert til ordinære matfisktillatelser. Tallet i tabellen viser gjenstående tilsagn som viser potensialet for utviklingstillatelser. Det utgjør 67 071 tonn MTB, hvorav 15 732 tonn MTB er tatt i bruk.

Kilde: Fiskeridirektoratet.

3.3.1 Tillatelse til undervisning

Tillatelser til akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret til undervisningsformål skal bidra til at undervisningsinstitusjonene skal kunne tilby attraktiv, realistisk og kvalitativ god undervisning i praktisk akvakultur og akvakulturregelverk og gjennom dette bidra til rekruttering av personell med relevant kompetanse til akvakulturnæringen. Undervisningstillatelse kan gis til utdanningsinstitusjon på universitet- eller høyskolenivå, til fylkeskommune for bruk i videregående skole eller til privat skole som har eller planlegger et undervisningstilbud hvor akvakultur inngår. Videre kan undervisningstillatelser gis til videregående skoler som vil tilby elever et undervisningsopplegg som er godkjent av departementet, og som fører fram til et tilbud om fagbrev ved skolen.

Per januar 2023 var det registrert 17 undervisningstillatelser i Akvakulturregisteret. Av disse sto ulike fylkeskommuner som innehaver av totalt 14 tillatelser. To tillatelser var registrert på private videregående skoler, og én tillatelse tilhørte et universitet. Samlet tillatelseskapasitet utgjorde 12 015 tonn MTB. Med unntak av fire tillatelser, var samtlige tillatelser tidsbegrenset.

Fiskeridirektoratet kan gi tillatelse til, og fornyelse av, tillatelse til akvakultur av matfisk til undervisning etter en faglig vurdering. Ved fastsettelse av tillatelsens varighet og tillatelseskapasitet skal søkers behov hensyntas. Undervisningstillatelser tildeles midlertidig for inntil ti år av gangen. Hver undervisningstillatelse kan ikke overstige 780 tonn MTB. Undervisningstillatelser tildeles vederlagsfritt.

Undervisningstillatelsen er den eneste akvakulturtillatelsen hvor Fiskeridirektoratet har etablert en fast praksis med å dispensere fra det generelle forbudet mot utleie av akvakulturtillatelser i akvakulturloven.9 Skolen eller skoleeier som er innehaver av undervisningstillatelse inngår i de fleste tilfeller en privatrettslig avtale med et oppdrettsselskap (leietaker) om leie av undervisningstillatelsen. Samarbeidet er typisk innrettet slik at leietakeren driver akvakultur, mens innehaveren driver undervisning i akvakultur. Fordeling av det økonomiske overskuddet fra matfiskproduksjonen mellom leietaker og innehaveren av tillatelsen er ofte regulert i en privatrettslig avtale.

Fiskeridirektoratet gjennomførte i 2019 tilsyn med innehavere av 13 ulike undervisningstillatelser, fordelt på 11 videregående skoler og to universiteter (Fiskeridirektoratet, 2020). Tilsynet konkluderte med at «ordningen med undervisningstillatelser stort sett fungerer etter intensjonen». Det ble ikke registrert brudd på vilkårene som ligger til grunn for den enkelte tillatelse. I sammendraget av tilsynsrapporten fremgikk det at:

Virksomhetene bidrar til at institusjonene skal kunne tilby attraktiv, realistisk og kvalitativ god undervisning i praktisk akvakultur og akvakulturregelverk og derigjennom bidra til rekruttering av personell med relevant kompetanse til akvakulturnæringen. Imidlertid bør selve undervisningsbiomassen i enda større grad bli benyttet til undervisningsformål, både praktisk og teoretisk, for å i enda større grad bidra til formålet med tillatelsene.

3.3.2 Tillatelse til visning

Tillatelser til akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret til visningsformål skal bidra til å styrke kunnskapen om akvakultur hos publikum. Ved tildeling eller fornyelse av visningstillatelse stilles det krav om at akvakulturvirksomheten skal være særlig egnet for formidling og tilrettelegges for publikum, herunder vektlegges egnethet av omsøkt lokalitet. I vurderingen av om tillatelse skal gis, kan det blant annet legges vekt på avstanden til andre akvakulturvirksomheter med visningsformål og om akvakulturvirksomheten vil ligge i nærheten av andre større turistmål. Visningstillatelser tildeles vederlagsfritt.

Per januar 2023 var det registrert 31 visningstillatelser i Akvakulturregisteret. Av disse var 24 tillatelser på 780 tonn MTB og med en tidsbegrensning. De resterende syv tillatelsene var på 500 tonn MTB og uten en tidsbegrensning. Tildelt biomasse til visningstillatelser utgjorde til sammen 22 220 tonn MTB. Fra 8. mars 2021 ble det satt en midlertidig stopp for muligheten til å søke om tillatelse til visningsformål. Fiskeridirektoratet kan fortsatt innvilge søknader om fornyelse av visningstillatelse, men bare for inntil fem år av gangen, mot 10 år tidligere.

Fiskeridirektoratet gjennomførte i 2018 tilsyn med innehavere av 20 visningstillatelser (Fiskeridirektoratet, 2019). Ifølge tilsynsrapporten fungerer ordningen med visningstillatelser stort sett etter intensjonen, men med noen unntak. Det ble registrert til sammen syv brudd på laksetildelingsforskriften bestemmelser om at ordningen «skal bidra til å styrke kunnskapen om akvakultur hos publikum» og at virksomheten skal være «særlig egnet for formidling, og tilrettelegges for publikum». I oppsummeringen av tilsynsrapporten fremgikk det at «De fleste virksomhetene bidrar til å styrke publikums kunnskap om akvakultur, og er særlig egnet for formidling, og tilrettelagt for publikum.».

3.3.3 Tillatelse til forskning

Tillatelser til akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret til forskning skal bidra til å utvikle kunnskap som kommer akvakulturnæringen til gode, blant annet om driftsformer, teknologi, biologi, ernæring, fiskehelse og fiskevelferd. Tillatelse til forskning tildeles av Fiskeridirektoratet etter en konkret behovsvurdering, blant annet med hensyn til prosjektets varighet og omfang. Slike tillatelser gis midlertidig for inntil 15 år av gangen. Ved vurdering av varighet skal tidsperspektivet for forsøksaktiviteten tillegges vekt. Maksimal tillatt biomasse per tillatelse fastsettes etter en konkret vurdering, hvor det blant annet skal tas hensyn til søkers behov. Maksimal tillatt biomasse per tillatelse skal ikke overstige 780 tonn. Ved avgrensning av tillatelse til forskning skal det blant annet tas hensyn til hva som er nødvendig ut ifra en vitenskapelig vurdering. Forskningstillatelser tildeles vederlagsfritt.

Per januar 2023 var det registrert 93 forskningstillatelser i Akvakulturregisteret med en samlet tillatelseskapasitet på 65 412,4 tonn.

Forskningstillatelsene hadde da 40 ulike innehavere, hvorav 32 var private aksjeselskaper. Disse selskapene disponerte 86 pst. av samlet tillatelseskapasitet. De øvrige innehaverne av forskningstillatelser var stiftelser, helt eller delvis offentlig eide aksjeselskaper og offentlige forsknings- og utdanningsinstitusjoner. Med unntak av fire tillatelser hadde alle tillatelsene en tidsbegrensning.

Søknader om forskningstillatelser blir vurdert av Fiskeridirektoratets rådgivende utvalg (rådet), som skal bestå av tre representanter fra fagmiljøer innen forskning, biologi og næringsinteresser, og deres vurdering sendes deretter til Fiskeridirektoratet som avgjør søknaden. Rådet oppnevnes av Fiskeridirektoratet, og siden 2005 har rådets medlemmer bestått av representanter med tilknytning til Forskningsrådet, Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond, Universitetet i Bergen og Havforskningsinstituttet.

I 2019 evaluerte Deloitte ordningen med forskningstillatelser på vegne av Nærings- og fiskeridepartementet (Deloitte, 2019). Deloitte konkluderte med at ordningen delvis fungerer etter intensjonen. Det fremgår at flere prosjekter har gitt konkrete resultater, men at prosjektene bare i begrenset grad leder til publisering av vitenskapelige artikler. Samtidig viste rapporten til at det er rom for forbedring knyttet til blant annet å tydeliggjøre hvilke prosjekter ordningen er ment for, samt at det er behov for tettere oppfølging av at de tildelte prosjektene etterlever særvilkårene.

3.3.4 Tillatelse til utvikling

I perioden 20. november 2015 til 17. november 2017 kunne man søke om akvakulturtillatelser til matfisk av laks, ørret og regnbueørret til utviklingsformål. Ordningen skulle bidra til å utvikle teknologi som kom akvakulturnæringen til gode. Formålet var å legge til rette for at ny kunnskap, eksisterende kunnskap fra forskning eller praktisk erfaring kunne brukes til å utvikle teknologi som kan bidra til å løse en eller flere av miljø- og arealutfordringene som akvakulturnæringen står overfor. Det omfattet blant annet konstruksjon av prototyper og testanlegg, industriell design, utstyrsinstallasjon og fullskala prøveproduksjon.

Det ble stilt krav om at utviklingsarbeidet skulle skille seg vesentlig fra tidligere kunnskap og teknologi på akvakulturområdet som er i alminnelig bruk, og at utviklingsarbeidet ikke bare kunne være en naturlig videreføring av det som er benyttet tidligere. Videre måtte søker dokumentere hvordan virksomheten skulle ivareta nødvendig kompetanse for å gjennomføre prosjektet, rapportere om fremdrift til Fiskeridirektoratet og dele kunnskapen fra prosjektet for at den skulle komme hele næringen til gode.

Tillatelse til utvikling ble tildelt av Fiskeridirektoratet etter en konkret vurdering, blant annet med hensyn til prosjektets varighet og omfang. Tillatelse til utvikling ble tildelt med en varighet på inntil 15 år. Ved vurdering av varighet av tillatelsen, skulle blant annet tidsperspektivet for utviklingsaktiviteten tillegges vekt. Maksimal tillatt biomasse per tillatelse skulle ikke overstige 780 tonn. Det ble ikke satt noe tak på hvor mange tillatelser den enkelte kunne søke om.

Samlet er det gitt tilsagn om 88 919 tonn MTB til utviklingstillatelser. Av dette er 21 840 tonn konvertert til ordinære matfisktillatelser. Gjenstående tilsagn utgjør 67 071 tonn MTB. Nærings- og fiskeridepartementet behandlet i september 2023 fortsatt klager på avslag om utviklingstillatelser.

Utviklingstillatelsene ble (og blir fortsatt) tildelt vederlagsfritt, og med mulighet for å konvertere tillatelsen til en ordinær matfisktillatelse uten en forhåndsfastsatt tidsbegrensning mot et vederlag på 10 millioner kroner etter gjennomført prosjektperiode.10

I 2021 evaluerte Menon Economics ordningen med utviklingstillatelser på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet (Grünfeld mfl. 2021). Av rapporten fremgår det blant annet at:

Utviklingstillatelsene har som ordning sin styrke i å støtte opp under radikale innovasjoner (i den grad det trengs) og kunnskapsspredning/utvikling. Ordningen har klare svakheter når det kommer til samspill med andre ordninger, herunder trafikklyssystemet, anvendelse av teknologien og omfanget av administrasjonskostnader (selv om disse er moderate sett opp mot forvaltningsoppgavene).

En rekke søknader om tillatelse til utvikling var ikke ferdigbehandlet da evalueringen ble gjennomført.

3.3.5 Tillatelse til stamfisk

Akvakultur av stamfisk av laks, ørret og regnbueørret skal bidra til produksjon av rogn og melke av sykdomsfri fisk med høy avlsverdi eller fra spesielle stammer. Bakgrunnen for ordningen er blant annet at den skal gi likere rammebetingelser for produsenter og kjøpere, bidra til forenkling for næring og forvaltning og sikre tilstrekkelig tilgang på stamfisk og rogn i alle regioner (Fiskeri-og kystdepartementet, 2007).

Siden stamfiskordningen med løpende tildeling trådte i kraft i 2008, har antallet stamfisktillatelser økt fra 28 til 43. Per januar 2023 utgjorde tillatelsene til stamfisk 31 446 tonn MTB. Tillatelsene var fordelt på totalt 12 privateide aksjeselskaper og ett offentlig forskningsinstitutt.

Fiskeridirektoratet behandler søknader om tillatelse og fornyelse av tillatelser for stamfisk. Et rådgivende utvalg foretar en vurdering av søknader om tillatelse til stamfisk, som sendes Fiskeridirektoratet. Fiskeridirektoratets rådgivende utvalg for stamfisktillatelser skal bestå av fem representanter fra fagmiljøer innen biologi, genetikk, næringsinteresser og økonomi. Utvalget oppnevnes av Fiskeridirektoratet og har bestått av representanter fra BDO, Sjømat Norge, NOFIMA, NMBU og Havforskningsinstituttet.

Tillatelsens varighet fastsettes etter en konkret behovsvurdering, og kan tildeles for inntil 15 år. Maksimalt tillatt biomasse per tillatelse kan ikke overstige 780 tonn. Ved avgrensning av tillatelse til stamfisk skal det blant annet tas hensyn til hva slags avlskonsept og avlsmål det legges opp til, og om tillatelsen skal nyttes til oppformering av stamfisk eller til systematisk avlsarbeid.

Seleksjon av stamfisk er en nødvendig prosess i stamfiskproduksjonen. Genetisk fremgang for egenskaper er direkte knyttet opp mot graden av seleksjonsintensitet. Normalt gjennomføres det seleksjon av stamfisk minst to ganger i sjøfasen, henholdsvis innen ett år i sjø og innen to år i sjø. Innen ett år i sjø blir fisken sortert på størrelse, og det er vanlig at om lag 70 pst. av fisken slaktes ut som matfisk. Ved andre sortering selekteres igjen gjerne de 20-30 pst. største stamfiskene som produseres videre til kjønnsmodning, og de resterende 70-80 pst. slaktes ut som matfisk. En siste sortering foregår vanligvis før landsetting, der det sorteres på kjønnsmodning og modningsgrad.

Stamfisktillatelser tildeles etter Fiskeridirektoratets praksis med vilkår om at én stamfisktillatelse på 780 tonn MTB må landsette nok kjønnsmoden stamfisk for en årlig produksjon av minst 35 millioner befruktede og innlagte rognkorn.

Søker skal begrunne behovet både for maksimal tillatt biomasse og eventuelt antall tillatelser det søkes om. Ved søknad om flere tillatelser skal akvakulturmyndighetene vurdere om tillatelsene kan spres geografisk for å sikre stabile rognleveranser. Tillatelse til akvakultur av stamfisk i sjøvann må også omfatte egnet og klarert landlokalitet.

Fiskeridirektoratet gjennomførte i perioden 2015-2017 tilsyn med elleve av tolv innehavere av stamfisktillatelser (Fiskeridirektotatet 2018). Det fremkom avvik blant samtlige virksomheter fra flere av kravene som gjelder for produksjon av stamfisk. Det ble totalt registrert fem avvik knyttet til laksetildelingsforskriftens bestemmelser om formålet for stamfisktillatelser, egnet og klarert landlokalitet og dispensasjon for samlokalisering. I tilsynsrapporten påpekes det likevel at det ikke var grunnlag for å sende ut forhåndsvarsel eller fatte vedtak om pålegg i noen av tilsynene.

3.3.6 Tillatelse til slaktemerd

Slaktemerd skal brukes til kortvarig oppbevaring ved slakteriet av slakteklar matfisk av laks, ørret og regnbueørret. Fiskeridirektoratet behandler søknader om tillatelser til slaktemerd. Tillatelse til slaktemerd tildeles uten vederlag og for inntil 10 år. Maksimalt tillatt biomasse per tillatelse kan ikke overstige 780 tonn.

Fisken som settes i slaktemerd skal være slakteklar og ferdig sultet på matfisklokaliteten. Fisken kan etter akvakulturdriftsforskriften oppbevares i slaktemerd i inntil seks døgn. Det er ikke tillatt å fôre fisken i en slaktemerd. Utvalget er ikke kjent med at det er gjennomført målrettet tilsyn med eller ekstern revisjon av tillatelsene til slaktemerd.

Per januar 2023 var det registrert 63 slaktemerdtillatelser fordelt på 36 ulike selskaper. Noen selskaper hadde mer enn én tillatelse til slaktemerd.

Slaktemerder frigjør transportkapasitet i brønnbåtflåten ved at brønnbåten kan overføre fisken til merden og fortsette til nye oppdrag. Slakteriet kan prosessere fisken fra merden uten at brønnbåten trenger å være til stede. Det gir slakteriene jevn tilgang på slakteklar fisk. Oppbevaring av fisken i slaktemerd kan også gi fisken anledning til å restituere etter stress knyttet til håndteringen og transporten i brønnbåten, noe som kan være positivt for slaktekvaliteten.

3.3.7 Tillatelse til fiskepark

Akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret til fiskepark skal brukes som rekreasjons- og fritidstilbud for publikum. Ordningen med fiskeparker er basert på at fisk settes ut for å fanges igjen som del av et sportsfiske. Per januar 2023 var det registrert fire tillatelser til fiskepark i Akvakulturregisteret.

I retningslinjer for godkjenning og drift av anlegg som tilbyr fiske i merd, innhegning eller annet avstengt område av 2005, drøftes såkalt «put and take»-fiske (Fiskeri- og kystdepartementet, 2005). Det fremgår ikke videre av retningslinjene hva som ligger i begrepet utover at det innebærer «fiske i merd, innhengning eller annet avstengt område». Det fremgår imidlertid at den som driver «put and take»-anlegg må overholde de generelle kravene til oppdrettsvirksomhet. Det fremgår videre at det på grunn av «den spesielle karakteren til disse anleggene» i tillegg er behov for ytterligere krav og presiseringer av reglene knyttet til fiskevelferd, fiskehelse og rømmingssikkerhet.

«Put and take»-fiske må ikke forveksles med «fang og slipp». Rendyrket fang og slipp er når man på forhånd har bestemt at all uskadet fisk skal settes ut igjen. Denne formen for fiske er ulovlig i Norge etter dyrevelferdsloven, uavhengig av om fisket foregår i en fiskepark eller i det fri.

Etter laksetildelingsforskriften skal tillatelse til fiskepark ikke overstige to tonn. Videre kan det kun knyttes én lokalitet til hver tillatelse til fiskepark. Fra 8. mars 2021 ble det satt en midlertidig stopp for muligheten til å søke om tillatelse til fiskepark. Søknader om fornyelse av tillatelse til fiskepark kan fortsatt innvilges, men bare for inntil fem år av gangen. Søknad om tillatelse til fiskepark behandles av fylkeskommunen.

Utvalget er ikke kjent med at det er gjennomført målrettet tilsyn med, eller ekstern revisjon av, tillatelsene til fiskepark.

3.4 Historisk overblikk over tillatelsesregulering av akvakultur

I det følgende gjennomgås enkelte viktige utviklingstrekk i tillatelsesreguleringen av akvakultur: krav om akvakulturtillatelse, målsetninger for tillatelsesreguleringen, eierskapsbegrensninger for akvakulturvirksomhet, vederlag for tillatelser og produksjonsbegrensninger.

3.4.1 Krav om akvakulturtillatelse

Fiskesjukdomsloven av 1968 omfattet krav om tillatelse for å etablere nye anlegg for klekking av rogn av ferskvannsfisk.

Fra 1973 har det vært et alminnelig krav om tillatelse for å drive med fiskeoppdrett. Den midlertidige fiskeoppdrettsloven av 1973 stilte krav om tillatelse for å bygge, innrede, etablere og utvide anlegg for klekking av rogn eller oppdrett av fisk. Igangværende virksomhet måtte registreres for å være ansett som etablert før lovens ikrafttredelse. I lovens forarbeider pekte Fiskeridepartementet på at dersom forholdene ble lagt til rette på en tilfredsstillende måte og ny etablering ble brakt under kontroll, kunne fiskeoppdrett utvikle seg til en levedyktig næringsvei (Ot.prp. nr. 46 (1972–73)).

Fiskeoppdrettsloven av 1981 var den første permanente oppdrettsloven, og utvidet kravet om tillatelse til å omfatte oppdrett av skalldyr (Ot.prp. nr. 30 (1980–81)). Den etterfølgende fiskeoppdrettsloven av 1985 gjorde det klart at det var krav om tillatelse for all oppdrettsvirksomhet, uansett om virksomheten foregikk i merder, fjorder, sund, poller, om bord på skip eller på annen måte (Ot.prp. nr. 53 (1984–85)). Loven påla også registrerte anlegg å innhente tillatelse for å kunne fortsette sin virksomhet. Med oppdrett mentes all virksomhet der en fôrer eller behandler fisk og skalldyr med sikte på konsum, fôr, reproduksjon, utsetting, forskning eller undervisning. Loven ble senere endret, og det ble blant annet presisert at lovens virkeområde også omfattet «oppbevaring av levende fisk og skalldyr som ledd i oppdrettsvirksomhet».

I 2000 ble det innført egen lov om havbeite som regulerte utsetting og gjenfangst av krepsdyr, bløtdyr og pigghuder til næringsformål. Tillatelser til havbeite ga rett til utsetting og gjenfangst av en bestemt art innenfor et bestemt område, samt en tilhørende plikt til gjenfangst. Gjeldende akvakulturlov ble fastsatt i 2005 og erstattet fiskeoppdrettsloven og havbeiteloven, og viderefører krav om tillatelse for å drive akvakultur. I forarbeidene til akvakulturloven fremgår følgende i Ot.prp. nr. 61 (2004–2005):

Bakgrunnen for å opprettholde kravet om tillatelse for å drive akvakultur er at forvaltningen bør ivareta viktige overordnede samfunnsmessige hensyn som vanskeligere kan ivaretas av den enkelte næringsutøver. Hensynet til miljø og optimal bruk av kystsonen er hensyn som skal ivaretas både ved etablering, drift og avvikling av akvakultur. Forhåndsgodkjenningen av virksomheten mht miljø- og arealspørsmål er derfor et sentralt hensyn bak kravet om tillatelse.

Videre tilsier fordelings- og knapphetshensyn at det stilles krav om tillatelse. Eksempelvis er oppdrett av laks og ørret i dag regulert med hensyn til hvor mange tillatelser som skal gis, jf. oppdrettsloven § 6, første ledd. Dersom det er flere aktører som har interesse for å drive virksomhet og antallet tillatelser er begrenset, vil krav om tillatelse kunne løse konkurransesituasjonen. En måte å fordele dette godet på blir da å tildele tillatelser til søkere etter en vurdering basert på de hensyn som myndighetene mener er viktige.

I tillegg til de ovennevnte grunner til krav om tillatelse til akvakultur, vil kravet om en individuell tillatelse være et mer fleksibelt virkemiddel enn om virksomheten bare skulle reguleres av generelle forskrifter.

3.4.2 Målsetninger for tillatelsesregulering av akvakultur

Målsetningene for tillatelsesreguleringen av akvakultur har endret seg over tid, og har i stor grad vært knyttet til akvakultur av laks, ørret og regnbueørret (NOU 1992: 36). I lang tid var et mål å regulere produksjonen i forhold til markedet. De første oppdretterne hadde direkte tilknytning til kystdistriktene. Målet om at oppdrettsnæringen skal være en distriktsnæring står seg fortsatt, selv om eierskapsstrukturen er betydelig endret. Lenge tok en sikte på at oppdrettsnæringen skulle være en næring for selveiere. Tillatelsesordninger fremmet lenge en næringsstruktur med små virksomheter med mest mulig lokalt eierskap. Tillatelsesordningene har også hatt som mål å fremme andre særskilte hensyn, for eksempel flere kvinner i eier- eller lederposisjon i selskapene, og styrking av det lulesamiske samfunnet i Musken i Tysfjord kommune.11^,12 De senere årene har miljøhensyn blitt særlig vektlagt, blant annet ved tildeling av såkalte grønne tillatelser og utviklingstillatelser. Trafikklyssystemet, med målsetning om å sikre forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst, ble innført i 2017.

3.4.3 Eierskapsbegrensninger for akvakulturvirksomhet

Fram til 1991 kunne som hovedregel ingen ha majoritetsinteresser i mer enn ett oppdrettsanlegg. I 1991 ble det lempet på eierskapsbegrensningene, og kravet om at majoritetsinteressene måtte ha lokal tilknytning ble opphevet. Bakgrunnen for endringene var at fiskeoppdrettsnæringa skulle få tilnærmet samme rammevilkår som næringslivet ellers, og langt på vei likestilles med annen norsk eksportindustri. De regulatoriske lettelsene ble fulgt av en konsolidering i næringen med færre og større selskaper gjennom oppkjøp og fusjoner.

Fram til 2013 var det gjennom eierkontrollforskriften fastsatt at det ikke var tillatt å kontrollere mer enn 25 pst. av tillatelsesbiomassen i Norge. Erverv som førte til kontroll med mer enn 15 pst. av tillatelsesbiomassen måtte ha tillatelse fra Fiskeri- og kystdepartementet. I 2013 endret Stoltenberg-regjeringen forskriften til at det ikke var tillatt å kontrollere mer enn 40 pst. av tillatelsesbiomassen. Solberg-regjeringen besluttet i 2014 å oppheve eierkontrollforskriften. Oppheving av denne forskriften førte også til at tilhørende krav om lærlinger, traineer og bearbeidingsgrad bortfalt.13

3.4.4 Vederlag for tillatelser til akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret

Fiskeridepartementet fremmet i 2001 en lovproposisjon som gjorde nødvendige lovendringer for å kunne innkreve vederlag for akvakulturtillatelser (Ot.prp. nr. 65 (2000–2001)). I lovforslaget beskriver departementet bakgrunnen for forslaget slik:

Tidligere konsesjoner har blitt tildelt uten at det har vært tatt vederlag. Det har imidlertid alltid vært kostnader knyttet til å etablere seg i lakse- og ørretoppdrett. Det er gjort store grunninvesteringer både av de som er inne i næringen og av myndighetene. Mye av den usikkerheten som tidligere var knyttet til driftskonsepter og markedsmuligheter er nå redusert, samtidig som produksjonsveksten kontrolleres av myndighetene for å gi mer stabilitet og forutsigbarhet for næringsutøverne. De som tildeles nye konsesjoner i 2001 har større forutsigbarhet på flere områder sammenlignet med etableringer ved tidligere ordinære konsesjonstildelinger.

I dagens marked overdras konsesjoner mellom næringsutøvere mot betaling. En vederlagsfri tildeling av konsesjonsrettigheter som senere kan omsettes med stor fortjeneste, ville etter departementets oppfatning være uheldig. Konsesjoner for matfiskoppdrett av laks og ørret gir en beskyttet rett til næringsutøvelse. Samtidig har det de siste årene vært gode fortjenestemuligheter innen lakse- og ørretoppdrett, både for små og store selskaper. Dette gir etter Fiskeridepartementets oppfatning grunnlag for å kreve vederlag ved tildeling av nye konsesjoner.

Fiskeridepartementet mener at det bør tas vederlag ved tildeling av nye konsesjoner for matfiskoppdrett av laks og ørret. Det er rimelig at fellesskapet får en del av konsesjonenes reelle verdi. Krav om vederlag for tildeling vil sikre en mer rettferdig fordeling av de verdiene som ligger i selve konsesjonene.

Fiskeridepartementet foreslo å gi adgang til å differensiere vederlagets størrelse, og pekte videre på at «departementet legger vekt på at innføring av vederlag ved tildeling ikke skal være til hinder for å nå havbrukspolitiske mål».

Fastsettelsen av vederlaget skulle ta utgangspunkt i tillatelsenes verdi etter objektive kriterier, men samtidig hensynta usikkerheten i beregningene. KPMG beregnet på oppdrag fra departementet verdien av en tillatelse med 850 tonn fôrkvote til 26 mill. 2000-kroner (Rønning 2021). Fiskeridepartementet utlyste tillatelsene til en fastpris på 5 millioner kroner (4 millioner kroner for tillatelser i Troms og Finnmark), noe som indikerer at det var andre hensyn som påvirket vederlagsprisingen. Totalt vederlag ble 138 millioner kroner.

I utlysningsrundene i 2003 og 2008-2009 ble nye tillatelser lyst ut til et forhåndsfastsatt vederlag. Tillatelser som ikke ble kjøpt i første omgang, ble auksjonert ut til en lavere pris i Finnmark. I en tilleggsproposisjon til statsbudsjettet skriver Fiskeri- og kystdepartementet følgende om bakgrunnen for beregningen av vederlaget i 2009-runden (St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2008–2009)):

Erfaringa frå tildelingsrundane i 2002 og 2003 viser at det var vilje til å betale for løyva med 5 mill. kroner, medan 4 mill. kroner var for mykje i Finnmark. Ved fastsetjing av vederlaget kan det takast utgangspunkt i eit overslag over verdien til konsesjonen basert på objektive kriterium, dvs. utrekning av den avkastninga konsesjonen isolert kan gi. Utrekning av ein teoretisk verdi for ein konsesjon byggjer på vurderingar av framtidig utvikling. Eit slikt overslag vil difor vere usikkert, særleg sett i lys av uroa i finansmarknaden. Vederlaget bør vere rimeleg sett i høve til den framtidige innteninga som konsesjonen gir høve til, slik at det er mogleg for drivarane av konsesjonane å forrente den kapitalen som er nødvendig både til vederlaget og til dei andre innsatsfaktorane. Omsynet til å hindre spekulasjon og vidaresal talar på den andre sida for at vederlaget blir sett relativt høgt. Vidare tilseier prisutviklinga i samfunnet generelt og betre marginar innan lakseoppdrett også eit høgre vederlag enn i 2002- og 2003-rundane.

2009-tildelinga vil bli basert på faste vederlag og søknadsbehandling med prioritering ut frå visse kriterium, jf. pkt. 5. På denne bakgrunn blir vederlaget, bortsett frå i Finnmark, sett til 8 mill. kroner per løyve.

I 2009 ble tillatelsene fordelt fylkesvis før tildeling. Det ble lyst ut 65 tillatelser. Fem tillatelser skulle tildeles til økologisk drift og var ikke knyttet til bestemte fylker. Videre skulle det i tildelingen legges vekt på «mindre aktørar i næringa, og søkjarar som vil leggje til rette for auka bearbeiding med sikte på økonomisk integrasjon i kystdistrikta i Noreg». Det totale vederlaget ble 485 mill. 2009-kroner.14 Det ble på forhånd bestemt at vederlaget skulle fordeles med en andel til fylkeskommunene der tillatelsene ble tildelt, en andel til staten og en andel til tiltak for villaksen.

Tildelingsrunden i 2013 var første gang myndighetene solgte tillatelser gjennom en lukket budrunde (auksjon). Det ble utlyst totalt 45 «grønne tillatelser» fordelt i tre grupper, hvorav 15 ble tildelt gjennom budrunden. Formålet med disse tillatelsene var å stimulere til realisering av nye teknologiske løsninger eller driftsmåter som la til rette for å redusere miljøutfordringene med rømming av oppdrettsfisk og spredning av lakselus.

Selv om auksjon som tildelingsform ble lansert av myndighetene allerede i 2001, var det ikke før trafikklyssystemet ble innført at auksjon ble den dominerende tildelingsformen for tillatelseskapasitet til akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret i sjø. I havbruksmeldingen drøftes ulike måter å tildele tillatelsene på (Meld. St. 16 (2014–2015)). Auksjon, loddtrekning, med eller uten prekvalifisering, og fastpris var blant alternativene som ble vurdert. Regjeringen konkluderte med at auksjon var den foretrukne tildelingsformen.

I 2016 ble det åpnet for tildeling av vederlagsfrie matfisktillatelser for laks, ørret og regnbueørret på land.

3.4.5 Produksjonsbegrensninger for matfisk og stamfisk av laks, ørret og regnbueørret

Tillatelser til akvakultur av matfisk og stamfisk av laks, ørret og regnbueørret var tidligere avgrenset i oppdrettsvolum målt som volumet på merdene.15 I 1996 ble avgrensningen av tillatelsene supplert med en fôrkvote som var knyttet til oppdrettsvolumet. Dette reduserte i praksis mengden fisk som kunne produseres i det tildelte oppdrettsvolumet.

Et forslag basert på tillatelser avgrenset av maksimal tillatt biomasse (MTB) ble presentert i 2002 av en arbeidsgruppe nedsatt av Fiskeridepartementet (Holm mfl. 2002). Fiskeridirektoratet ved daværende fiskeridirektør Peter Gullestad tilrådet imidlertid areal som avgrensning for tillatelser, og mente øvrige hensyn kunne ivaretas av virkemidler på lokalitetsnivå (Fiskeridirektoratet 2003).

Akvakulturtillatelser til matfisk og stamfisk av laks, ørret og regnbueørret ble fra 1. januar 2005 avgrenset i MTB i tillegg til avgrensning av lokalitetenes areal. Tillatelsene ble ved denne overgangen konvertert fra tillatt oppdrettsvolum (kubikkmeter) til MTB (tonn). Overgangen til avgrensning av tillatelser i MTB og avviklingen av produksjonsregulering med fôrkvoter, ga aktørene mulighet til å øke produksjonskapasiteten. Denne økningen er anslått til minimum 30 pst.

Flere ordninger med varierende eller rullerende MTB har vært foreslått. I 2016 ble det innført en prøveordning med en variant av rullerende MTB. Dette innebar at det ble satt et øvre tak for MTB for hver måned, med en profil som gjorde det mulig å holde mer fisk i sjø på høsten og vinteren, mens MTB-taket ble satt lavere om våren og sommeren. Gjennomsnittet av takene tilsvarte regulær MTB. Forslaget ville kunne gi en produksjonsøkning, og staten tok derfor vederlag fra aktørene som ville delta på ordningen. Ordningen varte fram til desember 2019. Utvalget er ikke kjent med at ordningen er evaluert.

3.5 Arealforvaltning og -planlegging

Plan- og bygningsloven er en prosesslov som gir et helhetlig rammeverk for planlegging på land, i vassdrag og i sjøarealer ut til én nautisk mil utenfor grunnlinja. Planer etter plan- og bygningsloven samordner og legger overordnede rammer for behandling av søknader om tiltak etter blant annet sektorlover for forvaltning av næringsaktiviteter og interesser. Planlegging for akvakultur i sjø skjer i hovedsak i kommuneplanens arealdel eller kommunedelplaner og interkommunale planer for sjøområdene, ofte kalt kystsoneplaner. Kommuneplanens arealdel vedtas av kommunestyret og består av plankart med tilhørende bestemmelser og planbeskrivelse. Planen er juridisk bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak. Det er ikke klagerett på kommunestyrets vedtak av kommuneplanens arealdel. Kommunal planlegging skjer innenfor de rammer og retningslinjer som er gitt fra nasjonalt og regionalt nivå. Kravene til konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven og forskrift om konsekvensutredninger, samt vurderinger i forhold til vannforskriften og naturmangfoldloven gjelder også for planlegging i sjø. Kommunen har plikt til å legge til rette for medvirkning og samarbeid med private og offentlige parter.

I kommuneplanens areal kan areal til akvakultur vises som eget underformål «akvakultur» under hovedformålet i plan- og bygningsloven § 11-7 nr. 6 «Bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone». Akvakultur kan også kombineres med ett eller flere av de øvrige underformålene. Kommunen har også muligheten til å la akvakultur inngå som en del av hovedformålet. Kommunen kan da avklare vilkårene for bruk og vern av arealene gjennom bestemmelser til planen. Kommunen kan dessuten vedta bestemmelser om «hvilke artsgrupper eller arter av akvakultur som enkeltvis eller i kombinasjon kan etableres» for eksempel om kommunen ønsker oppdrett av laks, torsk eller tang og tare i arealer avsett til akvakultur. (pbl. §11-11, nr. 7). Det kan også gis bestemmelser om «bruk og vern av vannflate, vannsøyle og bunn» (pbl. §11-11, nr. 3). Kommunene har også mulighet til å gi bestemmelser om «miljøkvalitet, estetikk, natur og landskap» (pbl. §11-9, nr. 6).

Plan- og bygningslovens krav om reguleringsplan for større bygge- og anleggstiltak gjelder også i sjø. Hva som er større bygge- og anleggstiltak beror på en konkret vurdering av forholdene på stedet. I kommuneplanens arealdel kan det gis bestemmelser om hvilke typer tiltak som krever reguleringsplan, enten i form av områderegulering eller detaljregulering. Dette kan for eksempel gjelde nye småbåthavner, havneområder og utbedring av farleder. For nye områder for akvakultur vil det vanligvis ikke være nødvendig med reguleringsplan fordi kommuneplanen og påfølgende behandlingen etter akvakulturloven gir nødvendige avklaringer.

Statlige og regionale myndigheter skal bidra inn i planprosessene og sikre at de interessene de er satt til å ivareta blir innarbeidet i regionale og kommunale arealplaner. Berørt statlig og regionalt organ kan fremme innsigelse til forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde, jf. pbl § 5-4. Det kan fremmes innsigelse dersom planforslaget er i strid med bestemmelser i loven, forskrift, statlige planretningslinjer, statlig eller regional planbestemmelse, eller overordnet plan. Adgangen til å fremme innsigelse i plansaker faller bort hvis statlige myndigheter ikke har deltatt tidlig i planprosessen. Fylkeskommunen kan fremme innsigelse for å ivareta hensyn til akvakultur i plansaker. Den rettslige betydningen av innsigelse er at myndigheten til å treffe endelig planvedtak overføres til Kommunal- og distriktsdepartementet dersom det ikke oppnås enighet mellom kommunen og innsigelsesmyndigheten gjennom planprosess eller megling. Det er hvert år et fåtall saker som kommer til departementet for avgjørelse.

Kommunal planlegging skal skje uavhengig av eiendomsforhold og andre rettigheter. Rammene for utøving av næring kan bli endret av nye planer, endrede lover eller forskrifter, eller andre nye forvaltningsregimer. På land og ut til marbakken gjelder den private eiendomsretten. Aktører som ønsker å drive virksomhet på et område underlagt privat eiendomsrett må erverve området eller inngå privatrettslig avtale med grunneier for å få tilgang til området. I ferskvann gjelder også den private eiendomsretten, imidlertid rår staten over det som er fritt midtstykke i større innsjøer. Ligger innsjøen til statsallmenning, inngår midtstykket i allmenningen. Sjøarealene utenfor marbakken regnes som eierløse og styres gjennom lov og forvaltning (Myklebust, 2010).

Plan- og bygningsloven har også regler om behandling av byggesaker som skal sikre at tiltak utføres forsvarlig og blir i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. Sentrale forskrifter er byggesaksforskriften og byggteknisk forskrift. Kommunene er bygningsmyndighet. Flytende akvakulturanlegg som er gitt tillatelse etter akvakulturloven er unntatt fra byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven. Dette forutsetter blant annet at tiltaket ikke er i strid med kommuneplanens arealdel. Akvakulturanlegg på land omfattes derimot ikke av unntaket. Bestemmelsene i pbl. § 29-5 (Tekniske krav) og § 29-7 (Krav til produkter til byggverk) med tilhørende deler av byggteknisk forskrift gjelder likevel så langt de passer også for flytende akvakulturanlegg.

Arealinteresser i fjorder og kystnære sjøområder ivaretas også gjennom sektorregelverk. Havne- og farvannsloven skal fremme sjøtransport som transportform og legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann, samtidig som det skal tas hensyn til et konkurransedyktig næringsliv. Loven skal også ivareta nasjonale forsvars- og beredskapsinteresser. Det er krav om tillatelse fra Kystverket etter havne- og farvannsloven for akvakulturanlegg i sjø. Ved behandling av søknad om slik tillatelse, vurderes i praksis særlig forhold som virksomhetens avstand til hovedled og biled, sektorer, ankringsområder og farvannskrysninger i det omsøkte området.

3.6 Regulering av biosikkerhet, fiskevelferd og miljøpåvirkning

Tillatelser og lov- og forskriftsfestede krav er sentrale virkemidler i dagens regulering av biosikkerhet, fiskevelferd og miljøpåvirkning i akvakulturvirksomhet. Etablering, drift og avvikling av akvakultur er regulert i en rekke forskrifter fastsatt med hjemmel i matloven, dyrevelferdsloven og akvakulturloven. Videre har Norge forpliktet seg til å følge EUs dyrehelseregelverk (Animal Health Law, AHL) gjennom implementeringen av dyrehelseforordningen med underliggende rettsakter i norsk rett (beskrives nærmere under 3.9 og drøftes i kapittel 6.4).

Matloven skal fremme god plante- og dyrehelse, og skal blant annet sikre helsemessige trygge matvarer, fremme helse, kvalitet og forbrukerhensyn gjennom hele produksjonskjeden og ivareta en miljøvennlig produksjon. Loven slår blant annet fast at de som driver akvakulturanlegg har plikt til å forebygge sykdom, å varsle myndighetene ved mistanke om sykdom og å iverksette tiltak. Enhver skal utvise nødvendig aktsomhet, slik at det ikke oppstår fare for utvikling eller spredning av smittsom dyresykdom. Levende dyr skal ikke omsettes, tas inn i dyrehold, flyttes eller settes ut når det er grunn til mistanke om smittsom dyresykdom som kan gi vesentlige samfunnsmessige konsekvenser.

Dyrevelferdsloven skal fremme god dyrevelferd og respekt for dyr, herunder fisk. Loven slår blant annet fast at dyr har egenverdi uavhengig av den nytteverdien de måtte ha for mennesker. Dyr skal behandles godt og beskyttes mot fare for unødige påkjenninger og belastninger. Dyreholder skal sikre at dyr holdes i miljø som gir god velferd ut fra artstypiske og individuelle behov. Dyrs levemiljø skal fremme god helse og bidra til trygghet og trivsel. Videre følger det av loven at dyreholder skal påse at driftsformer, metoder, utstyr og tekniske løsninger som brukes til dyr, er egnet til å ivareta hensynet til dyrenes velferd. Den som markedsfører eller omsetter nye driftsformer, metoder, utstyr og tekniske løsninger til bruk på dyr eller i dyrehold, skal påse at disse er utprøvd og funnet egnet ut fra hensynet til dyrevelferd.

I medhold av matloven og dyrevelferdsloven er det krav om godkjenning fra Mattilsynet for etablering av akvakulturanlegg, utvidelse av produksjonsomfang og annen vesentlig endring av allerede godkjent akvakulturanlegg. Helse og velferd for de akvatiske organismene og risiko for spredning av smitte er sentrale forhold som vurderes ved godkjenning.

I dag er det krav om utslippstillatelse fra forurensningsmyndighetene etter forurensningsloven for etablering, utvidelse og flytting av akvakultur. Akvakulturloven slår fast at akvakultur skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte. Denne miljønormen suppleres av miljørettslige prinsipper i naturmangfoldloven som skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av all offentlig myndighet. Akvakulturloven med tilhørende forskrifter har også flere bestemmelser som skal ivareta miljøhensyn, herunder om miljøundersøkelser og forebygging og gjenfangst av rømt fisk.

Boks 3.1 Kvalitetsnormen for villaks

Kvalitetsnorm for villaks er hjemlet i naturmangfoldloven og fastsatt gjennom forskrift om kvalitetsnorm for ville bestander av atlantisk laks. Formålet med normen er å bidra til at viltlevende laksebestander ivaretas og gjenoppbygges til en størrelse og sammensetning som sikrer mangfold innenfor arten og utnytter laksens produksjons- og høstingsmuligheter. Normen er retningsgivende for myndighetenes forvaltning og skal gi myndighetene et best mulig grunnlag for forvaltningen av bestandene og faktorene som påvirker bestandene av atlantisk laks. Klassifisering etter kvalitetsnormen er en helhetsvurdering av kvaliteten på villaksbestander basert på bestandenes oppnåelse av gytebestandsmål (målt som den mengden hunnlaks som må gyte for at et optimalt antall smolt kan forlate elva hvert år), naturgitt høstingspotensial og genetisk integritet. Måloppnåelse for laksebestandene klassifiseres etter gjennomsnittlig prosentvis måloppnåelse over fem år. Lakselus og rømt oppdrettsfisk er to av de menneskeskapte faktorene som påvirker villaksen. Disse er derfor brukt som effektindikatorer for å vurdere måloppnåelse. Til forskjell fra trafikklyssystemet, vurderes disse indikatorene for hver enkelt bestand av villaks.

Flere forvaltningsorganer forvalter og fører tilsyn med regelverk som angår biosikkerhet, fiskevelferd og miljø. Mattilsynet forvalter og fører tilsyn med bestemmelser i matloven, dyrevelferdsloven og dyrehelsepersonelloven. De siste årene har kontroll med lakselus og virussykdommer vært særlig vektlagt. Fiskeridirektoratet, i samråd med Mattilsynet, godkjenner driftsplaner, inkludert planer for brakklegging av lokaliteter. Fiskeridirektoratet fører tilsyn med overholdelse av fastsatte grenser for utnyttelse av tillatelseskapasitet i akvakulturtillatelser. Fiskeridirektoratet, i samråd med Statsforvalterens miljøvernavdeling, kan kreve ytterligere miljøundersøkelser ved akvakulturanlegget og kan fatte vedtak om brakklegging av lokaliteten dersom undersøkelser viser uakseptabel miljøtilstand. Fiskeridirektoratet har de senere årene prioritert forebygging og håndtering av effekter av rømming og etterlevelse av biomasseregelverket (Fiskeridirektoratet, 2023). Statsforvalterne forvalter og fører tilsyn med bestemmelser i blant annet forurensningsloven og produktkontrolloven.16

3.7 Regulering av vannressurser

Akvakulturvirksomhet kan kreve tillatelse etter vannressursloven dersom det skal foretas uttak av ferskvann. Dette vil i hovedsak være aktuelt ved akvakultur på land. I slike saker avgjør Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) om inngrepet er konsesjonspliktig etter vannressursloven. Vannressursloven har til formål å sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann. Konsesjon kan bare gis «hvis fordelene ved tiltaket overstiger skader og ulemper for allmenne og private interesser som blir berørt i vassdraget eller nedbørfeltet». Dersom virksomheten ikke krever tillatelse etter vannressursloven, er NVE høringspart for tiltak som kommer i direkte berøring med vassdrag.

3.8 Skatter og avgifter

Overskudd i norske selskaper, herunder oppdrettsselskaper, skattlegges som alminnelig inntekt med en skattesats på 22 pst. Underskudd kan fremføres og trekkes fra mot senere overskudd.

Fra og med 2021 har selskapene betalt en avgift på produksjon av fisk. Fra 1. juli 2023 er produksjonsavgiften 0,90 kroner per kilo.

Grunnrenteskatt på akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret i sjø er innført fra 1. januar 2023 med en effektiv sats på 25 pst. Grunnrenteskatten er utformet som en kontantstrømskatt. Det gis et bunnfradrag på 70 mill. kroner. Produksjonsavgiften kommer til fradrag krone for krone i grunnrenteskatten og inngår i overføringene til kommuner og fylkeskommuner gjennom det såkalte Havbruksfondet. Mens grunnrenteskatten betales til staten, fungerer produksjonsavgiften som en omfordeling av grunnrenteskatteinntekt mellom stat og kommune. Deler av grunnrenten fra akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret i sjø hentes også inn gjennom tillatelsessystemet. Dette er omtalt nærmere i kapittel 8. Grunnrenteskatt og fordelingen av verdiene fra akvakultur er nærmere omtalt i kapittel 4.

Det betales en eksportavgift på fisk. For laks og ørret er satsen 0,6 pst. av fob-verdien (free on board), dvs. varens verdi pluss frakt og eventuelle forsikringskostnader frem til norsk grense. Avgiftsinntektene går i sin helhet til å finansiere de ulike aktivitetene som Norges sjømatråd og Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond gjennomfører. Avgiften kreves inn av Skatteetaten.

Alle innehavere av tillatelse til akvakultur av laks, ørret og regnbueørret er pålagt å delta i OURO – Oppdrettsnæringens sammenslutning for utfisking av rømt oppdrettsfisk. Deltakerne betaler en avgift til OURO for å dekke utgiftene til tiltak. Det er sammenslutningen selv som bestemmer størrelsen på avgiften basert på utgiftene. Sammenslutningen skal bidra til å redusere risikoen for genetisk påvirkning fra akvakultur på ville bestander av laksefisk. Oppgavene omfatter planlegging og gjennomføring av tiltak for å redusere forekomsten av rømt oppdrettsfisk av artene laks, ørret og regnbueørret i elver der innslaget av rømt fisk er uakseptabelt, det vil si større enn 10 pst. Sammenslutningen skal vurdere planlegging av tiltak for å redusere forekomst av rømt oppdrettsfisk i elver der overvåkingen viser at innslaget av rømt oppdrettsfisk er lik eller større enn 4 pst.

3.9 Norges internasjonale forpliktelser i akvakulturforvaltningen

3.9.1 EØS-avtalen

Det er Norges prinsipielle syn at akvakulturnæringen faller utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde. På flere områder legger likevel EØS-avtalen føringer for regulering av næringen, som bestemmelser knyttet til fiskehelse, miljø, natur og biologisk mangfold.

Gjennom EØS-avtalens veterinæravtale er Norge bundet av en rekke veterinære bestemmelser. EU vedtok i 2016 en ny dyrehelseforordning (EU) 2016/429 med en rekke underliggende rettsakter, Animal Health Law (AHL). AHL erstatter det tidligere Fiskehelsedirektivet, og viderefører i stor grad reglene herfra. Regelverket ble innført i Norge i april 2022 gjennom en rekke forskrifter under matloven, og omtales som «dyrehelseregelverket».17 Dyrehelseregelverket har som formål å bedre dyrehelsen og dermed redusere antallet sykdomsutbrudd. Det skal forebygge og bekjempe alvorlige dyresykdommer som kan overføres mellom dyr eller til mennesker. Videre skal regelverket bidra til at handel med dyr og produkter av dyr kan fungere tilfredsstillende i EØS. Se for øvrig kapittel 6.4. for dets betydning for regulering av biosikkerhet.

Dyrehelseforordningen retter seg mot de som eier eller på annen måte tar vare på eller har ansvar for dyr. Regelverket omfatter alle dyr som lever på land og i vann, holdte og ville dyr, samt produkter av dyr og avlsmateriale, som for eksempel sæd og embryo. I tillegg omfattes lokaler, transportmidler, utstyr og alle andre materialer som kan bidra til å spre smittsomme dyresykdommer av regelverket.

Det nye regelverket omfatter i hovedsak hele dyrehelseområdet. Det inneholder sykdomslister (EØS- og nasjonal liste) og kategorisering av sykdommene på listene etter alvorlighetsgrad. Det inneholder også regler om sykdomsfri status, overvåkning, helsekontroller, beredskap, krav til biosikkerhet, krav til kunnskap om dyrehelse, bekjempelse av sykdom, godkjenning, registering og sporbarhet. Videre omfattes forflytning av dyr, avlsmateriale og produkter av dyr i EØS, samt import av slike forsendelser fra tredjeland.

Vanndirektivet er et av EUs mest omfattende miljødirektiv og er gjennomført i norsk rett gjennom vannforskriften.18 Formålet med vannforskriften er å sikre en mest mulig helhetlig beskyttelse og bærekraftig bruk av vannforekomstene, enten det er innsjø, fjord, kystvann, elv, bekk, magasin eller kanal. Det generelle målet i vannforskriften er at alle vannforekomster skal ha minst god økologisk og god kjemisk tilstand. Kunstige og sterkt modifiserte vannforekomster har mål om godt økologisk potensial. For å nå miljømålene i vannforskriften skal det utarbeides tverrsektorielle vannforvaltningsplaner og tiltaksprogram for Norges vannregioner (hovedsakelig inndelt etter fylkeskommuner). På bakgrunn av blant annet en vurdering av miljøtilstanden i vannforekomstene skal det fastsettes konkrete mål for hver enkelt vannforekomst i vannforvaltningsplanene. Vannforvaltningsplanene og tiltaksprogrammene skal revurderes og om nødvendig oppdateres hvert sjette år. Det er de ulike vannregionmyndighetene som skal utarbeide, revurdere og gjennomføre tiltak med mål om å oppnå minst god økologisk og kjemisk tilstand i vannforekomstene. Miljømålene i vannforskriften skal i utgangspunktet nås innen utgangen av den til enhver tid gjeldende planperiode. Dersom det av ulike (legitime) årsaker ikke lar seg gjøre å oppnå miljømålene innen fristen, er det likevel adgang til å gi utsatt frist for måloppnåelse eller til å fastsette mindre strenge miljømål. Oppdaterte og godkjente vannforvaltningsplaner skal vedtas som regional plan etter plan- og bygningsloven, og skal legges til grunn for regionale organers virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i vannregionen.

Det er 15 vannregioner som er helt eller delvis på norsk territorium, og det er per i dag utarbeidet tverrsektorielle vannforvaltningsplaner og tiltaksprogram for 12 av disse. Etter oppdateringen av de regionale vannforvaltningsplanene høsten 2022, inkluderer disse nå også tiltak på akvakulturområdet, herunder tiltak rettet mot rømt oppdrettsfisk og spredning av lakselus. Tilstanden til de ulike villaksbestandene inngår som en del av vurderingen av vannforekomstenes samlede økologiske tilstand. Vurderingen av påvirkning fra oppdrettsfisk på vill laksefisk skal samordnes med bestandsmålene i kvalitetsnorm for ville bestander av atlantisk laks, som er vedtatt med hjemmel i naturmangfoldloven.

Norge er videre forpliktet til å gjennomføre EUs to direktiver om konsekvensutredning i norsk regelverk. I tråd med direktiv 2011/92/EU skal det bli gjennomført en konsekvensutredning dersom det aktuelle akvakulturanlegget kan få vesentlige virkninger for samfunn og miljø. Norge er forpliktet til å praktisere dette kravet i tråd med EU-retten. Videre stiller direktiv 2001/42/EC krav om gjennomføring av konsekvensutredning til overordnede planer; dette gjelder uavhengig av om den overordnede planen åpner for akvakultur eller ikke. I Norge vil slike overordnede planer i hovedsak være regionale planer og kommunale arealplaner. Dersom det skal bli laget konsekvensutredning for planen eller tiltaket, har EU-direktivene regler om prosess for denne.

3.9.2 Internasjonale konvensjoner

Det er flere konvensjoner og internasjonale avtaler som har betydning for reguleringen av akvakultur i Norge.

Konvensjonen om biologisk mangfold omfatter alt biologisk mangfold og gir en helhetlig ramme for forvaltning av det biologiske mangfoldet for alle sektorer. Konvensjonen har tre hovedmål: bevaring av biologisk mangfold, bærekraftig forvaltning og bruk av elementer av mangfoldet og rettferdig fordeling av utbyttet fra bruk av genetiske ressurser. Under konvensjonen er det utviklet tematiske og tverrgående arbeidsprogram, spesifikke retningslinjer og egne protokoller.

Bernkonvensjonen har som formål å beskytte Europas ville dyr og planter med leveområder. Arter som er underlagt konvensjonens strengeste beskyttelse er det som et utgangspunkt forbudt å avlive. For øvrige arter som er listet under konvensjonen skal utnyttelsen reguleres for å holde bestandene utenfor fare. Både laks og flere arter av sjøfugl som lever i Norge er på Bernkonvensjonens lister over arter som skal gis en beskyttelse. Det er også flere andre internasjonale avtaler som forplikter Norge til å ivareta arter av sjøfugl, inkludert deres leveområder, og som derfor er relevante for akvakultur.

Bonnkonvensjonen er en global avtale om beskyttelse av trekkende arter av ville dyr. Flere arter av sjøfugl som lever i Norge er på konvensjonens lister over arter som krever særlig beskyttelse eller tiltak. Konvensjonen er en rammekonvensjon med fokus på å etablere handlingsplaner for å styrke bestander eller sikre internasjonalt samarbeid om utnyttelse av arter.

Oslo-Paris-konvensjonen (OSPAR-konvensjonen) om vern av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren forplikter statene til å ta ethvert mulig skritt for å forhindre forurensning og treffe de nødvendige tiltak for å beskytte havområdet mot virkninger av menneskelige aktiviteter.

UNECE-konvensjonen om konsekvensutredning for tiltak og planer som kan ha grenseoverskridende miljøvirkninger, pålegger partene å . vurdere miljøvirkning i naboland, og å gjennomføre utredning og høring i naboland dersom planen eller tiltaket kan gi vesentlige virkninger der. Gjennom den nordiske miljøvernkonvensjonen er nordiske borgere innenfor visse kriterier gitt klagerett på vedtak og saker i nabolandet.

Norge er medlem i North Atlantic Salmon Conservation Organization (NASCO). Formålet med organisasjonen er å skape et forum for internasjonalt samarbeid som kan bidra til å bevare og gjenoppbygge laksebestander i alle land rundt Nord-Atlanteren. Alle medlemsland plikter å rapportere til NASCO om oppfølging av organisasjonens vedtak og retningslinjer. Dette omfatter også retningslinjer innen akvakultur. Williamsburgresolusjonen er vedtatt av NASCO og inneholder en avtale mellom medlemslandene om å samarbeide for å minimere negative påvirkninger på villaks fra akvakultur. Ifølge resolusjonen skal hvert enkelt land gjennomføre tiltak for å holde antallet rømt oppdrettslaks på et nivå tilnærmet lik null samt minimere risikoen for spredning av sykdom og parasitter mellom oppdrettslaks og villaks.

3.9.3 Folkerettslige forpliktelser om urbefolkning og minoriteter

Norge har gjennom ratifiseringen av FN-konvensjonen av 1966 om sivile og politiske rettigheter, og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, særskilte forpliktelser overfor samer. Norge har også ratifisert Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter.

Statens plikt til å tilrettelegge forholdene for at samer kan sikre sitt språk, kultur og samfunnsliv er nedfelt i Grunnloven § 108.

I forarbeidene til akvakulturloven (Ot.prp. nr. 61 (2004–2005)) er det drøftet hvordan Norges særskilte forpliktelser overfor samene gjør seg gjeldene innen akvakultur:

Departementet ser det ikke som naturlig å tolke ILO-konvensjonen dit hen at den gir samer særskilte fortrinn fremfor andre søkere ved tildeling av akvakulturtillatelser. Dette fordi akvakultur er en form for virksomhet som neppe vil utgjøre en naturressurs slik ordet er brukt i konvensjonen, og fordi akvakultur heller ikke utgjør noen tradisjonell samisk virksomhet. Av samme årsak kan det heller ikke utledes noe rettsgrunnlag for fremtidig tildeling av vederlagsfrie konsesjoner til minoritetsgrupper. Tildelingen til Musken i 2002 var ledd i et regionalpolitisk tiltak og ikke med utgangspunkt i en samerettslig problemstilling.

I utøvelsen av akvakultur vil lokalisering av slik virksomhet kunne konkurrere med andre brukerinteresser i kystsonen, herunder også samiske interesser. Ved lokalisering av akvakultur vil således samiske fiskerier kunne ha et særlig vern mot søknader om lokalisering av akvakultur på tradisjonelle fiskeplasser, men dette er en form for arealbrukshensyn som fiskerimyndighetene må ta hensyn til i sin saksbehandling.

Samisk og annen tradisjonell næringsutøvelse og kultur omtales nærmere i kapittel 7.

Bibliografi

Deloitte (2019). Evaluering av ordningen med akvakulturtillatelser til forskningsformål. Oslo: Deloitte.

Fiskeridirektoratet (2003). Forslag til nytt avgrensningssystem for matfiskoppdrett av laks, og regnbueørret – Fiskeridirektørens innstilling. Bergen: Fiskeridirektoratet.

Fiskeridirektoratet (2019). Tilsyn med visningstillatelser. Rapport etter tilsyn med visningstillatelser i 2018. Bergen: Fiskeridirektoratet.

Fiskeridirektoratet (2020). Tilsyn med undervisningstillatelser.Rapport etter tilsyn med undervisningstillatelser i 2019. Bergen: Fiskeridirektoratet.

Fiskeridirektoratet (2023). Fiskeridirektoratets årsrapport 2022. Bergen: Fiskeridirektoratet.

Fiskeridirektotatet (2018). Tilsyn med stamfisktillatelser. Evaluering etter tilsyn 2015-2017. Rapport etter tilsyn med stamfisktillatelser. Bergen: Fiskeridirektoratet.

Fiskeri- og kystdepartementet (2005). Retningslinjer for godkjenning og drift av anlegg som tilbyr fiske i merd, innhegning eller annet avstengt område («put and take») i 2005. Oslo: Fiskeri-og kystdepartementet.

Fiskeri- og kystdepartementet (2007). Høring av forslag til nytt forvaltningssystem for stamfisktillatelser for oppdrett av laks, ørret og regnbueørret. Oslo: Fiskeri-og kystdepartementet.

Grünfeld, Leo A., Lie, Christine M., Basso, Maren N., Grønvik, Oddbjørn, Iversen, Audun, Espmark, Åsa M. og Jørgensen, Mikael R. (2021). Havbruk: Evaluering av utviklingstillatelsene og forslag til ordninger for framtiden. Oslo: Menon Economics.

Holm, Jens C., Eithun Inger: Jahnsen, Terje, Møgster, Frode, Postmyr, Egil, Stuevold, Guri, Sundbye, Anne, Søfteland, Even, Taranger, Geir L., og Taule, Kjersti (2002). MTB: Nytt system for produksjonsegulering og avgrensning av matfiskoppdrett. Rapport fra arbeidsgruppe nedsatt av Fiskeridirektøren. Bergen.

Meld. St. 16 (2014–2015). Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett

Myklebust, Ingunn. E. (2010). Strandrett og offentleg styring av arealbruk i sjø. Oslo: Universitetsforlaget.

NOU 1992: 36 Krisa i lakseoppdrettsnæringa

Ot.prp. nr. 30 (1980–81) Lov om bygging m.v. av anlegg for klekking av rogn og for oppdrett av fisk og skalldyr (Fiskeoppdrettsloven)

Ot.prp. nr. 53 (1984–85) Om lov om oppdrett av fisk, skalldyr m.v

Ot.prp. nr. 46 (1972–73) Midlertidig lov av 8. juni 1973 om bygging, innredning, etablering og utvidelse av anlegg for klekking av rogn og for oppdrett av fisk

Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) Om lov om akvakultur (akvakulturloven)

Ot.prp. nr. 65 (2000–2001) Om lov om endring i lov av 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr m.v. og i lov av 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske m.v (vederlag ved tildeling av konsesjoner for matfiskoppdrett av laks og ørret

Rønning, John E. (2021). Statens vederlag for laksoppdrettskonsesjoner1973–2020. Praktisk økonomi & finans.

St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2008–2009). Om lov om endring i lov av 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr m.v. og i lov av 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske m.v (vederlag ved tildeling av konsesjoner for matfiskoppdrett av laks og ørret.

Ådlandsvik, Bjørn (2005). Forslag til produksjonsområder i norsk lakse- og ørretoppdrett. Bergen: Havforskningsinstituttet.

Fotnoter

Lønnsomhetsundersøkelsen utgis i november hvert år. Rapporten presenterer kun gjennomsnittsresultater. Utvalget leverte sin utredning før tallene for 2022 ble publisert.

Produksjonsavgiften som ble innført med virkning fra 1. januar 2021, er inkludert i kostnadene for 2021.

Totalrentabiliteten, som gir uttrykk for avkastningen på totalkapitalen i et selskap, var i snitt på 10,7 pst. i 2021 sammenlignet med 9,2 pst. i snitt blant industriselskaper. Driftsmarginen, som angir resultat som andel av omsetningen var på 18 pst. i 2021, og i gjennomsnitt 5,3 pst. for industriselskaper.

Et årsverk er definert som 1845 timer.

Det at legemiddel ikke brukes som anvist i pakningsvedlegget («off label») er vanlig både i human og veterinærmedisin.

Se https://www.barentswatch.no/havbruk/arbeidsskader

Akvakulturregisterets formål er å gi rettsvern til rettslige disposisjoner til eller i en akvakulturtillatelse. Det er et sentralt elektronisk realregister. Registeret gir en oversikt over akvakulturtillatelsers innhold og enkelte vesentlige forvaltningsrettslige vedtak knyttet til disse, samt tinglyste dokumenter som omfatter rettslige disposisjoner til eller i akvakulturtillatelsen, herunder overføring, pant mv.

Begrenset til tillatelseskapasitet omfattet av produksjonsområdeforskriften. Disse er ordinære tillatelser til produksjon av laks, ørret og regnbueørret og tillatelser til utviklingsformål.

Akvakulturloven § 19 tredje ledd oppstiller et generelt forbud mot utleie av akvakulturtillatelser. Det følger imidlertid av § 19 tredje ledd andre punktum at departementet i «særlige tilfeller» kan gjøre unntak fra utleieforbudet.

10.

I laksetildelingsforskriften presiseres det at «Vederlaget skal justeres i tråd med konsumprisindeksen fra denne forskrifts ikrafttredelse og frem til konverteringstidspunktet.». Det ble oppstilt flere krav til å kunne konvertere tillatelsen, herunder at «målkriteriene som er fastsatt for prosjektet er oppfylt», se Laksetildelingsforskriften §§ 6.6 og 6.7.

11.

Se Forskrift om tildeling av tillatelser til oppdrett av matfisk av laks og ørret i sjøvann, Troms og Finnmark. (FOR-1988-10-28-871)

12.

Se Forskrift om tildeling av konsesjoner for matfiskoppdrett av laks og ørret i sjøvann til Musken, Tysfjord kommune, Nordland (FOR-2002-06-21-616))

13.

Se Forskrift om opphevelse av forskrift om fordeling og avgrensning av produksjonskapasiteten i tillatelser til matfisk av laks, ørret og regnbueørret i sjøvann (FOR-2015-10-23-1215)

14.

Justert for prisvekst ved konsumprisindeksen (KPI) utgjorde 485 millioner kroner i år 2009 om lag 662,5 millioner kroner i år 2022.

15.

Oppdrettsvolum i matfisk- og stamfiskanlegg er det vannvolum som framkommer ved måling og utregning etter reglene i Forskrift om måling av volum i oppdrettsanlegg (FOR-1989-08-17-808 ): Oppdrettsvolum, jfr. § 3, fastsettes til 85 pst. av produksjonsenhetens volum når flateinnholdet avgrenset av flytekragens innerkant multipliseres med 5 meter.

16.

Statsforvalterens myndighet etter forurensningsloven følger fylkesgrensene og strekker seg ut til 12 nautiske mil utenfor grunnlinjen. Miljødirektoratet er forurensningsmyndighet utenfor dette området.

17.

Se dyrehelseforskriften (FOR-2022-04-06-631); dyresykdomsbekjempelsesforskriften (FOR-2022-04-06-634); dyrehelseovervåkningsforskriften (FOR-2022-04-06-632; akvabiosikkerhetsforskriften (FOR-2022-04-05-624); dyreimportforskriften (FOR-2022-04-06-633); m.fl.

18.

Se Forskrift om rammer for vannforvaltningen (FOR-2006-12-15-1446)

Neste kapittel

Forrige kapittel

Neste kapittel

Forrige kapittel

Til forsiden

Til toppen

NOU 2023: 23

Helhetlig forvaltning av akvakultur for bærekraftig verdiskaping

Del 2 Bakgrunn

2 Om akvakulturnæringen

2.1 Innledning

2.2 Dagens akvakulturnæring

2.2.1 Utvikling i norsk akvakultur

2.2.2 Lokalisering

2.2.3 Produktivitet og lønnsomhet

2.2.4 Verdikjeder i akvakultur

Laks

Torsk

Taredyrking

2.2.5 Teknologiutvikling i lakseoppdrett

Oppdrettsanlegg i mer skjermede områder

Oppdrettsanlegg i mer eksponerte områder

Oppdrettsanlegg på land

2.3 Miljøpåvirkning, fiskehelse og fiskevelferd i akvakulturnæringen

2.3.1 Utslipp

2.3.2 Rømming og genetisk påvirkning

2.3.3 Fiskehelse og fiskevelferd

Lakselus

Velferd

2.4 Arbeidsforhold i akvakulturnæringen

Bibliografi

3 Om regulering av akvakultur

3.1 Innledning

3.2 Dagens regulering av akvakulturtillatelser

3.2.1 Hovedtrekk ved dagens tillatelsessystem for akvakultur

3.2.2 Generelle vilkår for tildeling av akvakulturtillatelser

3.2.3 Endring og tilbaketrekking av akvakulturtillatelser

3.2.4 Akvakulturtillatelser for laks, ørret og regnbueørret

Trafikklyssystemet

Regulering av tillatelseskapasitet

Økt tillatelseskapasitet uavhengig av miljøpåvirkning

Tildeling av tillatelseskapasitet

Kapasitetsutnytting

3.2.5 Akvakulturtillatelser for annen akvakultur

Havbeite

Fangstbasert akvakultur og levendelagring av villfanget fisk

3.3 Akvakulturtillatelser til særlige formål

3.3.1 Tillatelse til undervisning

3.3.2 Tillatelse til visning

3.3.3 Tillatelse til forskning

3.3.4 Tillatelse til utvikling

3.3.5 Tillatelse til stamfisk

3.3.6 Tillatelse til slaktemerd

3.3.7 Tillatelse til fiskepark

3.4 Historisk overblikk over tillatelsesregulering av akvakultur

3.4.1 Krav om akvakulturtillatelse

3.4.2 Målsetninger for tillatelsesregulering av akvakultur

3.4.3 Eierskapsbegrensninger for akvakulturvirksomhet

3.4.4 Vederlag for tillatelser til akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret

3.4.5 Produksjonsbegrensninger for matfisk og stamfisk av laks, ørret og regnbueørret

3.5 Arealforvaltning og -planlegging

3.6 Regulering av biosikkerhet, fiskevelferd og miljøpåvirkning

Boks 3.1 Kvalitetsnormen for villaks

3.7 Regulering av vannressurser

3.8 Skatter og avgifter

3.9 Norges internasjonale forpliktelser i akvakulturforvaltningen

3.9.1 EØS-avtalen

3.9.2 Internasjonale konvensjoner

3.9.3 Folkerettslige forpliktelser om urbefolkning og minoriteter

Bibliografi

Fotnoter

Del 2
Bakgrunn