Del 4
Sentrale utfordringer og virkemidler

6 Biosikkerhet

6.1 Innledning

Biosikkerhet er en samlebetegnelse for tiltak som er ment å hindre introduksjon og spredning av smittsomme agens fra akvakulturanlegg (smittebegrensning) og utslipp av akvakulturorganismer. Biosikkerhet er nært knyttet til fiskehelse. Biosikkerhet er av betydning for den enkelte aktør, for næringen som helhet og for samfunnet for øvrig.

God biosikkerhet er en avgjørende faktor for å oppnå og opprettholde en bærekraftig akvakulturnæring. Den samlede sykdomsbyrden i akvakulturnæringen er i dag betydelig. Dagens smittesituasjon og de store kostnadene dette har for samfunnet tilsier at det er behov for å gjøre tiltak som kan forbedre den generelle sykdomssituasjonen i næringen.

Det følger av utvalgets mandat at det skal vurderes «om og i hvilken grad biosikkerhetshensyn bør implementeres i tillatelsessystemet». Dette kapittelet presenterer noen innledende drøftinger knyttet til smittebegrensning og aktuelle virkemidler. Samtidig må kapitelet ses i sammenheng med kapitlene om areal, miljø, fiskevelferd og tillatelser (kapittel 7–12), som også tar opp biosikkerhet. Utslipp av akvakulturorganismer og virkemidler knyttet til dette blir ikke diskutert her, men i kapittelet om miljøpåvirkning (kapittel 8).

I kapittel 6.2 drøftes betydningen av biosikkerhet. I kapittel 6.3 drøftes behovet for regulering av biosikkerhet. I kapittel 6.4 redegjøres det for hvilke føringer EØS-avtalen legger for regulering av biosikkerhet. I kapittel 6.5 drøftes hva som kan bidra til bedring av biosikkeheten. I kapittel 6.6 drøftes det om biosikkerhet bør reguleres direkte i tillatelser. I kapittel 6.7 kommer utvalget med sine vurderinger.

6.2 Betydningen av biosikkerhet

Beskyttelse fra smitte er av betydning for det enkelte produksjonsdyr. Det følger av dyrevelferdsloven at «dyr skal behandles godt og beskyttes mot fare for unødvendige påkjenninger og belastninger».

Den enkelte aktør har også en tydelig økonomisk interesse i å sikre god biosikkerhet og derigjennom god helse og velferd for sine produksjonsdyr. Helsestatusen til fisken er blant annet av betydning for vekst, fôrutnyttelse, kvalitet og om fisken dør før slakt (dødelighet). Videre kan helsestatus være avgjørende for tilgang til andre lands markeder og vil kunne påvirke prisene i markedet.

Biosikkerheten ved anleggene har også betydning for de som jobber der. Smitte kan øke behovet for uforutsette og krevende arbeidsoperasjoner, og det kan være en belastning å skulle ivareta dyr som utsettes for betydelige påkjenninger, enten det er forårsaket av smittsomme sykdommer eller behandlinger for å redusere smitte.

Videre kan biosikkerheten i næringen påvirke miljøet gjennom at smitte fra oppdrett kan påvirke ville arter. Biosikkerhet kan også ha andre økonomiske og miljømessige implikasjoner for samfunnet som gjør det til et samfunnsanliggende, som strekker seg utover aspektene samfunnet har tatt stilling til gjennom naturmangfoldloven, matloven og dyrevelferdsloven.

6.3 Hvorfor regulere biosikkerhet

Dagens smittesituasjon og de store kostnadene dette har for samfunnet tilsier at det er behov for å gjøre tiltak som kan bedre den generelle sykdomssituasjonen i den norske akvakulturnæringen. Som beskrevet i kapittel 3 er Norge, som følge av veterinæravtalen i EØS-avtalen, forpliktet til å gjennomføre EUs regelverk på veterinærområdet. Uavhengig av de føringer som EØS-avtalen gir, fremstår det hensiktsmessig at biosikkerhet og fiskehelse er omfattet av myndighetsregulering. Beslutninger fattet av én aktør påvirker nemlig ikke bare det enkelte produksjonsdyr hos denne aktøren, men kan ha eksterne virkninger gjennom påvirkning på ville arter og andre aktører. I tillegg er regulering trolig mer effektivt enn at hver enkelt aktør skal innhente nødvendig informasjon og vurdere hensiktsmessige virkemidler.

Tiltak som forbedrer biosikkerheten har en kostnad. Dersom kostnaden overstiger gevinsten for den enkelte bedrift, kan det ikke forventes at aktører frivillig iverksetter tiltak. På den annen side kan tiltak en aktør gjennomfører for å bedre biosikkerheten ha positive effekter utover bedret lønnsomhet for egen bedrift. For eksempel kan utvikling og bruk av vaksiner eller driftsmetoder som reduserer smitte komme andre aktører til gode. Det kan derfor være i samfunnets interesse å stimulere til dette, og det kan være behov for regulering for å oppnå overordnede målsetninger om god biosikkerhet.

Regulering knyttet til biosikkerhet handler i mange sammenhenger om å redusere risiko for at uønskede hendelser finner sted. Myndighetsregulering med hensikt å bedre biosikkerheten kan for eksempel være krav om vaksinering, utslippsbegrensninger, begrensinger på flytting av fisk, krav om brakklegging eller krav om samordning. Slik regulering vil i sum kunne gi økt verdiskapning gjennom bedring av helsen og velferden for fisken i anlegget, bedre ressursutnyttelse og redusert negativ påvirkning på andre aktører og miljøet. Det er imidlertid generelt lettere å tallfeste kostnaden av slik regulering for den enkelte aktør enn å beregne forventet effekt på verdiskaping.

Det fremgår av Fiskehelserapporten 2022, utgitt av Veterinærinstituttet, at den samlede sykdomsbyrden hos oppdrettsfisk er betydelig og økende (Sommerset mfl. 2023). Dette inkluderer lakselus og infeksjonssykdommer, men også ikke-infeksjonsrelaterte lidelser. Rapporten viser også at dødeligheten har økt og at det er betydelige geografiske forskjeller i dødelighet. Fiskehelserapporten 2021 peker på at det er store og økende forskjeller mellom selskaper når det gjelder helserelaterte utfordringer og dødelighet (Sommerset mfl. 2022). Videre utgjør lakseluspåvirkning på vill laksefisk en miljøutfordring. Høy forekomst av utbrudd av (andre) smittsomme sykdommer øker også risikoen for spredning til villfisk, enten ved at smittestoffer spres fra anlegget eller at smittede individer rømmer fra oppdrettsanlegget. Forskjellene som observeres mellom aktører og regioner kan skyldes ulik tilgang til informasjon, samt bevisste valg om å drifte med ulik risiko når det kommer til biosikkerhet. Forvaltningen av næringen kan også påvirke næringsaktørenes mulighet til å gjøre tilpasninger som kan forbedre biosikkerheten, for eksempel knyttet til lokalitetsstruktur.

I Risikorapport norsk fiskeoppdrett 2022 påpeker Havforskingsinstituttet at konsekvensene av virussmitte fra oppdrett til villaks vil kunne variere fra få eller ingen, til alvorlige epidemier (Grefsrud mfl. 2022). Risiko påvirkes av egenskapene til ulike virus, laksens evne til å motstå disse og miljøparametere. Videre påpekes det at kunnskapen knyttet til sykdomsfremkallende virus i oppdrett generelt er mangelfull, samtidig som kunnskap om virusenes rolle i økosystemene i stor grad er ukjent.

Kostnader knyttet til biologiske utfordringer i lakseoppdrettsnæringen, herunder kostnader knyttet til strengere miljøreguleringer, dødelighet og sykdomsutbrudd, utgjør en betydelig andel av de samlede kostnadene i næringen (Misund, 2022). Nivået har økt betydelig siden 2005, og særlig fra 2012. Mellom 2005 og 2020 økte produksjonskostnadene med 176 pst. i nominell verdi (102 pst. i reell verdi). Kostnadene knyttet til biologiske utfordringer utgjorde i 2020 mellom 10 og 14 kroner per kilo produsert fisk, og disse kostnadene står for 35–40 pst. av den samlede kostnadsøkningen mellom 2005 og 2020.

6.4 EØS-avtalens betydning for regulering av biosikkerhet

Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å gjennomføre EUs regelverk på veterinærområdet. EU vedtok i 2016 en ny dyrehelseforordning (EU) 2016/429, Animal Health Law, forkortet til AHL. EU-kommisjonen har utarbeidet en rekke utfyllende forordninger til denne. Regelverkspakken trådte i kraft i EU den 21. april 2021 og i Norge den 28. april 2022. Det nye regelverket har som formål å bedre dyrehelsen og dermed redusere antallet sykdomsutbrudd. Regelverket skal forebygge og bekjempe alvorlige dyresykdommer som kan overføres mellom dyr eller fra dyr til mennesker. Videre skal det bidra til at handel med dyr og produkter av dyr kan fungere tilfredsstillende i EØS-området.

Gjennomføringen av AHL medførte en total revisjon av det norske dyrehelseregelverket og fastsettelse av 12 nye forskrifter.1 I tillegg til forordningene fra AHL-pakken, som innføres ordrett etter oversettelse, inneholder disse forskriftene også egne nasjonale bestemmelser. Gjennomføringen av AHL medfører ikke endringer i regelverket knyttet til dyrevelferd.

Som følge av det nye regelverket skal Mattilsynet sørge for at alle akvakulturanlegg klassifiseres ut ifra risiko for fiskehelse. Det er krav om å vurdere risiko for introduksjon av smitte til anlegget, spredning av smitte innad i anlegget og spredning av smitte ut fra anlegget. Risikoen klassifiseres i kategoriene høy, middels og lav risiko. Akvakulturdriftsforskriftens bestemmelser om fiskevelferd videreføres.

I dyrehelseregelverket er det krav til at alle godkjente virksomheter skal ha en biosikkerhetsplan. Dette skal være en dokumentert og faglig vurdert plan som viser hvordan smitte kan komme inn i et akvakulturanlegg, spres innad i anlegget og overføres fra anlegget til miljøet eller til andre akvakulturanlegg. Planen skal ta hensyn til særtrekkene ved anlegget og fastslå hvilke tiltak som vil redusere de biosikkerhetsrisikoene som er identifisert. Biosikkerhetsplanen skal oppdateres når forutsetninger eller helsesituasjon endrer seg. Kravet om biosikkerhetsplan gjelder anlegg både i sjø og på land, samt alle fartøy som behandler eller håndterer fisk om bord.

Biosikkerhetsplanen utgjør en viktig del av grunnlaget for å få og opprettholde godkjenning etter dyrehelseregelverket. Alvorlige mangler i biosikkerhetsplanen, som ikke kan rettes opp i løpet av rimelig tid, kan medføre at anleggets godkjenning trekkes tilbake.

Det nye dyrehelseregelverket endrer Mattilsynets oppgaver ved klarering og godkjenning av lokaliteter. Mattilsynet kan ikke lenger godkjenne lokaliteter på søknadsstadiet. Endelig godkjenning etter dyrehelseregelverket kan først gis når akvakulturanlegget eller lokaliteten er etablert og klar til bruk og Mattilsynet har inspisert denne. For å tilpasse det nye godkjenningsløpet til det etablerte systemet i Norge, jf. forskrift om samordning og tidsfrister i behandlingen av akvakultursøknader, har Mattilsynet som følge av det nye regelverket valgt å dele prosessen opp i to trinn, se Boks 6.1.

Ved klarering av lokalitet blir det kun små justeringer fra tidligere praksis. Mattilsynet vil vurdere lokalitetens beliggenhet og egnethet med tanke på fiskevelferd, risiko for smittespredning, strømforhold, biosikkerhetsplan, internkontroll (IK)-systemet, beredskapsplaner m.m. Ved godkjenning av akvakulturanlegg gjennomgås biosikkerhetsplan, lokaler og utstyr. Dersom dette oppfyller regelverkets krav, kan anlegget godkjennes. Det pågår et samarbeid mellom havbruksnæringens interesseorganisasjoner og Mattilsynet om kriterier for risikoklassifisering og innhold i biosikkerhetsplan.

Mattilsynet skal ha en risikobasert overvåkning av anleggene. Dette innebærer at de som et minimum skal gjennomføre dyrehelsebesøk årlig for anlegg med høy risiko, hvert annet år for anlegg med middels risiko og hvert tredje år for anlegg med lav risiko. Risikovurderingen bygger på en inspeksjon av anlegget. Det skal vurderes om det er tegn til alvorlig sykdom i anlegget og om anleggets biosikkerhetsplan, lokaliteter og utstyr oppfyller regelverkets krav.

I henhold til dyrehelseregelverket kan Mattilsynet vurdere endring eller tilbaketrekning av godkjenninger på lokalitetsnivå. Tilbaketrekking av godkjenning av en lokalitet vil innebære at det må rettes på driftsforhold, men at lokalitetsklareringen forøvrig består. Kriterier for vurdering er listet opp i forskrift om etablering og utvidelse av akvakulturanlegg, zoobutikker m.m. § 8 bokstav a til c. Innehavere av selskapstillatelser til laks, ørret og regnbueørret vil kunne flytte den planlagte produksjonen til andre godkjente lokaliteter tilknyttet selskapstillatelsen. Tilbaketrekning av lokalitetsgodkjenning vil i slike tilfeller ikke nødvendigvis ha betydning for selskapets totale produksjon, kun tilgangen til lokaliteter.

6.5 Tiltak for bedring av biosikkerhet

6.5.1 Lokalitetsstruktur

Havforskningsinstituttet (HI) og Veterinærinstituttet (VI) har, på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet, analysert effektene av ulike scenarioer for en ny lokalitetsstruktur i produksjonsområde 3 (PO3) som kan gi mindre spredning av lakselus og virussykdommene infeksiøs lakseanemi (ILA) og pankreassykdom (PD) mellom lokalitetene (Huserbråten mfl. 2020). Mindre smitte mellom lokalitetene vil gjøre det enklere for aktørene å drive oppdrett av laks med lave lusetall og bedre fiskehelse og fiskevelferd. Analysene viser at:

• Flytting av produksjon fra særlig smittespredende lokaliteter til mindre smittespredende lokaliteter kan redusere den totale smitten mellom lokalitetene.

• Å konsentrere biomasse på færre lokaliteter ved å fjerne tilfeldige lokaliteter og flytte biomassen til de resterende lokalitetene vil redusere smittepresset.

• Strategisk flytting av biomasse fra de «verste» til de «beste» lokalitetene med tanke på smittespredning vil være mer effektivt.

I følge Huserbråten mfl. indikerer HIs modeller at smitten mellom lokalitetene kan reduseres med 46 pst. for lakselus og 30 pst. for virus, ved å redusere fra dagens 135 lokaliteter ned til 100 matfisklokaliteter – dette uten å redusere den totale produksjonen i produksjonsområdet (Huserbråten mfl. 2020). VIs lakselusmodell indikerer at en ved tilfeldig fjerning av halvparten av alle lokaliteter og refordeling av biomassen til andre lokaliteter i PO3 vil få omtrent 20 pst. færre voksne hunnlus, 20 pst. færre andre mobile lakselus, og 20 pst. færre behandlinger i hele området. Effekten blir større dersom de lokalitetene som lukkes er strategisk valgt, dvs. at de er valgt på bakgrunn av hvor mye de bidrar til spredning av lakselus basert på HIs nettverksmodell.

Rapporten viser dermed at det kan være et stort potensial for å redusere smitten mellom lokaliteter ved å redusere antall lokaliteter i PO3 og samtidig opprettholde produksjonen. Rapporten peker imidlertid på at det er behov for mer omfattende analyser og utredning av lokalitetsstruktur, der en tar hensyn til faktorer som blant annet om lokalitetene tåler økt biomasse med tanke på organisk belastning, selskapsstruktur, muligheter for sonevise utsett, samt påvirkning på vill laksefisk før en kan anbefale konkret ny lokalitetsstruktur i PO3. Analyser gjort av Grønvik mfl. peker også i retning av at endret lokalitetsstruktur kan gi redusert dødelighet (Grønvik mfl. 2023).

Myndighetenes rolle ved endring av lokalitetsstruktur

Analysene til HI og VI viser at det er et potensiale for å bedre biosikkerheten utelukkende gjennom å justere lokalitetsstrukturen i næringen. Det er tre hovedelementer som er bestemmende for lokalitetsstrukturen til oppdrettsanlegg langs kysten. Det ene er hvilke områder som blir tilgjengelig for akvakultur i arealplaner. Det andre er hvor det klareres lokaliteter. Det tredje er mulighetene for å endre, fjerne eller flytte lokaliteter. Tidlige innspill i prosessene fra relevant kunnskapsstøtte og fagmyndighet er viktig for at hensynet til biosikkerhet kan gis vekt i de avveiingene som gjøres. Biosikkerhet og samspillet mellom lokaliteter er et viktig element som bør hensyntas ved etablering eller endring av lokalitetsstruktur innenfor de avsatte områdene. Videre vil hensyn til biosikkerhet være sentralt for eventuell regulering av samordning av drift. Bruk av modelleringsverktøy som kan simulere smittespredning, vil kunne være et sentralt verktøy når etablert struktur skal justeres og plassering av nye lokaliteter skal vurderes.

Endring av lokalitetsstruktur med mål om å bedre biosikkerheten er et omfattende tiltak som enkeltaktører ikke har forutsetning for å få gjennomført alene. Det følger av akvakulturloven at departementet i forskrift kan gi nærmere bestemmelser om bruk og plassering av lokaliteter til akvakultur. Departementet kan også i forskrift gi nærmere bestemmelser om pålegg om flytting av akvakulturanlegg innenfor et nærmere definert geografisk område dersom overordnede samfunns- og næringsmessige hensyn, herunder hensynet til fiskehelse og miljø, tilsier dette. Departementet kan også i forskrift gi nærmere bestemmelser om prosedyrer for initiering og gjennomføring av prosesser med sikte på flytting, herunder prinsipper for dekning av kostnader. Formålet med å innføre adgang til å gi pålegg om flytting av akvakulturanlegg var å kunne bedre lokalitetsstrukturer, og oppnå en mer rasjonell drift som tar bedre vare på blant annet fiskehelse og miljø (Ot.prp. nr. 77 (2008–2009)). Dette handlingsrommet er i liten grad benyttet. Forskrift om beskyttelse av laksebestander er et eksempel på en forskriftsbestemmelse om flytting av anlegg. Gjennom vedtagelsen av forskriften ble det bestemt at etablerte akvakulturanlegg av matfisk og stamfisk av anadrom fisk ble pålagt å flytte ut av bestemte nasjonale laksefjorder.

Pålegg om flytting av anlegg er et inngripende tiltak, noe som kan forklare hvorfor myndighetene har vært tilbakeholdene med å benytte dette virkemiddelet. Imidlertid kan frivillig endring av den eksisterende lokalitetsstrukturen med mål om å bedre biosikkerheten være et krevende koordineringstiltak fordi ulike aktører har ulike interesser. Med mindre det følger av forskrift eller andre pålegg trenger ikke en aktør som ikke ønsker det, å avgi sine lokaliteter for å oppnå en bedre struktur i et område. Bildet kompliseres ytterligere av at ulike myndigheter vil kunne ha ulike interesser og oppfatninger av hva som er den beste strukturen.

For å kunne sikre en god lokalitetsstruktur forutsettes blant annet tilstrekkelig kunnskap om spredning av smittestoffer mellom lokaliteter og hvordan relevante smittestoffer opptrer i vannmassene. I kapittel 7 om arealplanlegging og -forvaltning og i kapittel 12 om tildeling, endring og tidsbegrensing av akvakulturtillatelser vurderes ulike virkemidler for bedre å legge til rette for en effektiv justering av lokalitetsstruktur.

Utforming av en lokalitetsstruktur der en ser hen til hvordan ulike lokaliteter påvirker hverandre og ville arter vil kunne bidra til å dempe smittebelastningen, både for oppdrettsfisk og villfisk. I en slik sammenheng er det naturlig at det vurderes om anlegg i større grad enn i dag bør legges i soner ut ifra vannkontakt mellom anleggene. Det bør i den anledning også vurderes om det vil være formålstjenlig å opprette branngater mellom ulike områder med fravær av smittekilder. I slike branngater bør det imidlertid kunne åpnes opp for anlegg uten utslipp av smittestoff som kan påvirke smittesituasjonen til anleggene i de relevante områdene.

I forbindelse med innføringen av trafikklyssystemet ble kysten delt inn i 13 produksjonsområder. Grensene mellom produksjonsområdene ble langt på vei satt til steder der utvekslingen av lakselus allerede var ansett som forholdsvis lav. Det er derfor naturlig å vurdere om disse grensene kan brukes som et utgangspunkt ved vurdering av fremtidige branngater for oppdrett av laks, ørret og regnbueørret.

EØS-avtalen er ikke til hinder for innføring av branngater eller inndeling av kysten i segmenter som separate smitte- og utsettsoner. Det kan innføres begrensninger i adgangen til å flytte akvakulturdyr mellom disse områdene eller på tvers av branngater dersom flytting vil medføre en risiko for smitte. Slike begrensninger må begrunnes og vurderes opp mot dyrehelseregelverket.

Dyrehelseforordningen er bygget på forutsetningen om at det er bedre å forebygge enn å bekjempe sykdom, noe som kan bety et forholdsvis romslig handlingsrom for å innføre forebyggende tiltak som ikke er i direkte strid med ordlyden i forordningen eller setter begrensninger for flytting av fisk mellom medlemslandene.

6.5.2 Brakklegging og samordning

Myndighetene stiller krav til brakklegging av oppdrettsanlegg i sjø ved endt produksjonssyklus, blant annet for å forebygge sykdom. Det følger av akvakulturdriftsforskriften2 at lokaliteter i sjø skal brakklegges i minst to måneder etter hver produksjonssyklus. Drift og brakklegging skal skje på en slik måte at samtlige lokaliteter i et område blir mest mulig effektivt utnyttet for å oppnå økt verdiskaping. Fiskeridirektoratet kan videre treffe vedtak om lengre brakkleggingstid av den enkelte lokalitet eller om koordinert brakklegging av flere lokaliteter i et område av hensyn til miljø. Mattilsynet kan ut fra hensyn til fiskehelse også fatte vedtak om forlenget brakklegging og at brakklegging helt eller delvis skal være koordinert med andre lokaliteter. Det følger av forskriften at slike vedtak kan fattes i forbindelse med vurderingen av driftsplanen.

Det følger videre av forskrift om lakselusbekjempelse at akvakulturanlegg med laksefisk i sjø skal ha en plan for effektiv kontroll og bekjempelse av lakselus.3 Planen skal være samordnet med andre akvakulturanlegg innenfor et nærmere bestemt geografisk område. Omfanget på det geografiske området skal bestemmes ut fra hydrografiske forhold og plasseringen av akvakulturanlegg, slik at området er egnet for å få til en effektiv kontroll og bekjempelse. Dersom planen ikke anses tilstrekkelig til å oppfylle forskriftens formål kan Mattilsynet fastsette forskrift om sone for å sikre gjennomføring av nødvendige tiltak. Slik forskrift kan blant annet omfatte krav om tidspunkt og grenseverdier for gjennomføring av samordnede behandlinger, egne grenser for lakselus, reduksjon av biomasse, bruk av slaktemerder, godkjenning av planer for forebygging og bekjempelse av lakselus og ytterligere krav til telling av lakselus i akvakulturanlegg.

Koordinert brakklegging av lokaliteter er kjent som et effektivt tiltak for bekjempelse og kontroll med sykdom. Effekten av koordinering påvirkes av sannsynligheten for resmitte fra naboområder, og i enkelt tilfeller kan koordineringen i seg selv ha ugunstige effekter, blant annet grunnet høy biomasse i et område i en periode. For lakselus er det for eksempel satt spørsmålstegn ved hvor gunstig koordinert brakklegging faktisk er (Guarracino mfl. 2018). Dette har sammenheng med det store spredningspotensialet til lakselus og den endemiske forekomsten som gjør at sannsynligheten for resmitte fra omkringliggende områder er høy. Koordinert brakklegging er forventet å ha en positiv effekt med tanke på lakselus i starten av utsettet. På den annen side vil koordineringen kunne gi negative konsekvenser mot slutten av produksjonssyklusen gjennom at den samlede biomassen i området blir høyere enn den hadde vært uten koordinering, noe som igjen kan gi en økning i antall lakselus. I sum kan den koordinerte brakkleggingen da gi en negativ effekt. Større brakkleggingssoner vil kunne dempe sannsynligheten for resmitte, men vil igjen føre til en økning i samlet biomasse.

Tiltak som korter ned tiden fisk står i åpne merder i sjø reduserer risikoen for lakselussmitte, da erfaring tilsier at lakslusbelastningen øker både med tid i åpne merder og med biomassen i området. Kortere produksjonstid i åpne merder kan blant annet oppnås med utsett av større fisk produsert i landbaserte anlegg eller i lukkede merder. En strategisk bruk av store brakkleggingssoner, kortere produksjonstid i åpne merder og andre forbyggende tiltak kan da øke effektiviteten av koordinert brakklegging også når det gjelder lakselus.

Koordinering av brakklegging og utsett av fisk er vurdert å være svært fordelaktig med tanke på andre smittestoffer med kortere spredningspotensial og mer sporadiske utbrudd. Dette fordrer at lokaliteter med tett vannkontakt koordinerer sin drift. Slik koordinering er gjerne mer krevende i områder med mange aktører og der fleksibiliteten er lav.

Det som er økonomisk gunstig for enkeltaktører når det gjelder brakklegging og samordning, kan avvike fra det som er mest fordelaktig for næringen som helhet og for samfunnet generelt.

I mange produksjonsområder har næringsaktørene allerede oppnådd betydelig frivillig samordning, mens det i andre områder har vist seg utfordrende for aktørene å finne felles løsninger. Myndighetsregulering av samordning kan derfor være nødvendig. Reguleringen bør være forutsigbar og fleksibel nok til å håndtere endrete omstendigheter. Dette taler for at bestemmelser knyttet til samordning bør fremgå av forskrift, og at forvaltningen gir næringen tilstrekkelig veiledning.

Myndighetsregulering av samordning bør bygge på faglig grunnlag, inkludert vurderinger av vannkontakt og smittespredning, samtidig som det er et mål å gjennomføre tiltak til lavest mulig samlet kostnad. Ettersom ulike sektormyndigheter kan ha ulike ansvarsområder og kompetanse, er det viktig med god koordinering og samarbeid dem imellom.

Næringsaktørene kan i fellesskap utarbeide og legge frem et omforent forslag til samordning for vurdering hos fagmyndigheter. Aktørene kan da i fellesskap gjøre avveininger mellom ulike interesser og dele relevant kunnskap og kompetanse. Denne typen samordning vil kreve gode plattformer for dialog. I den forbindelse kan det vurderes en modell hvor alle aktører i et produksjonsområde (PO) er representert i et PO-forum hvor man sammen drøfter hensiktsmessige løsninger. Videre kan PO-forumet peke ut representanter som har et særlig ansvar for å koordinere forumet samt videreformidle innspill til forvaltningen. I innspillet bør eventuelle uenigheter komme frem. For å sikre tilstrekkelig dialog mellom kunnskapsstøtte, næring og forvaltning kan det i tillegg opprettes et møtepunkt for hvert PO der representanter fra PO-forumet møter kunnskapsstøtte og forvaltning for å utveksle informasjon og videre drøftelse av innretning på samordningen. Samtidig er det et sentralt premiss at forvaltningen tar endelig avgjørelse.

Det vil være overlapp mellom driftsplan, lakselusplan og biosikkerhetsplanen. De tre ulike planene må derfor ses i sammenheng og det bør vurderes om det er unødvendig overlapp mellom dem. En større grad av samkjøring vil kunne bidra til å hindre dobbeltregulering og være forenklende og ressursbesparende både for næring og forvaltning.

6.5.3 Mengde og tetthet av akvatiske organismer

Regulering av mengden fisk i produksjonen brukes i dag som del av regulering av smitte. Både gjennom at det kan gis mengdebegrensning på lokalitetsnivå på bakgrunn av smittehensyn, men også gjennom trafikklyssystemet der tillatelseskapasiteten for ordinære matfisktillatelser til laks, ørret og regnbueørret justeres avhengig av lakseluspåvirkning på villaks.

Mengde og tetthet anses som drivere for spredning av smittsomme sykdommer. Dette bunner blant annet i at vannbåren smitte og høye tettheter av organismer gir effektiv overføring av smittestoff mellom individer. Det er imidlertid mange faktorer som har betydning for smittespredning. Faktorer som påvirker smitterisiko er blant annet helsestatus på settefisk, bruk og effekt av vaksiner, strømforhold, driftsform og teknologi, avstand til vassdrag, vandringsruter for villfisk og påvirkning fra annen akvakulturvirksomhet. Flere av disse faktorene kan endres over tid. Det er derfor hensiktsmessig å regulere smitterisiko mer direkte. Videre bør ikke mengde fisk vurderes isolert fra andre relevante smitterisikofaktorer. Bruk av for eksempel biosikkerhetsplaner som tar hensyn til de ulike risikofaktorene, kan være egnet når man vurderer mengdebegrensning på lokalitetsnivå. Samtidig kan regulering av mengde på områdenivå være formålstjenlig dersom det er utfordrende å måle eller regulere smitterisiko mer direkte. Effektiviteten av en mengdejustering på områdenivå avhenger av fleksibiliteten til å flytte mengde mellom områder. Bruken av mengdebegrensning drøftes nærmere i kapittel om miljøpåvirkning (kapittel 8) og i kapittel om tillatelsesregulering av akvakultur (kapittel 10).

Smittesituasjonen i næringen blir i dag ikke tatt med i betraktningen når tillatelseskapasitet i selskapstillatelser for laks, ørret og regnbueørret tildeles eller justeres, med unntak av situasjonen for lakselussmitte på villfisk. Selskapstillatelser til laks, ørret og regnbueørret er tildelt med hjemmel i akvakulturloven. Det følger av akvakulturloven §9 at departementet kan endre eller trekke tilbake akvakulturtillatelsen blant annet dersom dette er nødvendig av hensynet til miljøet. Imidlertid gir ikke akvakulturloven hjemmel til å endre akvakulturtillatelsene utelukkende på grunnlag av biosikkerhetshensyn, med mindre dette også er et miljøhensyn (for eksempel påvirkning fra lakselus på villaks). Følgelig må en eventuell endring av biomassen i et område grunnet smittehensyn, som hovedsakelig utgjør en utfordring for næringen, i dag hjemles i matloven. Tillatelser etter matloven gis på lokalitetsnivå, og en eventuell justering må derfor i praksis rette seg mot lokalitetene i et område.

6.5.4 Informasjon, kunnskap og teknologi

Det kreves kunnskap om biologisk risiko og hvilke typer tiltak som kan redusere denne risikoen for å kunne sikre tilstrekkelig god biosikkerhet på en effektiv måte for samfunnet. Dette fordrer at eksisterende kunnskap gjøres enkelt tilgjengelig, både for næring og forvaltning, samtidig som kunnskapsgrunnlaget styrkes gjennom videre forskning på arter, smittestoff, miljø og tiltak.

Flere av sykdommene som i dag medfører store utfordringer når det gjelder dødelighet, økonomiske tap og redusert fiskevelferd, er ikke meldepliktige til myndighetene. Relevante forskningsinstitusjoner og fagmyndighet har følgelig ikke en løpende og systematisk oversikt over omfanget av sykdommer som ikke er meldepliktige. Dette gir både næring og myndigheter et mangelfullt grunnlag for å vurdere smittesituasjonen og risikoreduserende tiltak. Dette taler for at næringen, men også samfunnet som helhet, vil kunne være tjent med at informasjon om smitte i anleggene i større grad gjøres tilgjengelig. Dette må imidlertid ses opp mot kostnaden ved slik innrapportering og kapasitet hos relevante fagmiljøer og forvaltning til å nyttiggjøre seg av data.

Anlegg der det benyttes teknologi som bidrar til å redusere eller hindre inntak og utslipp av smittestoffer, vil kunne driftes med andre lokalitetsstrukturer, annen intensitet og i andre områder enn åpne merdanlegg. Myndighetskrav knyttet til biosikkerhet vil kunne være en driver for teknologiutvikling gjennom at det skapes en etterspørsel for teknologi som gjør at aktørene kan overholde krav til en lavere kostnad. Da tiltak gjennomført av en aktør vil kunne få positive effekter også for andre aktører, kan dette tale for at myndighetene bør stimulere til utvikling og bruk av teknologi og metoder som fremmer biosikkerheten. Virkemiddelbruk for å fremme teknologiutvikling drøftes i kapittel 8 om miljøpåvirkning.

6.5.5 Bransjestandarder

Flere tilknyttet akvakulturnæringen har tatt til orde for etablering av felles bransjestandarder for biosikkerhet. Næringen sitter på viktig kunnskap når slike standarder skal utvikles, og vil i samarbeid med relevante kunnskapsinstitusjoner ha gode forutsetninger for å utvikle gode standarder. Bransjestandarder vil kunne fungere som et supplement til myndighetenes regulering av biosikkerhet, men vil trolig ikke alene være tilstrekkelig som virkemiddel. Dette må både ses i sammenheng med at det som lønner seg for enkeltaktører eller en enkelt næring, ikke nødvendigvis er det som lønner seg for samfunnet. Det kan også være krevende å komme til enighet om standarder da ulike aktører vil ha ulike interesser. Videre vil effekten av standarden avhenge av i hvilken grad den faktisk følges.

Bransjestandarder kan utfylle myndighetenes regulering. Det må gjøres en avveining av hvilke hensyn som best ivaretas av myndighetene og hvilke hensyn som kan ivaretas av bransjestandarder. Der myndighetene som følge av for eksempel EØS-avtalen har et begrenset handlingsrom for regulering, vil bransjestandarder kunne være et nyttig verktøy hvis oppslutningen rundt standarden er god. Videre vil bransjestandarder kunne bidra til å bedre risikostyringen i næringen.

6.6 Regulering av biosikkerhet direkte i tillatelser

Det følger av utvalgets mandat at det skal vurderes om og i hvilken grad biosikkerhetshensyn bør implementeres i tillatelsessystemet.

Det epidemiologiske triangelet tilsier at infeksiøs sykdom oppstår som følge av en uheldig overlapp mellom faktorene smittestoff, vert og miljø. Risikoen for sykdom kan forskyves hvis én eller flere av disse tre faktorene endres. Det er med andre ord mange faktorer som kan påvirke biosikkerhet, og risikobildet vil endre seg over tid. Ny kunnskap om relevante smittestoffer, verter eller miljøforhold kan også endre vurderingen av risiko. Dette understreker behovet for smidig justering av reguleringen dersom ny informasjon tilsier at dette er hensiktsmessig.

Å måtte gjøre endringer i den enkelte tillatelse når risikobildet endrer seg, er ressurskrevende for forvaltingen. Dessuten sikrer regulering gjennom forskrift i større grad likebehandling for aktører det er naturlig å se i sammenheng, samtidig som det gir forutsigbarhet for aktørene om hvilke krav omkringliggende aktører må overholde. Med dette som bakteppe bør det vises varsomhet med å knytte bestemmelser for biosikkerhet direkte til den enkelte akvakulturtillatelse. Hva som bør reguleres i akvakulturtillatelser er nærmere drøftet i del om akvakulturtillatelser.

Myndighetene bør ta hensyn til biosikkerhet ved planlegging for akvakultur. Dette drøftes nærmere i kapittel 7 om arealplanlegging og -forvaltning. Videre bør myndighetene hensynta biosikkerhet ved justering av eksisterende lokalitetsstruktur eller nyetablering av lokaliteter. Regulering av biosikkerhet ved akvakulturvirksomhet på den enkelte lokalitet bør fremgå av relevante forskrifter for etablering, drift og avvikling, enten nasjonalt eller for nærmere bestemte områder. Dette er ikke til hinder for at ulike områder reguleres ulikt, noe som også er naturlig da smittesituasjon og miljøforhold varierer langs kysten.

6.7 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener

• 1. Det bør iverksettes tiltak som kan senke den generelle sykdomsbyrden. Det er nødvendig å forbedre lokalitetsstrukturen samt sikre en samordning mellom aktørene i ulike områder som muliggjør en bedre og mer effektiv felles ivaretagelse av biosikkerhet i næringen.

• 2. Det bør innføres branngater mellom produksjonsområder for arter det er naturlig å se i sammenheng. For laksefisk bør det etableres branngater mellom de etablerte produksjonsområdene. Anlegg som ikke påvirker biosikkerheten bør kunne ligge i branngatene.

• 3. Biosikkerhetsplaner bør få en tydelig rolle slik at de blir et effektivt verktøy for vurdering av risiko forbundet med det enkelte anlegg. Som del av å sikre en bedre samordning mellom aktører bør verktøy som driftsplaner og lakselusplaner benyttes aktivt og i større grad enn i dag.

• 4. Kunnskapsgrunnlaget for effektive brakkleggingssoner og regimer må forbedres, og legges til grunn for oppdaterte biosikkerhetsplaner.

• 5. Det bør etableres PO-forum der hensiktsmessige løsninger og samordning for å bedre biosikkerheten og ivareta miljøet drøftes. Forumet bør bestå av representanter fra alle oppdrettsaktører i hvert produksjonsområde.

• 6. Det bør etableres faste møtepunkt der representanter fra PO-forum møter kunnskapsstøtte og forvaltning for dialog om samordning og å få til bærekraftige løsninger. Forvaltningen bør fatte endelig avgjørelse om samordning blant annet ved å godkjenne drifts- og lakselusplaner.

• 7. Bestemmelser vedrørende biosikkerhet bør følge av relevante forskrifter for drift og etablering og ikke bestemmelser tilknyttet selve tillatelsen.

Bibliografi

Grefsrud, Ellen S., Andersen, Lasse B., Bjørn, Pål A., Grøsvik, Bjørn E., Hansen, Pia K., Husa, Vivian, Karlsen, Ørjan, Kvamme, Bjørn O., Samuelsen, Ole, Sandlund, Nina, Solberg, Monica F. og Stien, Lars H. (2022). Risikorapport norsk fiskeoppdrett 2022. Bergen: Havforskningsinsituttet.

Grønvik, Oddbjørn, Grünfeld, Leo A., Alvestad, René, Espmark, Åsa og Rognsås, Lotte L. (2023). Virkemidler for redusert fiskedødelighet i oppdrettsnæringen. Oslo: Menon Economics.

Guarracino, Mario, Qviller, Lars og Lillehaug, Atle (2018). Evaluation of aquaculture management zones as a control measure for salmon lice in Norway. Diseases of Aquatic Organisms.

Huserbråten, Mads B., Ådlandsvik, Bjørn, Bergh, Øyvind, Grove, Søren, Karlsen, Ørjan, Taranger, Geir L., Qviller, Lars, Dean, Kaharine R., Jensen, Britt B. og Johnsen, Ingrid A. (2020). Endret lokalitetsstruktur i produksjonsområde 3, vurdert virkning på spredning av lakselus, pankreassykdom og infektiøs lakseanemi. Bergen: Havforskningsinstituttet.

Larsen, Jørund S., Ervik, Lene-Catrin, Klakegg, Barbro. R., Sandberg, Merete G., Johansen, Ellie og Holmøy, Richard (2020). Smittesikring og biosikkerhet i norsk lakseproduksjon. Fiskeri- og havbruksnæringens Forskningsfinansering.

Misund, Bård (2022). Kostnadsutvikling i oppdrett av laks og ørret: Hva koster biologisk risiko? NORCE Helse og Samfunn.

Ot.prp. nr. 77 (2008–2009) Om lov om endringer i akvakulturloven.

Riksrevisjonen (2023). Myndighetenes arbeid med fiskehelse og fiskevelferd i havbruksnæringen.

Sommerset, Ingunn, Walde, Cecile S., Jensen, Britt B., Wiik-Nielsen, Jannicke, Bornø, Geir, De Olivera, Victor HS, Haukaas, Asle og Brun, Edgar (2022). Fiskehelserapporten 2021. Oslo: Veterinærinstituttet.

Sommerset, Ingunn, Wiik-Nielsen, Jannicke, De Olivera, Victor HS, Moldal, Torfinn, Bornø, Geir, Haukaas, Asle og Brun, Edgar (2023). Fiskerhelserapporten 2022. Oslo: Veterinærinstituttet.

Veterinærinstituttet (2021). Svar på bestilling vedrørende krav om karantene for brønnbåter og servicebåter ved overgang mellom visse typer oppdrag. [Svarbrev VIs sak 20-16953]

7 Arealplanlegging og -forvaltning

7.1 Innledning

Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven skal legge til rette for effektiv bruk og helhetlig forvaltning av arealene og avsetting av areal til ulike formål, deriblant akvakultur. Planlegging etter loven innebærer avveininger mellom ulike samfunnshensyn og prioritering mellom bruk og vern av arealer, og mellom ulike former for bruk. Rammene for dette beskrives nærmere i 7.2.

Tilgang på tilstrekkelig egnet areal er en grunnleggende forutsetning for akvakultur. Videre vil en slik tilgang være avgjørende for å gi nødvendig fleksibilitet og mulighet for å tilpasse lokalitetsstrukturen i akvakulturnæringen som beskrevet i kapittel 6 om biosikkerhet.

I dag er det imidlertid ikke etablert velfungerende mekanismer for å legge til rette for helhetlig endring av lokalitetsstrukturen for akvakultur i større områder. Akvakulturanleggene kan dermed fremstå som fastlåst i nåværende lokalitetsstruktur. Kunnskapsgrunnlaget for planlegging for akvakultur drøftes i kapittel 7.3 med fokus på hvordan det kan styrkes. Virkemidler for å oppnå mer helhetlige planlegging for akvakultur vurderes i kapittel 7.4. Et særskilt virkemiddel som omtales nærmere i kapittel 7.5 er utarbeidelse og virkninger av tematisk plan for akvakultur. Utvalgets vurderinger sammenfattes i kapittel 7.6.

7.2 Rammer for arealplanlegging

Plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter gir rettslige rammer for arealplanlegging. Hensyn og arealinteresser ivaretas på ulike nivåer og gjennom ulike virkemidler på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. De viktigste statlige føringene for planleggingen framgår av nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging som vedtas av regjeringen hvert fjerde år, av statlige planretningslinjer og avklaring av nasjonale hensyn og interesser fra de enkelte fagdepartementer. Meldinger til Stortinget, regionale planer, kommuneplanens samfunnsdel og regionale og kommunale planstrategier er andre viktige politiske verktøy av betydning for arealplanlegging i kommuner og fylker. En rekke forhold har betydning for planlegging til ulike formål i sjøområdene, blant annet farleder for skipstrafikk, militære forbudssoner, marine verneområder, skredutsatte områder og innflygingsområder for lufthavner. Ved planlegging for akvakultur vil også biosikkerhet og miljøhensyn ha betydning. Påvirkning fra akvakultur på omgivelsene vil avhenge av blant annet art og produksjons- og driftsformer.

I dette kapittelet brukes begrepet arealplan om kommuneplanens arealdel, geografisk kommunedelplan – herunder interkommunal kommunedelplan for sjøområdene, ofte kalt kystsoneplan – og reguleringsplan.

7.2.1 Samisk og annen tradisjonell næringsutøvelse og kultur

Akvakultur bruker kyst- og fjordområder som er viktige områder for sjøsamisk og annen tradisjonell nærings- og kulturutøvelse. Akvakultur kan også påvirke miljøet, herunder villaksbestanden, som er av betydning for samisk næringsutøvelse. Til forskjell fra kystfiske og sjølaksefiske, er ikke akvakultur en tradisjonell del av samisk næringsutøvelse og kultur. I den senere tid er potensielle brukskonflikter aktualisert som følge av økt konkurranse om arealbruken i kystnære farvann. I et framtidig tillatelsessystem er det viktig å finne løsninger som ivaretar samiske interesser, samtidig som det kan tilrettelegges for akvakultur. Statens forpliktelser til å legge til rette for samisk næringsutøvelse og kultur er drøftet flere ganger, også spesifikt rettet mot arealbruk i sjø. Samerettsutvalget drøftet kyst og fjordfiske i samiske områder (NOU 2007: 13). Det konkluderes med at folkeretten gir dette fisket en beskyttelse mot tiltak som kan true retten til fortsatt kulturutøvelse, og at denne beskyttelsen ikke har gått tapt selv om fisket i dag foregår med mer moderne redskaper enn tidligere. Videre konkluderes det med at staten har visse forpliktelser når det gjelder å legge til rette for et økonomisk fungerende sjøsamisk kyst- og fjordfiske. Utvalget foreslo blant annet en lovfesting av konsultasjonsplikten mellom myndighetene og samiske interesser.

Kystfiskeutvalget vurderte om fiskeoppdrett skulle inkluderes i utvalgets utredning og forslag, og konkluderte med at også disse ressurser og høstingsmåter er av betydning for næringsgrunnlag og bosetting i sjøsamiske områder (NOU 2008: 5). Fiskeoppdrett ble dermed inkludert i utvalgets fremstilling av fiskerinæringens økonomiske og kulturelle betydning for befolkningen i Finnmark, og omfattet av utvalgets forslag. Utvalget foreslo blant annet flere tiltak for å forsterke lokale næringsutøveres påvirkningsmulighet i planprosesser.

Urfolks rett til å bli konsultert i spørsmål som kan få direkte betydning for dem, følger av ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. FNs menneskerettskomité har også innfortolket en konsultasjonsplikt i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27.

Konsultasjonsretten ble lovfestet som et eget kapittel (kapittel 4) i sameloven i 2021. Konsultasjonsplikten gjelder for statlige myndigheter, kommuner og fylkeskommuner, samt private rettssubjekter når de utøver myndighet på vegne av staten. Det er gitt regler om hvordan konsultasjoner skal gjennomføres, i hvilke saker og på hvilket stadium av prosessen det skal konsulteres, hvem som har plikt til å konsultere, hvem som skal konsulteres, og virkningen av brudd på konsultasjonsreglene. Daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utarbeidet en veileder for kommuner og fylkeskommuner om konsultasjoner med samiske interesser. Samelovens regler om konsultasjoner gjelder ikke for Sametinget i saker der Sametinget har innsigelseskompetanse etter plan- og bygningsloven. Sametinget har ikke konsultasjonsrett i tillegg til innsigelsesrett fordi innsigelsesinstituttet er ment å ivareta de samme interessene. Avgrensingen gjelder imidlertid bare for Sametinget.

Det er gjennomført flere tiltak for å bidra til å sikre grunnlaget for sjøsamisk næringsutøvelse og kultur. Naturmangfoldloven, havressursloven og lakse- og innlandsfiskloven har alle lovfestet hensynet til grunnlaget for samisk kultur. Også plan- og bygningsloven har bestemmelser som skal sikre naturgrunnlaget for samisk næringsutøvelse, kultur og samfunnsliv. Det fremgår av daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementets rundskriv at «[s]amiske interesser og historisk bruk av kystnære sjøarealer til fjordfiske skal ivaretas i arealplanleggingen».

Selv om det er gjennomført flere tiltak, er det gjennom økt bruk av kystarealene fortsatt potensial for konflikt. Det er særlig to bestemmelser som kan begrunne rett til å utøve tradisjonelt fiske på et avgrenset geografisk område: Finnmarksloven § 29 første ledd og deltakerloven § 21 fjerde ledd. Det går frem av Finnmarksloven § 29 første ledd at Finnmarkskommisjonen som utreder bruks- og eierrettigheter til grunnen som Finnmarkseiendommen overtok fra Statskog, også skal utrede krav om kollektive eller individuelle rettigheter til fiskeplasser i sjø- og fjordområder i Finnmark «[…] dersom noen med rettslig interesse i en avklaring krever det […]». Det er levert inn slike krav i flere av feltene som allerede er åpnet for utredning. Etter hvert som disse kravene eventuelt blir positivt avgjort, vil rettighetene måtte hensyntas ved disponering av arealer. Når det gjelder deltakerloven § 21 fjerde ledd, fastsetter denne bestemmelsen en rett til å fiske torsk, hyse og sei med konvensjonelle redskaper for fartøy under 11 meter. Denne retten gjelder i Finnmark og kommunene Kåfjord, Skjervøy, Nordreisa, Kvænangen, Karlsøy, Lyngen, Storfjord og «[…] de områder med sjøsamisk innslag i resten av Troms og Nordland som Kongen fastsetter».

Det kan være utfordrende å dokumentere bruken av sjøareal. Prosessene i Finnmarkskommisjonen fordrer at det er framsatt et krav om en kollektiv eller individuell rettighet. I en planprosess kan det være områder hvor en eventuell samisk tilknytning ikke er vurdert, eller at det tidligere ikke har vært innhentet kunnskap om dette. Dette vil gjelde for områder også utenfor Finnmark, hvor kunnskapen om samisk bruk kan være lav. Det er behov for sikrere kunnskap om slike forhold. Dersom kunnskap om samisk tilknytting eller bruk av sjøareal er kjent i forkant av en planprosess, vil dette kunne bidra til større forutsigbarhet og mer effektive konsultasjonsprosesser.

7.2.2 Krav til konsekvensutredninger

Konsekvensutredninger skal sikre at hensynet til miljø og samfunn blir tatt i betraktning under forberedelsen av planer og tiltak, og når det tas stilling til om og på hvilke vilkår planer eller tiltak kan gjennomføres. De generelle kravene til utredninger framgår av kapittel 4 i plan- og bygningsloven. Forskrift om konsekvensutredninger, heretter omtalt som KU-forskriften, sikrer gjennomføring av to EU-direktiver; SEA- og EIA- direktivene.4 I Norge omtales disse som henholdsvis plandirektivet og tiltaksdirektivet. Kravet i KU-forskriften til konsekvensutredninger av regionale planer og kommuneplaner er ledd i oppfølgingen av plandirektivet og omtales ofte som strategiske vurderinger. Vurderinger under tiltaksdirektivet gjelder for eksempel reguleringsplaner som åpner for utbygging og tiltak som behandles etter sektorlover, som for eksempel lokalitetsklarering etter akvakulturloven.

Utredningskravene etter plan- og bygningsloven må ses i sammenheng med utredningsplikten og de alminnelige bestemmelsene om bærekraftig bruk i naturmangfoldloven kapittel II, vannforskriften, herunder de regionale vannforvaltningsplanene, og de generelle kravene til utredning for offentlig forvaltning som følger av Grunnloven § 112, forvaltningsloven § 17 og miljøinformasjonsloven § 8.

Kommuneplanens arealdel skal konsekvensutredes. Reguleringsplaner og akvakulturtiltak, samt andre tiltak listet opp i vedlegg II til forskriften, skal konsekvensutredes hvis de kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, jf. KU-forskriften kapittel 2.

Det vil bli gjort mer detaljerte vurderinger ved behandling av lokalitetssøknader etter akvakulturloven, og disse vurderingene utfyller vurderingene i kommuneplanen.5 Ved utarbeiding av kommuneplanen er det krav om å gjøre overordnede vurderinger som er nødvendige for å ta stilling til arealdisponeringen på kommuneplannivå, selv om det senere skal gjøres mer detaljerte vurderinger i forbindelse med lokalitetsklarering etter akvakulturloven. Sivilombudet har imidlertid uttalt at «[e]n retningslinje for hvilke krav som stilles til utredning av miljøvirkninger i konsekvensutredningen for en kommuneplan, er […] etter ombudets syn at virkningene bør være tilstrekkelig belyste til at planmyndigheten har et grunnlag for å vurdere om det bør åpnes for den planlagte virksomheten, og hvor den i så fall bør lokaliseres for best å vareta hensynene til miljø og samfunn […]».6

7.2.3 Samordning mellom arealplan og tiltak

Dagens system innebærer en uklar grense mellom hvilke vurderinger og avklaringer som gjøres henholdsvis i arealplaner etter plan- og bygningsloven og ved behandling av den enkelte søknad om lokalitetsklarering etter akvakulturloven. Dette omfatter blant annet vurdering av samlet påvirkning på miljøet og avveining av ulike interesser knyttet til bruk og vern av arealer. Det vil derfor være en fordel med en tydeligere samordning mellom planprosessen og lokalitetsklareringsprosessen. Bedre samordning mellom disse prosessene taler for å samle vurderingene i større grad enten ved behandlingen av arealplan etter plan- og bygningsloven eller ved behandling av søknad om lokalitetsklarering etter akvakulturloven.

Overordnet plannivå som regional plan, interkommunale arealplaner og kommunale arealplaner har bedre utgangspunkt for å gi oversikt over sammenhenger i arealbruk over større områder enn ved behandling av søknad om lokalitetsklarering for bestemte lokaliteter. Mulighetene for å finne og vurdere alternative plasseringer vurderes derfor å være størst på overordnet plannivå. Vurderingen av alternative plasseringer av en virksomhet skal normalt skje på kommuneplannivå. Sivilombudet har lagt til grunn at utgangspunktet etter akvakulturloven og plan- og bygningsloven i dag er at kommunen skal foreta nødvendig arealavklaring også i sjøområdene, herunder for akvakultur.7 Dette skjer ved at områder avsettes til akvakultur i kommuneplans arealdel, og at akvakulturanlegg fortrinnsvis lokaliseres innenfor områder avsatt til dette i planen.

Dette taler for at flere opplysninger som i dag først foreligger ved lokalitetsklarering, med fordel kan inngå i kunnskapsgrunnlaget for arealplanlegging og være belyst før vedtakelse av arealplanen. Videre taler dette for at en del av vurderingene som i dag gjøres ved behandling av søknader om lokalitetsklarering flyttes til arbeidet med arealplaner. Samtidig kan det stilles tydelige krav til omfanget av vurderingene som skal gjøres i arbeidet med arealplan. Selv om det stilles større og tydeligere krav til omfanget av vurderingene i arealplanene, kan det likevel fortsatt være nødvendig med nærmere vurderinger av areal- og miljøforhold ved lokalitetsklarering.

Variasjoner i utforming og drift av akvakulturvirksomhet vil ha betydning for påvirkning på miljø, biosikkerhet og annen akvakulturvirksomhet. Utforming og drift av akvakulturvirksomhet kan i stor grad reguleres direkte. Mer detaljert informasjon og tydeligere forutsetninger om den planlagte akvakulturvirksomheten, herunder biosikkerhet og påvirkning på miljøet, kan gi grunnlag for mer presise vurderinger av miljøforhold og avveining av arealinteresser. Uten slike avklaringer kan det være vanskelig å oppnå en mer optimalisert fordeling og bruk av areal til akvakulturformål.

Tillatelse etter havne- og farvannsloven

Tillatelse til akvakulturanlegg etter havne- og farvannsloven § 14 tredje ledd bokstav a skal blant annet ivareta hensyn til sikkerhet og fremkommelighet for sjøverts ferdsel. Dette er i stor grad arealbruksinteresser. Dette taler for at hensynene som skal ivaretas ved tillatelse etter havne- og farvannsloven, i større grad ivaretas og avklares i arealplaner i stedet for i tillatelse etter havne- og farvannsloven ved klarering av akvakulturlokalitet. I forarbeidene til havne- og farvannsloven fremgår blant annet følgende om tiltak som krever tillatelse (Prop. 86 L (2018–2019) ):

Terskelen for søknadsplikt vil i utgangspunktet være lav. Etter departementets mening bør terskelen kunne heves der det er forsvarlig, slik at tiltak som vurderes som uproblematiske vil kunne gjennomføres på en mer effektiv måte. En heving av terskelen for søknadsplikt vil for eksempel kunne tenkes hvor tiltaket er tilstrekkelig avklart i arealplan etter plan- og bygningsloven. Departementet foreslår med bakgrunn i dette at det også i ny lov gis en forskriftshjemmel til å gi nærmere regler om at visse typer tiltak skal kunne unntas fra kravet om tillatelse.

Det vil blant annet bidra til økt forutsigbarhet og mer helhetlig planlegging om akvakulturtiltak er avklart i arealplaner og unntas fra krav om tillatelse etter havne- og farvannsloven. Et unntak for akvakulturanlegg i sjø vil også kunne bidra til en mer effektiv prosess for lokalitetsklarering. Andre krav av betydning for sikkerhet og ferdsel antas å kunne ivaretas i direkte regulering, eksempelvis forskriftsfestede krav til merking og forankring av akvakulturanlegg.

7.3 Kunnskapsgrunnlag for planlegging for akvakultur

Et godt og lett tilgjengelig kunnskapsgrunnlag er viktig for å skape en felles forståelse av nåværende situasjon og for å identifisere muligheter og fremtidige behov for forvaltning av arealer. Dette danner grunnlag for vurdering av hensiktsmessig struktur og disponering av akvakulturlokaliteter. Det er behov for kunnskap om blant annet forhold knyttet til helse og -velferd hos organismene i akvakulturvirksomhet og virkninger fra akvakultur på annen akvakulturvirksomhet, miljø og naturmangfold.

7.3.1 Eksisterende og ny kunnskap

Det foreligger i dag et omfattende kunnskapsgrunnlag som er relevant for arealplanlegging både på land og i sjø. Eksempler på lett tilgjengelige data er kartlagte marine naturtyper, gyte- og oppvekstområder for torsk, områder for fiske, farleder, forsvarets skyte- og øvingsområder, militære forbudsområder, verneområder etter naturmangfoldloven, eksisterende akvakulturlokaliteter med ankerfester, sjøkabler, kartlagte kulturminner og kulturmiljøer, verdifulle landskap, eksisterende bebyggelse inkludert næringsområder, vannkvalitet, forurensning og økologisk status, og informasjon i villaksregisteret.

Økt kunnskap om blant annet miljøforhold, egnede areal for ulike former for akvakultur, spredning av smittestoffer, og interesser knyttet til ulike former for bruk og vern av arealer vil styrke grunnlaget for å forvalte arealene og planlegge for akvakultur. I store områder langs norskekysten er det fortsatt begrenset informasjon om blant annet bunnforhold, terreng, naturmangfold, strøm og bølger.

Dersom ny kunnskap kommer sent i planprosessene, vil dette kunne medføre endrede forutsetninger for arealbruken som kan medføre at den planlagte arealbruken ikke kan realiseres. Det kan være flere årsaker til at nye opplysninger fremkommer sent, eksempelvis at sektormyndigheter ikke har gitt innspill til planene, at innspillene ikke har vært tydelige nok, eller at det har fremkommet ny kunnskap som ikke var tilgjengelig tidligere.

7.3.2 Informasjonsforvaltning

Både offentlige og private aktører innhenter, besitter og forvalter informasjon som er relevant for arealplanlegging. Informasjonen er i varierende grad tilgjengelig for senere gjenbruk, eksempelvis i offentlige databaser. I forbindelse med søknad om lokalitetsklarering blir det gjennomført kartlegging, undersøkelser og målinger av blant annet dybder, strømforhold og miljøforhold. Økt tilgjengeliggjøring av slik informasjon for videre bruk kan styrke kunnskapsgrunnlaget i senere prosesser med blant annet arealplanlegging i området.

Kunnskapsgrunnlaget som ligger til grunn for arealplanlegging blir samlet inn og forvaltet av en rekke ulike aktører i ulike sektorer og på ulike forvaltningsnivå. Informasjon og data blir tilgjengeliggjort og presentert i kart, statistikk og i tekst i flere ulike kart- og innsynsløsninger. Staten finansierer i dag flere kartportaler som forvaltes av ulike forvaltningsorgan og med til dels ulike data. Eksempler på slike portaler er Barentswatch, Fiskeridirektoratets kartløsning Yggdrasil, Miljødirektoratets Naturbase, og Kystinfo forvaltet av Kystverket. Flere fylkeskommuner og statsforvaltere har også egne kartløsninger. Selv om det finnes svært mye data, kan det være utfordrende å få oversikt og tilgang til relevante data og vurdere hvordan de skal brukes. Det er også varierende kvalitet på datasettene. Det er derfor behov for kvalitetssikring og faglig tolkning av data.

Et samlet og omforent kunnskapsgrunnlag som er lett tilgjengelig i én felles digital infrastruktur vil bidra til bedre oversikt. Dette vil kunne brukes som grunnlag for å vurdere hvor det kan planlegges for akvakultur. En slik løsning forutsetter at det legges bedre til rette for innsamling og forvaltning av data fra ulike aktører, og at data gjøres lettere tilgjengelig for beslutningstagere, planleggere og andre som har behov for informasjon. Nettportalen Geonorge er ment å oppfylle en slik funksjon i dag, og det kan vurderes om denne kan danne utgangspunkt for en slik løsning. Videre kan det vurderes om Kartverket, som skal koordinere arbeidet med nasjonal infrastruktur for geografisk informasjon, bør forvalte en slik felles digital infrastruktur. Fagmyndigheter og kunnskapsinstitusjoner kan bidra med kompetanse i kvalitetssikring, fortolkning og anvendelser av data. Det kan alternativt vurderes å videreføre flere ulike løsninger, men med bedre samarbeid og utveksling av data både mellom offentlige aktører og mellom private og offentlige aktører.

7.3.3 Fremskaffelse og sammenstilling av kunnskapsgrunnlaget

Tiltakshaver har ansvar for å framskaffe kunnskapsgrunnlaget, men både kommune, fylkeskommune og stat skal bidra i dette. Det vil være en fordel om ansvaret for å koordinere kunnskapsgrunnlag og metodikk for utredninger i sjøarealene plasseres tydelig i forvaltningen, og at de ulike forvaltningsorganene samarbeider om å utarbeide felles kunnskapsgrunnlag for arealplanlegging og behandling av søknader om tiltak i sjø.

Fylkeskommunene og kommunene har i dag ansvaret for å fremskaffe kunnskap som en del av prosessen med regionale og kommunale planer. Statlige myndighet kan utarbeide nasjonale krav, med tilhørende veiledning, om kunnskapsgrunnlaget for arealplanlegging. Flere utredninger har pekt på behov for å forbedre kvaliteten på konsekvensutredninger for klima og miljø i kommuneplanens arealdel, blant annet med bedre og mer standardisert veiledning om bruk av konsekvensutredninger (se blant annet Pedersen mfl. 2019 og Eriksen mfl. 2023).

Istedenfor at kunnskapsgrunnlaget innhentes og vurderes i den enkelte planprosessen (regional plan, interkommunal plan eller kommuneplan), er en annen mulighet at staten har hovedansvaret for å etablere et felles kunnskapsgrunnlag for større områder.

7.4 Helhetlig planlegging for akvakultur

7.4.1 Revisjon av arealplaner

Arealplaner legger premisser for fremtidig arealdisponering. Det er derfor behov for at arealplanene revideres i takt med utviklingen i samfunnet og akvakulturnæringen, og at planene baseres på ny kunnskap og teknologi. Plan- og bygningsloven stiller krav om at kommunene og fylkeskommunene hvert fjerde år, i forbindelse med utarbeiding av henholdsvis den kommunale og regionale planstrategien, skal vurdere om det er behov for å utarbeide nye planer, eller om gjeldende planer bør revideres eller oppheves.

Planprosessene kan i enkelte tilfeller ta så lang tid at planene er utdaterte før de er vedtatt (Sørdahl mfl. 2017). En del kommuner har eldre arealplaner, særlig gjelder dette for sjøarealene. I tillegg revideres planer ofte uten at arbeidet er synkronisert med planprosesser for tilstøtende sjøområder i andre kommuner. Dette kan bidra til fragmentert planlegging uten at arealbruken nødvendigvis vurderes på tvers av kommunegrenser, for eksempel i en fjord. Dette er en utfordring ved planlegging for akvakultur ettersom akvakulturvirksomhet kan ha gjensidige påvirkninger på hverandre og på miljøet på tvers av administrative grenser. Dette taler for å innføre tydeligere nasjonale krav og bedre veiledning om revisjon av kommuneplanene, og da særlig kommuneplanens arealdel for sjøområdene. Videre taler dette for å stille tydeligere krav om synkronisert revidering av arealplaner i tilstøtende sjøområder, eksempelvis med tydeligere krav om revidering av arealplaner ved faste intervall. Statlige planretningslinjer for planleggingen i sjøområdene, eventuelt i kombinasjon med statlige planbestemmelser, kan være et egnet verktøy for å stille tydelige krav til samordnet planlegging og mer synkronisert revisjon av planene.

7.4.2 Planområdenes størrelse

Det er flere hensyn som krever vurderinger på tvers av administrative inndelinger, både på land og i sjøområdene. Akvakulturnæringen som helhet og hver enkelt aktør har behov for tilstrekkelig egnet areal både regionalt og nasjonalt. Sjøens egenskaper endres og påvirkes på tvers av administrative inndelinger. Det er også viktig å vurdere den gjensidige påvirkningen akvakulturanlegg har på hverandre og på miljøet, som for eksempel spredning av lakselus og andre smittestoffer. For å oppnå en helhetlig og effektiv arealplanlegging og en best mulig lokalitetsstruktur for akvakultur, er det derfor nødvendig å se større områder i sammenheng på tvers av kommunegrensene. Planområdenes utstrekning bør derfor fastsettes slik at det kan legges til rette for en best mulig lokalitetsstruktur som ivaretar hensynet til biosikkerhet, herunder brakkleggingssoner og «branngater», for å dempe smittespredning. Dette taler for planlegging av større sammenhengende områder. Ved avgrensning av planområdene bør det videre tas hensyn til gjensidig påvirkning og samlet påvirkning fra ulike former for virksomhet innenfor planområdet, ikke bare akvakultur.

Planområdene kan eksempelvis omfatte flere kommuner, og en mulig avgrensning kan være basert på produksjonsområdenes inndeling. Dagens produksjonsområder for akvakultur av laks, ørret og regnbueørret er en del av trafikklyssystemet som er nærmere beskrevet i kapittel 3. Kysten er i dag delt inn i 13 produksjonsområder basert på naturvitenskaplig kunnskap om strømforhold og smittespredning. Produksjonsområdenes størrelse og grenser er fastsatt av hensyn til å minimere smitte av lakselus på tvers av områdene. Annen smitte har kortere levetid i åpent sjøvann og effekten av utslipp er mer lokal (Ådlandsvik 2015). Produksjonsområdene forventes derfor å kunne fungere også for å minimere annen smitte og påvirkning mellom områdene for akvakultur av laksefisk. Ved fastsetting av planområder for planlegging av akvakultur vil det være viktig å hensynta produksjonsområdenes funksjon og avgrensninger. Innenfor hvert av disse områdene kan det være behov for nærmere regulering av mindre delområder, eksempelvis med hensyn til samordning av akvakulturanleggene. Avgrensning av de ulike planområdene bør vurderes nærmere.

Flere eksisterende virkemidler i plan- og bygningsloven kan anvendes ved planlegging for akvakultur i større områder. De mest aktuelle virkemidlene er interkommunale arealplaner, regionale planer og statlige planretningslinjer.

Interkommunale arealplaner fremstår som det mest egnede og effektive planverktøyet for å avklare arealbruk i større områder i sjø ved enighet mellom kommunene. Mulighetene for effektiv arealdisponering og vurdering av arealplanens samlede virkninger vil blant annet avhenge av hvilke kommuner som deltar i et interkommunalt plansamarbeid. Videre kan det være en fordel om kommunene har sammenfallende utfordringer og målsetninger.

Frivillig interkommunalt plansamarbeid praktiseres langs kysten. Til tross for tydelige forventninger om at kommunene bør samarbeide om å utarbeide interkommunale planer, er det fremdeles mange kommuner som utarbeider plan for sine sjøarealer hver for seg. Dette taler for å innføre tydeligere nasjonale krav og bedre veiledning om rammer og avgrensninger for interkommunale planer. Hvis én eller flere kommuner trer ut av et frivillig interkommunalt plansamarbeid, kan planarbeidet endres til en regional planprosess. Staten kan også pålegge kommuner å inngå plansamarbeid når det anses nødvendig for å ivareta nasjonale og viktige regionale hensyn og oppgaver.

Regionale planer utarbeides og vedtas av fylkeskommunen og er et strategisk virkemiddel for å se arealplanlegging i kommunene i sammenheng. Regionale planer kan være tematiske eller ha plankart med arealsoner som er retningsgivende for kommunes arealplanlegging. Fylkeskommuner kan inngå samarbeid om regionale planer som krysser fylkesgrenser. Hele eller deler av en regional plan kan binde arealbruken for inntil 10 år med en regional planbestemmelse. Staten kan gi pålegg om å utarbeide regional plan for bestemte virksomhetsfelt, tema eller geografiske områder og gjennom forskrift fastsette nærmere bestemmelser om innhold, organisering og om planen skal godkjennes av staten. Erfaringer med regionale planer i sjø er begrenset, og mye tyder på at de er mest egnet som retningsgivende planer for arealbruken, der fylkeskommunen i samråd med kommunene finner grunnlag for å utarbeide slike planer.

Statlige planretningslinjer brukes for å konkretisere nasjonal politikk på viktige områder i planleggingen. Statlige planretningslinjer vil primært gjelde selve innholdet i planleggingen, eksempelvis mål og verdier som skal legges til grunn, og hvordan ulike interesser og hensyn skal avveies og ivaretas. Statlige planretningslinjer kan styrke arealplanleggingen i sjøområdene ved å sette langsiktige mål for arealutviklingen, valg av plantyper, hvilke temaer som skal vurderes, oppgaver og roller. Dette synes å være et godt egnet virkemiddel for å sikre en bedre og mer helhetlig planlegging i sjøområdene. Det kan også sikre at områder for akvakultur vurderes i en helhetlig sammenheng og at tilstrekkelig og rett areal blir avsatt til akvakulturformål. Akvakultur bør derfor få særskilt omtale i statlige planretningslinjer.

7.4.3 Planlegging av områder for akvakulturformål

Kommuneplanens arealdel skal angi hovedtrekkene i arealdisponeringen og rammer og betingelser for hvilke nye tiltak og ny arealbruk som kan settes i verk, samt hvilke viktige hensyn som må ivaretas ved disponeringen av arealene. Tilgjengelig areal til akvakultur i sjø omfatter både areal avsatt i arealplan til akvakultur som énbruksområde, og areal avsatt til akvakultur i kombinasjon med andre underformål (flerbruksområder med akvakultur). Akvakultur kan også inngå i hovedformålet «bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone» uten angitt i underformål. I det siste tilfelle er det i praksis ikke foretatt noen prioritering av arealbruken.

Noen kommuner planlegger store flerbruksområder som inkluderer akvakultur, mens andre kommuner avsetter små områder som kun viser arealbeslaget i overflaten. Det er også ulik detaljeringsgrad i planene. Det vil derfor variere i hvilken utstrekning kommuneplanens arealdel avklarer arealbruken. I tilfeller der arealbruken ikke er tilstrekkelig avklart i arealplan, vil det være behov for en konkret avveining mellom akvakulturinteresser og andre arealinteresser før tildeling av akvakulturtillatelse. Dette medfører i dag at arealbruken i noen tilfeller først blir avklart ved behandling av søknader om lokalitetsklarering etter akvakulturloven.

Det vil kunne bidra til mer helhetlig arealplanlegging for akvakultur om arealbruken i større grad er avklart i arealplanene. Dette vil bidra til mer forutsigbarhet for næringen om hvilke arealer som kan være aktuelle for akvakultur og bedre samordning mellom arealplan og tiltak. Dette taler for at avveiningen mellom akvakulturinteresser og andre arealinteresser i større grad avklares i arealplaner.

Når en del forhold ikke er tilstrekkelig avklart i kommuneplanens arealdel, kan det være mulig å bruke områderegulering eller detaljregulering for å avklare arealbruken mer i detalj. Det er da kommunen som godkjenner den mer detaljerte plasseringen av akvakulturanlegget. Øvrige forhold knyttet til akvakulturvirksomheten behandles av akvakulturmyndighetene og andre sektormyndigheter. Reguleringsplan kan samordnes med behandlingen etter akvakulturloven, noe som forutsetter et godt samarbeid mellom akvakulturmyndighet og kommunen. Denne løsningen gir imidlertid mindre forutsigbarhet enn helhetlig planlegging av større områder, og kan derfor være bedre egnet i en overgangsperiode fram til det foreligger oppdaterte arealplaner. Innholdet i prosessen for utarbeidelse av en reguleringsplan etter plan- og bygningsloven vil typisk i stor grad overlappe med innholdet i prosessen for lokalitetsklarering etter akvakulturloven.

På tidspunktet for vedtakelse av kommuneplan vil det ofte være begrenset informasjon om den aktuelle akvakulturvirksomheten og hvilke påvirkninger den vil ha på omgivelsene. Dette taler for at det ikke gjøres for detaljerte vurderinger ved utarbeidelse av kommuneplan. Stor grad av detaljering i planen kan da potensielt legge for store begrensninger for bruk av arealene. I planprosessen bør det likevel etableres en felles forståelse av kunnskapsgrunnlaget og hvilke utredninger som bør gjøres på et senere tidspunkt i forbindelse med behandling av søknad om lokalitetstillatelse etter akvakulturloven.

Det er viktig at det settes av tilstrekkelig store akvakulturområder (énbruks- eller flerbruksområder) i arealplanene som rommer akvakulturanlegget og gir rom for mindre tilpasninger og justeringer. Små akvakulturområder i arealplaner vil kunne medføre behov for dispensasjon fra arealplanen eller endring av arealplanen også for mindre endringer. Dette vil legge begrensninger for effektiv utnyttelse av områder til akvakulturformål. Så langt det er mulig bør areal som settes av til akvakulturformål være så store at de gir rom for en viss fleksibilitet til tilpasninger og justeringer av akvakulturvirksomheten, blant annet for å ta høyde for endringer i produksjonsform, teknologisk utvikling og ny kunnskap om lokale miljøforhold.

7.4.4 Planbestemmelser om akvakultur

Bestemmelser til arealplanene kan utfylle og presisere arealdisponeringen som fremgår av plankartet i arealplanen og bidra til økt klarhet og forutsigbarhet. Dette er aktuelt blant annet for akvakultur i flerbruksområder. Areal som er spesielt godt egnet til akvakultur av bestemte arter eller produksjonsformer, kan forbeholdes slik bruk ved planbestemmelser. Vurderinger av samlede og gjensidige påvirkninger på miljø og biosikkerhet kan også tale for begrensninger av omfang og former for akvakultur i bestemte områder. Planbestemmelser bør imidlertid ikke legge større begrensninger enn nødvendig for adgangen til å etablere akvakulturvirksomhet. En rekke forhold knyttet til biosikkerhet, miljøpåvirkning, fiskehelse og -velferd kan ivaretas med andre og mer effektive virkemidler. Det bør vurderes nærmere om det skal kunne gis planbestemmelser med funksjonskrav om utslipp og påvirkning fra akvakultur. Slike planbestemmelser vil gi større mulighet for å stille spesifikke krav til akvakulturvirksomhet i plan.

7.4.5 Hensynssoner for akvakultur

Hensynssoner fastsatt i arealplaner kan brukes for å angi hvilke hensyn som skal ivaretas i den videre arealforvaltningen. Hensynssoner kan kombineres med ulike arealformål. Det bør vurderes om det skal kunne fastsettes hensynssoner for akvakultur i kommuneplanens arealdel. En slik hensynssone vil først og fremst være egnet for å sikre at det ikke etableres andre tiltak som vil være til hinder for framtidig akvakulturvirksomhet. Innføring av en slik hensynssone vil kreve endring av plan- og bygningsloven. En tilsvarende endring ble gjort ved innføringen av en hensynssone med særlige hensyn til mineralressurser, jf. Prop. 110 L (2016- 2017). Muligheten til å gi egne retningslinjer eller bestemmelser til en slik hensynssone kan da eventuelt også innføres gjennom lovendringen.

7.4.6 Planmyndigheter

Mange akvakulturkommuner forvalter store sjø- og landarealer, men har få innbyggere og liten kommuneadministrasjon. Dermed kan de ha lite ressurser til planlegging. Det er behov for mer kapasitet og kompetanse for å løse planleggingsoppgavene (se blant annet NIVI analyse, 2014 samt Hanssen og Aarsæther, 2018).

Helhetlig planlegging for akvakultur kan gå på tvers av interessene til noen kommuner. I tillegg er det nasjonale og regionale interesser knyttet til utviklingen i akvakulturnæringen. Dette taler for sterk involvering av regional eller statlig myndighet for å ivareta akvakulturinteresser i arealplanlegging. Regionale og statlige myndigheter skal være tidlig involvert og gi tydelige innspill i planprosessene. Regional eller statlig planmyndighet kan også overta større deler av ansvaret og myndighet for å utarbeide og vedta arealplaner for sjøområdene. En mulighet er at regionale eller statlige myndigheter utarbeider og vedtar regionale eller statlige planer for hele eller deler av kommunenes sjøområder, eller tematiske planer for akvakultur.

Økt regional eller statlig styring av planprosesser vil legge begrensninger for kommunens arealplanlegging. Regional eller statlig planlegging kan medføre at arealplanene har mindre lokal forankring i kommunene. Dette kan motvirkes ved å legge til rette for bred involvering og innflytelse i planprosessene. Økt statlig styring av planprosesser kan også legge til rette for å samordne regionale og nasjonale interesser, og bidra med nødvendig kompetanse og ressurser i planprosessene. Økt statlig involvering i planprosesser kan dermed bidra til å løse noen av utfordringene ved dagens arealplanlegging.

7.4.7 Innsigelse og ivaretakelse av akvakulturinteresser i arealplaner

Det er i planprosesser lagt opp til at berørte myndigheter og andre parter skal involveres tidlig. Regionale og statlige myndigheter kan fremme innsigelse til arealplaner som er i strid med nasjonale eller vesentlige regionale interesser eller andre vesentlige interesser. Innsigelse fra fagetater kan eksempelvis brukes for å ivareta hensyn til naturmangfold, kulturmiljøer, skipsfart, militære øvingsområder i sjø og viktige gyteområder. Innsigelser kan først fremmes ved offentlig ettersyn og dermed sent i planprosessen. Innsigelser kan derfor oppfattes som en reaktiv form for involvering i planarbeidet. Statsforvalteren skal samordne statlige innsigelser, men har ikke en tilsvarende plikt til å samordne innsigelser fra fylkeskommunen, nabokommuner eller Sametinget. Bedre digitalt kartgrunnlag og tidligere og tydeligere involvering av statlige myndigheter vil legge bedre til rette for å kunne vurdere viktige hensyn tidligere i planprosessen.

Både Fiskeridirektoratet og fylkeskommunene skal bidra til at fiskeri- og akvakulturinteresser ivaretas i arealplanlegging. Fiskeridirektoratet har innsigelsesmyndighet knyttet til ivaretakelse av hensyn til fiskeri, og tang- og tarehøsting, mens fylkeskommunen har innsigelsesmyndighet for akvakulturinteresser.

Vanlig praksis i dag er at instanser med innsigelsesmyndighet ikke krever at kommunen legger ut areal til et bestemt formål. Det bør vurderes om akvakulturmyndighetene skal gis tydelig adgang og mandat til å fremme innsigelse hvis det ikke settes av tilstrekkelig og egnet areal til akvakultur i arealplanen. Dersom det skal kunne fremmes innsigelse til manglende areal til akvakultur, vil det være behov for klarere forventninger til kommunene og kriterier for når det skal fremmes innsigelse på dette grunnlaget.

7.5 Tematisk plan for akvakultur i kystsonen

I dette delkapittelet drøftes utarbeidelse, bruk og virkninger av tematisk plan for akvakultur. Dette foreslås som et nytt virkemiddel for å kunne legge til rette for mer helhetlig planlegging spesifikt for akvakultur i større områder i tråd med drøfting i kapittel 7.4.

Et samlet kunnskapsgrunnlag vil være et grunnlag for helhetlig arealplanlegging i kystsonen generelt og for planlegging for akvakultur spesielt, som beskrevet i kapittel 7.3. Et utgangspunkt kan være å sammenstille relevant kunnskapsgrunnlag for planlegging for akvakultur i temakart. Videre kan dette kunnskapsgrunnlaget danne grunnlag for arbeid med en tematisk plan for akvakultur. I dette kapitlet drøftes det også hvordan en slik tematisk plan kan gi forpliktende føringer for kommunens planlegging.

I det følgende drøftes hva en tematisk plan bør inneholde og hvordan den kan knyttes til formelle prosesser etter plan- og bygningsloven og akvakulturloven. En tematisk plan for akvakultur kan identifisere områder som er tilgjengelig og egnet for akvakultur for ulike arter og produksjonsformer. En tematisk plan for akvakultur gir mulighet for å vurdere hensynet til biosikkerhet og miljøpåvirkning tidlig i planprosessen for å legge til rette for en effektiv lokalitetsstruktur. Det gir grunnlag for alternativvurderinger og strategisk tilnærming til hvor det kan være akvakultur med ulike arter og driftsformer. En fordel med en tematisk plan, er at arbeidet konsentreres om ett fagtema. En ulempe med en tematisk plan er at en i begrenset grad får sett på avveininger eller samordning av ulike hensyn og bruksområder opp mot hverandre. Dette må da ivaretas i en etterfølgende helhetlig arealplan der den tematiske planen inngår som en del av grunnlaget.

Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven skal være helhetlig og omfatter i utgangspunktet arealer både på land, i sjø, innsjø og vassdrag. Det kan være ulike former for påvirkninger og sammenhenger mellom arealbruk og virksomhet i disse områdene. Eksempelvis kan forurensing og avrenning fra virksomhet på land påvirke miljøet i innsjø, vassdrag og sjø. Helhetlig planlegging forutsetter at samlet bruk og distribuering av areal til ulike formål sees i sammenheng innenfor et større område. Samtidig er det komplekst å utarbeide planer for store områder både på land og i sjø, eksempelvis for hele regioner. Akvakulturinteressene er i dag mer fremtredende i sjøområdene enn på land. Dette taler for å utarbeide egne planer for sjøområdene. En slik plan må likevel ta hensyn til sammenhenger med tilstøtende arealbruk i strandsonen og på land.

I takt med tilfanget av ny kunnskap og utviklingen i akvakulturnæringen og samfunnet for øvrig, vil det være behov for å oppdatere kunnskapsgrunnlaget og revidere tematiske planer for akvakultur og helhetlige arealplaner etter plan- og bygningsloven.

7.5.1 Nærmere om utarbeidelse av tematisk plan for akvakultur

Utarbeidelse av en tematisk plan for akvakultur må ta utgangspunkt i tilgjengelig kunnskap og dagens forhold. Eksempelvis må arbeidet med en tematisk plan ta i betraktning eksisterende lokalitetsstruktur for akvakulturvirksomhet og kunnskap om smittespredning og natur- og miljøforhold. Videre er det en rekke forhold som begrenser tilgjengelige områder for etablering av akvakultur, eksempelvis farleder for skipstrafikk og militære forbudssoner. I tillegg kan bruk av arealer til akvakultur være begrenset i annet regelverk, eksempelvis er det begrensninger i adgangen til å etablere ulike former for akvakultur i gyteområder for viltlevende arter, i nasjonale laksefjorder og -vassdrag, og i marine verneområder. I noen områder er akvakultur ekskludert. Andre områder kan være tilgjengelig for akvakultur etter nærmere vurderinger og med bestemte forutsetninger.

Et første trinn i arbeidet med tematisk plan for akvakultur kan være å utelukke områder der akvakultur er strengt ekskludert. Dette vil bidra til en effektiv planprosess som konsentreres om områder som kan være tilgjengelig for akvakultur. Neste trinn i planarbeidet kan være å identifisere areal som er egnet for ulike former for akvakultur. I arbeidet med å identifisere tilgjengelig og egnet areal for akvakultur vil det også være relevant å ta i betraktning akvakulturområder i eksisterende arealplaner og i forslag til nye eller reviderte arealplaner, samt andre innspill fra kommuner, fagetater, organisasjoner og private aktører. Bred og tidlig involvering vil kunne bidra til å få frem ytterligere kunnskap, hensyn og interesser på et tidlig stadium i planprosessen. Kommunene har en sentral rolle i arealplanlegging. Det vil derfor være viktig at kommunene bidrar og er involvert i arbeidet med tematisk plan for akvakultur.

Det samlede kunnskapsgrunnlaget og identifikasjon av tilgjengelige og egnede areal for akvakultur vil igjen danne grunnlag for nærmere vurderinger av blant annet biosikkerhet og miljøhensyn for en helhetlig lokalitetsstruktur med ulike former for akvakultur. Et slikt arbeid krever ressurser og kompetanse. Det vil være viktig å involvere relevante kunnskapsinstitusjoner og statlige fagetater i dette arbeidet. Det bør vurderes nærmere hvordan arbeidet med tematisk plan for akvakultur bør organiseres og hvem som bør være involvert i dette arbeidet.

Ved utarbeidelse av tematisk plan for større områder, vil ikke planområdene nødvendigvis sammenfalle med kommune- eller fylkesgrensene. Dette taler for at det er statlig myndighet som har det overordnete ansvaret for å utarbeide og vedta tematisk plan for akvakultur i større områder i sjø. Statlige myndigheter har generelt større ressurser og kompetanse innen både akvakultur og planlegging enn de enkelte kommunene.

7.5.2 Virkninger av tematiske planer for akvakultur

Tematiske planer for akvakultur kan utarbeides med ulike formål og virkninger. En slik tematisk plan kan eksempelvis utgjøre en del av kunnskapsgrunnlaget for helhetlig arealplanlegging eller være en anbefaling for hvor det bør og ikke bør etableres ulike former for akvakultur. Temakart kan både peke ut nye områder for akvakultur, eksisterende akvakulturområder som bør videreføres og eksisterende akvakulturområder som ikke bør brukes til fremtidig akvakultur. Hvorvidt det skal åpnes for å etablere akvakultur i utpekte områder i tematisk plan vil bero på en bredere interesseavveining av flere samfunnshensyn. Denne avveiningen kan eksempelvis gjøres ved revisjon av kommuneplanens arealdel eller i en interkommunal arealplan for sjøarealene.

For å sikre planlegging i tråd med forutsetningene i tematisk plan for akvakultur og for å ivareta nasjonale og regionale interesser knyttet til akvakultur, er det viktig at det settes av tilstrekkelig og egnet areal til akvakultur i arealplaner etter plan- og bygningsloven innenfor de utpekte områdene i tematisk plan for akvakultur. For å ivareta hensynet til biosikkerhet, herunder ivareta smittemessig adskilte områder, vil det også være viktig å opprettholde «branngater» med begrensninger i adgang til å etablere akvakultur, eksempelvis adgang til kun å etablere akvakulturvirksomhet med neglisjerbar påvirkning på biosikkerhet i slike områder. Dette kan ivaretas ved at tematiske planer gjøres rettslig bindende med hensyn til både hvor det kan og ikke kan etableres akvakultur. Dermed vil det kun være adgang til å etablere akvakultur i områder som er utpekt for akvakulturformål i slike tematiske planer. Samtidig er det viktig å peke på at branngater mest sannsynlig ikke alene er et tilstrekkelig virkemiddel for å sikre god biosikkerhet knyttet til akvakulturlokaliteter, herunder smitterisiko mot villfisk og andre organismer.

Tematiske planer for akvakultur kan knyttes til eksisterende regelverk på flere måter. Etter plan- og bygningsloven kan det eksempelvis fastsettes statlige planretningslinjer eller statlige planbestemmelser som angir hvordan en tematisk plan skal følges opp i kommunale og regionale planer. Bruk av statlige planretningslinjer eller statlige planbestemmelser må vurderes nærmere. Nærings- og fiskeridepartementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om bruk og plassering av lokaliteter til akvakultur, jf. akvakulturloven § 16 andre ledd. Det bør vurderes nærmere hvordan en tematisk plan for akvakultur kan danne grunnlag for, eller vedtas i form av en slik forskrift for å sikre at den tematiske planen for akvakultur blir forpliktende og lagt til grunn for den kommunale arealplanleggingen. Det er også behov for å avklare forholdet mellom en slik forskrift og arealplaner etter plan- og bygningsloven. Videre kan det åpnes for at akvakulturmyndighetene kan fremme innsigelse til kommunal og regional planlegging som enten er i strid med tematisk plan for akvakultur eller på annen måte ikke i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til helhetlig planlegging for akvakultur. Hensyn og interesser som er ivaretatt ved utarbeidelse av tematisk plan bør derimot ikke kunne gi grunnlag for innsigelse til kommunal og regional planlegging som er i tråd med den tematiske planen.

Nærings- og fiskeridepartementet kan i forskrift også gi nærmere bestemmelser om pålegg om flytting av lokaliteter til akvakultur, jf. akvakulturloven § 16 tredje ledd. Pålegg gjennom en slik forskrift kan bidra til å oppnå en mer hensiktsmessig lokalitetsstruktur som kan bidra til bedre ivaretakelse av biosikkerhet, fiskevelferd, miljøhensyn og arealbruk. Det bør vurderes nærmere om det skal vedtas en slik forskrift i enkelte områder, og hvordan en slik forskrift skal knyttes til tematiske planer for akvakultur.

7.6 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener

Rammer for arealplanlegging

• 1. Det må utarbeides en tydeligere veileder for konsultasjoner i planprosesser som omtaler sjøsamiske interesser og akvakultur spesielt. Veilederen bør gi konkret veiledning om hvordan konsultasjonene med de ulike samiske interessene skal gjennomføres.

Kunnskapsgrunnlag for planlegging for akvakultur

• 2. All kunnskap som skal benyttes i arealplanlegging skal samles i én felles og lett tilgjengelig infrastruktur. Eventuelle tolkinger av dataene skal være tydelig kommunisert fra dataeierne slik at en unngår innsigelser i planprosesser.

• 3. Ansvaret for å koordinere kunnskapsgrunnlag og metodikk for utredninger bør plasseres tydelig i forvaltningen, og det må lages systemer som fremmer gjenbruk av data i større grad.

Helhetlig planlegging for akvakultur

• 4. Statlige myndigheter bør stille tydeligere krav enn i dag om faste intervaller og samordnet revidering av kommuneplanens arealdel for kommuner i tilstøtende sjøområder.

• 5. Statlige myndigheter bør fastsette avgrensning av planområdene i sjø, eksempelvis ved pålegg om interkommunalt plansamarbeid i nærmere bestemte geografiske områder eller gjennom statlige planretningslinjer for planlegging i sjøområdene.

• 6. En statlig myndighet bør overta større deler av ansvar og myndighet for å utarbeide og vedta arealplaner for sjøområdene. Det må sikres at kommunene er tilstrekkelig involvert i prosessene.

• 7. Statlige myndigheter bør stille tydeligere krav og gi bedre veiledning om kunnskapsgrunnlag og konsekvensutredninger i planprosesser.

• 8. Statlige og regionale myndigheter bør være sterkere og tidligere involvert i planprosesser og bidra til tilgang på areal og en hensiktsmessig lokalitetsstruktur for akvakultur.

• 9. Ansvaret for å ivareta akvakulturinteresser i arealplaner bør tydeliggjøres i forvaltningen.

• 10. Akvakulturmyndighetene bør i større grad enn i dag gis adgang til å fremme innsigelse dersom det ikke er satt av tilstrekkelige egnet areal til akvakulturformål.

Tematisk plan for akvakultur i kystsonen

• 11. Statlige myndigheter bør utarbeide og vedta tematisk plan for akvakultur med involvering av kunnskapsinstitusjoner, kommuner, fylkeskommune, regionale statlige myndigheter, berørte organisasjoner og andre interessenter. Ansvaret for å utarbeide og vedta tematisk plan kan for eksempel legges til Nærings- og fiskeridepartementet og delegeres til underliggende etat.

• 12. Det må sikres at den tematiske planen for akvakultur er forpliktende for kommunens arealplanlegging.

• 13. Det bør vurderes nærmere hvordan en tematisk plan for akvakultur skal knyttes opp mot plansystemet og akvakulturtillatelsen.

• 14. Akvakulturmyndighetene bør gis tydelig adgang til å fremme innsigelse til kommunale og regionale planer som er i strid med tematisk plan for akvakultur eller som på annen måte ikke i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til helhetlig planlegging for akvakultur.

Bibliografi

Eriksen, Guri H., Skrove, Tale og Brage, Tomas (2023). Kartlegging av bruk av kunnskapsgrunnlag i konsekvensutredninger og arealplanlegging i sjø. En kvalitativ styringsanalyse. Salt Lofoten AS.

Hanssen, Gro S., og Aarsæther, Nils J. (2018). Plan- og bygningsloven 2008 En lov for vår tid? Universitetsforlaget.

Miljøverndepartementet (2007). Fylkesdelplaner for bruk og vern av prioriterte fjellområder – fastsetting av nasjonale villreinområder [Brev av 13.04.2007]

NIVI analyse (2014). Kartlegging av plankapasitet og plankompetanse i kommunene. Oslo: NIVI.

NOU 2007: 13 Den nye sameretten

NOU 2008: 5 Retten til fiske i havet utenfor Finnmark

Pedersen, Simon, Handberg, Øyvind N. og Løset, Frode (2019). Kvalitet på konsekvensutredninger av klima- og miljøtema i kommuneplanens arealdel. Menon Economics og Sweco.

Prop. 86 L (2018–2019) Lov om havner og farvann (havne- og farvannsloven)

Steine, Guro, Hernes, May B., og Ståvi, Jan M. (2021). Statlig planretningslinje for planlegging i sjø. Asplan Viak.

Stokstad, Sigrid, Hanssen, Gro S., Holth, Fredrik, Junker, Eivind og Winge, Nikolai (2020). Bedre samordning mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen. Oslo Metropolitian Unviersity.

Sørdahl, Patrick B., Solås, Ann-Magnhild, Kvalvik, Ingrid og Hersoug, Bjørn (2017). Hvordan planlegges kystsonen? Nofima. Tromsø: Nofima

Ådlandsvik, Bjørn (2015). Forslag til produksjonsområder i norsk lakse- og ørretoppdrett. Bergen: Havforskningsinstituttet.

8 Miljøpåvirkning

8.1 Innledning

Fiskeoppdrett utgjør den største husdyrproduksjonen i Norge. I likhet med annen husdyrproduksjon har fiskeoppdrett og annen akvakultur påvirkning på miljøet både lokalt og globalt. Miljøpåvirkning er et bredt begrep som omfatter ulike aspekter knyttet til klimaendringer, naturmangfold og generell økologisk påvirkning. I kapittel 2 og 4 er miljøpåvirkning fra akvakultur og konsekvenser av dette beskrevet nærmere.

Dagens regulering og virkemidler har ikke vist seg tilstrekkelige for å sikre akseptabel miljøpåvirkning fra akvakultur på alle områder. Også Grønn skattekommisjon pekte i sin rapport (NOU 2015: 15) Sett pris på miljøet på at det er flere uløste miljøutfordringer i oppdrettsnæringen. Utvalget anbefalte å utrede eksterne kostnader knyttet til fiskeoppdrett og vurdere innføring av nye avgifter. Det er imidlertid ikke innført miljøavgifter for oppdrett etter dette, annet enn mindre justeringer i forskriften om utfisking mv. av rømt oppdrettsfisk.8 Vederlag for ny tillatelseskapasitet og produksjonsavgift mv. som ikke har en direkte miljømessig begrunnelse kan likevel ses på som indirekte betaling for retten til å benytte sjøarealet og påvirke miljøet.

For å løse miljøutfordringene på en effektiv måte må den enkelte aktør ta hensyn til kostnadene som påføres samfunnet i form av påvirkning på andre aktører, bruk av areal og økosystemtjenester og annen miljøpåvirkning. Det vil gi bedre insentiver til å redusere utslipp, herunder smitte og rømming, samtidig som det blir mer lønnsomt å utvikle og ta i bruk teknologi og driftsformer med mindre påvirkning på miljøet. Virkemidler må samtidig uformes slik at de ikke fører til andre negative virkninger, som for eksempel dårligere fiskevelferd.

I Norge er det utstrakt bruk av virkemidler som utslippstillatelser, avgifter og direkte regulering for å regulere miljøpåvirkning fra næringsvirksomhet. Ideelt sett bør reguleringen sikre at den som påvirker (en bedrift eller forbruker) og samfunnet står overfor samme kostnad ved miljøpåvirkningen. Den som står for påvirkningen, forventes da å tilpasse produksjon og produksjonsmetoder slik at den reelle kostnaden ved miljøpåvirkningen tilsvarer verdien av aktiviteten som muliggjøres.

Regulering av miljøpåvirkning fra akvakultur må enten knyttes til den faktiske påvirkningen på miljøet, størrelsen på utslippet eller en indikator for miljøpåvirkningen. Maksimalt tillatt biomasse (MTB) i akvakulturvirksomheten kan være en indikator for miljøpåvirkning. Ideelt sett bør den faktiske miljøpåvirkningen fra akvakultur være utgangspunktet for reguleringen, da det er disse kostnadene samfunnet ønsker å regulere. Imidlertid kan det være utfordrende å regulere næringen basert på den faktiske påvirkningen, da det er vanskelig både å måle denne direkte og fastslå det relative bidraget til påvirkningen fra hvert enkelt akvakulturanlegg. Hvis det ikke er hensiktsmessig å regulere miljøpåvirkning basert på den faktiske påvirkningen, kan regulering av selve utslippet eller en relevant indikator være et alternativ. Det er imidlertid viktig at det er en tilstrekkelig sterk sammenheng mellom valgt indikator for miljøpåvirkning og den faktiske påvirkningen på miljøet.

Effektiv bruk av tilgjengelige ressurser innenfor rammene av akseptabel miljøpåvirkning taler for lik regulering av akvakultur med lik miljøpåvirkning. I mange tilfeller vil direkte reguleringer, som for eksempel forbud og påbud, være styringseffektivt for å regulere miljøpåvirkning. Videre kan støtteordninger bidra til å utløse forsknings- og utviklingsaktivitet som er lønnsomt for samfunnet, men ikke nødvendigvis for den enkelte aktør. Slik støtte kan derfor bidra til at aktørene i større grad utvikler og tar i bruk produksjonsmetoder som gir mindre utslipp.

Miljøpåvirkningene henger også tett sammen med biosikkerhet. Smitte av lakselus mellom anlegg er for eksempel både et problem internt i næringen, men også for vill laksefisk. Som vist i tidligere kapitler kan lokalitetsstruktur og -bruk ha mye å si for smittespredning. En god lokalitets- og driftsstruktur kan derfor redusere utfordringene med for eksempel lakselus.

I et tilleggsmandat av 18. april 2023 ble utvalget bedt om å vurdere ulike tiltak for å fremme teknologiutvikling som kan gi en mer bærekraftig vekst. Utvalget skal blant annet vurdere en ordning med miljøteknologitillatelser med definert volum, og virkemidler innenfor rammene av trafikklyssystemet.

Virkemidler for å regulere miljøpåvirkning kan på ulike måter fremme utvikling og bruk av teknologi og produksjonsmetoder som kan bidra til å redusere påvirkning fra akvakultur på miljøet. Flere av virkemidlene som presenteres under kan i prinsippet innrettes for å regulere ulike typer utslipp eller for å nå andre mål, som bedret fiskehelse og fiskevelferd.

Under drøftes følgende virkemidler for å regulere miljøpåvirkningen fra akvakultur: avgifter (8.2), kvoter (8.3), direkte reguleringer (8.4), tilskuddsordninger (8.5) og regulering av akvakulturtillatelser og tillatelseskapasitet (8.6). I tillegg omtales noen andre, mulige virkemidler for å regulere miljøpåvirkningen fra akvakultur (8.7). Videre omtales valg og kombinasjon av virkemidler (8.8). Avslutningsvis sammenfattes utvalgets vurderinger (8.9). Omtalen i kapitlet må ses i sammenheng med utvalgets vurdering av tiltak for å bedre biosikkerheten i akvakulturnæringen, for å bedre arealplanleggingen og for å øke insentivene for ivaretagelse av velferd, se kapittel 6, 7 og 9. Videre må kapittelet ses i sammenheng med drøftelsene i kapitlene om akvakulturtillatelser (kapittel 10–13).

8.2 Miljøavgifter

Som omtalt av Grønn skattekommisjon vil riktig utformede miljøavgifter bidra til å redusere den negative miljøpåvirkningen på en effektiv måte. Avgifter skal sørge for at aktørene tar hensyn til kostnaden for samfunnet forbundet med miljøpåvirkningen. Dermed styrkes aktørenes insentiver til å ta hensyn til miljøet og bidra til bedre løsninger for samfunnet.

Avgifter gir insentiv til å endre produksjons- og forbruksmønstre. Når bedrifter står overfor den fulle miljøkostnaden gjennom en avgift, vil de vri sin produksjon mot alternativer som har lavere miljøkostnader. En avgift vil også gjøre det mer lønnsomt for virksomhetene å forske på, investere i og ta i bruk teknologi og produksjonsformer som bidrar til mer miljøvennlig produksjon.

En avgift på miljøskadelige utslipp vil altså bidra til at aktørene i større grad enn i dag bærer den samfunnsøkonomiske kostnaden av miljøpåvirkning fra egen aktivitet. Avgifter på ulike typer miljøpåvirkning vil dermed styrke insentivene til å redusere miljøbelastning, og dermed også legge til rette for økt produksjon.

Avgiften bør i størst mulig grad reflektere den samfunnsmessige kostnaden av den aktuelle miljøpåvirkningen. Det vil i mange tilfeller være usikkerhet knyttet til denne kostnaden. Videre bør avgiften, for at den skal virke etter hensikten, rettes mest mulig direkte mot den miljøskadelige aktiviteten eller utslippet. I mange tilfeller vil det imidlertid være utfordrende både å måle miljøskaden direkte og å prise denne riktig for den enkelte aktør. Det skyldes blant annet at skadevirkningene fra aktivitet og utslipp i mange tilfeller er avhengig av flere faktorer, for eksempel hvor og når utslippene skjer og hvor stor miljøpåvirkningen er fra andre aktører i området. I praksis må derfor miljøavgifter, som andre miljøpolitiske virkemidler, utformes slik at de virker mest mulig effektivt, gitt de begrensninger som finnes.

Avgift kan være et aktuelt virkemiddel for å regulere en rekke ulike former for miljøpåvirkning fra akvakultur. Nedenfor vurderes avgifter på lakselus, rømt fisk og forurensing. Avgifter benyttes lite i akvakulturreguleringen i dag.9

Kvoter kan være et alternativ til avgifter. Dette er omtalt i kapittel 8.3.

8.2.1 Avgift på lakselus

For at en avgift skal fungere godt må avgiftsgrunnlaget vært godt definert og måling av utslippet være standardisert. Avgiftsgrunnlaget må ha en tilstrekkelig nær sammenheng med skadevirkningen, i dette tilfellet utslipp av lakseluslarver fra anlegget som kan gi smitte til annen oppdrettsfisk eller vill laksefisk. Det er i dag ikke mulig å måle det faktiske utslippet av lakseluslarver fra anlegg. Antall kjønnsmodne hunnlus i anlegget gir imidlertid en god indikasjon på hvor mange larver som slippes ut i vannmassene. En avgift på lakselus kan derfor utformes som en avgift på gjennomsnittlig antall voksne hunnlus per fisk, multiplisert med antall fisk i anlegget. Dette krever imidlertid at det er mulig å dokumentere gjennomsnittlig antall voksne hunnlus og antall fisk i anlegget gjennom produksjonsforløpet med en tilstrekkelig grad av nøyaktighet. Lakselus telles i dag i henhold til krav for telling angitt i forskrift om lakselusbekjempelse. Dette innebærer blant annet telling hver uke eller annenhver uke avhengig av temperatur. Det er nå også teknologier tilgjengelig for automatisk telling, og det kan forventes at dette i stor grad vil kunne overta for dagens manuelle telling.

En lakselusavgift kan utformes på ulike måter. En avgift kan for eksempel innrettes med en lik sats for hver lakselus. Alternativt kan det innføres en progressivt økende avgiftssats for økende antall lakselus. Eventuelt kan det innføres terskelverdier, slik at avgiften først inntreffer over en bestemt grense for antall lakselus eller etter en bestemt periode over en grense.

Avgifter egner seg best når skadevirkningen av et utslipp er konstant, både i tid og rom. Dette er ikke tilfelle for utslipp av lakselus, fordi skadevirkningen vil påvirkes blant annet av hvor og når utslippet finner sted. Det kan tale for ulike avgiftssatser for ulike produksjonsområder eller lokaliteter og til ulike tider av året. Administrative hensyn tilsier likevel at en bør tilstrebe avgifter som i liten grad differensierer mellom ulike lokaliteter og i tid.

En avgift vil gi virksomhetene et økonomisk insentiv til å rapportere færre fisk og færre lakselus per fisk enn de faktiske forholdene. Det er derfor viktig med god kontroll og standardiserte tellinger av lakselus i anleggene. Den pågående utviklingen av teknologi kan muliggjøre mer automatisert lakselustelling. Det vil trolig være avgjørende for at det skal være mulig å innføre en lakselusavgift. En treffsikker avgift forutsetter videre at avgiftsgrunnlaget knyttes til gjennomsnittlig antall lakselus per uke, måned eller tilsvarende. Avgiften bør dermed være «kontinuerlig», det vil si at det er jevnlige tellinger. Med betydelig mellomrom mellom tellinger vil insentivene til å iverksette kortvarige tiltak i forkant av tellingene være sterke, og de langsiktige virkningene av tiltakene kan bli svakere.

Det må vurderes nærmere hvordan en lakselusavgift bør innrettes for å være mest mulig treffsikker.

8.2.2 Avgift på andre miljøskadelige utslipp

Også andre miljøskadelige utslipp kan reguleres med avgift. Et eksempel er kobber, som ofte brukes som grohemmende middel på merder i fiskeoppdrett. Det kan imidlertid være krevende å måle det nøyaktige utslippet fra en lokalitet og kvantifisere konsekvensen av dette. Overvåkningsresultater fra miljøundersøkelser viser imildertid nivå av kobber i anleggssone og nærsoner. Produktregisteret viser omsatt kobber til forbruk som grohemmende middel i oppdrett. Det kan derfor være hensiktsmessig å innrette en avgift som en produktavgift. Dette vil kunne stimulere til at det ikke brukes mer kobber i oppdrett enn det som er samfunnsøkonomisk forsvarlig. Det samme er nærliggende å gjøre for virkestoff i midler mot lakselus og for andre fremmedstoff med negativ miljøpåvirkning. En svakhet med en slik innretning er at det ikke gir insentiver for å begrense utslippene ved å samle opp for eksempel kobber gjennom slamoppsamling. Dette kan eventuelt avhjelpes ved at en kan få fratrekk for dokumentert oppsamlet kobber (eventuelt også lignede ordninger for andre fremmedstoff) som utdypet under kapittel 8.7. Siden avgiften foreslås innrettet mot produktet, vil den også treffe eventuell bruk i andre næringer.

8.2.3 Avgift på rømt fisk

En avgift på rømt fisk kan være et egnet virkemiddel dersom en kjenner omfanget og konsekvensen av rømming. Avgiftsgrunnlaget må kunne defineres presist, for eksempel kan det være en avgift per rømte fisk. En slik avgift vil gi insentiv til å redusere risikoen for rømming. Ideelt sett skal en avgift settes slik at den reflekterer den eksterne kostnaden for samfunnet av at fisk rømmer. Dette fordrer god kunnskap om hvordan den rømte fisken påvirker miljøet.

Det er imidlertid en rekke forhold som gjør at det på kort sikt trolig ikke er hensiktsmessig å innføre en avgift på rømt fisk. Skal en avgift på rømming fungere etter hensikten, kreves det teknologi som kan gi nøyaktige tall for både rømmingshendelser og antall rømt fisk.

I dag er rømming selvrapportert. En avgift kan øke insentivet til underrapportering, noe som kan føre til at gjenfangsttiltak ikke blir iverksatt og at informasjon om hendelsen ikke dokumenteres og deles på en måte som kan komme myndighetenes og næringens risikostyring til gode. Det er også krevende med dagens teknologi å få oversikt over hvor mange individer som har rømt.

Videre har ulike hendelser ulike konsekvenser. Det vil blant annet avhenge av art, om individet er bærer av smittestoff som kan gi sykdom hos andre individer, sjansen for at individet overlever, og om for eksempel laksefisk klarer å ta seg opp i elv og om den kan reprodusere i elv. Også status for de ville bestandene der oppdrettsfisken vandrer opp og gyter vil være av betydning.

Ved utvikling av teknologi for automatisk telling og rapportering av antall fisk i merdene, slik at avgiften kan baseres på presis informasjon om rømming, kan det på sikt vurderes om en avgift kan være et hensiktsmessig tiltak for å redusere omfanget og konsekvensene av rømming.

8.3 Utslippskvoter

Myndighetene kan kontrollere utslippsnivået ved at aktørene får tildelt utslippskvoter med fastsatt størrelse. Dersom kvotene auksjoneres ut, og ikke tildeles vederlagsfritt, innebærer det at aktøren betaler for en tillatelse til et bestemt utslipp tilsvarende kvotemengden. Kvoter kan være et virkemiddel for å regulere miljøpåvirkning fra akvakulturvirksomhet. Under drøftes en kvote for utslipp av lakselus. Kvoter kan også brukes for å regulere utslipp av for eksempel organisk materiale eller kobber, men dette gjennomgås ikke videre her.

8.3.1 Kvoter for utslipp av lakselus

Det er i dag en forskriftsfestet maksgrense for gjennomsnittlig antall voksne hunnlus per fisk i akvakulturanlegg. Ved overskridelse av maksimumsnivået kan tilsynsmyndighet fatte nødvendige vedtak for å oppnå etterlevelse, inkludert pålegg om utslakt av fisk, og tvangsmulkt dersom vedtaket ikke etterkommes.

Temperaturstigning gir en rask økning i populasjonen av smittsomme lakseluslarver om våren. Effekten av lakseluspåvirkning er heller ikke lik gjennom året. Det kan derfor være hensiktsmessig med en grense for antall tillatte lakselus som varierer med sesong – en lakseluskvote.

Det totale utslipp av lakselus vil avhenge både av hvor mange lakselus det er per fisk og antallet fisk på lokaliteten. Utslipp av lakselus kan reguleres mer direkte gjennom et kvotesystem som i større grad gjenspeiler det faktiske totale utslippet fra lokaliteten. Som omtalt over er det ikke mulig i dag å måle utslippet av lakseluslarver, men det er mulig å få gode anslag på antall lakselus i anlegget gjennom lakselustellinger. Dermed kan en kvote baseres på antall lakselus i anlegget til enhver tid, eventuelt antall lakselus per fisk.

I et lakseluskvotesystem vil myndighetene fastsette den totale mengden av lakseluslarver som virksomhetene kan slippe ut i en gitt periode i et bestemt område, ved å regulere antall voksne hunnlus.10 Kvotemengden utgjør da et øvre tak for utslipp. Kvoten kan vurderes satt for det enkelte anlegg eller per selskap i et produksjonsområde.

Kvotene kan være omsettelige eller ikke-omsettelige. I det første tilfellet blir prisen på kvotene bestemt i markedet, og prisen vil reflektere kostnadene ved å bekjempe lakselus (bekjempelseskostnad) hos aktørene i markedet på marginen. Aktører med høy bekjempelseskostnad vil ha høy betalingsvilje for kvotene. For en gitt total mengde lakselus vil omsettelige kvoter sikre at de totale bekjempelseskostnadene blir lavest mulig.

Omsettelige kvoter kan imidlertid medføre at det akkumuleres flere kvoter og dermed mer lakselus i særlig sensitive områder. Akkumulering av flere kvoter og relativt mye lakselus på enkeltlokaliteter kan føre til større samlet skadevirkning enn om lakseluspopulasjonen var jevnere fordelt mellom lokaliteter. Disse argumentene taler mot omsettelige utslippskvoter. Kvoter på lokalitetsnivå gir lavere biosikkerhetsrisiko enn regulering gjennom omsettelige kvoter, men vil trolig være krevende å administrerere. Det er også uklart om dagens kunnskapsnivå er tilstrekkelig for å kunne sette kvoter knyttet til den enkelte lokalitet på en hensiktsmessig måte.

Selv om omsettelige utslippskvoter for lakselus ikke bør være eneste virkemiddel for å regulere lakselus i et produksjonsområde, kan omsettelige kvoter være et hensiktsmessig virkemiddel i kombinasjon med regulering av maksimalt antall lakselus per fisk eller lokalitet. Relativt lave grenser for tiltak mot lakselus per fisk på lokaliteten reduserer sannsynligheten for at lakseluspopulasjonen kommer ut av kontroll. Regler for tetthet av fisk og maksimalt antall lakselus per fisk kan derfor komme i tillegg til å regulere det totale utslippet av lakselus. I tillegg kan fiskehelse og -velferdshensyn tilsi at det fortsatt vil være behov for å videreføre dagens regulering av antall lakselus per fisk selv med grenser for totale utslipp av lakselus fra en lokalitet eller et selskap i et produksjonsområde.

Et alternativ med en kvote på selskapsnivå per produksjonsområde gir aktørene fleksibilitet til å finne løsninger innen drift, lokalisering og teknologi, gitt at de overholder lakselusgrensen per fisk på lokalitetene. Dette gjelder også om lakseluskvoten er ikke-omsettelig. Eksempelvis kan et selskap ta i bruk andre produksjonsmetoder som reduserer lakselusutslipp på en viss andel av lokalitetene.

En slik kvoteregulering kan tilpasses gjeldende miljøpåvirkning i et område, slik som gjennom dagens trafikklyssystem. Dersom et område har akseptabel miljøpåvirkning, kan myndighetene tilby økte lakseluskvoter. Tilsvarende kan myndighetene redusere kvoter i områder med uakseptabel eller moderat miljøpåvirkning. En eventuell reduksjon av lakseluskvoten i et produksjonsområde bør være forutsigbar og foregå trinnvis slik at aktørene gis tid til å tilpasse driften.

I kapittel 6 om biosikkerhet drøftes ulike virkemidler for å redusere smitte fra og mellom anlegg.

8.4 Direkte regulering av miljøpåvirkning

Direkte reguleringer kan rette seg mot aktørene og kan for eksempel være forskriftsfestede utslippsgrenser eller forbud mot visse typer utslipp eller mot bruk av bestemte produkter. Det kan også være påbud om spesiell produksjonsteknologi eller renseteknologi. Det kan også være direkte regulering av den faktiske miljøpåvirkningen. Et forbud mot eller tak på utslipp kan gi insentiver til miljøvennlig atferd. Imidlertid gir ikke et utslippskrav insentiver til ytterligere utslippsreduksjoner etter at kravet er nådd, med mindre det er utformet som et utslippskrav som strammes inn over tid.

Direkte reguleringer vil normalt sett ikke gi kostnadseffektive utslippsreduksjoner på tvers av virksomheter eller sektorer. Årsaken er at myndighetene ikke har tilstrekkelig kunnskap om den enkelte virksomhets kostnader for å oppnå gitte utslippsreduksjoner, eller kostnader ved alternative tiltak for utslippsreduksjon. Denne manglende kunnskapen gjør det utfordrende for myndighetene å fastsette riktig reguleringsnivå for hver virksomhet eller sektor.

Ulike former for direkte regulering av miljøpåvirkning kan være knyttet til den faktiske påvirkningen på miljøet, utslippet eller en indikator for miljøpåvirkningen. Akvakulturvirksomhetens påvirkning på miljø og biosikkerhet kan variere over tid og mellom ulike områder og driftsformer. Som nevnt bør ideelt sett den faktiske påvirkningen akvakultur har på miljø og biosikkerhet være utgangspunktet for reguleringen. Dersom det ikke er mulig eller hensiktsmessig å regulere den faktiske påvirkningen, kan utslippet reguleres. Det kan for eksempel gjøres ved bruk av grenseverdier som tar utgangspunkt i faglige vurderinger av hvordan ulike utslipp antas å påvirke ulike miljø- og biosikkerhetsforhold. Dette kan være et tilstrekkelig presist alternativ til å regulere påvirkningen direkte.

Hvis det er krevende å måle utslippene direkte, kan en annen målbar størrelse (indikator) brukes som en tilnærming til et mål på utslippet eller miljøpåvirkningen, som for eksempel mengden akvatiske organismer i akvakulturvirksomheten. For at en mengdebegrensning av akvatiske organismer i akvakulturvirksomheten skal sikre miljø- og biosikkerhetshensyn må det være en tilstrekkelig sterk sammenheng mellom mengden akvatiske organismer, utslippene fra denne mengden akvatiske organismer og påvirkningen fra utslippet. Regulering av mengden akvatiske organismer vil indirekte regulere utslipp og påvirkning dersom det er en tilstrekkelig sterk sammenheng mellom mengden og utslipp, og mellom utslipp og påvirkning. Regulering ved en slik mengdebegrensning alene tar imidlertid ikke hensyn til at sammenhengen mellom mengde og utslipp, og mellom utslipp og påvirkning, kan være forskjellig for ulik produksjonsteknologi, ulike lokaliteter og ulik drift.

En mengdebegrensning kan være effektiv for å regulere visse typer utslipp. Innen akvakultur av fisk kan for eksempel en mengdebegrensning av akvatiske organismer i akvakulturvirksomheten være effektiv for å begrense utslippet av slam og næringssalter når produksjonen foregår i åpne merder. En slik mengdebegrensning vil imidlertid ha begrenset effekt på utslipp av kobber. Mengdebegrensning som virkemiddel vil derfor normalt måtte komplementeres av andre virkemidler for regulering av enkeltutslipp. Hvis en mengdebegrensning av akvatiske organismer i akvakulturvirksomheten skal regulere flere utslipp, vil den måtte dimensjoneres etter det utslippet som krever den laveste mengdebegrensningen. Mengdebegrensning av akvatiske organismer i akvakulturvirksomheten er derfor et lite målrettet virkemiddel for å regulere enkeltutslipp.

Et ønske om å redusere risikoen for fremvekst og utbrudd av nye virus eller annen smitte kan tale for å begrense mengden akvatiske organismer i et område.

Det er i dag en rekke former for direkte regulering av miljøpåvirkning fra akvakultur, som rømming og forurensing. Det er blant annet forskriftsfestede krav om teknisk standard for akvakulturanlegg for å bidra til å forebygge rømming, krav til aktsomhet, og plikt til utfisking for å redusere konsekvensene av rømt fisk.

Aktørene bærer i dag ikke kostnaden for overvåking i regi av det nasjonale overvåkningsprogrammet for rømt fisk i elv. Næringens ansvar for å bekoste tiltak kan vurderes utvidet til å dekke samtlige utgifter til overvåkning og uttak av fisk, og en kan vurdere om uttak av rømt fisk bør innføres i flere elver. Tiltakene kan da skje i regi av staten, men dekkes av næringen eller både gjennomføres og dekkes av næringen. Videre kan det vurderes om kostnadene bør fordeles etter hvem som mest sannsynlig eier den rømte fisken. Det kan styrke aktørenes insentiver til å forebygge at akvatiske organismer rømmer fra akvakulturanlegg, men fordrer gode sporingsordninger som i sin tur kan være både kostbare og krevende å implementere. Det kan også svekke legitimiteten til systemet dersom det viser seg å treffe skjevt. Når virkemidler skal vurderes, må det videre tas hensyn til at det kan øke insentivene til å unnlate å rapportere om rømming, med de uheldige konsekvensene det kan ha.

Som omtalt i kapittel 8.3 er det i dag en forskriftsfestet maksgrense for gjennomsnittlig antall voksne hunnlus per fisk i akvakulturanlegg. Det følger av forskrift om lakselusbekjempelse at det skal gjennomføres tiltak for å sikre at mengden lakselus ikke overstiger grensene, herunder om nødvendig utslakting av fisk. Det kan vurderes å supplere dagens maksgrense for gjennomsnittlig voksne hunnlus med en lavere tiltaksgrense. En slik tiltaksgrense kan ha til formål å sikre at aktørene igangsetter tiltak tidlig nok.

I dag er det krav om utslippstillatelse etter forurensingsloven for etablering, utvidelse og flytting av akvakulturanlegg. Utslippstillatelsen gir en begrensning for omfanget av produksjonen på lokaliteten, og det kan blant annet settes vilkår om hvordan anlegg skal innrettes og driftes for å begrense miljøpåvirkningen. I forslag til nytt forurensingsregelverk vil akvakultur som hovedregel være tillatt uten utslippstillatelse etter forurensingsloven. Forslaget er omtalt i boks 8.1. Det er i tillegg forskriftsfestede krav om miljøovervåking for akvakulturvirksomhet.

8.5 Tilskuddsordninger

Støtteordninger kan være et supplement til miljøreguleringer. Som omtalt i kapittel 4 kan det i et uregulert marked bli for lav forsknings- og utviklingsaktivitet (FoU). Offentlig støtte til teknologiutvikling kan dermed bidra til å utløse samfunnsøkonomisk lønnsom FoU-aktivitet. Samtidig kan det være nødvendig å styrke aktørenes insentiv til å ta i bruk teknologien for eksempel gjennom avgifter, kvoter eller direkte reguleringer.

Det finnes allerede en rekke tilskuddsordninger, både generelle og mer næringsspesifikke, som akvakulturnæringen faller inn under og som kan bidra til økte investeringer i utvikling av ny teknologi. Det gjelder blant annet Forskningsrådets ordninger med Skattefunn eller tilskudd gjennom budsjettformålet HAVBRUK, samt Innovasjon Norges ordninger som Tilskudd til ny teknologi, Grønt investeringstilskudd eller Tilskudd til grønne investeringer, for å nevne noen.

Det er mulig å tenke seg en særskilt tilskuddsordning der det gis støtte til investeringer i utslippsreduserende teknologi i akvakultur. Ulempen med å øremerke midler til ett bestemt formål er at andre gode FoU-prosjekter ikke kan konkurrere om de samme midlene. Det kan gi en mindre effektiv bruk av begrensede offentlige ressurser.

Sammenlignet med tildeling av akvakulturtillatelser for å ivareta særskilte hensyn vil en tilskuddsordning være transparent og kan vurderes opp mot andre formål. En tilskuddsordning vil også være tilgjengelig for flere enn bare oppdrettsselskapene, herunder forskningsinstitusjoner og teknologibedrifter. Det kan bidra til økt konkurranse om midlene og mer effektiv FoU-aktivitet i akvakultur.

8.6 Akvakulturtillatelser og tillatelseskapasitet

Akvakulturtillatelser og regulering av tillatelseskapasitet i akvakulturtillatelser kan brukes på ulike måter som virkemidler for å regulere miljøpåvirkning fra akvakultur. Nedenfor vurderes:

• Regulering av tillatelseskapasitet avhengig av miljøpåvirkning (trafikklyssystemet)

• Reduksjon i tillatelseskapasitet ved uakseptabel miljøpåvirkning (trafikklyssystemet), med opsjon på videreføring av tillatelseskapasitet i akvakulturtillatelser med særskilte miljøkrav

• Økning i tillatelseskapasitet i særskilte akvakulturtillatelser med særskilte miljøkrav (miljøteknologitillatelser)

• Økning i tillatelseskapasitet i ordinære akvakulturtillatelser ved oppfyllelse av særskilte miljøkrav (miljøfleksibilitet)

I tillegg vurderes det å skille mellom akvakulturtillatelser til akvakultur med ulik miljøpåvirkning i kapittel 8.6.5

8.6.1 Regulering av tillatelseskapasitet avhengig av miljøpåvirkning (trafikklyssystemet)

Fastsatte begrensninger i tillatelseskapasiteten er en form for direkte regulering av miljøpåvirkning fra akvakultur. Akvakulturtillatelser begrenser i dag mengden av akvatiske organismer i produksjonen. Dette setter rammer for omfanget av virksomheten. Ved fastsettelse av tillatelseskapasitet for den enkelte lokalitet inngår blant annet en vurdering av miljøpåvirkning. Her vurderes forurensing fra akvakulturvirksomheten, miljøets bæreevne og risiko for spredning av smitte. For akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret i sjø reguleres tillatelseskapasiteten også i større geografisk områder i selskapstillatelser.

En eksplisitt mengdebegrensning av akvatiske organismer i akvakulturvirksomheten angitt i akvakulturtillatelsen er ett av flere virkemidler som kan brukes for å regulere intensiteten i akvakulturvirksomheten. Dersom utslippene reguleres gjennom andre virkemidler, vil dette – sammen med andre reguleringer og avsatt areal – begrense hvor mye som kan produseres. Dersom utslippene er regulert direkte, vil en innstramming i denne reguleringen være en målrettet måte å redusere en eventuell uønsket påvirkning. En slik innstramming kan samtidig gi insentiv til å redusere eller legge om produksjonen i retning av produksjonsmetoder med lavere utslipp. Ved eventuelle akutte hendelser kan det også være aktuelt å pålegge akvakulturvirksomheter i et område å redusere produksjonen.

Tillatelser uten en mengdebegrensning av akvatiske organismer forutsetter at hensynet til biosikkerhet og miljø er tilstrekkelig ivaretatt i annen regulering, herunder øvrige tillatelser og lov- og forskriftsbestemmelser for lokalitets- eller områdenivå. Da må aktuelle utslipp og påvirkninger kunne måles og overvåkes. Det krever også regulering og håndheving av akseptable grenser for utslipp og påvirkning. I tillegg vil det være nødvendig med ressurser for å gjennomføre måling, overvåkning og eventuelle tiltak ved overskridelse av akseptable grenser for utslipp og påvirkning.

Flere utviklingstrekk peker i retning av at utslipp og påvirkninger av akvakulturvirksomhet på lokalitetene kan ivaretas tilstrekkelig med utslippstillatelser eller direkte regulering. Forslaget til nytt forurensningsregelverk legger opp til at det som hovedregel ikke vil kreves utslippstillatelse etter forurensingsloven for å drive akvakultur, men at rammene for virksomheten vil følge av forskriftsregulering. Videre følger det av det nye dyrehelseregelverket at anlegg først vil godkjennes hvis biosikkerhetsplan, anlegg og utstyr er i overenstemmelse med regelverket. Dette gir aktørene stor mulighet til å innrette sin produksjon innenfor de gjeldende rammer og således kunne øke produksjonen på den enkelte lokalitet så lenge begrensningene i regelverk og øvrige tillatelser overholdes.

Uten en eksplisitt mengdebegrensning av akvatiske organismer i tillatelsen må aktørene tilpasse produksjonen innenfor rammene av lokalitetens areal, samt andre tillatelser og regulering i lov og forskrifter. Tilstrekkelig regulering av miljøpåvirkning vil gi insentiver til å investere i produksjonsformer og teknologi som reduserer miljøpåvirkning og bedrer biosikkerheten. Disse insentivene oppstår fordi den eneste måten en aktør da kan øke produksjonen sin på, er ved å redusere påvirkningen per enhet produsert. Da vil aktører forventes å tilpasse seg slik at kostnadene ved å investere i produksjonsmetoder som reduserer miljøpåvirkning og bedrer biosikkerhet på marginen tilsvarer gevinsten ved økt produksjon.

Mengdebegrensning av akvatiske organismer i akvakulturtillatelser kan redusere insentivene til å forbedre driften da aktøren til tross for å ha tatt grep for å redusere påvirkningen, ikke vil kunne øke produksjonen utover det mengdebegrensningen på selskapsnivå tilsier. Investeringer i ny teknologi og biosikkerhet gir derfor mindre gevinst i dette tilfellet, noe som medfører at det investeres mindre i dette enn det som er samfunnsmessig ønskelig. Dette kan kompenseres for gjennom ordninger der mengdebegrensningen varierer mellom ulike typer produksjonsteknologier eller driftsløsninger, se drøftingen i kapittel 8.6.4.

Grunnprinsippet i dagens trafikklyssystem om å regulere tillatelseskapasiteten gjennom en handlingsregel for bærekraft kan videreføres med eller uten en mengdebegrensning av akvatiske organismer i tillatelsene. Reguleringen av utslipp og påvirkning kan i så fall følge en handlingsregel der akseptabel påvirkning tilsier at reguleringen mykes opp, mens uakseptable påvirkning tilsier at reguleringen strammes inn. Denne reguleringen behøver ikke være knyttet til en mengde akvatiske organismer, men kan i stedet være knyttet til grenseverdier for utslipp eller målt påvirkning.

Trafikklyssystemet ble innført som en handlingsregel for å sikre at vekst i akvakultur av laks, ørret og regnbueørret skal skje innenfor miljømessig bærekraftige rammer. Trafikklyssystemet, slik det ble vedtatt av Stortinget, er ikke konstruert for å løse miljøutfordringer alene, og er bare ett av flere grep som skal bidra til bærekraftig utvikling av akvakulturnæringen. Dette betyr at det kan være behov for også å ta i bruk andre virkemidler for å sikre akseptabel påvirkning.

I Meld. St. 16 (2014–2015) Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett (havbruksmeldingen) fremgår det at intensjonen bak ordningen er å balansere hensynet til vekst i næringen med hensynet til miljøet (Meld. St. 16 (2015–2016)). Hovedtrekkene i handlingsregelen er at økt tillatelseskapasitet kun skal tildeles i områder hvor miljøpåvirkningen er akseptabel (grønn). I områder hvor miljøpåvirkningen er moderat (gul) eller uakseptabel (rød), skal tillatelseskapasiteten henholdsvis holdes uendret eller reduseres. Dette omtales som kapasitetsjustering og gjennomføres annethvert år. Tildeling av grønn, gul eller rød fargekode til de ulike produksjonsområdene avhengig av miljøpåvirkning er en godt innarbeidet måte for å kommunisere konklusjonen om kapasitetsjustering. Se kapittel 3 for en nærmere omtale av trafikklyssystemet.

Det er flere trekk ved innretningen av dagens trafikklyssystem for akvakulturtillatelser til matfisk av laks, ørret og regnbueørret i sjø som påvirker både hvordan systemet ivaretar miljøhensyn og hvor effektivt systemet bidrar til vekst:

• Trafikklyssystemet tar utgangspunkt i sammenheng mellom tillatelseskapasitet og miljøpåvirkning

• Trafikklyssystemet skaper et gratispassasjerproblem

• Flytting av tillatelseskapasitet mellom produksjonsområder gir mindre effektiv miljøregulering

• Deler av tillatelseskapasiteten omfattes ikke av trafikklyssystemet

• Unntaksvekst kan øke miljøbelastningen

• Reduksjonen i tillatelseskapasitet er ikke tilstrekkelig for å oppnå akseptabel miljøpåvirkning

• Trafikklyssystemet er i dag kun basert på én miljøindikator (lakselus)

• Trafikklyssystemet kan styre mot gult på lang sikt

Hvert av disse punktene diskuteres i det følgende.

Trafikklyssystemet tar utgangspunkt i sammenheng mellom tillatelseskapasitet og miljøpåvirkning

Det avgjørende for miljøet er ikke tillatelseskapasitet eller produksjonsomfang, men hvor stor den faktiske miljøpåvirkningen er. Videre utvikles og brukes produksjonsmetoder med ulik grad av miljøpåvirkning. Det taler for at handlingsregelen bør innrettes slik at den vektlegger påvirkning på miljøet i større grad enn størrelsen på produksjonen.

Hvis aktørene har mulighet til å ta i bruk produksjonsmetoder som reduserer utslippene samtidig som produksjonen opprettholdes eller økes, må det vurderes andre virkemidler for å regulere miljøpåvirkning. I ekstraordinære og særlig alvorlige situasjoner knyttet til miljø og biosikkerhet kan det likevel være hensiktsmessig å redusere produksjonen i et helt område. Myndighetene bør derfor ha anledning til å pålegge reduksjon av produksjonen i særlige tilfeller.

Trafikklyssystemet skaper et gratispassasjerproblem

Tillatelseskapasiteten reguleres i dagens trafikklyssystem ut ifra miljøpåvirkningen i det enkelte produksjonsområdet. Det innebærer at alle ordinære matfisktillatelser hjemmehørende i et produksjonsområde får redusert tillatelseskapasitet ved uakseptabel miljøpåvirkning. Det blir tilbudt økt tillatelseskapasitet i produksjonsområder med akseptabel miljøpåvirkning. Selv om det er i alle aktørenes interesse at miljøpåvirkningen i produksjonsområdet er akseptabel, er det også i den enkelte aktørs interesse at de andre selskapene bærer kostnadene ved å redusere miljøpåvirkningen. Hver aktør deler nemlig gevinsten av innsatsen de gjør for å bedre miljøtilstanden med de andre aktørene i produksjonsområdet, mens de selv må dekke hele kostnaden for egen innsats. Det oppstår et gratispassasjerproblem. Aktørene må derfor gis sterkere insentiver til å ivareta miljø og biosikkerhet gjennom andre mekanismer. Dette taler for større bruk av individuelle insentiver heller enn kollektive insentiver i miljøreguleringen knyttet til en handlingsregel for bærekraft.

Flytting av tillatelseskapasitet mellom produksjonsområdene gir mindre effektiv miljøregulering

Trafikklyssystemet bygger på forutsetningen om at omfanget av produksjonen av laks, ørret og regnbueørret er avgjørende for miljøpåvirkningen i et område. I havbruksmeldingen omtales sammenhengen mellom biomasse og smittepress fra lakselus som følger (Meld. St. 16 (2014–2015)):

Tetthet og størrelse av oppdrettsfisk i et område, høy saltholdighet og temperatur, samt ugunstig transport av lakselus med strømmene er de viktigste faktorene for smittepress på både oppdrettet og vill laksefisk. Infeksjonsnivået i oppdrett avhenger derfor hovedsakelig av tetthet av oppdrettslaks i omgivelsene. Beregninger av smitterisiko mellom anlegg, viser at smitterisiko avtar med økende sjøavstand mellom anleggene. Med andre ord er det korrelasjon mellom stående biomasse i sjø og smittepress.

Reglene for kapasitetsutnyttelse er, som beskrevet i kapitel 3, utviklet over tid for at oppdrettsselskaper skal kunne benytte sin tillatelseskapasitet i selskapstillatelser på flere lokaliteter i større områder. Dette muliggjør blant annet at én eller flere lokaliteter i et område kan brakklegges for en periode uten at dette går ut over selskapenes mulighet til å utnytte sin tillatte kapasitet.

Hver ordinære matfisktillatelse er hjemmehørende i ett produksjonsområde. Det finnes bestemmelser i dagens regelverk som gir aktørene fleksibilitet til å utnytte tillatelseskapasitet i flere produksjonsområder. Dette innebærer at tillatelseskapasitet kan være hjemmehørende i ett produksjonsområde, men benyttes til å produsere i et annet produksjonsområde. Det åpner for at en tillatelse som er hjemmehørende i et produksjonsområde med akseptabel miljøpåvirkning, kan benyttes til å produsere fisk i et produksjonsområde med uakseptabel miljøpåvirkning. Dermed kan det stå betydelig mer eller mindre biomasse i det enkelte produksjonsområdet enn det som er hjemmehørende der. Denne muligheten svekker treffsikkerheten av kapasitetsjustering i produksjonsområdene. Det taler for å innskrenke fleksibiliteten til å utnytte tillatelseskapasitet i flere produksjonsområder.

En mulighet er å endre regelverket slik at tillatelser bare kan brukes i det produksjonsområdet hvor de er hjemmehørende, eventuelt også i andre produksjonsområder der miljøpåvirkningen er akseptabel eller eventuelt også moderat. En annen mulighet er å beholde dagens fleksibilitet til å utnytte tillatelseskapasitet i ulike produksjonsområder dersom hensynet til miljø og biosikkerhet ivaretas på andre måter, for eksempel gjennom strengere lakselusregulering på lokalitetsnivå.

I dag har innehavere av akvakulturtillatelser mulighet til å utnytte sin tillatelseskapasitet på tvers av tre eller fire produksjonsområder, så lenge de kan vise til at de videreforedler en høy andel av fisken de selv har oppdrettet. Ordningen gir betydelig fleksibilitet i driften og dermed mulighet til mer effektiv bruk av virksomhetens ressurser. Å begrense muligheten til å utnytte tillatelseskapasitet over ulike produksjonsområder kan derfor gi mindre effektiv drift. Det kan også svekke virksomhetenes insentiver for videreforedling, og dermed påvirke sysselsettingen i de berørte produksjonsområdene.

Deler av tillatelseskapasiteten omfattes ikke av trafikklyssystemet

Dagens trafikklyssystem omfatter ikke alle tillatelsestyper, for eksempel tillatelser til akvakultur på land. Tillatelser til særlige formål er heller ikke omfattet av kapasitetsjustering i trafikklyssystemet. Tildeling av slike tillatelser utgjør dermed en ekstra økning av tillatelseskapasitet.

Tillatelser til særlige formål utgjør i dag en betydelig andel av den samlede tillatelseskapasiteten for akvakultur av matfisk av laks, ørret og regnbueørret (se kapittel 11 for detaljer). Produksjonen på grunnlag av disse tillatelsene har langt på vei den samme påvirkningen på miljø og biosikkerhet som produksjonen på grunnlag av tillatelser som er omfattet av trafikklyssystemet. Tillatelser til særlige formål er likevel ikke omfattet av kapasitetsjusteringen. Dette er ikke i tråd med trafikklyssystemets formål om å ivareta miljømessig bærekraft gjennom en faglig fundert handlingsregel for justering av tillatelseskapasitet.

Departementet har i akvakulturloven et vidt rom for å bestemme hvordan tillatelser skal innrettes og tildeles. Tillatelser for å fremme særlige formål har historisk blitt tildelt på gunstige vilkår. Viljen på tvers av sittende regjeringer til å gi nye tillatelser til særlige formål kan også ha bidratt til å skape en forventning om at det med jevne mellomrom skal komme nye særtillatelser.

Unntaksvekst kan øke miljøbelastningen

I henhold til produksjonsområdeforskriften § 12 kan departementet på gitte vilkår tilby økt tillatelseskapasitet til innehaver av en tillatelse uavhengig av miljøtilstanden i produksjonsområdet, såkalt unntaksvekst. Det forutsetter at innehaver av tillatelsen har lokaliteter der lakseluslarver ikke slippes ut i frie vannmasser, eller lokaliteter hvor antall lakselus per fisk har vært tilstrekkelig lavt over en gitt tidsperiode. Videre unntas tillatelseskapasiteten som gir grunnlag for tilbud om kapasitetsøkning etter § 12 for nedjustering.

Intensjonen bak ordningen med unntaksvekst var å gi rom for økt tillatelseskapasitet til aktører som kan dokumentere at de har drevet på en måte som i vesentlig mindre grad enn andre bidrar til det samlede lakseluspresset i et produksjonsområde (Innst. St. 361 S (2014–2015)). Dette gir også et insentiv til å drive med lavere antall lakselus per fisk enn det som er påkrevd.

Slik ordningen er innrettet, kan den imidlertid bidra til å øke det samlede lakseluspresset i et område over tid. Det skyldes at kriteriene for unntak etter dagens regelverk kun er bakoverskuende og ikke legger begrensninger for lakseluspåvirkningen fremover – heller ikke for tillatelseskapasiteten oppnådd ved slik unntaksvekst. Dersom man kan dokumentere tilstrekkelig lave antall lakselus per fisk bakover i tid, kan man altså øke produksjonen uten at det stilles tilsvarende krav til hvilke lakselusgrenser man må overholde på den økte kapasiteten i fremtiden. Lavere antall lakselus per fisk i en periode kan dermed gi seg utslag i økt produksjon med høyere antall lakselus per fisk i neste periode.

Størrelsen på unntaksveksten er avhengig av hvor høy andel av den samlede tilknyttede tillatelseskapasiteten som faktisk er benyttet på lokaliteten som oppfyller kriteriene for unntaksvekst. Fisk som dør før slakt regnes som produsert biomasse i beregningen av hvor stor unntaksvekst som kan tildeles i det enkelte tilfelle. Dagens regelverk gir insentiver til strategisk rapportering av antall lakselus per fisk, for eksempel ved å gjennomføre avlusing rett før telling.

Reduksjonen i tillatelseskapasitet er ikke tilstrekkelig for å oppnå akseptabel miljøpåvirkning

Det er ikke klare tegn til bedring i produksjonsområder med uakseptabel miljøpåvirkning i trafikklyssystemet selv etter flere runder med redusert tillatelseskapasitet. Redusert lakseluspåvirkning krever derfor sterkere eller andre virkemidler. Justeringen av tillatelseskapasitet på seks pst. er satt ut ifra et ønske om å balansere næringshensyn og miljøhensyn. En seks pst. reduksjon i tillatelseskapasitet annethvert år er trolig ikke en effektiv måte å nærme seg bærekraftige nivå av lakselusutslipp i de relevante områdene. I produksjonsområder der påvirkningsgraden ligger langt over det som anses som akseptabelt vil det, alt annet likt, være behov for flere runder med redusert tillatelseskapasitet før miljøpåvirkningen anses som akseptabel. Analyser utført ved Havforskningsinstituttet indikerer at med gitt antall fisk og gitt produksjonsmåte må en ned mot 0,03 kjønnsmodne hunnlus per fisk før miljøpåvirkningen anses akseptabel i produksjonsområder der miljøpåvirkningen i dag er uakseptabel (Sandvik mfl. 2021).11

En mulighet innenfor dagens system kan være å ha ulik størrelse på økning og reduksjon av tillatelseskapasitet, og at justeringen av tillatelseskapasitet settes høyere enn seks pst. i et område med uakseptabel miljøpåvirkning for å få til raskere endring og forsteke de indirekte insentivene i trafikklyssystemet.

Trafikklyssystemet er i dag kun basert på én miljøindikator (lakselus)

Påvirkningen fra lakselus på vill laksefisk er i dag eneste miljøindikator i trafikklyssystemet. Dersom tillatelseskapasitet fortsatt skal reguleres på bakgrunn av påvirkningen fra akvakultur på miljøet, kan det vurderes å inkludere indikatorer for flere former for miljøpåvirkning fra akvakultur.

Eksempelvis er den genetiske og miljømessige påvirkningen fra rømt fisk på vill fisk en annen viktig del av den totale miljøbelastningen fra akvakultur. Det taler isolert sett for å utvikle en handlingsregel for bærekraft som også omfatter rømming. En slik indikator kan knyttes til rømmingstall eller overvåkingsresultater fra elv. Det er imidlertid ikke nødvendigvis en sterk sammenheng mellom antall rømte fisk i en elv i et produksjonsområde og tillatelseskapasiteten i det samme området. I tillegg kan en slik indikator i dagens system gi insentiver til underrapportering. Hvis teknologien i fremtiden gjør det mulig å holde oversikt over antall fisk som har rømt fra et konkret anlegg, slik at en mer presis indikator for påvirkning kan legges til grunn, så kan det imidlertid vurderes om en bør inkludere rømming som indikator på lokalitets- eller selskapsnivå.

Det vises også til kapittel 9.4.2 om virkemidler basert på velferdsindikatorer.

Trafikklyssystemet kan styre mot gult på lang sikt

Bærekraftig regulering av miljøpåvirkning bør sikre akseptabel påvirkning på lang sikt. I dagens trafikklyssystem vil det tildeles økt tillatelseskapasitet så lenge påvirkningen er akseptabel. Dette kan føre til at systemet styrer mot en likevekt med moderat påvirkning (gul). Ved akseptabel påvirkning vil nemlig tillatelseskapasiteten øke gradvis gjennom tildeling av tillatelseskapasitet helt til miljøpåvirkning i området anses som moderat (gul) eller uakseptabel (rød).

Dette taler for å justere trafikklyssystemets handlingsregel for kapasitetsvekst, slik at økt tillatelseskapasitet kun tildeles dersom den forventede miljøpåvirkningen fortsatt vil holde seg på akseptabelt nivå. Dette kan for eksempel gjøres ved å stille noe strengere krav til miljøpåvirkning i et område for å tildele økt tillatelseskapasitet, utover grenseverdien for akseptabel påvirkning i dagens trafikklyssystem. Det vil bidra til å sikre en akseptabel langsiktig miljøpåvirkningen.

8.6.2 Reduksjon i tillatelseskapasitet ved uakseptabel miljøpåvirkning, med opsjon på videreføring av tillatelseskapasitet i akvakulturtillatelser med særskilte miljøkrav

Trafikklyssystemets hovedkomponenter, som regler for økning og reduksjon av tillatelseskapasitet reguleres i produksjonsområdeforskriften. Selv om produksjonsområdeforskriften § 9 om reduksjon av tillatelseskapasitet ved uakseptabel miljøpåvirkning ikke eksplisitt angir størrelsen på reduksjonen i tillatelseskapasitet, er det etablert en praksis for å redusere tillatelseskapasiteten med seks pst. Dette tilsvarer størrelsen på tilbudet om økning i tillatelseskapasitet ved akseptabel miljøpåvirkning. Det fremgår av havbruksmeldingen og behandling av denne at bakgrunnen for å justere tillatelseskapasiteten med seks pst. annet hvert år beror på en avveining av miljø- og næringshensyn. Miljøhensyn taler for ikke å øke produksjonen for mye for fort, og næringshensyn taler for ikke å kreve for store reduksjoner for fort.

Det er ikke gitt at det gagner næringen over tid med mindre reduksjon i tillatelseskapasiteten enn det som er nødvendig for raskt å bedre miljøsituasjonen. For aktører i produksjonsområder der miljøpåvirkningen forblir uakseptabel over tid kan det være svært krevende å få redusert inntektsgrunnlaget sitt gjentatte ganger og samtidig måtte bruke betydelige ressurser på lakselusbekjempelse. For populasjonen av villaks kan det dessuten være kritisk dersom dødelighet forbundet med lakselus forblir høy over tid.

Trafikklyssystemet kan ivareta både miljø- og næringshensyn på en bedre måte dersom tillatelseskapasitet flyttes over i produksjonsløsninger som bedre svarer på miljøutfordringene. Dette kan oppnås ved større reduksjon i tillatelseskapasiteten i produksjonsområder med uakseptabel miljøpåvirkning, og samtidig tillate at den reduserte tillatelseskapasiteten konverteres for utnyttelse i produksjonsløsninger som bedre svarer på miljøutfordringene. Da kan tillatelseskapasiteten i området opprettholdes, samtidig som lakseluspåvirkningen i området reduseres. Ordningen vil innebære konvertering til en tillatelse med særskilte driftsvilkår.

I en slik ordning vil insentivet til å konvertere til null- og lavutslippsløsninger blant annet avhenge av hvor stor reduksjonen i tillatelseskapasitet blir. Det må ventes omstillingskostnader ved å legge om til null- eller lavutslippsløsninger. For at konvertering skal gjennomføres, må gevinsten være stor nok til at det lønner seg for aktørene å ta kostnadene ved investering i teknologi. En mulighet for å styrke insentivene ytterligere kan være å tilby aktørene reversering av tidligere reduksjon i tillatelseskapasitet dersom de konverterer til null- eller lavutslippsløsninger.

En slik ordning for konvertering vil kun rette seg mot innehavere av tillatelser med redusert tillatelseskapasitet. Tillatelseskapasiteten som kan konverteres vil begrenses av størrelsen på reduksjonen i tillatelseskapasitet. En kan dermed gå glipp av den positive effekten som omlegging til null- og lavutslippsløsninger ville gitt dersom det også ble gitt insentiv til å konvertere en større andel av tillatelseskapasiteten. En ordning med konvertering, vil i tillegg ha de samme utfordringer som drøftes i kapittel 11 om akvakulturtillatelser med særskilte driftsvilkår.

8.6.3 Økning i tillatelseskapasitet i særskilte akvakulturtillatelser med særskilte miljøkrav (miljøteknologitillatelser)

I tilleggsmandatet ble utvalget blant annet bedt om å «vurdere en ordning med miljøteknologitillatelser med definert volum». Nærings- og fiskeridepartementet sendte høsten 2021 på høring et forslag om etablering av en ny ordning for tildeling av tillatelser til miljøteknologiformål (Nærings- og fiskeridepartementet, 2021). I den forbindelse ble flere aspekter ved en særtillatelse for miljøteknologi utredet og hørt. Denne ordningen skulle komme i tillegg til dagens etablerte særtillatelser.

Formålet med en egen miljøteknologitillatelse var «å bidra til å løse næringens miljøutfordringer og få på plass teknologi som gjør det mulig å ta i bruk nye arealer langs kysten» og å gi mulighet for «økt produksjon, sysselsetting og verdiskaping».

Det ble foreslått at tillatelser til miljøteknologiformål skal tildeles årlig og at departementet forut for hver tildelingsrunde skal ta stilling til ordningens størrelse, målt i MTB. Ordningen skulle gi vekst ved at tillatelseskapasiteten knyttet til disse tillatelsene ble tildelt på siden av de ordinære kapasitetsjusteringene i trafikklyssystemet. Det første året ble det foreslått tildelt 15 000 tonn MTB, men maksimalt 7 500 tonn MTB per søker. Til sammenligning ble det i auksjonen i oktober 2022 solgt i underkant av 25 000 tonn MTB.

I motsetning til utviklingstillatelsene ble det ikke foreslått at miljøteknologitillatelsene skulle kunne konverteres til ordinære matfisktillatelser. Ordningen skulle bidra til utvikling av miljøteknologi ved at tillatelsene ble tildelt med særlig strenge og permanente miljøkrav.

Videre ble det i forslaget som ble sendt på høring, foreslått at tillatelsene skulle tildeles gjennom en innovasjonskonkurranse eller en auksjon med prekvalifiseringsvilkår. Prekvalifiseringsvilkårene ved auksjon og minimumsvilkårene i en innovasjonskonkurranse ble foreslått å være de samme:

• Null utslipp av egg og frittsvømmende stadier av lakselus (effektkrav)

• Minimum 60 pst. oppsamling av slam (effektkrav)

En innovasjonskonkurranse kunne innebære at søker skulle få innovasjonspoeng for løsninger utover minimumskravene for oppsamling av slam. Søker kunne også få innovasjonspoeng ved oppnåelse av andre forhåndssatte miljøkriterier, som fiskevelferd, elektrifisering av produksjonen, mindre bruk av kobber som antibegroingsmiddel og for merking av fisk. Vederlaget for tillatelsene ble for innovasjonskonkurransen foreslått satt med utgangspunkt i auksjonsprisene fra ordinære kapasitetsjusteringer, men med et fradrag som ble ansett som rimelig. Departementet ba i høringen om innspill på om tillatelsene burde tidsbegrenses.

Ved høringsfristens utløp 14. januar 2022 hadde 45 høringsinstanser avgitt høringsuttalelser til forslaget. Høringsinstansene delte beskrivelsen av lakselus og rømming som de største bærekraftsutfordringene næringen står overfor. Samtidig pekte flere på at undersøkelser av bunnforholdene rundt oppdrettslokaliteter tyder på at utslipp av slam ikke er et miljøproblem i dag. Effektkravene ved auksjon og prekvalifiseringskravene ved innovasjonskonkurranse om null utslipp av lakselus og oppsamling av minst 60 pst. slam, ble grundig omtalt av høringsinstansene. Flere uttrykte støtte til målet om å begrense de lokale utslippene fra oppdrettsanlegg, men var kritiske til hvordan oppsamling av slam som effektkrav skal fungere i praksis, samt hvor effektivt det er som miljøtiltak. Videre var det forholdsvis bred oppslutning blant høringsinstansene om å begrense utslipp av egg og frittsvømmende stadier av lakselus, selv om flere mente at forslaget var unødig strengt. Det ble blant annet påpekt at kravet om null utslipp ville føre til ekskludering av teknologier som ikke renser inn- og utløpsvann, men som likevel kan være effektive mot lus, energieffektive og samlet sett mer miljøvennlige enn tradisjonell produksjonsteknologi.

Utvalget har ikke foretatt en selvstendig vurdering av dette forslaget, men viser til drøftelser i kapittel 11 om akvakulturtillatelser for å ivareta særskilte hensyn. Intensjonen bak forslaget overlapper imidlertid i stor grad med utvalgets mandat og adresseres derfor av flere av utredningens vurderinger og forslag.

8.6.4 Økning i tillatelseskapasitet i ordinære akvakulturtillatelser ved oppfyllelse av særskilte miljøkrav (miljøfleksibilitet)

Økte produksjonsmuligheter ved lavere miljøbelastning kan også innføres i eksisterende tillatelser. En økning i allerede tildelt tillatelseskapasitet ved bruk av null- eller lavutslippsteknologi (miljøfleksibilitet), kan styrke insentivene til å investere i og ta i bruk teknologi med lavere utslipp. Det kan ha en miljøgevinst for samfunnet. Kostnadene vil dekkes av selskapene gjennom økte investeringskostnader og av staten gjennom (eventuelt) reduserte inntekter fra fremtidige tildelinger av tillatelseskapasitet. Økt tillatelseskapasitet ved bruk av null- eller lavutslippsteknologi kan tildeles gratis eller mot et vederlag.

En slik ordning kan utformes på flere måter og kan være knyttet til ulike miljøutfordringer. I det følgende legges imidlertid til grunn at ordningen skal innrettes for å redusere utfordringene knyttet til lakselus, og at andre forhold knyttet til miljø- og biosikkerhet reguleres gjennom andre mekanismer. En kan tenke seg et system der dagens tillatelseskapasitet (MTB) gjennom en justeringsfaktor gir rom for en større tillatt biomasse (justert MTB) dersom denne benyttes i null- eller lavutslippsteknologi. Justert tillatelseskapasitet er justeringsfaktoren multiplisert med dagens tillatelseskapasitet. Justeringsfaktoren må dermed være større enn 1 for å gi økt tillatelseskapasitet.

En mulig tilnærming er å sette faktoren slik at den gir utslippsnøytralitet. Dette betyr at faktoren fastsettes slik at tillatt biomasse øker akkurat nok til at utslippsnivået med null- eller lavutslippsteknologi blir like stort som utslippsnivået med konvensjonelle produksjonsmetoder. Faktoren reflekterer i dette tilfellet hvor mye mer aktøren produserer for et gitt utslipp.

Siden formålet med ordningen er å bedre miljøtilstanden, må imidlertid justeringsfaktoren settes lavere enn det som tilsvarer utslippsnøytralitet for å sikre at omlegging til null- eller lavutslippsteknologi faktisk reduserer utslippene. Justeringsfaktoren må derfor balansere to hensyn; den må være høy nok til å gi insentiver til å legge om til null- eller lavutslippsteknologi, samtidig som den ikke er for høy til å gi en reell reduksjon i miljøbelastningen. Dersom faktoren settes til riktig nivå, kan ordningen – innenfor rammene av øvrig regulering – bidra til at næringsaktørene internaliserer en større del av den eksterne virkningen de påfører andre aktører og miljøet, og samtidig bidra til å øke samlet verdiskaping gjennom økt produksjon.

Det er krevende å vurdere hvor effektiv en gitt teknologi er eller forventes å være. Ideelt sett burde utslippene på den enkelte lokalitet dokumenteres før og etter innføringen av ny teknologi for å kunne fastslå hva den faktiske utslippsreduksjonen er. Den økte produksjonen kan da tillates for eksempel fra og med neste produksjonssyklus. Dette ligner dagens ordning med «unntaksvekst», der aktørene som kan dokumentere lave antall lakselus per fisk for en periode bakover i tid, får anledning til å øke tillatelseskapasiteten. Dette er imidlertid en administrativt krevende måte å organisere ordningen på.

Dersom en uavhengig tredjepart sertifiserer hvilke utslippsreduserende egenskaper ulike produksjonsteknologier har, vil det forenkle ordningen betydelig. Samtidig er det vanskelig å tenke seg at en sertifisering vil kunne gi helt presise anslag på utslippsreduksjonen ved en bestemt teknologi. Dersom utslippsreduksjonen systematisk overvurderes, kan miljøsituasjonen forverres. Både føre-var-hensyn og hensynet til forenkling kan tale for å redusere antall utslippskategorier til for eksempel to nivåer, nullutslipp- og lavutslippsteknologi, hvor det stilles visse krav som teknologiene minimum må tilfredsstille. Det er i så fall behov for å sette to ulike justeringsfaktorer.

I dag varierer miljøpåvirkningen betydelig mellom ulike produksjonsområder. Formålet med ordningen må være å sikre en miljøbelastning som balanserer samfunnsøkonomiske kostnader og nytte i et hvert område. Det kan derfor argumenteres for at justeringsfaktorene burde tilpasses ulike produksjonsområder. Størrelsen på justeringsfaktoren påvirker hvor gunstig det er å legge om fra tradisjonell teknologi til null- eller lavutslippsteknologi. Med ulik miljøbelastning er den samfunnsøkonomiske verdien av omlegging ikke den samme langs hele kysten. I produksjonsområder med akseptabel miljøpåvirkning er det fortsatt rom for miljømessig bærekraftig vekst med tradisjonell produksjonsteknologi, som også er mer kostnadseffektiv. I produksjonsområder med moderat og uakseptabel miljøpåvirkning vil imidlertid en omlegging til null- eller lavutslippsteknologi kunne bidra til å bedre miljøtilstanden. Det vil derfor ha større verdi for samfunnet med slik omlegging i disse områdene, enn i produksjonsområder med akseptabel miljøpåvirkning. Dette kan tale for å gi sterkere insentiv for omlegging i produksjonsområder med moderat og uakseptabel miljøpåvirkning.

På den andre siden vil andre virkemidler også gi insentiver til å ta i bruk null- og lavutslippsteknologi. Dette vil medføre at aktørene i produksjonsområder med moderat og uakseptabel miljøpåvirkning uavhengig av miljøfleksibilitetsordningen står ovenfor sterkere insentiver til å legge om enn aktører i produksjonsområder med akseptabel miljøpåvirkning. En overgang til null- og lavutslippsteknologi vil dessuten gi vekstmuligheter også i produksjonsområder med akseptabel miljøpåvirkning. I tillegg vil en omlegging til null- og lavutslippsteknologi kreve betydelige investeringer med en langsiktig tidshorisont. Dette taler for at justeringsfaktorer bør ligge fast over tid og på tvers av produksjonsområder for å sikre forutsigbarhet. I tillegg vil faste faktorer medføre lavere administrative kostnader.

En ordning med miljøfleksibilitet kan fungere som en integrert del av tillatelsessystemet ved at aktørene etter egne vurderinger kan få justert tillatelseskapasitet ved å velge mellom produksjon med null- eller lavutslippsteknologi og produksjon med annen teknologi. Ordningen vil videre omfatte alle eksisterende tillatelser og alle fremtidige tillatelser. Ordningen legger opp til en omfattende overgang fra tradisjonell produksjonsteknologi til null- og lavutslippsteknologi. Dette byr på store muligheter blant leverandører som evner å utvikle tilpassede og fremtidsrettede løsninger. Det må vurderes nærmere hvordan hensyn til blant annet biosikkerhet, miljø, fiskevelferd og arealbruk, samt helse, miljø og sikkerhet for arbeidstakere best kan ivaretas i en slik ordning og innenfor rammene av øvrig regelverk og tillatelser.

8.6.5 Akvakulturtillatelser til akvakultur med ulik miljøpåvirkning

For å regulere miljøpåvirkning fra akvakultur, kan det for eksempel tenkes et skille mellom flere kategorier av akvakulturtillatelser basert på grad av miljøpåvirkning. Et slikt skille kan kombineres med andre virkemidler for å regulere miljøpåvirkning. Slike tillatelser kan tildeles på ulike måter. En akvakulturtillatelsene kan bestå av en selskapstillatelse og en lokalitetstillatelse, slik det beskrives i kapittel 10. Det kan eksempelvis tenkes innført et skille mellom selskapstillatelser til akvakulturvirksomhet som har vesentlig påvirkning på begrensende miljøforhold i sjø, for eksempel lakselus, og akvakulturvirksomhet som ikke har slik påvirkning. En selskapstillatelse i hver av de to kategoriene vil omfatte all akvakulturvirksomhet av hver art eller flere arter, for eksempel laks, ørret og regnbueørret, uavhengig av om denne virksomheten er lokalisert på land, i sjø, til havs, på land, i innsjø eller i vassdrag. Dette kan bidra til en effektiv fordeling av retten til å påvirke miljøet uavhengig av om akvakulturvirksomheten som står for påvirkningen er lokalisert på land, i sjø, til havs, på land, i innsjø eller i vassdrag.

Det er behov for nærmere utredning av flere sider ved en slik modell, blant annet kategorisering av akvakultur med ulik miljøpåvirkning, hvilke miljøforhold som skal tas med i vurderingen for hver art eller flere arter, hvordan grensen skal trekkes for vesentlig påvirkning, og hvordan dette kan reguleres, forvaltes og praktiseres ved tildeling av tillatelse og i drift av akvakulturvirksomheten. Hvilke miljøforhold som er begrensende for akvakulturvirksomhet kan dessuten endre seg over tid.

Et alternativ til inndeling i to eller flere kategorier av akvakultur med ulike miljøpåvirkning, er én kategori som rommer akvakultur med alle former for miljøpåvirkning. En selskapstillatelse vil da omfatte all akvakulturvirksomhet av hver art eller flere arter, for eksempel laks, ørret og regnbueørret, med alle former for miljøpåvirkning enten denne virksomheten er lokalisert på land, i sjø, til havs, på land, eller i ferskvann. Den nærmere reguleringen av miljøpåvirkning kan da ivaretas med andre virkemidler, og uavhengig av om virksomheten skjer på land, i sjø, til havs eller i ferskvann.

8.7 Andre virkemidler for å regulere miljøpåvirkning

Det finnes flere virkemidler for å redusere miljøpåvirkning fra akvakultur. Deling av informasjon mellom næringsaktører og mellom næring og forvaltning kan for eksempel bidra til et bedre beslutningsgrunnlag når tiltak vurderes, som omtalt i kapittel 6. Utveksling av informasjon om hendelser og nesten-hendelser samt utvikling av kunnskap kan bidra til kollektiv læring. Det vil gjøre det lettere for alle aktører å gjøre hensiktsmessige tilpasninger i drift og rutiner som kan bidra til å redusere miljøpåvirkning, samtidig som det gjør det lettere for forvaltningen å gjøre hensiktsmessige tilpassinger i regelverket.

En refusjonsordning for kobber kan gi insentiver til oppsamling av utslipp fra akvakulturanlegg. Ordningen kan utformes etter modell av refusjonsordningen for spillolje, der aktørene får refundert en del av innkjøpskostnaden på olje dersom de samler opp og leverer inn spillolje. En slik ordning vil imidlertid kreve teknologiske løsninger som gjør det mulig å skille ut kobber fra øvrig slam på en hensiktsmessig måte.

Bedre lokalitetsstruktur og samordning kan som drøftet i kapittel 6 og 7, også bidra til å redusere miljøpåvirkning fra akvakultur.

8.8 Valg av virkemidler for å regulere miljøpåvirkning

Flere av virkemidlene som er omtalt ovenfor kan kombineres for å regulere miljøpåvirkning fra akvakultur. Valg og kombinasjon av virkemidler bør særlig ta hensyn til hvor egnet og målrettet de ulike virkemidler er, den samlede effekten av virkemidlene, samt administrative og økonomiske konsekvenser knyttet til den samlede virkemiddelbruken. En slik vurdering kan omfatte forventede kostnader og nytte av virkemidlene. En kombinasjon av virkemidler for å regulere ulike former for miljøpåvirkning fra akvakultur bør utredes nærmere.

Det kan være flere kombinasjoner av virkemidler som kan redusere spredning av lakselus. Virkemidlene kan knyttes sammen med ulik status i trafikklyssystemet (rød, gul og grønn status). For noen virkemidler kan det være hensiktsmessig at det ikke skilles mellom områder med ulik status, mens for andre kan det være behov for differensiering.

Det bør legges bedre til rette for, og gis insentiver til, utvikling og bruk av produksjonsmetoder som muliggjør økt produksjon uten at dette går på bekostning av miljøet. Som omtalt ovenfor kan prising av miljøskadelig aktivitet være et effektivt virkemiddel. Å stille aktørene overfor en pris på det estimerte utslippet av lakselus vil gi insentiver til å redusere utslippet, for eksempel gjennom utvikling eller bruk av produksjonsmetoder som bidrar til dette. En pris på utslipp er derfor også viktig for utvikling og bruk av nye produksjonsmetoder. Samtidig skal trafikklyssystemet sørge for forutsigbar og bærekraftig vekst. En avgift eller kvote på utslipp av lakselus og/eller en handlingsregel for bærekraftig vekst kan gi insentiver til å ta i bruk og utvikle produksjonsmetoder som reduserer lakselusforekomsten. Det forutsetter imidlertid at en eventuell avgift settes tilstrekkelig høyt, at en eventuell kvote settes tilstrekkelig lavt og/eller at reduksjonen i tillatelseskapasitet er tilstrekkelig stor i områder med uakseptabel lakseluspåvirkning. I noen produksjonsområder vil det være nødvendig med en så kraftig bruk av virkemidler at det kan bli vanskelig å implementere. Det skyldes at det vil kreve rask og kostbar omstilling hos deler av næringen.

Siden forskning og utvikling har positive virkninger også for andre, kan det i tillegg være behov for en støtteordning for å få frem nye produksjonsmetoder som kan komme hele næringen til gode. En kombinasjon av prisede utslipp og offentlig støtte til utvikling av produksjonsmetoder med redusert miljøpåvirkning, vil gi insentiver til både å utvikle og ta i bruk nye produksjonsmetoder som kan redusere miljøpåvirkning, blant annet lakselusproblemet som i dag er den viktigste begrensende faktoren. En støtteordning vil i tillegg være transparent og kan skaleres opp eller ned etter behov. Tilskuddsordninger kan dessuten innrettes slik at også andre enn oppdrettsselskapene kan få tildelt tilskudd, noe som kan bidra til at flere aktører kan ta del i utviklingen av ny og bedre teknologi. Som drøftet i kapittel 4 og over er det gode argumenter for å tilrettelegge for forskning og utvikling. Særtillatelser for å fremme forskning og teknologiutvikling er nærmere omtalt i kapittel 11.

Særtillatelser er et kostbart virkemiddel og har i flere tilfeller vist seg å ikke gi tilstrekkelig måloppnåelse (jf. kapittel 11). Særtillatelser bør ikke gis med hovedformål om å finansiere teknologiutvikling. Akvakulturtillatelser kan ha høy markedsverdi, og tildeling av slike tillatelser kan generere betydelige inntekter for staten. Med utgangspunkt i vederlaget i tildelingsrunden høsten 2022 kan 15 000 tonn MTB anslås å ha en markedsverdi på minst 2,3 mrd. kroner. For å kunne forsvare et så stort statlig inntektstap, må effekten av tilsvarende volum tildelt som særtillatelser være betydelig i form av økt verdiskaping som følge av ny teknologi. En ny ordning med tildeling av særtillatelser kan også svekke trafikklyssystemet som ordning for tildeling av økt tillatelseskapasitet i næringen, da tildeling av særtillatelser reduserer rommet for økt tillatelseskapasitet på ordinære tillatelser.

En ordning der aktørene kan øke tillatelseskapasiteten ved bruk av null- eller lavutslippsteknologi vil gi insentiver til å ta i bruk disse teknologiene. Det kan bidra til å redusere miljøpåvirkningen. Det kan imidlertid være krevende å sette en rett faktor for kapasitetsjustering som både gir tilstrekkelige insentiv og samtidig bidrar til rask reduksjon i utslipp og negativ påvirkning. Insentivet vil påvirkes av muligheten til å realisere økningen i tillatelseskapasitet innenfor øvrige rammer.

Ordningen med mulighet for konvertering heller enn reduksjon av tillatelseskapasitet kan balansere flere hensyn. Det vil øke etterspørselen etter null- eller lavutslippsteknologi og kan bidra til å redusere miljøpåvirkningen i produksjonsområder med uakseptabel miljøpåvirkning. Samtidig vil bare innehavere av tillatelser med redusert tillatelseskapasitet ha dette ekstra insentivet til å legge om til null- eller lavutslippsteknologi. Det gir ikke økt insentiv til å bruke slik teknologi i produksjonsområder med moderat eller akseptabel miljøpåvirkning.

8.9 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener

Handlingsregler for å regulere miljøpåvirkning fra akvakultur

1. Det bør innføres ytterligere tiltak for å redusere miljøpåvirkningen fra akvakultur. De individuelle insentivene til å bidra til bedre miljøtilstand bør styrkes. Det bør siktes mot å redusere rømming, utslipp av lakselus og andre miljøskadelige utslipp. Det bør også vurderes tiltak for å fremme utvikling og bruk av utslippsreduserende teknologi.

2. Dagens trafikklyssystem inneholder flere elementer som fungerer godt og som bør videreføres. I et revidert trafikklyssystem bør det være separate handlingsregler for drift og for bærekraftig vekst. Det kan bety at det stilles ulike krav til god miljøtilstand (grønt lys) for drift og for tildeling av vekst.

3. Dagens indikator for miljøpåvirkning bør videreføres.

4. En handlingsregel for bærekraft må utformes slik at miljøtilstanden på lang sikt er akseptabel.

5. Fremtidige handlingsregler for drift og bærekraftig vekst bør utformes slik at aktørene på en effektiv måte reduserer utslippene som har en vesentlig miljøpåvirkning, slik at miljøsituasjonen raskt kan komme til et akseptabelt nivå.

6. Økt tillatelseskapasitet gjennom selskapstillatelser bør følge en faglig fundert og forutsigbar handlingsregel som tilrettelegger for vekst innenfor miljømessig bærekraftige rammer i det enkelte produksjonsområde.

7. Tiltak for å sikre forsvarlig drift gitt lakselusbelastningen bør følge en faglig fundert og forutsigbar handlingsregel som differensierer tiltak som lakselusgrenser, -avgifter og -kvoter, etter miljøstatus i det enkelte produksjonsområde.

Avgifter, kvoter, grenseverdier og direkte regulering

1. Maksgrense for gjennomsnittlig antall lakselus per fisk på hver lokalitet bør videreføres, og det bør i tillegg innføres en tiltaksgrense lavere enn maksgrensen som utløser en forventning om at aktørene skal gjennomføre tiltak mot lakselus.

2. Det bør utredes, med sikte på innføring, en maksimalkvote for totalt antall lakselus på produksjonsområdenivå med formål om å begrense den totale lakselusbelastningen per produksjonsområde dersom miljøtilstanden ikke er akseptabel. Lakseluskvoten kan for eksempel utformes som en sesongtilpasset «utslippskvote» per selskap.

3. Det bør innføres en avgift på antall lakselus i anlegget som overskrider tiltaksgrensen. Avgiften bør utredes nærmere. Avgiften kan for eksempel være produktet av en differensiert sats, antall kjønnsmodne hunnlus over tiltaksgrense og antall fisk. Det bør vurderes om det er hensiktsmessig at avgiften inntrer etter en viss tid, for eksempel noen uker etter første registrerte overskridelse av tiltakslusegrense.

4. Utslipp av miljøskadelige stoffer bør primært reguleres gjennom grenseverdier i regelverk. Videre bør det utredes en avgift på miljøgifter som akkumuleres og reduserer kapasiteten til miljøet over tid, eventuelt med refusjonsordning for oppsamlet utslipp.

Akvakulturtillatelser og tillatelseskapasitet

1. Prinsipielt bør alle selskapstillatelsene være knyttet til et spesifikt produksjonsområde av biosikkerhetshensyn. Det bør utredes nærmere om, og i hvilken grad, det likevel skal være mulig å benytte tillatelseskapasitet utenfor det tildelte produksjonsområdet blant annet av effektivitetshensyn. Dersom regelverket for utnyttelse av tillatelseskapasitet mellom produksjonsområder strammes inn, kan det vurderes å gi unntak for eksisterende selskapstillatelser, for eksempel tillatelser tilhørende virksomheter som ble særlig rammet da etableringen av produksjonsområder for oppdrett av laks, ørret og regnbueørret splittet eksisterende forvaltningsområder.

2. Tillatelser til særlige formål bør generelt omfattes av miljøvirkemidler som følger av en handlingsregel for bærekraft, men uten mulighet til vekst.

3. Ordningen med unntaksvekst bør avvikles.

4. Teknologiutvikling bør i all hovedsak skje uten tildeling av særtillatelser.

5. Dagens handlingsregel med generell reduksjon i tillatelseskapasitet i røde områder (nedtrekk) bør erstattes med mer målrettede tiltak for å få ned lakselusutslippene til bærekraftig nivå i røde og gule områder.

6. En ordning med «miljøfleksibilitet» i tillatelsene bør utredes med sikte på innføring, slik at innehavere av selskapstillatelser får mulighet til å flytte kapasitet mellom konvensjonell produksjonsteknologi og teknologi med lavere utslipp.

7. I dag er det særlig miljøpåvirkning i sjø som begrenser verdiskapingen fra akvakulturnæringen. Det bør derfor trekkes et skille for tillatelseskapasitet i selskapstillatelsen basert på om akvakulturvirksomheten har vesentlig miljøpåvirkning i sjø. All akvakulturvirksomhet som påvirker relevante begrensende miljøforhold i sjø, for eksempel lakselus, bør omfattes av samme type selskapstillatelse, uavhengig av om produksjonen skjer på land, i sjø, til havs eller i ferskvann. Det bør utredes nærmere hvilke miljøforhold som skal tas med i vurderingen, hvordan grensene skal trekkes for vesentlig påvirkning, og hvordan dette bør reguleres, forvaltes og praktiseres ved tildeling av tillatelse og i drift av akvakulturvirksomheten. På et senere tidspunkt kan det også bli aktuelt å vurdere påvirkning på miljøtilstand til havs som egen kategori, dersom det skulle oppstå vekstbegrensende miljøutfordringer her som er uavhengige av det man finner i kystnære sjøområder.

8. Tildelingssystemet bør innrettes slik at akvakultur med lik påvirkning på miljøet, har sammenlignbare rammevilkår uavhengig av geografisk område.

Bibliografi

Innst. St. 361 S (2014–2015) Innstilling fra næringskomiteen om forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett. Oslo: Næringskomiteen

Meld. St. 16 (2015–2016) Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett

Miljødirektoratet (2020). Høring: Revidering av forurensningsregelverket for akvakultur i sjø. Miljødirektoratet

Nærings- og fiskeridepartementet (2021). Høring: forslag om etablering av en ny ordning for tildeling av tillatelser til miljøteknologiformål. Oslo: Nærings- og fiskeridepartementet.

NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet – Rapport fra grønn skattekommisjon

Sandvik, Anne D., Bui, Samantha, Huserbråten, Mats, Karlsen, Ørjan, Myksvoll, Mari S., Ådlandsvik, Bjørn og Johnsen, Ingrid A. (2021). The development of a sustainability assessment indicator and its response to management changes as derived from salmon lice dispersal modelling. ICES Journal of Marine Science.

9 Fiskevelferd

9.1 Innledning

Fiskevelferd kan defineres som «livskvalitet som oppfattet av fisken selv» (Nilsson mfl. 2022). Definisjonen innebærer at også fiskehelse må vurderes som en del av fiskevelferden. God fiskehelse og -velferd er avgjørende for en bærekraftig akvakulturnæring. Det er viktig for produsentene, for fisken i merden, for villfisk og for samfunnet. Dårlig helse og velferd gjør fisken mer sårbar for lakselus og sykdommer, som i sin tur kan øke risikoen for smitte til annen oppdrettsfisk og til villfisk. Fiskens helse og velferd påvirker hvor godt den tolererer stress, hvor godt den evner å ta til seg næring, hvor fort den vokser og hvor mye fôr som skal til for å produsere den. Dårlig helse og velferd øker sannsynligheten for at fisken lider og dør før den er slakteklar. I 2022 var dødeligheten i sjøfasen 16,1 pst. for laks og 17,1 pst. for regnbueørret (Sommerset mfl. 2023). Høy dødelighet gir økte kostnader for selskapene (Misund, 2022). Dødelighet bidrar videre til å øke næringens ressurs- og klimaavtrykk (Johansen mfl. 2022). Videre påvirker fiskens helse og velferd kvaliteten på fisken ved slakt og dermed hvilken pris som oppnås for den. Tall fra Mattilsynet viser at om lag 15 pst. av laks og regnbueørret som slaktes må nedklassifiseres grunnet feil og mangler. I 2021 og 2022 var «sår og skader» den hyppigst brukte nedklassifiseringsårsaken (Sommerset mfl. 2023).

God fiskehelse og fiskevelferd påvirker også næringens legitimitet og omdømme. En næring som blir oppfattet å ikke ta dyrenes helse og velferd på alvor, kan miste befolkningens aksept for å drive sin aktivitet. Fiskehelse, fiskevelferd og næringens omdømme kan også ha en vesentlig påvirkning på arbeidsmiljøet til de ansatte, både psykososialt og med økt arbeidsbelastning. Videre kan et dårlig omdømme internasjonalt medføre begrenset markedsadgang og redusere etterspørselen etter norsk sjømat.

Overordnede grep som bedrer biosikkerheten i næringen generelt, herunder grep som bidrar til en lokalitets- og driftsstruktur som gir mindre spredning av lakselus og sykdom, er avgjørende for å bedre fiskevelferden. Dette er utvalgets hovedgrep for å sikre at fiskevelferd og fiskehelse ivaretas tilstrekkelig i et fremtidig tillatelsessystem. Det kan samtidig være krevende å overskue de samlede virkningene for fiskens helse og velferd dersom flere elementer i tillatelsessystemet endres. Utvalget drøfter derfor noen virkemidler som kan vurderes dersom det viser seg at utvalgets øvrige forslag samlet sett ikke bidrar til tilstrekkelig lav fiskedødelighet og tilstrekkelig god fiskevelferd.

I kapittel 9.2 gis en kort beskrivelse av fiskedødelighet og noen særlige velferdsutfordringer for oppdrett av laks, ørret og regnbueørret. I kapittel 9.3 drøftes muligheten for å avgrense akvakulturtillatelser i antall fisk heller enn i maksimalt tillatt biomasse (MTB). Dette kan styrke selskapenes insentiver til å ivareta fiskens helse og velferd. I kapittel 9.4 drøftes insentivbaserte virkemidler for bedre fiskevelferd. En generell utfordring ved å regulere fiskevelferd på denne måten, er at fiskevelferd i utgangspunktet ikke kan måles direkte. Virkemidler for å regulere fiskevelferd må derfor baseres på indikatorer på hvordan fisken har det. I kapittelet drøftes kort en avgift på dårlig fiskevelferd, fiskevelferd som indikator i trafikklyssystemet og andre handlingsregler for vekst basert på en velferdsindikator. I kapittel 9.5 oppsummeres utvalgets vurderinger.

9.2 Status for fiskevelferd

9.2.1 Dødelighet blant laks og regnbueørret i sjøfasen

Havforskningsinstituttet utgir årlig en risikorapport for norsk fiskeoppdrett (Grefsrud mfl. 2023). I rapporten beskrives blant annet dødeligheten blant laks og regnbueørret i sjøfasen.

Ved utgangen av 2022 svømte det om lag 450 millioner laks i norske oppdrettsanlegg. Fiskeridirektoratets biomassedatabase viser at totalt 59,6 millioner oppdrettslaks døde eller var i så dårlig forfatning at de ble registrert som «utkast» i 2022.12 Det er en liten oppgang fra om lag 57 millioner i 2021. I 2022 var det 20 millioner regnbueørret i norske oppdrettsanlegg. Om lag tre millioner regnbueørret ble samme år registeret som døde eller utkast.

For oppdrett av laks varierer dødeligheten mellom produksjonsområdene betydelig. Dødeligheten er høyest på Vestlandet i produksjonsområdene 2-5 fra Ryfylke til Hustadvika. I produksjonsområde 4 (Nordhordland til Stadt) varierte dødeligheten i perioden 2018-2021 mellom 20 pst. og 27 pst. Dødeligheten var lavest i produksjonsområdene 7-9 (fra Nord-Trøndelag til Vesterålen). Med unntak av 2018 var dødeligheten der i samme periode mellom 8 pst. og 13 pst.13

Nesten all oppdrett av regnbueørret i Norge foregår på Vestlandet i produksjonsområdene 3–5 fra Karmøy til Hustadvika. Majoriteten av fisken produseres i produksjonsområde 4 (Nordhordland til Stadt). Dødeligheten blant regnbueørret i dette produksjonsområdet var i perioden 2018-2021 mellom 10 pst. og 14 pst., som er betydelig lavere enn dødeligheten for laks i samme område.

9.2.2 Særlige velferdsutfordringer

Medikamentfri behandling

I Fiskehelserapporten 2022 peker Veterinærinstituttet på sentrale utfordringer ved fiskevelferden innen oppdrett (Sommerset mfl. 2023). I sjøfasen er antallet avlusinger, samt metodene som benyttes fortsatt et stort velferdsproblem. Medikamentfri behandling som krever håndtering av fisken har vist seg å være en stor velferdsutfordring. Skader relatert til avlusinger skiller seg ut som den viktigste årsaken til redusert fiskevelferd for både laks og regnbueørret i sjøfasen.

Tabell 9.1 viser antall uker med medikamentfrie avlusinger rapportert inn til Mattilsynet de siste 11 årene. Siden 2012 har antall medikamentfrie behandlinger mot lakselus økt fra 136 til 3 145. Termisk avlusning er fortsatt den mest brukte behandlingsmetoden «til tross for at det er dokumentert både smerte- og panikkatferd ved denne type varmtvannseksponering» (Sommerset mfl. 2023). Dette er en behandling som er svært belastende for fisk som på forhånd er svekket, for eksempel på grunn av dårlig gjellehelse eller sirkulasjonsforstyrrelser.

Blant andre metoder for avlusing benyttes også mekanisk avlusing, som lusespylere. Ifølge Fiskehelserapporten 2022 gir denne behandlingen mer skjelltap, som medfører at fisken er spesielt utsatt for vintersår ved kalde vanntemperaturer. Vintersår trekkes også frem som en viktig årsak til redusert velferd og dødelighet blant oppdrettslaks i sjøfasen.

For de fleste ikke-medikamentelle behandlingene mot lakselus må fisken trenges før den pumpes inn i avlusningssystemene.14 Dette kan i seg selv medføre en betydelig velferdsrisiko. Videre kan de ulike formene for ikke-medikamentell behandling innebære mye håndtering og sette fisken i situasjoner hvor den kan oppleve stress, utsettes for mekanisk skade på gjeller, finner, øyne m.m. Ifølge Veterinærinstituttet er det etablert en praksis for å ha en slaktebåt ved merden under avlusing for å kunne nødslakte svekket fisk.

Bruk av rensefisk til avlusing

Rensefisk er rognkjeks og ulike leppefiskarter som brukes i arbeidet med å bekjempe lakselus. Rensefisken settes ut i merdene og spiser lakselus som sitter på oppdrettsfisken. I perioden 2019-2022 har årlig utsett av rensefisk gått ned fra om lag 60 millioner individer til om lag 36,2 millioner individer.

Ifølge Veterinærinstituttet ble det rapportert 20,6 millioner døde rensefisk i norske oppdrettsmerder i 2022.15

Bruk av rensefisk som avlusingsmetode trekkes frem av Veterinærinstituttet som særlig utfordrende, da rensefisk er dårlig tilpasset et liv i laksemerder og har mange utfordringer knyttet til sykdom og høy dødelighet. Både Havforskningsinstituttet, Veterinærinstituttet og Rådet for dyreetikk mener dagens praksis med bruk av rensefisk ikke er dyrevelferdsmessig forsvarlig (Riksrevisjonen, 2023).

9.3 Valg av mengdebegrensning i akvakulturtillatelsen kan påvirke fiskevelferden

En stor andel av dagens akvakulturtillatelser gir rett til å ha en maksimalt tillatt biomasse (MTB) stående i sjøen til enhver tid. Akvakulturtillatelser til laks, ørret og regnbueørret har en mengdebegrensning på to nivåer; selskaps- og lokalitetsnivå. Innehaveren av en tillatelse kan ikke på noe tidspunkt ha en stående biomasse (antall tonn levende fisk) som overstiger selskapstillatelsenes fastsatte MTB. På hver lokalitet kan biomassen ikke overstige den enkelte lokalitets fastsatte MTB.

I dette systemet har oppdrettsselskapene to hovedmetoder for å håndtere dødelighet. De kan anslå hvor høy dødeligheten vil bli og kompensere ved å sette ut mer smolt. Dersom dødeligheten likevel blir høyere enn forventet, kan selskapene også fôre fisken og la den stå i sjøen lenger før slakting, for på den måten å utnytte tillateselskapasiteten best mulig.

Det finnes imidlertid andre måter å avgrense hvor mye fisk som kan produseres på en gitt akvakulturtillatelse. Færøyene og Chile regulerer for eksempel antall smolt som settes ut. Sammenlignet med å regulere MTB kan det å regulere antall fisk gi sterkere insentiver til å ta vare på hver fisk, ved å redusere dødeligheten og ivareta fiskens helse og velferd.

Dersom man regulerer antall smolt som kan settes ut, vil ikke produsentene ha den samme muligheten til å kompensere for forventet dødelighet ved å sette ut mer smolt. Aktørene kan imidlertid fortsatt la fisken stå lengre i sjøen, men utover dette er det kun redusert dødelighet som vil kunne bidra til å øke produksjonen i en produksjonssyklus. Dette kan styrke insentivene til å sikre lav dødelighet på fisken.

Bekjempelse av lakselus er en sentral årsak til den høye fiskedødeligheten i norsk oppdrett. Valg av metode for å overholde grenser for lakselus vil, sammen med fiskens generelle helsestatus, påvirke dødeligheten. Å regulere antall fisk heller enn MTB kan potensielt gi oppdrettsselskapene sterkere insentiver til å forebygge påslag av lakselus, til å velge mer skånsomme metoder for avlusing, men også til generelt å ivareta fiskens helse og velferd på en god måte. Det kan derfor argumenteres for at det å regulere antall fisk heller enn MTB vil være bedre fra et fiskehelse-, velferds- og dødelighetsperspektiv. På den andre siden kan en antallsbegrensning medføre at en holder fisken lengre i merdene. Forlenget opphold i sjø kan gi økt risiko for lakselusproblemer og sykdomsutbrudd, som dermed øker risikoen for dårlig fiskevelferd.

Generelt kan både antallsbegrensning og biomassebegrensning være virkemidler som bidrar til å redusere risiko for stressbelastning, sykdomsutbrudd, og dermed dårlig fiskevelferd. Samtidig vil andre tiltak som bedrer den generelle biosikkerheten kunne være mer målrettet for å redusere risiko for smitteoverføring og sykdomsutbrudd, samt redusere behov for stressende behandlinger, som i sin tur både kan utsløse latent sykdom eller gi skader som direkte fører til dårlig velferd og økt risiko for dødelighet.

9.4 Virkemidler basert på observert fiskevelferd

9.4.1 Velferdsindikatorer til regulatoriske formål

Velferdsindikatorer gir informasjon om hvor god eller dårlig velferden til dyr er. Økt oppmerksomhet rundt fiskevelferd i oppdrett har resultert i flere arbeider med å forsøke å utvikle standardiserte og operative velferdsindikatorer for laks og regnbueørret i sjø. Et resultat av dette arbeidet er Laksvel-protokollen som i dag er et anerkjent verktøy for å vurdere fiskevelferd (Nilsson mfl. 2022). Det er samtidig slik at det per i dag er få velferdsindikatorer som er spesielt velegnet til regulatoriske formål. I det følgende diskuteres kort tre mulige indikatorer: tilvekst, slaktekvalitet og dødelighet.

Tilvekst

I rapporten Virkemidler for redusert fiskedødelighet i oppdrettsnæringen drøftes tilvekst som indikator på velferd (Grønvik mfl. 2022). Ifølge rapporten kan god tilvekst bety at fisken har gode velferdsmessige forhold og spiser bra. Det er imidlertid påvist at forhold som bidrar til god tilvekst kan bidra til å redusere fiskens velferd. Et eksempel på dette er den positive sammenhengen mellom tilvekst og vannhastighet. Karlsen mfl. viste at veksten kom av økt muskelmasse, men at fisken som vokste aller best på høye vannhastigheter hadde redusert gjelle- og skinnhelse (Karlsen mfl. 2018). Manipulering av temperatur og fotoperiode, som blir brukt for å øke tilveksten på tidlige livsstadier, kan også gi velferdsutfordringer for fisken, for eksempel tidlig kjønnsmodning hos hannfisk (Fjelldal mfl. 2011).16

Samlet sett er det en rekke faktorer som påvirker veksthastigheten, og i noen tilfeller kan fisken ha relativt god vekst selv om velferden er redusert. Tilvekst vurderes derfor ikke som en tilstrekkelig god indikator på velferd.

Slaktekvalitet

Fiskehelserapporten 2022 drøfter slaktedata som velferdsindikator. Matfisk sorteres typisk i kvalitetene superior, ordinær og produksjon. Ved slakt av et parti fisk er det vanligvis også en fraksjon av fisken som ikke går til mat og som utsorteres. I 2021 og 2022 var «sår og skade» viktigste årsak til nedklassifisering av laks, ørret og regnbueørret, foran «defekter og andre lyter» og «kjønnsmodning».

Slaktekvalitet gir et inntrykk av kvaliteten på fisken som havner på slaktebenken, som igjen gir en pekepinn på hvordan denne fisken har hatt det gjennom produksjonssyklusen. Til regulatoriske formål kan det imidlertid innvendes at dette er en indikator som alene gir begrenset informasjon, da antall fisk som døde i produksjonssyklusen ikke inngår. Dersom slaktekvalitet skal benyttes som indikator, bør det kombineres med tall på dødelighet for å gi et inntrykk av det faktiske tapet i produksjon som følge av blant annet dårlig velferd.

En høyere andel nedklassifisert fisk er kostbart for oppdrettsselskapene som da oppnår redusert pris på produktet. Selskapene har derfor insentiver til å produsere med god fiskehelse og -velferd for å redusere omfanget av nedklassifisering.

Dødelighet

Fiskedødelighet er i dag den mest brukte og rapporterte velferdsindikatoren (Sommerset mfl. 2023). Det er en upresis, men god indikator på fiskens velferd på populasjonsnivå (Nilsson mfl. 2022). Dødelighet er et mål på en rekke velferdsmessige forhold som resulterer i død. Til regulatoriske formål har denne indikatoren noen nyttige egenskaper. Dødelighet er et enkelt, forståelig, objektivt og kvantifiserbart velferdsmål. Rapportering av død fisk inngår i dag som en del av selskapenes driftsrutiner. Indikatoren sier ingenting om årsaken til dødeligheten, men det er heller ikke strengt nødvendig til reguleringsformål så lenge det er en tydelig statistisk sammenheng mellom velferd og dødelighet.

En generell utfordring ved virkemidler basert på dødelighet som indikator, er at det i enkeltår kan være høy dødelighet på enkeltlokaliteter grunnet uventede og uforutsette hendelser som ligger utenfor oppdrettsselskapenes kontroll. Det reiser spørsmålet om hvorvidt indikatoren burde være basert på visse typer dødelighet, eventuelt korrigert for dødsårsaker som i liten grad er assosiert med fiskens velferd. Samtidig kan det være betydelig faglig uenighet om hvilke årsaker til dødelighet som eventuelt burde ekskluderes. Dette kan komplisere administrasjonen av det som i utgangspunktet er en relativt enkel velferdsindikator.

Høyere dødelighet medfører et økonomisk tap for produsentene, da det reduserer antallet fisk som kan selges. Selskapene har derfor betydelige insentiver til å drive på en måte som reduserer dødeligheten.

9.4.2 Virkemidler basert på velferdsindikatorer

I det følgende presenteres kort tre ulike virkemidler basert på en velferdsindikator. For de ulike forslagene vil det variere hvilke velferdsindikatorer som vil være best egnet, og det vil måtte utredes nærmere hvordan disse virkemidlene eventuelt skulle implementeres i et fremtidig tillatelsessystem. Virkemidlene er derfor skissert på et overordnet nivå.

Avgift på dårlig fiskevelferd

En avgift kan utformes slik at den treffer dårlig velferd. En avgift på fiskedødelighet kan for eksempel styrke insentivene til å bedre fiskevelferden (Grønvik mfl. 2022).

En slik avgift kan utformes på flere måter. En stykkavgift legger et fast påslag i form av et kronebeløp på hver enhet som inngår i grunnlaget for avgiften, for eksempel 20 øre per fisk som dør i sjøfasen. Virkemiddelet kan også være basert på en indikator som inkluderer flere variabler, herunder slaktekvalitet. En utfordring ved å sette en avgift på dødelighet, er at det kan medføre systematisk underrapportering av død fisk. I tillegg vil det være nødvendig å etablere hvilke årsaker til dødelighet som eventuelt burde ekskluderes.

Velferd i trafikklyssystemet

Dagens trafikklyssystem representerer en handlingsregel for justering av tillatelseskapasitet basert på en miljøindikator. Påslag av lakselus på villaks er i dag den eneste indikatoren i trafikklyssystemet. Å innlemme en velferdsindikator i tillegg til denne miljøindikatoren vil grunnleggende endre formålet med trafikklyssystemet.

En velferdsindikator i trafikklyssystemet kan tenkes å fungere på lignende vis som indikatoren for påslag av lakselus på villaks, ved at det defineres grenser for god, middels og dårlig velferd. Den endelige fargeleggingen kan så bestemmes på grunnlag av både lusepåslag på villfisk og et aggregert mål på velferd blant oppdrettsfisk i et produksjonsområde.

Å legge til en velferdsindikator i trafikklyssystemet kan likevel vise seg å være et upresist virkemiddel. Dersom den samlede fiskevelferden i et produksjonsområde bestemmer om man får redusert tillatelseskapasitet (rødt lys), ingen økning i tillatelseskapasitet (gult lys) eller økning i tillatelseskapasitet (grønt lys), vil dette skape et gratispassasjerproblem. Det er i alle oppdrettsselskapenes interesse at velferden til fisken i produksjonsområdet er god nok til at man får grønt lys og mulighet for økt tillatelseskapasitet, men det er samtidig i det enkelte selskapets interesse at de andre selskapene bærer kostnadene for ytterligere tiltak for å få velferden tilstrekkelig god i et område.

Det er betydelige forskjeller mellom ulike oppdrettsselskaper og ulike lokaliteter i samme område. Å innføre velferd som indikator i trafikklyssystemet kan derfor medføre at selskaper som driver med god velferd likevel får redusert tillatelseskapasitet fordi andre selskaper har dårlig velferd. Et virkemiddel som tar utgangspunkt i den enkelte aktørens velferd, vil dermed være mer treffsikkert og gi sterkere insentiver til god fiskevelferd.

Andre handlingsregler for kapasitetsjustering basert på en velferdsindikator

Handlingsregler for justering av tillatelseskapasitet basert på en velferdsindikator kan også innrettes på andre måter enn ved å innlemme den som indikator i dagens trafikklyssystem. En mulig variant av en handlingsregel basert på dødelighet som velferdsindikator, er blant annet drøftet av Grønvik mfl. (2022). Forslaget deres går ut på at selskaper med en dødelighet i driften som overskrider aksepterte terskler, får redusert sin tillatelseskapasitet i neste produksjonssyklus. Dersom dødeligheten derimot er lavere enn et gitt nivå, får selskapet økt tillatelseskapasitet.

I en ordning som dette vil flere forhold avgjøre hvor sterkt insentivet for god fiskevelferd blir. Ett av disse er hvor mye økning eller reduksjon i tillatelseskapasitet aktørene får. Jo større økning eller reduksjon, jo sterkere blir insentivet. Et annet forhold er hvordan man setter vederlaget for eventuell økt tillatelseskapasitet. Dersom økt tillatelseskapasitet gis med en rabatt på markedspris, styrker det insentivene til å redusere dødeligheten, fordi den potensielle gevinsten ved lav dødelighet blir høyere.

Ordningen kan tenkes innrettet slik at det gis unntak fra reduksjon i tillatelseskapasitet selv om dødeligheten er over terskelen i for eksempel én av fem produksjonssykluser. På den måten vil produksjonssykluser der dødeligheten er unormalt høy få mindre negative konsekvenser for selskapene og kunne bidra til at ordningen oppleves mer rettferdig. Et alternativ til å ta utgangspunkt i den enkelte produksjonssyklusen når man bestemmer om dødeligheten er over eller under en terskelverdi, er å legge til grunn den gjennomsnittlige dødeligheten over flere produksjonssykluser. Dette vil imidlertid introdusere en «treghet» i virkemiddelet. Dersom dødeligheten er høy i to produksjonssykluser på rad, kan det likevel ta flere produksjonssykluser med lav dødelighet før gjennomsnittet kommer tilstrekkelig ned til at oppdrettsselskapene går fra redusert til økt tillatelseskapasitet.

En generell utfordring med virkemidler som stiller prekvalifiseringskrav for økt tillatelseskapasitet, i dette tilfellet at dødeligheten er tilstrekkelig lav, er at akvakulturtillatelser i utgangspunktet kan omsettes fritt i andrehåndsmarkedet. Aktører som har for høy dødelighet kan dermed omgå reglene ved å kjøpe tillatelseskapasitet fra andre selskaper. Videre vil en ordning med terskelverdier ikke nødvendigvis gi insentiver for kontinuerlig forbedring i fiskevelferd for alle aktørene. Det kan også argumenteres for at denne typen regulering innebærer at en marginal overskridelse av en terskelverdi resulterer i uforholdsmessig stort verditap for aktørene relativt til den samfunnsmessige kostnaden ved marginalt dårligere fiskevelferd.

Det vil måtte utredes nærmere hvordan en handlingsregel for justering av tillatelseskapasitet basert på en velferdsindikator eventuelt skulle fungert sammen med en handlingsregel for justering av tillatelseskapasitet basert på en miljøindikator på produksjonsområdenivå.

9.5 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener

• 1. Utvalgets forslag til et helhetlig forvaltningssystem for bærekraft og vekst vil etter utvalgets vurdering adressere hovedutfordringene knyttet til dårlig fiskevelferd og fiskehelse. Det gjelder blant annet forslag som bidrar til en bedre lokalitetsstruktur og biosikkerhet. Om utvalgets forslag likevel ikke sikrer tilstrekkelig god fiskevelferd, bør ytterligere tiltak vurderes. Utvalget har ikke konkludert på hvilke tiltak som da bør innføres.

Bibliografi

Fjelldal, Per. G., Hansen, Tom., & Huang, Tien-sheng (2011). Continuous light and elevated temperature can trigger maturation both during andimmediately after smoltification in male Atlantic salmon (Salmo salar). Aquaculture, 321, ss. 93-100

Grefsrud, Ellen S., Andersen, Lasse B., Bjørn, Pål A., Grøsvik, Bjørn E., Hansen, Pia K., Husa, Vivian, Karlsen, Ørjan, Kvamme, Bjørn O., Samuelsen, Ole, Sandlund, Nina, Solberg, Monica F. og Stien, Lars H. (2023). Risikorapport norsk fiskeoppdrett 2022. Bergen: Havforskningsinsituttet.

Grønvik, Oddbjørn, Grünfeld, Leo, Alvestad, René, Espmark, Åsa og Rognsås, Lotte L. (2022). Virkemidler for redusert fiskedødelighet i oppdrettsnæringen. Oslo: Menon Economics.

Johansen, Ulf, Nistad, Andrea A., Ziegler, Friederike, Mehta, Shraddha, Langeland, Markus, Wocken, Yannic og Hognes, Erik S. (2022). Greenhouse gas emissions of Norwegian salmon products. Trondheim: Sintef.

Karlsen, Christian R., Ytteborg, Elisabeth, Timmerhaus, Gerrit, Høst, Vibeke, Handeland, Sigurd O., Jørgensen, Sven M. og Krasnov, Aleksei (2018). Atlantic salmon skin barrier functions gradually enhance after seawater transfer. Scientific Reports.

Misund, Bård (2022). Kostnadsutvikling i oppdrett av laks og ørret: Hva koster biologisk risiko? NORCE Helse og Samfunn.

Nilsson, Jonatan, Gismervik, Kristine, Nielsen, Kristoffer V., Iversen, Martin H., Noble, Christopher, Kolarevic, Jelena, Frotjold, Hilde, Nilsen, Kathrine, Wilkinson, Eirik, Klakegg, Barbro; Hauge, Hege S., Sæther; Per A., Kristiansen, Tore S. og Stien, Lars H. (2022). Laksvel. Standardisert operasjonell velferdsovervåking for laks i matfiskanlegg. Bergen: Havforskningsinstituttet.

Riksrevisjonen (2023). Myndighetenes arbeid med fiskehelse og fiskevelferd i havbruksnæringen. Riksrevisjonen. Dokument 3 (2022–2023)

Sommerset, Ingunn, Wiik-Nielsen, Jannicke, De Olivera, Victor HS, Moldal, Torfinn, Bornø, Geir, Haukaas, Asle og Brun, Edgar (2023). Fiskehelserapporten 2022. Veterinærinstituttet.