Del 1
Innledning

1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

1.1 Hvorfor en kompetansereform i arbeidslivet?

Å utarbeide en kompetansereform for arbeidslivet i samarbeid med partene i arbeidslivet er et tiltak i Hurdalsplattformen og regjeringens Veikart for grønt industriløft. I lys av den raske teknologiske utviklingen, globalisering, geopolitisk uro og overgangen til en grønnere økonomi, står arbeidslivet overfor omfattende endringer. Disse endringene utfordrer tradisjonelle arbeidsmåter, og stiller nye krav til kompetanse. En kompetansereform i arbeidslivet er derfor ikke bare ønskelig, men også nødvendig for å sikre at den norske arbeidsstyrken er rustet for fremtidige utfordringer og muligheter.

Teknologisk utvikling og digitalisering transformerer arbeidsplasser og skaper behov for nye ferdigheter, samtidig som andre ferdigheter blir overflødige. Overgangen til en bærekraftig økonomi medfører også nye krav, inkludert spesifikk kompetanse innen sirkulærøkonomi, fornybar energi, miljøteknologi og bærekraftig produksjon.

For å kunne gjennomføre denne omstillingen må vi sikre at den eksisterende og fremtidige arbeidsstyrken har mulighet for å utvikle nødvendig kompetanse.

Norge står overfor demografiske endringer, med en aldrende befolkning og en forventet knapphet på arbeidskraft i visse sektorer. Utviklingen krever en strategi for å mobilisere hele arbeidsstyrken, inkludere flere i arbeidslivet, og legge til rette for at eldre arbeidstakere kan forbli i arbeidslivet gjennom tilrettelagt opplæring og omstilling.

Norge har gode forutsetninger for omstilling. Det skyldes blant annet rike naturressurser, finansielle reserver, høyt utdanningsnivå, godt utbygget velferdsstat og høy grad av tillit. Likevel kan det oppstå skjevheter i arbeidslivet dersom samfunnet ikke responderer raskt nok på endrede kompetansebehov. Det kan svekke omstillingstempoet, produktivitet, sysselsetting, konkurranseevne og tjenestekvalitet, mens utenforskap og ulikhet kan øke (Kompetansebehovsutvalget, 2023a). Regjeringens perspektivmelding vektlegger kompetanse som en nøkkelfaktor for å møte fremtidige utfordringer i arbeidsmarkedet og samfunnet generelt (Meld. St. 31 (2023–2024)). For å sikre at befolkningen er rustet for fremtidens utfordringer, understreker meldingen viktigheten av livslang læring og kontinuerlig kompetanseutvikling.

Tidligere kompetansereformer har lagt grunnlaget for økte muligheter for kompetanseutvikling i arbeidslivet. Likevel er det noen større hindringer som gjenstår. Arbeidslivet har behov for et bredere, mer fleksibelt og tilrettelagt opplæringstilbud som møter deres behov. Arbeidslivet har også behov for å enkelt finne informasjon om tilgjengelige tilbud og verktøy for å utvikle kompetansen blant egne medarbeidere. Målsettingen om at alle skal lære hele livet medfører at det er hensiktsmessig å kunne kombinere arbeid og livslang læring. Det gjør at arbeidsplassen er en svært viktig læringsarena for alle typer kompetanseutvikling. Når kompetanse utvikles på flere arenaer, er det viktig å ha et system for dokumentasjon og verdsetting av kompetanse. Dette systemet bør se all læring i sammenheng, både i utdanningssystemet, ikke-formell opplæring og uformell læring på arbeidsplassen.

En kompetansereform må derfor adressere hvordan man kan sikre bedre muligheter for livslang læring for alle grupper i arbeidslivet, og redusere barrierer for læring og utvikling for å imøtekomme endrede kompetansebehov i arbeidslivet.

For å møte disse utfordringene kreves det en koordinert innsats fra både offentlige og private aktører. Det er derfor viktig å adressere og ta tak i disse utfordringene gjennom en gjennomtenkt og helhetlig kompetansereform slik at Norge kan opprettholde sin konkurransekraft og velferd også i fremtiden.

1.2 Utvalgets medlemmer

Kompetansereformutvalget er partssammensatt. Ved oppnevning var Svein Richard Brandtzæg, utvalgsleder. Han trakk seg senere som leder av utvalget. Siden 10.11.2023 har utvalget vært ledet av Dag Terje Andersen. Andersen har blant annet vært stortingsrepresentant for Arbeiderpartiet, statsråd og stortingspresident. Partene har selv nominert sine medlemmer til utvalget. Utvalgsmedlemmene er:

• Akademikerne, seniorrådgiver Joakim Østbye, Oslo

• Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet, utredningsleder Turid Semb, Oslo

• KS, avdelingsdirektør Bjarte Rørmark, Oslo

• LO, LO-sekretær Trude Tinnlund, Fredrikstad

• NHO, advokat/forhandler Gro Øien, Rælingen

• Spekter, fagsjef Trond Bergene, Lillestrøm

• Unio, fagsjef Eli-Karin Flagtvedt, Ullensaker

• Virke, fagsjef Kristine Bettum, Oslo

• YS, nestleder Lizzie Ruud Thorkildsen, Drammen

1.3 Sekretariatet

Sekretariatet for utvalget har vært plassert i Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse. Sekretariatet har bestått av sekretariatsleder Margrethe Marstrøm Svensrud, seniorrådgiver Christine Thokle Martens, seniorrådgiver Randi Husemoen (sekretariatsleder fra august til oktober 2023, sekretariatsmedlem fra november 2023), seniorrådgiver Lars Johannessen Kirkebøen, i 40 % stilling fra mars 2024, samt rådgiver Simen Blaker, som tiltrådte i februar 2024. I tillegg arbeidet Hanne Størset i sekretariatet fra august til desember 2023, og Angelica Matveeva fra oktober 2023 til mars 2024.

1.4 Utvalgets mandat

Bakgrunn

Økende krav til kompetanse i arbeidsliv og samfunn har bidratt til at kompetansepolitikken har fått en nøkkelrolle i møte med flere samfunnsutfordringer. En helhetlig og målrettet kompetansepolitikk er sentral for å nå målene om mest mulig relevant kompetanse i arbeidslivet og god produktivitet. Det henger også sammen med målet om at færrest mulig skal stå utenfor arbeidslivet. Det er avgjørende at kompetansepolitikken utvikles og forankres sammen med partene i arbeidslivet.

Den norske modellen er viktig for omstillingsevne og kompetanse, og må ivaretas og styrkes. Med økende knapphet på arbeidskraft, demografiske endringer og generelt høye og økende krav til omstillingsevne blir det viktigere med gode rammebetingelser for livslang læring. Det gjelder blant annet at det finnes tilstrekkelige muligheter for omskolering når arbeidsplasser forsvinner eller endres vesentlig.

Mål for utvalgsarbeidet

Formålet med utvalget er å utrede hvordan de tre partene kan legge bedre til rette for omstilling og læring i arbeidslivet, gitt overordnede mål om høy stabil sysselsetting, å motvirke økende ulikhet og sikre kompetansen arbeidslivet trenger. Bakteppet for utvalget er arbeidslivets kompetansebehov, i lys av trender som aldrende befolkning, grønn omstilling og digitalisering.

Forslagene skal innrettes slik at kompetansereformen bidrar til kompetanseutvikling for grønn omstilling, økt innovasjons- og konkurransekraft og gode offentlige velferdstjenester. Reformen skal bidra til å redusere rekrutteringsutfordringer og forhindre frafall fra arbeidslivet som følge av manglende kompetanse.

Arbeidet i utvalget skal favne alle grupper i arbeidslivet, og utvalget skal komme med forslag til tiltak som treffer alle utdanningsnivå. Det er skjevfordelt hvem som deltar i kompetansehevende tiltak, og ulike grupper har forskjellige behov og barrierer for deltakelse. Utvalget skal se særskilt på tiltak for å øke deltakelse blant arbeidstakere som har størst behov for kompetanseheving. Utvalget må se på problemstillingene med tanke på at det er stor variasjon i utfordringer i arbeidslivet, og mellom offentlig og privat sektor.

Utvalget skal legge frem sin rapport 14. januar 20251.

Kunnskapsgrunnlag

Utvalget skal basere sine vurderinger og konklusjoner på et oppdatert kunnskapsgrunnlag om læring og kompetanseutvikling i arbeidslivet. Kunnskapsgrunnlaget skal omfatte både offentlig og privat sektor, og alle utdanningsnivå. Nyere utredninger og forskning legges til grunn for arbeidet, og eventuelle kunnskapshull bør identifiseres. Utvalget kan ved behov innhente analyser, faglig bistand og innspill underveis.

Avgrensning

Inkludering av de som er utenfor arbeidslivet er ikke en del av mandatet til dette utvalget, da det er et tema som er dekket/behandlet i en rekke andre utvalgsarbeid de siste årene. Utvalget skal avgrense utredningsarbeidet til å omfatte de som er i arbeid, men kan gi innspill til tiltak overfor de som er utenfor arbeidslivet. Utvalget må legge til grunn at det er arbeidslivet selv som har hovedansvar for relevant kompetanseutvikling for de som er i arbeid. Utvalget skal følge kravene i utredningsinstruksen, herunder må alternative tiltak vurderes. For eksempel kompetansetiltak på jobb, kurstilbud, lengre utdanningsløp etc. Utvalget må presentere minst ett forslag på punktene nedenfor som kan realiseres innenfor gjeldende økonomiske rammer for offentlig sektor. Dette inkluderer omdisponering innen gjeldende rammer. Distriktspolitiske konsekvenser av alle forslag skal utredes.

Utvalget skal utrede følgende punkter:

Muligheter og virkemidler for læring i arbeidslivet i Norge

Behov for systemer for livslang læring er ikke et særnorsk fenomen. EUs tiltak som minikvalifikasjoner og individuelle læringskontoer er knyttet til behovet for livslang læring. Det er naturlig at utvalget innhenter inspirasjon og ideer om kompetanseutvikling i land det er naturlig å sammenlikne Norge med. Det er nyttig å se til hvilke virkemidler som er tatt i bruk i andre land, men det er også viktig å ta hensyn til at arbeidsliv og samfunn, herunder partssamarbeidet, er ulikt organisert i ulike land. Det desentrale norske utdanningssystemet, og et næringsliv preget av mange små og mellomstore bedrifter, bidrar til at Norge har andre utfordringer, men også andre muligheter, enn andre land. Styrkene ved det norske systemet bør være en del av løsningen. Ny kunnskap om muligheter, læring, innovasjon og omstilling på arbeidsplassen bør vektlegges.

Hvordan kan det legges til rette for at det utvikles kostnadseffektive utdannings- /kompetanseutviklingsmuligheter av god kvalitet, tilpasset behovene i arbeidslivet?

Utvalget skal vurdere hva som oppfattes som kostnadseffektivt. Det kan være at tilbudene er korte eller fleksible og gjennomføres samtidig som man er i jobb og har andre forpliktelser. Det er viktig at fleksibilitet ikke går på bekostning av kvalitet. Utvalget må få innspill fra alle deler av tilbydersiden.

Ulike modeller for å stimulere til etter- og videreutdanning

Hovedavtalene og tariffavtalene har ulike reguleringer av ansvarsdelingen. Arbeidsgiver har ansvar for kompetanseutvikling som er nødvendig for å dekke virksomhetens behov, og for å dekke kostnader til kurs eller utdanning som er relevant og nødvendig for virksomheten. Den enkelte ansatte som ønsker en utdanning som ikke er relevant for virksomheten, har i utgangspunktet ansvar for å betale for dette selv. Den enkelte arbeidstaker har også rett til ulønnet utdanningspermisjon på enkelte vilkår iht. arbeidsmiljøloven.

Der utvalget vurderer at det er for lite investering i kompetanse i forhold til hva som er samfunnsøkonomisk tjenlig, må tiltak for å redusere/tette gapet drøftes og foreslås, herunder tiltak for finansiering. Det er viktig at det finnes tilstrekkelige muligheter for omskolering når arbeidsplasser forsvinner eller endres vesentlig. Kompetansetiltak vil kunne gi effekter som har verdi utover egen arbeidsgiver. Et hensyn i utforming av tiltak vil være om arbeidstakere utvikler kompetanse som i stor grad kommer arbeidsgiver til gode. Det er viktig at arbeidet for økt stimulans til etter- og videreutdanning ikke skyver ansvaret for utdanning som ikke er relevant for virksomheten, over på arbeidsgiver. Forslag til tiltak for etter- og videreutdanning må utformes med klare skiller mellom hva som er arbeidsgivers, arbeidstakers og myndighetenes ansvar.

Hvordan kan de tre partene legge enda bedre til rette for læring i arbeidslivet?

Den enkelte virksomhet er en viktig arena for læring og kompetanseutvikling. Denne læringen betyr mye for produktivitet, for at virksomheten er konkurransedyktig og for utvikling av den enkelte ansatte. Det er derfor viktig å legge best mulig til rette for denne læringen for å kunne ha et arbeidsliv med høy produktivitet.

Utvalget bør fremme anbefalinger som vil styrke den enkelte virksomhet som læringsarena. Utvalget må se på hva som er de ulike aktørenes roller, innenfor to- og tre partssamarbeidet.

Hvordan kan det videreutvikles modeller for realkompetansevurdering og verdsetting av kompetanse utviklet i arbeidslivet?

Utvalget bør se på fordeler og ulemper ved dagens ordninger med realkompetansevurdering.

1.5 Utvalgets forståelse og avgrensing av mandatet

Utvalget mener at den norske modellen utgjør et godt grunnlag for en kompetansereform i arbeidslivet. Hovedavtalene og tariffavtalene i arbeidslivet er sentrale verktøy for kompetanseutvikling. Disse regulerer blant annet arbeidsgivers og arbeidstakers ansvar. Utvalget legger til grunn at det lokale partssamarbeidet på arbeidsplassen kan bli enda viktigere fremover som følge av økt omstillingspress og behov for å være i forkant når det gjelder å identifisere behov og utvikle kompetanse.

Utvalget mener at en kompetansereform for arbeidslivet skal favne alle grupper. En kompetansereform skal bidra til at den enkelte har nødvendig kompetanse og gode forutsetninger for å utvikle kompetansen sin for å møte kompetansekravene i arbeidslivet. En kompetansereform må motvirke at omstilling fører til at arbeidstakere trer ut av arbeidslivet for tidlig som følge av utdatert kompetanse. Enkelte grupper i arbeidslivet møter større utfordringer med å opprettholde sin relevans i en raskt skiftende økonomi og et dynamisk arbeidsmarked, og er dermed særlig sårbare. For å motvirke ulikheter og risiko for utstøting, må alle grupper av arbeidstakere ha mulighet til å delta i kompetanseutvikling. Utvalget har avgrenset utredningen til arbeidslivsrelevant kompetanseutvikling rettet mot personer i arbeid. Tiltakene utvalget har utredet kan også treffe personer i randsonen av arbeidslivet, men det er ikke utredet egne tiltak mot denne målgruppen. Utvalget har også avgrenset arbeidet mot ordinær grunnutdanning på alle utdanningsnivåer.

Utvalget mener at det er viktig å rette større oppmerksomhet mot arbeidsplassen som læringsarena. Det er behov for gode verktøy og metoder for å utvikle, dokumentere og synliggjøre læringen som finner sted på arbeidsplassen.

Tilbud om kompetanseutvikling rettet mot arbeidslivet må imøtekomme arbeidslivets behov for relevans, kvalitet, fleksibilitet og tilgjengelighet. Samtidig må det legges til rette for gode rammevilkår for utdanningstilbyderne.

For å stimulere til økt kompetanseutvikling i arbeidslivet er det nødvendig med virkemidler som samlet bidrar til en helhetlig og målrettet kompetansepolitikk. Arbeidslivets behov må være utgangspunktet, og det må være god sammenheng mellom tilbud og etterspørsel. En kompetansereform skal favne alle grupper og utdanningsnivåer i arbeidslivet, og må ta hensyn til at ulike grupper har ulike behov og forutsetninger. Det er derfor ikke gitt at alle virkemidler og tiltak skal treffe alle grupper. Det er behov for å tenke differensiert, men samtidig helhetlig. Kompetansebehovene varierer mellom bransjer og ulike grupper. Det er derfor en forutsetning for måloppnåelse å ha god kjennskap til ulike gruppers kompetansebehov. Samtidig er arbeidslivets kompetansebehov på mellomlang og lang sikt vanskelig å forutsi. Kompetansereformutvalget vil ikke å gå nærmere inn på spesifikke kompetansebehov, ettersom dette ivaretas av andre, blant annet Kompetansebehovsutvalget. Vi går heller ikke inn på hvilke konkrete opplærings- og utdanningstilbud norsk arbeidsliv trenger. Dette må defineres av arbeidslivet selv, i et samspill mellom arbeidsgivere, arbeidstakere og tilbydere av kompetanse.

Utvalget mener at en kompetansereform for arbeidslivet dels må inkludere tilpasning av eksisterende systemer og ordninger, slik at de blir bedre tilpasset behovet for kontinuerlig kompetanseutvikling i arbeidslivet. I tillegg peker utvalget også på noen nye tiltak som kan stimulere til mer læring i arbeidslivet. Utvalget trekker også frem at det er behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget om læring i arbeidslivet og for systematisk forskningsbasert utprøving og evaluering av tiltak.

1.6 Utvalgets valg av begreper

Kompetansereformutvalget har valgt å benytte begrepet kompetanseutvikling som et samlebegrep for å omtale alle typer utdanning, opplæring og læring istedenfor å bruke uttrykket etter- og videreutdanning. Det kan være en hensiktsmessig forenkling i flere sammenhenger. Der det er hensiktsmessig å differensiere mellom ulike kompetanseutviklingsaktiviteter vil Kompetansereformutvalget primært benytte begrepene formell utdanning, ikke-formell opplæring og uformell læring (Kunnskapsdepartementet, 2024c; NOU 2019: 12; Olsen & Ingeborgrud, 2021).

Formell utdanning omfatter all offentlig godkjent utdanning som fører til formell kompetanse eller studiepoeng innenfor det ordinære utdanningssystemet. Dette inkluderer grunnskole, moduler, årskurs, fagbrev eller studiekompetanse på videregående opplæringsnivå (inkludert praksis), fagskoleutdanning og utdanning ved høyskole eller universitet.

Ikke-formell opplæring forstås som opplæring som ikke fører til en offentlig godkjent kompetanse. Dette kan for eksempel omfatte kurs, seminarer og konferanser der opplæring er hovedformålet med deltakelsen, samt privattimer og forelesninger som ikke inngår i en formell utdanning.

Uformell læring er læring som skjer gjennom livet på arenaer som ikke primært er beregnet på strukturert læring, men som kan beskrives som hverdagslæring fra ulike situasjoner i hjem, skole, arbeidsliv og samfunnsdeltakelse.

Begrepene etter- og videreutdanning kan ha forskjellig betydning i ulike sammenhenger. I utdanningssektoren benyttes begrepet etterutdanning om opplæring som ikke gir formelle kvalifikasjoner, mens videreutdanning benyttes dersom det gir formelle kvalifikasjoner, altså studiepoeng. I deler av arbeidslivet benyttes begrepene på en annen måte. Der betyr etterutdanning vedlikehold av kompetanse innenfor nåværende stilling, mens videreutdanning omfatter kvalifisering for nye og mer kvalifiserte oppgaver i virksomheten (eksempelvis Hovedavtalen YS–Virke 2022–2025; NHO, 2023). Siden begrepene ikke har noen entydig definisjon, vil vi i denne utredningen i hovedsak ikke bruke begrepene etterutdanning og videreutdanning. I noen tilfeller er det imidlertid nødvendig å skille mellom utdanning og videreutdanning. I disse tilfellene benyttes begrepene etter- og videreutdanning slik de benyttes i utdanningssektoren; formell videreutdanning og ikke-formell etterutdanning.

Kompetansereformutvalget er opptatt av læringen som foregår på arbeidsplassen og gjennom det daglige arbeidet. Utvalget ønsker å understreke at i begrepet arbeidsplassbasert læring ligger kun en angivelse av hvor læringen foregår, og at denne er tett knyttet sammen med praksis. Arbeidsplassbasert læring kan innebære alle former for kompetanseutvikling, både formell utdanning, ikke-formell opplæring og uformell læring. All kompetanse som opparbeides gjennom læringen som foregår på arbeidsplassen og i arbeidslivet utgjør en persons realkompetanse.

1.7 Utvalgets arbeid

Utvalgets arbeid tar utgangspunkt i eksisterende kunnskapsgrunnlag, erfaringer og ordninger. Det er mange som er involvert i arbeidet med kompetanseutvikling i arbeidslivet. Både tilbyder- og etterspørrersiden er heterogene og består av en rekke ulike aktører. I tillegg finnes en rekke kompetansepolitiske aktører av ulike slag som er premissleverandører for politikkutvikling på feltet, både fra myndighetenes side, partene i arbeidslivet og andre aktører.

Kompetansereformutvalget har fått mange innspill fra et bredt spekter av aktører. Innspillene er gitt i form av innlegg på utvalgsmøter, innspillsmøte, bilaterale møter og skriftlige innspill. Utvalgets leder, medlemmer og sekretariat har i løpet av perioden deltatt på en rekke eksterne møter og arrangementer, og ved flere av anledningene holdt innledning om utvalgets arbeid. Se Vedlegg 1 for oversikt over hvem som har gitt muntlige og skriftlige innspill til utvalget, og hvilke arrangement utvalget, utvalgsleder og sekretariatet har deltatt på.

Utvalget har hatt til sammen 15 møter, hvorav et todagersmøte.

Utvalget har brukt mye tid på å diskutere hva som vil være hensiktsmessige virkemidler i en kompetansereform for arbeidslivet. Det har ikke vært mulig for utvalget å utrede alle tiltakene i detalj. Det har heller ikke vært ønskelig fra utvalgets side å gå detaljert inn i økonomiske beregninger eller å peke på konkrete områder for omdisponering av offentlige midler. Det er utvalgets vurdering at en eventuell omdisponering bør gjøres av regjeringen som en del av den politiske prioriteringen.

Utvalget har ikke lykkes med å komme frem til en enstemmig anbefaling. Utvalget er enige om å anbefale en rekke tiltak, men det er også tiltak hvor utvalgsmedlemmene ikke er enige. I disse tilfellene er det formulert særmerknader for å utdype utvalgsmedlemmenes ståsted. Særmerknader fra utvalgsmedlemmene er tatt inn i de kapitlene der dissensen forekommer.