Del 3
Utredning

12 Innledende betraktninger – premisser og prinsipper for vurderingene

Utvalgets målsetting er å bidra til en kompetansepolitikk og et partssamarbeid som fremmer kompetanseutvikling i arbeidslivet, og som gir alle arbeidstakere gode muligheter for nødvendig kompetanseutvikling. Gjennom de foregående kapitlene har vi gått gjennom kunnskapsgrunnlaget som ligger til grunn for forslagene som presenteres og utredes i del III.

Kapittel 12 presenterer elementer i en modell for kompetanse i arbeidslivet og gir en overordnet beskrivelse av premisser og prinsipper for utredningen.

12.1 Elementer i en modell for kompetanse i arbeidslivet

Utvalget har utredet tiltak som sammen eller hver for seg kan bidra til at virksomheter og arbeidstakere får den kompetansen arbeidslivet trenger. For en vellykket gjennomføring av tiltakene som foreslås i denne utredningen, er det flere viktige forutsetninger som må være på plass. Noen av tiltakene bygger på hverandre, slik at vellykket iverksetting av et tiltak forutsetter at tilhørende tiltak også blir iverksatt.

På områder der det eksisterer etablerte virkemidler som utvalget mener har potensial, har utvalget valgt å peke på muligheten for å videreutvikle disse fremfor å utvikle nye og konkurrerende virkemidler. Eksisterende virkemidler kan dessuten ha oppnådd en viss grad av legitimitet og tillit i arbeidslivet og samfunnet ellers. Å videreutvikle disse, fremfor å introdusere nye ordninger, kan bidra til stabilitet og forutsigbarhet. Ved å videreutvikle eksisterende ordninger kan staten spare ressurser, ettersom utvikling av nye virkemidler kan være kostbart og tidskrevende. En slik tilnærming kan også bidra til å sikre at allerede investerte ressurser brukes mer effektivt.

Utvalget ser behov for økt innsats på enkelte områder og nye typer tiltak, men har ulike oppfatninger av hvordan dette bør skje. Utvalget har omtalt flere mulige tiltak i tillegg til eksisterende ordninger.

Det er flere elementer som må virke sammen for å stimulere til økt kompetanseutvikling i arbeidslivet. Samspillet mellom elementene er illustrert i figur 12.1. Kjernen i et helhetlig system for kompetanse i arbeidslivet er en kunnskapsbasert politikkutvikling, et sterkt to- og trepartssamarbeid, ivaretakelse av arbeidslivets behov og anerkjennelse av realkompetanse. Disse står til venstre i figuren og påvirker premissene for utvikling av virkemidler for kompetanseutvikling i den enkelte virksomhet.

Kunnskapsbasert politikkutvikling og en felles virkelighetsoppfatning blant myndigheter, arbeidslivets parter og regionale aktører gir et solid grunnlag for utforming av politiske tiltak som treffer riktig, både nasjonalt og regionalt. Kompetansebehovsutvalget må sammen med forskning om kompetanseutvikling i arbeidslivet, bidra til å utvikle kunnskapsgrunnlaget for strategiske kompetansebeslutninger for myndigheter og arbeidslivet, lokalt, regionalt og nasjonalt.

Trepartssamarbeid mellom arbeidsgivere, arbeidstakere og myndighetene er avgjørende for å sikre at kompetansepolitikken er relevant for alle parter. Samarbeidet bidrar til å identifisere kompetansebehov og utvikle politikk som støtter opp under arbeidslivets faktiske behov. Trepartssamarbeid bidrar til at aktørene får eierskap til løsningene som utvikles, noe som øker sjansen for vellykket implementering. Kompetansepolitisk råd og regionale kompetansefora er sentrale arenaer for samarbeidet. Velfungerende partsamarbeid lokalt på den enkelte arbeidsplass og god læringskultur bidrar til at læring blir en kontinuerlig prosess i virksomhetene.

Arbeidslivets behov for et bredt, fleksibelt og tilrettelagt kompetansetilbud påvirker hva som vil være gode løsninger. Kompetanseutvikling bør i større grad være en naturlig del av arbeidet, slik at læringen støtter opp under virksomhetens behov.

Det er en forutsetning at realkompetanse anerkjennes både i den enkelte virksomhet og av samfunnet. Kompetanseutvikling og erfaringsbasert læring må dokumenteres og verdsettes på en måte som synliggjør læring som skjer i og utenfor det formelle utdanningssystemet.

For å støtte kompetanseutvikling i den enkelte virksomhet er det behov for en rekke virkemidler. Disse må bygge på en kunnskapsbasert og omforent forståelse av hvilke utfordringer som bør adresseres, og være forankret i trepartssamarbeidet gjennom Kompetansepolitisk råd og regionale kompetansefora.

Utvalget har lagt særlig vekt på fire typer tiltak, illustrert i sirkelen i figuren. Verktøy som støtter kompetanseutvikling er viktige for å tilrettelegge for målrettet kompetanseutvikling, slik at virksomheter kan identifisere og tette kompetansegap raskt. Økonomiske støtteordninger kan bidra til kompetanseutvikling i arbeidslivet ved at de reduserer kostnadsbarrierer, særlig i små og mellomstore virksomheter som ellers ville hatt begrensede ressurser eller kapasitet til å tilby opplæring. Tilskudd til fleksible tilbud som kan tas i kombinasjon med jobb er også sentrale virkemidler. Et mer strukturert samarbeid om utvikling av fleksible kompetansetilbud rettet mot arbeidslivet er viktig for å sikre at opplæringen er relevant, tilgjengelig og av høy kvalitet. Det er viktig at utdanningssystemet har tilbud om kompetanseutvikling som er arbeidslivsrettet og tilpasset behovene i både arbeidslivet og samfunnet. Insentiver som oppfordrer utdanningstilbydere til å prioritere livslang læring og skape relevante tilbud for arbeidslivet er avgjørende for at utdanningssystemet støtter opp under det kontinuerlige behovet for opplæring og videreutdanning.

12.2 Ansvarsdeling og rammer for kompetanseutvikling

Som påpekt i kapittel 3.3 har arbeidsgiver og arbeidstaker hver for seg og i fellesskap et felles ansvar for læring og kompetanseutvikling i arbeidslivet. Samtidig har staten et ansvar for å tilrettelegge for et læringsintensivt arbeidsliv.

Arbeidsgiver har ansvar for kompetanseutvikling som er nødvendig for å dekke virksomhetens behov, og for å dekke kostnader til kurs eller utdanning som er relevant og nødvendig for virksomheten. Ifølge avtaleverket er det virksomhetene som definerer eget behov for kompetanse ut fra de mål og behov de har satt, i samarbeid med ansatte og tillitsvalgte. Den enkelte ansatte som ønsker en utdanning som ikke er relevant for virksomheten, har i utgangspunktet ansvar for å betale for dette selv.

Tydelig avgrensing er viktig for å unngå overvelting. Det kan imidlertid være en krevende grensedragning mellom hva som er eller bør være arbeidsgivers, arbeidstakers og myndighetenes ansvar. Det er situasjonsbetinget og krever skjønn. Selv om avtaleverket og arbeidsmiljøloven plasserer ansvaret for å investere i nødvendig kompetanse, kan det diskuteres hvilken kompetanse som er strengt nødvendig for å utføre arbeidsoppgavene, og i hvilken grad ulike opplæringstilbud svarer ut dette kompetansebehovet. Det kan være særlig vanskelig å sette grensen mellom hva som er virksomhetenes eget ansvar når det gjelder å utvikle seg i takt med samfunnsutviklingen og sikre egen omstillingsevne, og hvilke ytre endringer som vil kunne kvalifisere for statlig finansiert støtte.

Utvalget erkjenner at det er en gråsone der det oppstår kompetansebehov som åpenbart gir merverdi både for virksomheten og den enkelte arbeidstaker, men som det likevel kan ligge utenfor arbeidsgivers ansvar å dekke. Det kan for eksempel være kompetansebehov som oppstår som resultat av store drivere som digitalisering, globalisering og grønn omstilling. I tillegg må vi forberede oss på fremtidige omstillinger. Slike behov har ikke bare økonomiske konsekvenser, men også samfunnsmessige, ettersom evnen til omstilling er avgjørende for å sikre arbeidsmobilitet og forhindre at arbeidstakere faller ut av arbeidslivet og over på trygdeordninger. Det skaper et behov for en helhetlig tilnærming, der ansvaret for kompetanseutvikling må fordeles mellom arbeidsgivere, arbeidstakere og myndigheter for å sikre bærekraftige løsninger. I diskusjonen rundt økonomiske virkemidler for å stimulere til mer kompetanseutvikling i arbeidslivet, er det særlig støtte til denne typen kompetanseutvikling som legges til grunn. Utvalget peker på at det er spesielt viktig å øke innsatsen på kompetanseutvikling i perioder med lavkonjunktur.

Utvalget erkjenner at det er grunn til å tro at uten offentlig bistand vil det investeres for lite i kompetanse generelt. Som det fremgår av diskusjonen om eksternaliteter og underinvestering i kapittel 8, kan det at virksomheter og arbeidstakere ikke får hele gevinsten av kompetanseutvikling føre til at de investerer for lite i kompetanse. En liten generell økning i kompetanseinvesteringene vil dermed sannsynligvis være samfunnsøkonomisk gunstig. Særlig når opplæring fremmer omstilling eller bidrar til at personer ikke faller ut av arbeidsmarkedet, kan den samfunnsøkonomiske avkastningen være høy, ofte høyere enn gevinsten for virksomheten eller arbeidstakeren. Derfor kan det samlet sett være gunstig å godta en viss grad av overvelting, der det offentlige finansierer kompetanseutvikling som kunne vært finansiert av virksomhetene eller den enkelte.

12.3 Virkninger, kostnader og samfunnsøkonomisk analyse

Flere av de foreslåtte tiltakene forventes å gi vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, herunder vesentlige budsjettmessige virkninger for staten, slik at det skal gjennomføres en samfunnsøkonomisk analyse (Regjeringen, 2024b). Det kan i noen tilfeller være krevende å anslå kostnader av tiltak, og det er generelt svært krevende å anslå gevinster. Det er enkelt å anslå kostnader når et tiltak har en gitt ramme, og ordningen er tilstrekkelig attraktiv til at etterspørselen er minst like stor som rammen. For andre tiltak vil kostnader avhenge av konkret utforming. For stønadsordninger vil det blant annet avhenge av hvem som kan få støtte, hvor mye, og til hvilken type opplæring. Kostnaden vil også avhenge av i hvor stor grad ordningen vil bli tatt i bruk.

Tallfesting av gevinster er enda vanskeligere. Ved innføring av et nytt tiltak som støtter kompetanseutvikling kan vi forvente mer kompetanseutvikling, men vi vet generelt ikke hvor mye. Det er stor usikkerhet knyttet til hvor mye deltakelsen faktisk vil øke ved å innføre ordninger som gir økonomisk støtte til arbeidsgivere eller arbeidstakere som deltar (Oslo Economics, 2021). Det er særlig en utfordring å øke deltakelsen blant de som deltar minst og blant grupper som antas å ha spesielt store behov. Dette gjør at det er nødvendig å vurdere en ordnings innretning opp mot hvilke målgrupper det er ønskelig å nå. Deltakelse i kompetanseutvikling kan i varierende grad føre til mer kompetanse, avhengig av faktorer som omfang av deltakelse, hvorvidt hele opplæringen gjennomføres og deltakernes egeninnsats underveis. Til slutt er det svært vanskelig å tallfeste verdien av mer kompetanse.

12.3.1 Kostnadseffektivitet for offentlige utgifter, overvelting og addisjonalitet

Begrensede ressurser og strammere offentlige budsjetter i årene som kommer, gjør prioriteringene tøffere, også innen kompetansepolitikken. Det er derfor viktig med kostnadseffektive tiltak. Det vil si tiltak der samme resultat ikke kan nås til lavere kostnad eller ressursbruk. Det er en konstant utfordring å balansere kostnadene med fordelene ulike satsinger kan gi. Samtidig er det, som diskutert over, ofte vanskelig å tallfeste avkastningen av investeringer i kompetanseutvikling. Dette kan gjøre det vanskelig å rettferdiggjøre kostnadene forbundet med slike tiltak.

Til tross for avgrensning av insentivordninger og vurdering av søknader, vil noe økonomisk støtte finansiere kompetanseutvikling som uansett ville funnet sted. I hvor stor grad en ordning finansierer ny kompetanseutvikling, som ikke ville funnet sted uten ordningen, er et uttrykk for ordningens addisjonalitet. Den ønskede virkningen av enhver ordning er at personer eller virksomheter gjennomfører samfunnsøkonomisk lønnsom kompetanseutvikling som de ellers ikke ville gjennomført. For å bruke knappe offentlige midler på en effektiv måte, er det ønskelig med ordninger med høy addisjonalitet, altså som i stor grad finansierer ny kompetanseutvikling. Det kan likevel være hensiktsmessig å godta begrenset addisjonalitet og noe overvelting dersom det bidrar til økt kompetanse og velferd i befolkningen, og i tillegg fremmer omstilling og bidrar til at personer ikke faller ut av arbeidslivet.

For å begrense overvelting er det nødvendig at de økonomiske insentivene er på rett nivå. For generøse ordninger kan føre til for stor bruk relativt til hva som er samfunnsøkonomisk lønnsomt og gir sterkere insentiver for overvelting. For svake insentiver kan føre til at ordningene ikke blir brukt.

12.3.2 Kostnadseffektivitet for virksomheter, arbeidstakere og tilbydere

For virksomheter og arbeidstakere er det vesentlig å balansere kostnader og fordeler ved opplæring. De samlede kostnadene omfatter direkte kostnader (kursavgifter, materiell) og indirekte kostnader (tapt produksjon som følge av tid brukt på opplæring). Virksomhetene ønsker kostnadseffektiv opplæring, det vil si opplæring som ikke gir unødvendig høye direkte eller indirekte kostnader. Lav kostnadseffektivitet kan bidra til at opplæringstilbud fremstår som mindre gunstige og ikke vil bli brukt. Den høye verdien av arbeidstid, gitt lønnsnivået i Norge, gjør at indirekte kostnader ofte utgjør en betydelig del av de totale kostnadene. Opplæringen må derfor organiseres på en måte som minimerer tapt arbeidstid og produksjon, noe som bidrar til kostnadseffektivitet for både virksomheter og arbeidstakere. Opplæring på arbeidsplassen og små moduler kan begrense fravær fra arbeidet. Tilrettelagt opplæring knyttet til arbeidsoppgavene kan gi mindre tap av produksjon under opplæringen.

Det kan være en avveining mellom kostnadseffektivitet for brukere og tilbydere av opplæring. For tilbydere kan det være kostnadseffektivt å samle mange deltakere på en undervisningsinstitusjon tilpasset undervisernes arbeidstid. Kostnaden for tilbydere dekkes av brukerbetaling, offentlig støtte eller tilskudd, eller begge. Denne undervisningsformen kan anses som mindre kostnadseffektiv for deltakere og deres arbeidsgivere.

Mens virksomheter og arbeidstakere er best egnet til å vurdere kostnader og relevans av gitt kompetanse, er tilbyderne best egnet til å vurdere kostnader og effekter av ulike måter å organisere opplæring på. Tilbydere som opererer i et markedsbasert system, vil ha andre insentiver og foreta andre avveininger av hva som er kostnadseffektivt, sammenlignet med tilbydere som er underlagt offentlige finansieringsordninger.

Når opplæring skjer i et marked med tilbydere som søker overskudd, har tilbyderne sterke insentiver for å balansere kostnadseffektivitet med tilrettelegging for brukerne. Tilrettelegging kan forbedre tilbudet og øke etterspørselen, men samtidig øke kostnadene for brukerne. Tilbydere må også vurdere om tilrettelegging gir bedre kvalitet eller fører til økte kostnader uten tilsvarende verdi. I tilfeller der opplæring ikke er fullt markedsbasert, kan insentivene for tilrettelegging være svakere. Også ved offentlig finansierte tilbud er det tilbyder som prioriterer både hvilke tilbud som opprettes og hvordan det blir undervist. Tilrettelagt undervisning tilpasset arbeidslivets behov vil være mer ressurskrevende, uten at dette gjenspeiles i finansiell uttelling for avlagte studiepoeng. I tilfeller der finansieringen inneholder en resultatbasert del, kan det gi tilbydere et insentiv til å utvikle kostnadseffektive løsninger.

13 Styrket trepartssamarbeid om kompetansepolitikken

Dette kapittelet presenterer ulike tiltak som kan bidra til å forbedre trepartssamarbeidet om kompetansepolitikken, både nasjonalt og regionalt. Kapittel 13.2 beskriver hvordan Kompetansepolitisk råd kan styrkes og videreutvikles som en sentral arena for trepartssamarbeid. Kapittel 13.3 handler om hvordan regionale kompetansefora kan videreutvikles i alle fylker, mens kapittel 13.4 fremhever flere viktige punkter som kan bidra til bedre forankring og sikre en god implementering av en langtidsplan for livslang læring.

13.1 Problembeskrivelse og mål

Til tross for at den norske modellen legger til rette for et sterkt trepartssamarbeid om kompetanseutvikling, er det flere utfordringer som hindrer effektiv samordning. Det er behov for å styrke samarbeidsarenaer både nasjonalt og regionalt. Kompetansepolitisk råd fungerer ikke optimalt som en strategisk arena for å samordne innsatsen mellom arbeidslivets parter og myndighetene. Videre har bare noen fylker opprettet regionale kompetansefora, og det er store variasjoner i hvordan disse er strukturert og fungerer.

Mangelen på en langsiktig, nasjonal plan for livslang læring bidrar til å svekke koordineringen og kan hindre nødvendige fremtidsrettede investeringer i kompetanseutvikling. Langsiktighet er essensielt for å møte arbeidslivets behov, som stadig er i endring.

Et velfungerende trepartssamarbeid om kompetanse krever solide strategiske arenaer for koordinering og samhandling. Målet er å etablere et mer effektivt og strategisk samarbeid mellom arbeidslivets parter og myndighetene, både nasjonalt og regionalt, for å styrke kompetansepolitikken. Det innebærer å forbedre Kompetansepolitisk råd som en nasjonal samarbeidsarena, samtidig som regionale kompetansefora skal opprettes i alle fylker. Det er også et overordnet mål å utvikle en langsiktig og helhetlig tilnærming til livslang læring, slik at arbeidstakere kontinuerlig kan tilegne seg relevant kompetanse i tråd med virksomhetens behov, og støtte nasjonale behov for omstilling og innovasjon i arbeidslivet.

13.2 Styrke og videreutvikle Kompetansepolitisk råd som arena for trepartssamarbeid

Kompetansepolitisk råd er en arena for diskusjon og oppfølging av kompetansepolitikken. Rådet er omtalt i kapittel 3.4.1.

Som det fremkommer i utvalgets vurdering i kapittel 3.5, har Kompetansepolitisk råd hatt utfordringer med å sikre effektiv samordning mellom aktørene. Det er også utvalgets inntrykk at arbeidet med rådet er lite systematisk, og at sakene som tas opp er lite gjennomarbeidet og forankret blant partene.

For å styrke Kompetansepolitisk råd som det overordnede organet for trepartssamarbeid om kompetansepolitikken og legge til rette for at det blir en reell og mer effektiv arena, bør det foretas en gjennomgang av rådets sammensetning sett opp mot rådets mandat. For å få en sterkere forankring i trepartssamarbeidet kan det være hensiktsmessig at rådet organiseres som et rent partssammensatt råd som ledes av ansvarlig statsråd.

Trepartsstrukturen gir en likeverdig ramme for samarbeidet og kan bidra til å sikre en balansert tilnærming til politikkutforming og implementering. Ved å ha et nasjonalt koordinerende organ med arbeidslivets parter, kan de tre partene i fellesskap, på et overordnet nivå, diskutere hva som er de viktigste utfordringene.

Rådets anbefalinger må være tuftet på et bredt og grundig kunnskapsgrunnlag, der både nasjonale og regionale utfordringer er synliggjort. Kompetansebehovsutvalget og regionale kompetansefora vil være sentrale leverandører av faglige analyser og vurderinger som utgangspunkt for diskusjoner i rådet. I kapittel 14.2 om Kompetansebehovsutvalget og 13.3 om regionale kompetansefora ser utvalget på hvordan disse organene kan styrkes for å oppnå dette.

For at rådet skal bli en reell samarbeidsarena bør det gis et klarere og mer spesifikt mandat som definerer rådets rolle og betydning i kompetansepolitikken. Mandatet må også tydeliggjøre hvordan rådet skal påvirke politikkutforming og implementering. Aktørene bør i tillegg få et felles ansvar for å melde inn saker og fastsette agenda for møtene, slik at rådet oppleves relevant for alle rådets medlemmer.

For å styrke betydningen av Kompetansepolitisk råd, er det nødvendig med tiltak som øker systematikken i arbeidet, forbedrer forankringen av saker, og sikrer en bedre og mer helhetlig tilnærming. Rådet kan på denne måten jobbe for å oppnå konkrete resultater som vil ha påvirkning på kompetansepolitikken. Dette kan inkludere å utarbeide handlingsplaner, anbefalinger til regjeringen og oppfølging av tidligere beslutninger

Økt systematikk i rådets arbeid kan bidra til mer målrettet og effektiv behandling av saker. Dette kan inkludere faste møteplaner, tydelige prosesser for behandling av nye saker og oppfølging av tidligere saker. Et mer operativt Kompetansepolitisk råd krever at rådet prioriteres høyt av alle involverte parter, inkludert dedikerte sekretariatsressurser som løpende følger opp arbeidet i rådet.

Bevisstheten om rådets betydning kan øke ved å synliggjøre rådets arbeid gjennom rapporter, nettsider og andre kanaler.

For at rådet skal kunne ha en helhetlig oversikt og gi best mulige råd til myndighetene, må rådet samhandle med andre aktører, som ansvarlige for regional kompetansepolitikk og aktuelle tilbydere av kompetanse.

Dersom Kompetansepolitisk råd gjøres om til et rent partssammensatt råd, vil noen av dagens medlemmer gå ut. For ikke å miste viktige perspektiver i kompetansepolitikken, kan det opprettes en referansegruppe med representanter for de aktørene som ikke lenger vil være representert i rådet. Det gjelder Universitets- og høgskolerådet, Nasjonalt fagskoleråd, Vofo og Kompetanseforbundet, fylkeskommunene og Sametinget. Referansegruppen bør ha jevnlig dialog med Kompetansepolitisk råd, for å gi innspill til saker rådet arbeider med. I tillegg kan referansegruppen fungere som et konsultasjonsforum for rådet, der aktører som representerer utdanningstilbydere og regionale kompetansemyndigheter kan gi råd om utviklingen av kompetansepolitikken i saker der deres syn er særlig relevant.

Det vil også være viktig å opprette en struktur for regelmessig informasjonsutveksling mellom Kompetansepolitisk råd og referansegruppen. Dette kan inkludere deling av møteagendaer, referater og beslutninger, samt å invitere til skriftlige innspill fra referansegruppen i forkant av rådets møter.

13.2.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget vurderer at forslaget om å prioritere og tydeliggjøre Kompetansepolitisk råd kan gjennomføres innenfor eksisterende økonomiske rammer. Den eksisterende modellen innebærer allerede bruk av sekretariatsressurser. Økt systematikk og mer effektiv koordinering kan bidra til at ressursene som brukes på sekretariatsarbeid gir større avkastning i form av konkrete resultater og bedre oppfølging.

13.3 Videreutvikle regionale kompetansefora i alle fylker

Regionale kompetansefora er samarbeidsorganer på fylkesnivå som skal medvirke til bedre koordinering og mer forpliktende samarbeid om kompetanseutfordringene i regionale arbeidsmarkeder. Regionale kompetansefora er omtalt i kapittel 3.4.3.

Som det fremgår av kapittel 3.4.3, fremstår de regionale kompetanseforaene som nyttige arenaer for informasjonsutveksling og for etablering av felles situasjonsforståelse. Samtidig peker evalueringen av foraene på at potensialet ikke er realisert fullt ut. Som det står i kapittel 3.5 vurderer Kompetansereformutvalget at det ikke er tilstrekkelig at bare noen fylker har regionale kompetansefora. Utvalget påpeker også at det er viktig at de eksisterende regionale foraene i større grad realiserer sitt potensial.

Under peker utvalget på mulige tiltak som kan bidra til å løse dette.

Etablering av regionale kompetansefora med bred partsdeltakelse i alle fylker

For å sørge for at alle fylker har egnede samarbeidsarenaer for informasjonsutveksling, etablering av felles situasjonsforståelse og strategisk planlegging av den regionale kompetansepolitikken, kan det være hensiktsmessig at alle fylker oppretter et regionalt kompetanseforum med bred partsdeltakelse.

Hvert forum skal kunne inkludere representanter fra alle hovedorganisasjonene i arbeidslivet, i tillegg til andre relevante regionale aktører som utdanningstilbydere, tjenesteleverandører og regionalt arbeidsliv. Samlet representerer hovedorganisasjonene i arbeidslivet et bredt spekter av arbeidstakere og arbeidsgivere i ulike sektorer. Når alle hovedorganisasjonene deltar, sikrer man at kompetanseforaene ivaretar bredden i arbeidslivet, inkludert både offentlig og privat sektor, store, mellomstore og små virksomheter, og ulike yrkesgrupper og bransjer. For hovedorganisasjoner uten regionale strukturer, kan deltakelse skje gjennom representasjon fra relevante medlemsorganisasjoner, tillitsvalgte eller arbeidsgivere fra regionen. Fylkeskommunene skal ha ansvaret for å organisere foraene, mens partene i arbeidslivet og andre deltakende aktører må bidra med engasjement og forpliktelse. Siden dagens kompetanseutfordringer er komplekse og går på tvers av aktører, fag- og politikkområder, er det nødvendig at kompetanseforumene er bredt sammensatt.

Innovativt samarbeid på tvers av sektorer bør oppmuntres, samtidig som det er behov for tydelige mandater og strukturer for å sikre effektivt arbeid. Det må være et felles ansvar for medlemmene av kompetanseforaene å sørge for tydelighet og forutsigbarhet. Samtidig er det viktig at de regionale kompetanseforaene også opprettholder fleksibilitet som gjør det mulig å tilpasse seg skiftende behov og utfordringer.

Bedre kobling mellom utdanningstilbud og regionale behov

Fylkeskommunene har ansvar for å utvikle og dimensjonere utdanningstilbudet i videregående opplæring og fagskoler i sin region. Det er en politisk målsetting at dimensjoneringen av det yrkesfaglige opplæringstilbudet skal være i tråd med arbeidslivets behov for lærlinger og fagarbeidere (Meld. St. 14 (2022–2023)). De regionale kompetanseforaene kan derfor gi innspill til en helhetlig dimensjonering av utdanningstilbudet på videregående skoler, fagskoler og høyere utdanningsinstitusjoner i fylket, basert på kartlagte behov i det regionale arbeidsmarkedet. Dette inkluderer opprettelse av nye utdanningstilbud og justering av eksisterende studieplasser, med hensikt å bedre imøtekomme de faktiske kompetansebehovene i regionen. Foraene må samarbeide tett med utdanningsinstitusjonene for å sikre at kompetansen som utvikles er relevant for arbeidslivet. Dette er også viktig for å bidra til at fylkene har tilgang til nødvendig arbeidskraft med riktig kompetanse, og for å unngå ubalanse i kapasiteten i utdanningssystemet.

Koordinering av samarbeid mellom regionale aktører

For å unngå fragmentering av samarbeidsarenaer, kan det være hensiktsmessig at de regionale kompetanseforaene samordnes med eksisterende samarbeidsarenaer som næringsforum og Råd for samarbeid med arbeidslivet (RSA). Som modell kan erfaringene fra Vestland fylkeskommune benyttes, der sekretariatene for kompetanseforumet og næringsforumet er slått sammen, og Råd for samarbeid med arbeidslivet er innlemmet i kompetanseforumet. Fylkeskommunene bør vurdere lignende samordningstiltak for å sikre en mer helhetlig tilnærming.

Samordning mellom nasjonalt og regionalt nivå

For å sikre en helhetlig kompetansepolitikk, må det etableres sterkere bånd mellom den regionale og den nasjonale kompetansepolitikken. Det kan blant annet gjøres ved å styrke koblingene mellom Kompetansepolitisk råd på nasjonalt nivå og de regionale kompetanseforaene. Dette kan oppnås ved å formidle nasjonale strategier og prioriteringer fra Kompetansepolitisk råd til de regionale foraene, samtidig som de regionale foraene formidler lokale og regionale behov tilbake til det nasjonale nivået. Det bør utvikles en mekanisme for regelmessig kommunikasjon og oppfølging mellom nivåene. Det er fornuftig at sentrale myndigheter som Kommunal- og distriktsdepartementet og Kunnskapsdepartementet har en løpende dialog om fylkeskommunenes oppgaver og mandat.

13.3.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kompetansereformutvalget har ikke tallfestet kostnader knyttet til etablering og utvidelse av regionale kompetansefora. Å etablere nye regionale kompetansefora og videreutvikle og drifte eksisterende vil kreve administrative ressurser fra fylkeskommunene. Flere fylker har allerede kostnader knyttet til drift av regionale kompetansefora.

Økt systematikk og samordning kan på lengre sikt føre til økonomiske besparelser gjennom bedre ressursutnyttelse og mindre overlapping mellom ulike regionale og nasjonale tiltak. Samordning med andre regionale arenaer kan redusere kostnader og øke effektiviteten.

Dersom fylkeskommunene ikke prioriterer samarbeid om den regionale kompetansepolitikken, er det en risiko for ineffektiv ressursbruk på grunn av overlappende strukturer og mangelfull koordinering.

13.4 Utvikle langtidsplan for livslang læring i samarbeid med partene i arbeidslivet

Regjeringen har i Hurdalsplattformen uttrykt et ønske om å gjennomføre en bred kompetansereform for arbeidslivet og legge frem en langtidsplan for livslang læring (Regjeringen, 2021). Kompetansereformutvalget understreker at en slik plan vil være et viktig styringsinstrument for kompetansepolitikken fremover, og vil fremheve noen punkter som kan styrke forankringen og sikre god implementering av planen.

Langtidsplanen kan ha en tiårig horisont. Det vil være hensiktsmessig at den revideres hvert fjerde år for å justere mål og tiltak i tråd med utviklingen i samfunnet og arbeidsmarkedet. En slik langtidsplan kan inneholde konkrete mål, prioriteringer og opptrappingsplaner for hver fireårsperiode. Planen bør utarbeides i nært samarbeid med partene i arbeidslivet gjennom Kompetansepolitisk råd, og involvere flere relevante departementer for å sikre en helhetlig tilnærming.

Det vil være naturlig at Kompetansepolitisk råd har en sentral og aktiv rolle både i utviklings- og revisjonsprosessen og i oppfølgingen av planen.

For at det skal være mulig å måle fremdrift og resultatoppnåelse, bør langtidsplanen være konkret. Samtidig vil det være hensiktsmessig at den er fleksibel nok til å kunne tilpasses uforutsette samfunnsendringer eller teknologisk utvikling. Ved å legge til rette for denne fleksibiliteten, sikrer man at planen kan justeres uten å miste den langsiktige strategiske retningen.

13.4.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kompetansereformutvalget har ikke tallfestet kostnader knyttet til utvikling og oppfølging av en langtidsplan for livslang læring. Langtidsplanen vil nødvendigvis kreve forpliktelser fra statens side i de årlige statsbudsjettene. For å møte målene om livslang læring, vil det være nødvendig med økte bevilgninger til kompetanseutviklingstiltak, samt administrasjon og oppfølging av planen. Samtidig kan en bedre koordinert kompetansepolitikk føre til mer effektiv bruk av ressurser på tvers av sektorer, noe som kan gi økonomiske besparelser på lang sikt.

13.5 Utvalgets konklusjon og anbefaling

Utvalget viser til flere utfordringer som hindrer effektiv samordning mellom aktørene i kompetansepolitikken. For å styrke kompetansepolitikken mener utvalget at det er nødvendig å etablere et mer effektivt og strategisk samarbeid mellom arbeidslivets parter og myndighetene, både nasjonalt og regionalt.

En forutsetning for at tiltakene som er beskrevet i dette kapittelet skal ha ønsket effekt, er god koordinering og samhandling mellom og på tvers av nasjonale og regionale nivåer. Samarbeid mellom Kompetansepolitisk råd, regionale kompetansefora og andre aktører vil sikre at kompetansepolitikken både støtter nasjonale mål og er tilpasset regionale behov.

Styrke og videreutvikle Kompetansepolitisk råd

Utvalget har diskutert hvordan Kompetansepolitisk råd kan utvikles til en mer strategisk arena for samordnet innsats mellom arbeidslivets parter og myndighetene. Utvalget anbefaler at Kompetansepolitisk råd gjøres om til et rent partssammensatt organ med et tydeligere mandat og en klarere rollebeskrivelse. Rådet bør blant annet følge opp arbeidet med langtidsplanen for livslang læring. I tillegg anbefaler utvalget at arbeidet i rådet blir mer systematisk og får høyere prioritet fra alle involverte parter, samt at møtene ledes av ansvarlig statsråd. Rådets anbefalinger må være tuftet på et bredt og grundig kunnskapsgrunnlag, der både nasjonale og regionale utfordringer blir synliggjort.

En gevinst ved å rendyrke Kompetansepolitisk råd som et partssammensatt råd, samtidig som rådets rolle, ansvar, og arbeidsform tydeliggjøres, er at det trolig blir en mer effektiv arena for samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet. Ved at rådet kun består av arbeidslivets parter, vil disse i større grad bli ansvarliggjort og få et større ansvar for gjennomføring av tiltak. Det kan bidra til bedre samsvar mellom politiske beslutninger og faktiske behov i arbeidslivet og samfunnet, samt en mer forpliktende innsats. I tillegg kan det øke tilliten mellom partene og myndighetene, ved at partene i større grad opplever at deres stemmer blir hørt og vektlagt i politikkutformingen.

Samtidig vil det være fordeler ved en bredere representasjon, slik som i dagens struktur. Et bredere sammensatt råd gir et større mangfold av perspektiver som kan bidra til en helhetlig forståelse av kompetansepolitiske utfordringer. Forslaget om å opprette en referansegruppe bestående av andre samfunnsaktører vil kunne ivareta dette i en fremtidig struktur.

En mer systematisk tilnærming til arbeidet i Kompetansepolitisk råd kan bidra til mer effektiv saksbehandling, bedre oppfølging og et tydeligere fokus på konkrete resultater, slik som handlingsplaner og anbefalinger. Dette kan bidra til mer målbare resultater av rådets arbeid. Når arbeidet i rådet oppleves som høyt prioritert av alle parter, kan dette øke engasjementet og forpliktelsen hos medlemmene, noe som igjen vil styrke rådets legitimitet og gjennomslagskraft.

Videreutvikle regionale kompetansefora i alle fylker

Et velfungerende trepartssamarbeid om kompetanse krever solide strategiske arenaer for koordinering og samhandling også på regionalt nivå. Utvalget anbefaler at det opprettes regionale kompetansefora i alle fylker. Foraene skal kunne inkludere representanter fra alle hovedorganisasjonene i arbeidslivet, i tillegg til andre relevante regionale aktører som utdanningstilbydere, tjenesteleverandører og regionalt arbeidsliv.

Mangel på kompetansefora i noen fylker og varierende grad av formalisering i andre, slik situasjonen er i dag, kan føre til at viktige stemmer og behov ikke blir hørt. Å etablere og videreutvikle regionale kompetansefora med bred partssammensetning i alle fylker kan bidra til at kompetansetilbud i større grad tilpasses de spesifikke behovene i regionene. Med økt formalisering og bredere representasjon fra alle hovedorganisasjonene i arbeidslivet vil et større spekter av sektorer og bransjer være til stede, noe som gir en bredere forståelse av regionens kompetansebehov og kan resultere i mer helhetlige løsninger. Samtidig kan det å utvide kompetanseforaene med flere aktører potensielt gjøre det mer krevende å komme frem til omforente løsninger og prioriteringer, noe det må tas høyde for i møteforberedelsene.

Utvalget har diskutert behovet for bedre kobling mellom utdanningstilbud og regionale behov, og hvilken rolle kompetanseforaene bør ta når det gjelder dimensjonering av utdanningstilbud. Det er utvalgets vurdering at de regionale kompetanseforaene i enda større grad kan gi innspill til en helhetlig dimensjonering av utdanningstilbudet i videregående skoler, fagskoler og høyere utdanningsinstitusjoner i fylket, basert på kartlagte behov i det regionale arbeidsmarkedet. Et tett samarbeid med utdanningsinstitusjonene er avgjørende for å sikre at kompetansen som utvikles er relevant for det regionale og lokale arbeidslivet og for å unngå ubalanse i kapasiteten i utdanningssystemet. Relevante tilbud regionalt kan også bidra til at fylkene har tilgang til nødvendig arbeidskraft med riktig kompetanse. Dette styrker både lokal økonomi og sysselsetting.

Utvalget anbefaler også at fylkeskommunene i større grad samordner eksisterende kompetansepolitiske samarbeidsarenaer, og at det etableres sterkere bånd mellom Kompetansepolitisk råd og de regionale kompetanseforaene. Bedre samarbeid og koordinering mellom regionale aktører kan gi mer samordnede tiltak og mer effektiv utnyttelse av tilgjengelige ressurser.

Ulik prioritering av regionalt kompetansepolitisk samarbeid i fylkene fører til at regionenes behov blir avdekket og møtt i varierende grad. Etablering av regionale kompetansefora i alle fylker kan redusere geografiske ulikheter, slik at både distrikter og byområder får et mer relevant tilbud om kompetanseutvikling. Dette kan i sin tur kan føre til økt sysselsetting og økonomisk vekst i distriktene.

Gjennom å tydeliggjøre kompetanseforaenes rolle og styrke koblingen mellom nasjonalt og regionalt nivå, kan man sikre bedre tilpasning av nasjonale tiltak til de spesifikke behovene i ulike regioner.

Utvikle langtidsplan for livslang læring

Det er utvalgets vurdering at mangelen på en langsiktig, nasjonal plan for livslang læring bidrar til å svekke koordineringen og kan hindre nødvendige fremtidsrettede investeringer i kompetanseutvikling. Langsiktighet er essensielt for å møte arbeidslivets behov, som stadig er i endring. Av den grunn mener utvalget det er viktig å utvikle en langsiktig og helhetlig plan for livslang læring. Planen skal støtte opp under nasjonale behov for omstilling og innovasjon i arbeidslivet og sikre at arbeidstakere kontinuerlig kan tilegne seg relevant kompetanse i tråd med virksomhetens behov. Utvalget anbefaler derfor at regjeringen igangsetter arbeidet med å utvikle en langtidsplan for livslang læring i tett samarbeid med Kompetansepolitisk råd og relevante departementer.

Langtidsplanen bør ha en tiårig horisont. Den bør revideres hvert fjerde år for å justere mål og tiltak i tråd med utviklingen i samfunnet og arbeidsmarkedet. Den bør også inneholde konkrete mål, prioriteringer og opptrappingsplaner for hver fireårsperiode. Planen bør utarbeides i nært samarbeid med partene i arbeidslivet gjennom Kompetansepolitisk råd, og involvere flere relevante departementer for å sikre en helhetlig tilnærming.

Kompetansepolitisk råd bør ha en sentral og aktiv rolle både i utviklings- og revisjonsprosessen og i oppfølgingen av planen.

Langtidsplanen må være konkret nok til å kunne måle fremdrift og resultatoppnåelse, men samtidig fleksibel nok til å kunne tilpasses uforutsette samfunnsendringer eller teknologisk utvikling. Ved å legge til rette for denne fleksibiliteten, sikrer man at planen kan justeres uten å miste den langsiktige strategiske retningen.

En langtidsplan for livslang læring kan bidra til mer målrettet innsats og bedre strategisk prioritering av ressurser, både nasjonalt og regionalt. Planen kan også gi større forutsigbarhet for både utdannings- og opplæringstilbydere og arbeidsgivere og arbeidstakere som søker kompetanseutvikling. En samordnet og helhetlig plan vil også styrke koordineringen mellom sektorer, noe som kan resultere i mer effektive tiltak og redusere fragmentering.

Langtidsplanen kan imidlertid påvirkes av politiske skifter og endringer i prioriteringer. Selv om slike endringer kan føre til justeringer i gjennomføringen, vil planen kunne være mer solid dersom den har bred forankring blant arbeidslivets parter. Dette vil gi planen større legitimitet og gjøre den mindre sårbar for politiske svingninger.

En langtidsplan for livslang læring kan bidra til å styrke samordningen mellom nasjonal og regional kompetansepolitikk. Ved å knytte nasjonal og regional kompetansepolitikk tettere sammen, kan planen fremme tiltak som er spesielt rettet mot distriktene. Det kan styrke de lokale arbeidsmarkedene, gjøre regionene mer omstillingsdyktige og redusere fraflytting fra områder med lavere befolkningstetthet.

Utvalgets anbefalinger

14 Mer kunnskapsbasert politikkutvikling og utforming av tiltak for kompetanseutvikling

Dette kapittelet omhandler tiltak som skal fremme en felles og helhetlig forståelse av de viktigste kompetansepolitiske utfordringene fremover. Dette vil danne grunnlaget for en mer kunnskapsbasert og målrettet kompetansepolitikk, slik at tiltakene blir mer treffsikre og tilpasset prioriterte grupper og områder. Kapittel 14.2 handler om hvordan Kompetansebehovsutvalget kan styrke rollen som kompetanseleverandør for kompetansepolitikken. Kapittel 14.3 omhandler forskning om kompetanseutvikling i arbeidslivet.

14.1 Problembeskrivelse og mål

For å sikre at kompetansepolitikken bygger på pålitelig og relevant kunnskap, forskning og analyser, er det viktig å sikre et solid kunnskapsgrunnlag. Hurtige endringer i arbeidsmarkedet fører til at kompetansebehovene endres raskt, og det kan være utfordrende å holde tritt med endringene. Manglende kunnskap på området hindrer en effektiv og treffsikker politikk som kan møte utfordringene på lang sikt.

Det er et sentralt mål å utvikle en felles forståelse blant myndigheter og arbeidslivets parter om prioriterte kompetanseutfordringer og gjøre forskningsbasert kunnskap mer tilgjengelig for praktisk politikkutforming. Det er viktig å lukke kunnskapshull og sikre en omforent forståelse av utfordringsbildet og fremtidens kompetansebehov.

14.2 Kompetansebehovsutvalget som tydeligere kunnskapsleverandør for politikkutvikling

Kompetansebehovsutvalget er beskrevet i kapittel 3.4.2. Kompetansereformutvalget vurderer i kapittel 3.5 at Kompetansebehovsutvalget har hatt utfordringer med å finne sin tydelige rolle. Kompetansereformutvalget mener at Kompetansebehovsutvalgets leveranser skal være et viktig grunnlag for strategiske kompetansebeslutninger, for både myndigheter og arbeidslivet, lokalt, regionalt og nasjonalt.

Det vil være hensiktsmessig å gjennomgå Kompetansebehovsutvalgets mandat med sikte på å styrke rollen som kunnskapsleverandør for politikkutvikling. Kompetansebehovsutvalget skal fortsatt ha søkelys på kompetansebehov og kompetanseutvikling i arbeidslivet, men med et mer eksplisitt oppdrag om å levere analyser som direkte understøtter politikkutvikling. Kompetansebehovsutvalget bør få et særlig ansvar for å utvikle en omforent virkelighetsforståelse som danner grunnlag for en felles oppfatning av hvilke utfordringer som er de viktigste å adressere. Denne rollen må tydelig fremkomme i Kompetansebehovsutvalgets mandat.

For å sikre at kompetansepolitikken er kunnskapsbasert, skal Kompetansebehovsutvalgets analyser legge grunnlag for diskusjoner i Kompetansepolitisk råd. Kompetansepolitisk råd skal bidra med innspill til hvilke temaer og problemstillinger Kompetansebehovsutvalget bør undersøke nærmere. Samarbeidet er viktig for å sikre at nye trender og utviklingstrekk blir fanget opp og legges til grunn ved politiske beslutninger.

De siste årene har Kompetansebehovsutvalget utgitt tematiske rapporter, noe som har gitt dypere innsikt i spesifikke kompetanseutfordringer. Dette har vært verdifullt. Samtidig har det begrenset Kompetansebehovsutvalgets mulighet til å levere en samlet, overordnet fortolkning av kompetansebehovene.

Kompetansebehovsutvalget skal vurdere kompetansebehov på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Det kan være hensiktsmessig at Kompetansebehovsutvalget i større grad samarbeider med og innhenter data fra de regionale kompetanseforaene for å sikre at det nasjonale kunnskapsgrunnlaget også omfatter regionale utfordringer. Kompetansebehovsutvalgets leveranser skal kunne brukes som grunnlag for prioriteringer på regionalt nivå, blant annet i regionale kompetansefora. Dette vil styrke relevansen og treffsikkerheten i kompetansepolitikken, både nasjonalt og regionalt.

14.2.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

En justering av Kompetansebehovsutvalgets mandat vil ikke medføre ekstra økonomiske kostnader sammenlignet med dagens situasjon. Utvalgets medlemmer godtgjøres i tråd med statens veiledende satser for deltakelse i og forberedelser til utvalgsmøter.

14.3 Styrke forskning om kompetanseutvikling i arbeidslivet

Forskning utgjør en viktig del av kunnskapsgrunnlaget for politikkutvikling. Flere fagmiljøer ved forskningsinstitutter, universiteter og høyskoler har publisert forskning om kompetanseutvikling i arbeidslivet. Til tross for dette eksisterer det fremdeles vesentlige kunnskapshull. I kapittel 22 viser Kompetansereformutvalget til at det er behov for mer forskning og analyser på temaer relatert til kompetanseutvikling i arbeidslivet.

Forskningsrådet finansierer flere prosjekter knyttet til kompetanse for arbeidslivet, inkludert en utlysning på 56 millioner kroner høsten 2023. Forskningsfeltet er fragmentert, og det finnes ingen systematisk og koordinert satsing som sikrer en jevn strøm av forskningsresultater som dekker hele bredden av relevante spørsmål om kompetanseutvikling i arbeidslivet. Mange prosjekter er enkeltstående og har begrenset sammenheng med andre forskningsinnsatser.

For å få en mer systematisk og koordinert satsing på området, er det behov for å styrke forskningen om kompetanseutvikling i arbeidslivet. Det kan gjøres ved å øke forskningsinnsatsen gjennom prosjektmidler fra Forskningsrådets portefølje for velferd og utdanning.

I tillegg kan det også bevilges midler over statsbudsjettet til egne utlysninger av midler til analyser av spesifikke og avgrensede problemstillinger.

Aktuelle forskningstemaer drives frem i samarbeid mellom forskningsmiljøer og virksomheter. For å få en helhetlig forståelse av kompetanseutvikling i arbeidslivet, et bredt og sammensatt tema, kreves tverrfaglig forskning som kombinerer innsikter fra felt som ledelse, arbeidsmiljø, voksendidaktikk, integrering, motivasjon og opplæring. Forskning om kompetanseutvikling må derfor kobles til andre politikkområder, som utdannings-, nærings-, arbeidsmarkeds-, regional- og integreringspolitikken, som alle er gjensidig avhengige av hverandre for å nå felles mål.

14.3.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Tiltaket kan finansieres gjennom bevilgninger over statsbudsjettet for å styrke forsking og analyser relatert til kompetanseutvikling i arbeidslivet. Det vil være aktuelt å bevilge midler både til å styrke Forskingsrådets tildeling og til å lyse ut midler til analyser som gir innsikt i spesifikke spørsmål.

Tiltaket kan også finansieres ved at anslagsvis 25 millioner kroner av Forskningsrådets årlige tildeling settes av til forskning om kompetanseutvikling i arbeidslivet.

14.4 Utvalgets konklusjon og anbefaling

Utvalget viser til viktigheten av å sikre et solid kunnskapsgrunnlag for kompetansepolitikken og utvikle en felles forståelse blant myndigheter og arbeidslivets parter om prioriterte kompetanseutfordringer. Kompetansereformutvalget mener Kompetansebehovsutvalget bør få et tydelig ansvar for å levere analyser som danner grunnlag for strategiske kompetansebeslutninger, for både myndigheter og arbeidslivet, lokalt, regionalt og nasjonalt. Utvalgets sammensetning sikrer et bredt forankret kunnskapsgrunnlag som ivaretar mange perspektiver.

Kompetansebehovsutvalget som tydeligere kunnskapsleverandør for politikkutvikling

Kompetansereformutvalget anbefaler at Kompetansebehovsutvalget får en tydeligere rolle som kunnskapsleverandør for politikkutvikling, slik at utvalgets leveranser blir et viktig grunnlag for strategiske kompetansebeslutninger, for både myndigheter og arbeidslivet, lokalt, regionalt og nasjonalt.

Det vil være nødvendig å justere Kompetansebehovsutvalgets mandat for å styrke dets rolle som kunnskapsleverandør for politikkutvikling. Det innebærer at Kompetansebehovsutvalget får et særlig ansvar for å frembringe en omforent virkelighetsforståelse på kompetanseområdet og gi et tydelig grunnlag for politikkutforming. Et godt og oppdatert kunnskapsgrunnlag og en felles virkelighetsoppfatning er en forutsetning for en konsensusbasert kompetansepolitikk, forankret i trepartssamarbeidet. Det kommer samfunnet og arbeidslivet til gode og legger grunnlaget for gode prioriteringer og kostnadseffektive tiltak.

Når Kompetansebehovsutvalget regelmessig legger frem et omforent kunnskapsgrunnlag, gir det en gevinst ved at andre fora, som Kompetansepolitisk råd, i større grad kan rendyrke sine diskusjoner til å handle om løsninger.

Utvalget anbefaler også et sterkere samspill mellom Kompetansebehovsutvalget og regionale kompetansefora. Det vil sikre at de regionale behovene fanges opp og tas med i den nasjonale kompetansepolitikken i større grad enn i dag. Dette vil også gi en mer helhetlig tilnærming der både nasjonale og regionale utfordringer ivaretas bedre.

Styrke forskning om kompetanseutvikling i arbeidslivet

Kompetansereformutvalget anbefaler at forskningen om kompetanseutvikling i arbeidslivet styrkes. Dette er et bredt og komplekst felt som endrer seg raskt som følge av den høye endringstakten når det gjelder kompetansebehovene i arbeidslivet.

Utvalget anbefaler at regjeringen øker forskningsinnsatsen til Forskningsrådets portefølje for velferd og utdanning, og i tillegg bevilger midler over statsbudsjettet for å lyse ut midler til analyser som retter seg mot spesifikke og avgrensede problemstillinger.

Aktuelle forskningstemaer drives frem i samarbeid mellom forskningsmiljøer og virksomheter, og forskning på kompetanseutvikling må kobles til andre relaterte politikkområder.

Styrking av forskningen om kompetanseutvikling i arbeidslivet vil gi økt kunnskap på et viktig område, noe også Kompetansebehovsutvalget vil kunne dra nytte av i sitt arbeid. Til sammen vil resultatene fra forskningen og det oppdaterte kunnskapsgrunnlaget fra Kompetansebehovsutvalget bidra til at beslutningstakere og aktører i arbeidslivet kan utvikle en bærekraftig og fremtidsrettet kompetansepolitikk og iverksette tiltak som møter behovene for kompetanseutvikling.

En styrking av forskningsinnsatsen vil også kunne føre til utvikling av mer målrettede tiltak for å møte behovene til det lokale arbeidsmarkedet og næringslivet.

Utvalgets anbefalinger

15 Bedre informasjon og kobling mellom tilbud og etterspørsel

Dette kapittelet omhandler ulike tiltak for å sørge for bedre informasjon om kompetanseutvikling i arbeidslivet, og bedre kobling mellom tilbuds- og etterspørrersiden. Kapittel 15.2 tar for seg utviklingen av en digital kompetanseplattform som skal gi en samlet og kvalitetssikret oversikt over relevante kompetansetilbud. Kapittel 15.3 omhandler et tiltak for økt kompetansekartlegging i virksomhetene. Kapittel 15.4 ser på oppfølging av tidligere studenter for å tilby faglig oppdatering. Kapittel 15.5 handler om å gjøre ledige plasser på kompetansetilbud rettet mot arbeidslivet tilgjengelig for flere.

15.1 Problembeskrivelse og mål

Raske endringer i arbeids- og samfunnsliv har økt behovet for at arbeidstakere og virksomheter kontinuerlig tilegner seg ny kompetanse. Som nevnt i kapittel 8.1.1 har arbeidstakere og virksomheter ofte mangelfull informasjon om ulike kompetanseinvesteringer og hvilke gevinster disse kan gi. Samfunnsutviklingen er vanskelig å forutsi, noe som gjør det utfordrende for både virksomheter og arbeidstakere å få tilstrekkelig innsikt i kompetansebehov. Samtidig er det flere strukturelle hindringer som gjør det vanskelig å navigere i det komplekse landskapet av opplæringstilbud, finansieringsordninger og andre ressurser som støtter kompetanseutvikling. Blant annet er informasjonen om kompetansetilbud rettet mot arbeidslivet ofte fragmentert, noe som gjør det utfordrende å ta gode valg.

Forutsetningene for å arbeide systematisk med kompetanseutvikling varierer mellom virksomheter, og særlig små virksomheter kan ha utfordringer med å finne relevante tilbud og avklare egne kompetansebehov. Utdannings- og opplæringstilbydere har ofte heller ikke tilstrekkelig innsikt i arbeidslivets behov, noe som gjør det vanskelig å tilby egnede opplæringstilbud.

Det er et potensial for at arbeidsgivere, arbeidstakere og tillitsvalgte i mange virksomheter kan jobbe bedre og mer målrettet med læring og kompetanseutvikling. Det gjelder både formell og ikke-formell læring, og ikke minst de mulighetene uformell læring på arbeidsplassen gir. For noen virksomheter kan det være utfordrende å kartlegge hva de trenger for å møte fremtidige behov og hvilken kompetanse virksomhetene allerede har. Dette kan resultere i et vedvarende kompetansegap som svekker produktiviteten og konkurranseevnen.

Målet er at arbeidstakere skal ha mulighet til relevant læring og faglig utvikling gjennom hele karrieren, uavhengig av bransje eller virksomhetens størrelse. Virksomheter skal også være i stand til å drive kompetanseutvikling gjennom å identifisere og dekke kompetansebehov som styrker deres konkurranseevne og produktivitet.

15.2 Utvikle en digital kompetanseplattform

Som utvalget påpeker i kapittel 11.5, er det vanskelig å få en samlet oversikt over alle relevante kompetansetilbud for arbeidslivet. For å imøtekomme behovet for informasjon, og støtte virksomheter, arbeidstakere og tillitsvalgte i arbeidet med kompetanseutvikling, kan det være hensiktsmessig å utvikle en digital kompetanseplattform. Denne skal gi en samlet og kvalitetssikret oversikt over kompetansetilbud for arbeidslivet. Kompetanseplattformen kan videre inneholde ulike typer informasjon og verktøy som kan bidra i arbeidet med kompetanseutvikling i arbeidslivet.

Målgruppene for en digital kompetanseplattform er arbeidsgivere, arbeidstakere og tillitsvalgte som vil orientere seg i kompetansetilbudet og som har behov for informasjon knyttet til kompetanseutvikling. Plattformen kan også være relevant for utdanningstilbydere og andre aktører som karriereveiledere og veiledere i Nav, samt partene i arbeidslivet og myndighetene. Dette er grupper som antakelig kan ha flere sammenfallende behov. Noen brukergrupper kan ha særskilte behov for informasjon, verktøy og tjenester i tillegg.

En digital kompetanseplattform er utredet tidligere, og det kan være naturlig å se til tidligere utredninger for å dra nytte av arbeidet som allerede er gjort. Den siste helhetlige utredningen av konseptet ble levert av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, Sikt og Lånekassen i 2022 (Stenvaagnes et al., 2022). I utviklingen av en digital plattform kan man gjenbruke og videreutvikle løsninger, tjenester og infrastruktur som allerede eksisterer, i den grad det er hensiktsmessig. Eksisterende løsninger er allerede utviklet, testet og iverksatt, og ved å bygge på dem kan det være mulig å spare tid og ressurser sammenlignet med å utvikle helt nye løsninger. Utdanning.no, beskrevet i kapittel 11.2, er en godt innarbeidet tjeneste som har mange brukere, og er den mest fullstendige oversikten over eksisterende kompetansetilbud vi har i Norge (Stenvaagnes et al., 2022). Det meste av funksjonaliteten til en digital kompetanseplattform finnes allerede på Utdanning.no. Det bør velges en teknisk løsning som gjør det mulig først å utvikle kjernefunksjonene, for deretter å innlemme andre funksjoner i et mer langsiktig perspektiv etter hvert som det oppstår nye behov.

En digital kompetanseplattform vil ha to hovedkomponenter. I bunnen ligger en grunnleggende teknisk infrastruktur, gode registerdata, databaser og andre elementer som er nødvendige for at tjenestene for sluttbrukerne skal fungere best mulig. Gode data er en forutsetning for at en digital plattform kan gi en fullstendig oversikt over kompetansetilbud. Det nasjonale utdanningsregisteret som utvikles av Sikt, og som det vises til i kapittel 11.4, skal fungere som datakilde for kompetansetilbudene som presenteres på kompetanseplattformen. Utdanningsregisteret må derfor inneholde alle relevante tilbud, og registeret må gjøres tilgjengelig for plattformen. Dette avhenger av gode systemer for deling av data mellom ulike aktører.

På toppen ligger tjenestene som er tilgjengelige for sluttbrukerne, det vil si det som er synlig for brukerne på skjermen, slik som informasjon om kompetansetilbud. Dette kan utformes på ulike måter for å gjøre informasjonen mest mulig tilgjengelig for målgruppene. Hva som er mulig å presentere, vil hele tiden begrenses av hvor gode data som er tilgjengelig. Informasjon og presentasjon av kompetansetilbud og andre tjenester på plattformen må tilpasses ulike målgrupper og deres behov. Søkefunksjonaliteten bør tilpasses for å gjøre det enkelt å filtrere etter kompetansetilbud som treffer ulike behov.

I utredningen av en kompetanseplattform fra 2022 ble det foreslått at det offentlige har ansvar for infrastruktur og funksjonalitet i plattformen, og for at data tilgjengeliggjøres for ulike målgrupper. En slik tilnærming kan fortsatt være relevant og kan bidra til å bygge et solid fundament for plattformen.

Innholdet på plattformen kan følges opp gjennom tett kontakt med partene i arbeidslivet og i eksisterende fora. Dette innebærer at partene i arbeidslivet kan bidra til å kvalitetssikre kompetanseplattformens relevans for ulike målgrupper og til å holde innholdet på plattformen oppdatert. Samtidig kan det være viktig at den digitale kompetanseplattformen utvikles på en slik måte at alle innholdsleverandører har et eierskap til den, har insentiver til å publisere informasjon og holde den oppdatert.

Det kan være hensiktsmessig å evaluere kompetanseplattformen etter en gitt tidsperiode.

Under følger en oversikt over aktuelle kjerneelementer plattformen bør inneholde.

Samlet oversikt over kompetansetilbud

Den digitale kompetanseplattformens kjernefunksjon er å gi en samlet oversikt over relevante kompetansetilbud rettet mot arbeidstakere og virksomheter.

Kompetanseplattformen kan gi oversikt over relevante utdannings- og opplæringstilbud på alle nivåer. Dette inkluderer kompetansetilbud utviklet i samarbeid med arbeidslivet, som tilbudene i Bransjeprogrammet, Industrifagskolen, Kompetansepluss, studieforbund under Kunnskapsdepartementet og regionale kompetansefora.

Som en del av oversikten over relevante kompetansetilbud kan plattformen inkludere en oversikt over ledige plasser på kortere kurs og opplæringstilbud for arbeidslivet. Se kapittel 15.5 for nærmere beskrivelse av dette tiltaket.

Ikke-formelle tilbud kan være vanskelig å vurdere kvalitetsmessig, da det ikke finnes noe universelt system for godkjenning eller kvalitetskontroll av dem. Det kan likevel være naturlig at ikke-formelle tilbud som er utarbeidet i samarbeid mellom arbeidslivet, tilbydere og partene i arbeidslivet gjennom tilskuddsordninger som Bransjeprogrammet og Kompetansepluss, gjøres tilgjengelige på plattformen. Det samme gjelder tilbud utviklet etter initiativ fra regionale kompetansefora og tilbud fra studieforbundene under Kunnskapsdepartementet. I disse tilfellene kan samarbeidet om opprettelsen av tilbudene fungere som en kvalitetskontroll. Ikke-formelle tilbud i regi av universiteter, høyskoler og fagskoler kan også inkluderes i oversikten over kompetansetilbud.

Utdanningsregisteret skal samle, samordne og standardisere informasjonen om kompetansetilbud. Ved at standardisert registrering er grunnlaget for infomasjonen som vises på den digitale kompetanseplattformen, kan det bli enklere for sluttbrukerne å sammenligne kompetansetilbud. Viktig informasjon for brukerne kan omfatte hvem som er tilbyder, tilbudenes omfang, progresjon, innhold og utforming, opptakskrav, søknadsprosedyrer og vurderingsformer. Det kan også være informasjon om hvorvidt tilbudene er nettbaserte, samlingsbaserte eller krever fysisk oppmøte, og om de kvalifiserer for studiestøtte i Lånekassen.

Ved å gi en samlet oversikt over bredden i tilbudet, kan kompetanseplattformen hjelpe kompetansetilbydere med å identifisere eventuelle mangler. Dette gir dem mulighet til å koordinere og tilpasse sitt tilbud basert på det som allerede finnes. De kan også inngå samarbeid med andre tilbydere innen samme område.

Digital karriereveiledning

En digital karriereveiledningstjeneste gir arbeidstakere tilgang til karriereveiledning. Tilbudet er gratis. Gjennom tjenesten kan arbeidstakere få kontakt med karriereveiledere som kjenner til behovene i arbeidsmarkedet, og hvilken kompetanse bransjene har behov for. Det kan lenkes til den digitale karriereveiledningstjenesten Karriereveiledning.no fra plattformen.

Informasjon om finansiering og rettigheter

En digital kompetanseplattform kan gi oversikt over finansieringsmuligheter, rettigheter og annen relevant informasjon. For eksempel kan informasjon om rett til utdanningspermisjon for å delta i kompetanseutvikling være tilgjengelig på plattformen.

For arbeidstakere kan informasjon om ulike støtteordninger, som for eksempel Lånekassen, være tilgjengelig. I tillegg kan det være en oversikt over partene i arbeidslivets egne ordninger for finansiering av kompetanseutvikling.

Virksomhetene trenger oversikt over ulike ordninger som bidrar til å finansiere kompetanseutvikling i arbeidslivet. Et eksempel på en slik ordning er BIO-ordningen, tilskudd til bedriftsintern opplæring. Plattformen kan inneholde korte beskrivelser av målgruppe og formål, og lenker til søknadsskjema, retningslinjer og andre relevante opplysninger om tilgjengelige ordninger.

Plattformen kan også gi informasjon om relevante tilskuddsordninger, som Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling, Industrifagskolen og Kompetansepluss. Informasjon om finansieringsordninger for kompetansetiltak for lærere, skoleledere og i barnehagene kan også være tilgjengelig på kompetanseplattformen. Plattformen kan i tillegg gi informasjon om ordninger som forvaltes av Innovasjon Norge og Siva. Kompetanseplattformen kan også lenkes til Altinn, der det allerede ligger en oversikt over offentlige støtteordninger (se boks 9.4).

Verktøy og ressurser for virksomheter, tillitsvalgte og arbeidstakere

Plattformen kan ha innhold som er relevant for virksomheters arbeid med kompetanseutvikling lokalt. Dette kan være kompetansekartleggingsverktøy og andre ressurser som er utarbeidet av arbeidslivet selv, og som virksomheter, arbeidstakere og tillitsvalgte kan ha nytte av i arbeidet med kompetanseutvikling. Verktøyene vil kunne brukes til å identifisere kompetansebehovene til arbeidstakere i ulike roller og stillinger, og kan være relevante for hele bredden av arbeidslivet. Dette kan inkludere råd og tips, eksempler på beste praksis og erfaringsdeling som viser hvordan andre virksomheter arbeider med kompetanseutvikling. I tillegg kan gode eksempler på hvordan arbeidslivet og tilbydere samarbeider om utvikling av arbeidslivsrettede tilbud inngå som en del av dette. I tillegg kan kunnskap om hvordan man kan legge til rette for læring på arbeidsplassen gjøres tilgjengelig på kompetanseplattformen. Partene i arbeidslivet har selv utarbeidet en rekke veiledere og strategier som kan tilgjengeliggjøres.

Kommunikasjon mellom virksomheter og kompetansetilbydere

En digital kompetanseplattform kan styrke kontakten mellom virksomheter og kompetansetilbydere ved å legge til rette for kommunikasjon. Det kan gjøres på ulike måter. Det kan være hensiktsmessig å gjennomføre brukerundersøkelser for å avdekke nærmere hvordan en slik funksjon kan tilrettelegges.

Aktualisering av innhold

For å presentere kompetansetilbudene på plattformen på en brukervennlig måte, kan det være behov for redaksjonell bearbeiding av informasjonen for å tilpasse den til ulike målgrupper. I tillegg kan andre funksjoner og tjenester formidles gjennom redaksjonelt arbeid.

15.2.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

En digital kompetanseplattform kan fungere som en samlende inngangsportal til kompetansetilbud for arbeidslivet og bidra til at virkemiddelapparatet fremstår som mer sammenhengende og samordnet etter prinsippet om én dør inn. Forutsetninger for at tiltaket med en digital kompetanseplattform skal lykkes, er gode tekniske løsninger og infrastruktur som tillater god dataflyt og datadeling. Plattformen må ha oppdatert og relevant informasjon som møter ulike brukergruppers behov. Den må videre ha intuitive brukervennlige løsninger med et enkelt brukergrensesnitt.

Utviklingen av en digital kompetanseplattform kan være kostbar og teknisk utfordrende. En prioritering av kjernefunksjonen, som er en god og samlet oversikt over kompetanseutviklingstilbud, vil kunne gi en rask gevinst i form av bedre informasjon og økt tilgjengelighet.

Å basere en digital kompetanseplattform på gjenbruk og videreutvikling av Utdanning.no kan sammen med en gradvis og smidig utvikling, bidra til å redusere kompleksitet og risiko ettersom de eksisterende løsningene allerede er testet og brukt. Gjenbruk og videreutvikling av eksisterende løsninger og tjenester kan også være tids- og ressursbesparende sammenlignet med å utvikle helt nye løsninger. En digital kompetanseplattform er utredet flere ganger tidligere, og arbeidet kan bygge på de tidligere utredningene, noe som også kan være tids- og ressursbesparende.

Hvilke løsninger som velges for å realisere de ønskede funksjonene, vil bestemme utviklings- og driftskostnadene. Kompetansereformutvalget har ikke nøyaktig tallfestet kostnader knyttet til utvikling og drift av kompetanseplattformen. Dette må konkretiseres i en senere fase. For å gi et inntrykk av mulige kostnader, skisserer vi likevel hva dette kan koste gitt en bestemt løsning. Beregningene i tabell 20.2 tar utgangspunkt i at kompetanseplattformen bygger på gjenbruk av løsninger og funksjoner på Utdanning.no.

For flere av funksjonene og tjenestene kan det være behov for å utføre et innsikts-, design- og utviklingsarbeid som er forankret hos partene i arbeidslivet, arbeidstakere og virksomheter. Informasjon om kompetansetilbud må innhentes fra tilbydere. Det legges allerede til rette for en infrastruktur for dette i utdanningsregisteret. Det vil også være kostnader forbundet med kvalitetssikring av innholdet i registeret.

Å gi oversikter over ressurser og verktøy eller annen informasjon i form av lenkesamlinger, er mindre kostnadskrevende. Det vil likevel tilkomme kostnader i form av oppdateringer, vedlikehold og redaksjonelt innhold. Det vil også tilkomme kostnader for å lede og koordinere arbeidet med å utvikle den digitale kompetanseplattformen. Utdanning.no har estimert hva en kompetanseplattform kan koste. En kompetanseplattform med de foreslåtte elementene kan koste 12 millioner kroner i prosjektkostnad, dersom vi bygger på allerede eksisterende infrastruktur. Dette er nærmere omtalt i kapittel 20.1.

15.3 Økt bruk av kompetansekartlegging

Det er en økning i andelen arbeidstakere som deltar i jobbrelatert ikke-formell opplæring i betalt arbeidstid slik figur 4.12 viser. I tillegg skjer det betydelig uformell læring gjennom arbeid, som vist i kapittel 4.3. En kartlegging begrenset til ansattes formelle kvalifikasjoner er derfor ikke tilstrekkelig for å få oversikt over en virksomhets kompetansebeholdning. Som omtalt i kapittel 7 kan økt bruk av kompetansekartlegging motivere arbeidstakere til å delta i læringsaktiviteter og identifisere eventuelle gap mellom det virksomheten har av kompetanse og ønsket kompetanse. En del av kompetansekartleggingen kan skje på virksomhetsnivå, i samarbeid mellom ledere og tillitsvalgte, men det kan også gjøres kartlegginger på individnivå.

En kompetansekartlegging kan ha flere formål og treffe flere grupper,

• bidra til at ansatte er i stand til å utføre sine oppgaver i virksomheten på en god måte

• bidra til at ansatte kan være med på omstilling

• bidra til at ansatte kan ha en karrierevei i virksomheten

• bidra til at arbeidstakere som blir sagt opp eller står i fare for å miste jobben kan få mulighet til kompetanseutvikling som gir grunnlag for videre arbeidsdeltakelse

• bidra til økt FoU-innsats i virksomheten

Tiltak for å hjelpe virksomheter med å kartlegge kompetanse, kan være et viktig bidrag for å støtte virksomhetene i deres arbeid med å utvikle arbeidstakeres kompetanse og virksomhetens konkurranseevne. Det kan også hjelpe arbeidslivet til å bli bedre bestillere av utdannings- og opplæringstilbud.

Det finnes flere tilgjengelige kartleggingsressurser rettet mot ulike deler av arbeidslivet, som for eksempel Balansekunstmodellen som er nærmere omtalt i boks 7.1, KS sitt 10-faktor-kartleggingsverktøy for kommuner og fylker, omtalt i boks 7.6, eller for spesifikke tema, slik som Digital Norway sin kartlegging av digitale kompetansebehov. Det finnes også flere eksempler fra europeiske land på verktøy som er utviklet nasjonalt for å støtte virksomheter i å jobbe strategisk med kompetanseutvikling. Se eksempel fra Irland i boks 7.5.

Å utvikle verktøy for å kartlegge kompetanse kan løses på ulike måter. Et kartleggingsverktøy kan synliggjøre både krav som ligger til grunn for å utøve et yrke eller en rolle, i form av spesifikk utdanning, sertifiseringer, og lignende, men også den kompetansen som bygges opp i yrkes- eller rolleutøvelsen.

Som påpekt i kapittel 7.8, er det utvalgets oppfatning at velfungerende partsamarbeid på den enkelte arbeidsplass, sammen med god læringskultur, bidrar til å sikre at læring blir en kontinuerlig prosess i virksomhetene.

Kunstig intelligens er særlig relevant i denne sammenhengen fordi det kan prosessere store mengder data og trekke ut og sammenstille data på en effektiv måte. Det kan være naturlig å se til erfaringer fra land som allerede har utviklet tilsvarende verktøy for å kartlegge kompetansebehov og følge utviklingen i kompetansebehovene i arbeidslivet.

Det er en forutsetning ved utviklingen av et slikt verktøy at det gjøres tilgjengelig for arbeidslivet gjennom den digitale kompetanseplattformen.

15.3.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kompetansereformutvalget har ikke tallfestet kostnader knyttet til utvikling og drift av kompetanseverktøyet. Dette må konkretiseres i en senere fase. Selv om utviklingen av verktøyet vil kreve ressurser, kan det bidra til kostnadsbesparelser over tid gjennom mer treffsikre kompetanseutviklingstiltak.

15.4 Oppfølging av tidligere studenter

Flere universiteter, høyskoler og fagskoler har nettverk med personer som tidligere har studert ved lærestedet, såkalte alumni-grupper. Utdanningsinstitusjonene kan følge opp tidligere studenter ved å gi dem informasjon om relevante opplæringstilbud og muligheter for å oppdatere og videreutvikle kompetansen sin.

Utdanningsinstitusjonene har ofte tilbudene allerede, men de er ikke tilrettelagt for arbeidslivet. Når for eksempel emner i gradsutdanninger oppdateres på grunn av utvikling i fagfeltet eller endrede reguleringer, kan det være nyttig for arbeidslivet å få med seg disse oppdateringene. Utdanningstilbyderne kan gjøre kunnskapen tilgjengelig ved å utarbeide tilbud til tidligere studenter.

Kunnskapen kan gjøres tilgjengelig i form av artikler, kurs, webinarer, seminarer, konferanser eller lignende. Tilbudet kan gjerne være digitalt, slik at det blir mulig å nå mange tidligere deltakere med tilbud om kompetanseutvikling innenfor ulike områder.

Informasjon om tilbudene kan gjøres tilgjengelig gjennom den digitale kompetanseplattformen, på utdanningstilbydernes nettsider eller via epost.

15.4.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kompetansereformutvalget har ikke tallfestet kostnader knyttet til dette tiltaket. Utvalget mener at dette må løses av de enkelte institusjonene og vil sterkt oppfordre dem til å gjøre det.

15.5 Gjøre ledige plasser på tilbud rettet mot arbeidslivet tilgjengelig

Flere virksomheter inngår samarbeid med kompetansetilbydere om utvikling av spesifikke tilbud. For å utnytte kapasiteten i kompetansetilbud rettet mot arbeidslivet bedre, kan det være hensiktsmessig å gjøre restplasser tilgjengelig for andre arbeidstakere. Disse kan gjøres kjent ved at det lages en oversikt på den digitale kompetanseplattformen over ledige plasser på korte kurs og andre kompetansetilbud som er utviklet i et samarbeid mellom kompetansetilbydere, virksomheter og tillitsvalgte for å svare på virksomhetenes og arbeidstakernes kompetansebehov.

Oversikten vil gi virksomheter som har utviklet kompetansetilbud og som ønsker å dele ledige plasser med andre, mulighet til å tilby eventuelle ledige studieplasser til deltakere fra andre virksomheter. På denne måten kan man fylle opp kurs i større grad, samtidig som det kan legges opp til erfaringsdeling på tvers av virksomheter.

En slik informasjonsdeling kan for eksempel gjøres i Kompetanseplussordningen for å utnytte kapasiteten i tilbudet bedre. Ledige plasser på kurs som allerede er utviklet, kan tilbys arbeidstakere fra virksomheter som har behov for å utvikle arbeidstakernes kompetanse, men som selv ikke har ressurser til å inngå samarbeid med kompetansetilbydere.

Ikke alle virksomheter ønsker å åpne undervisningstilbud de har finansiert for andre deltakere. Det må derfor være frivillig å tilby ledige plasser og legge ut informasjon om disse.

Samordnet opptak har oversikt over ledige studieplasser i grunnutdanningene etter at hovedopptaket er gjennomført. På samme måte kan informasjon om ledige plasser på kompetansetilbud utviklet i samarbeid med arbeidslivet formidles på en digital kompetanseplattform.

15.5.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

En oversikt over ledige plasser på kompetansetilbud rettet mot arbeidslivet kan være integrert del av en digital kompetanseplattform. Utvalget har ikke beregnet kostnader for en slik løsning separat, da det avhenger av hvilken teknisk løsning som legges til grunn for plattformen.

15.6 Utvalgets konklusjon og anbefaling

Utvalget har påpekt potensialet for at virksomheter, arbeidstakere og tillitsvalgte kan jobbe bedre og mer målrettet med læring og kompetanseutvikling. For mange virksomheter kan det være utfordrende å kartlegge hvilken kompetanse arbeidstakerne allerede har, og hva de trenger for å møte fremtidige krav. I tillegg er informasjonen om kompetansetilbud rettet mot arbeidslivet ofte fragmentert, noe som gjør det vanskelig å ta gode valg.

Utvikle en digital kompetanseplattform

Utvalget anbefaler at det utvikles en digital kompetanseplattform som skal støtte opp under kompetansereformen. Plattformen skal blant annet gi informasjon om mulighetene for kompetanseutvikling, finansieringsordninger, verktøy og ressurser som kan være til hjelp for virksomheter i arbeidet med kompetanseutvikling. Det er viktig at man i arbeidet med plattformen utnytter mulighetene som moderne digitale systemer gir for å dele data og samarbeide på tvers av sektorer.

Digital kompetanseplattform har vært utredet tidligere. Utvalget ser for seg en enklere variant, som i større grad bygger på eksisterende løsninger, tjenester og infrastruktur, men som gir arbeidslivet én dør inn til informasjon om og støtte til kompetanseutvikling i arbeidslivet. Det bør velges en teknisk løsning som gjør det mulig først å utvikle kjernefunksjonene, for deretter å innlemme andre funksjoner i et mer langsiktig perspektiv etter hvert som det oppstår nye behov.

Informasjon om kompetansetilbud er i dag spredt på mange ulike nettsteder, noe som gjør det utfordrende å orientere seg. En digital kompetanseplattform vil gi en samlet oversikt over kompetansetilbud utviklet for arbeidslivet, noe som vil gjøre det enklere og raskere for arbeidstakere, tillitsvalgte og arbeidsgivere å finne relevant informasjon uavhengig av hvor i landet de befinner seg. Dette vil senke terskelen for deltakelse i kompetanseutvikling og støtte virksomhetene i å utvikle arbeidstakernes kompetanse. Dette vil igjen bidra til økt produktivitet, konkurransekraft og omstillingsevne.

Tidligere erfaringer viser at teknologiske fremskritt, som bredbånd og raskere internett på 2000-tallet, gjorde det enklere å rekruttere ansatte og finne ledige jobber. Raskere matching av arbeidssøkere og jobber kan ha bidratt til lavere arbeidsledighet (Bhuller et al., 2023). På samme måte kan en digital kompetanseplattform som bygger på det nasjonale utdanningsregisteret kunne knytte sammen data, ressurser og aktører for å gi mer helhetlige tjenester og gjøre det enklere finne relevante tilbud om kompetanseutvikling.

Manglende informasjon om kompetansetilbud kan føre til at tilbud og etterspørsel ikke møtes, redusere investeringer i kompetanseutvikling og opprettholde et kompetansegap i arbeidslivet. I forsøket med stipend til fagarbeidere, omtalt i kapittel 6.1, fant man at informasjon om utdanningsmuligheter alene hadde betydelig effekt på deltakelsen.

Kompetanseplattformen kan også bidra til at virksomheter og kompetansetilbydere enklere kommer i kontakt med hverandre, noe som kan bidra til at aktørene vil få en bedre forståelse av kompetansebehovene i arbeidslivet og hvordan utdannings- og opplæringstilbydere kan bidra til å møte disse. Dette vil kunne føre til utvikling av flere og mer treffsikre kompetansetilbud for arbeidslivet, noe som også kan bidra til å øke deltakelsen.

Plattformen bør også ha innhold og verktøy som er relevant for virksomheters eget arbeid med kompetanseutvikling. Verktøyene bør kunne brukes til å identifisere kompetansebehovene til arbeidstakere i ulike roller og stillinger, inneholde råd og tips, samt eksempler på beste praksis og erfaringsdeling som viser hvordan andre virksomheter jobber med kompetanseutvikling. I tillegg kan kunnskap om hvordan legge til rette for læring på arbeidsplassen gjøres tilgjengelig på kompetanseplattformen.

Kompetanseplattformen vil gjøre det enklere å synliggjøre tilskuddsordninger og øke kjennskapen til disse blant kompetansetilbydere og virksomheter. Dette kan hjelpe ordningene med å nå sitt fulle potensial.

Økt bruk av kompetansekartlegging

Utvalget anbefaler økt bruk av kompetansekartlegging som verktøy for å gi virksomheter en helhetlig oversikt over eksisterende kompetanse og identifisere kompetansebehov på både virksomhets- og individnivå. En slik kartlegging bør ta hensyn til både formell, ikke-formell og uformell læring som skjer gjennom arbeid, og kan benytte kunstig intelligens for å effektivisere prosessen.

Tiltak som støtter spesielt små og mellomstore virksomheter i å kartlegge kompetanse, identifisere opplæringsbehov og utnytte tilgjengelig kompetanse, vil bidra til å støtte kompetansearbeidet internt i norske virksomheter.

Utvalget anbefaler at funksjonalitet, avgrensninger og målgrupper for et kompetansekartleggingsverktøy utredes nærmere. På bakgrunn av en slik utredning, kan utvikling og pilotering av verktøyet settes i gang. Dersom piloteringen er vellykket kan det vurderes om dette er en modell som kan fungere for større deler av arbeidsmarkedet.

Verktøyet må både fungere for den enkelte virksomhet og medarbeider, men også for å kunne gjøre analyser av kompetansebehov på bransjenivå. Sistnevnte kan være viktig for å utvikle treffsikre kompetansetilbud for arbeidslivet, og kan være et nyttig kunnskapsgrunnlag for blant annet Bransjeprogrammet. Et tilbakevennende tema i forbindelse med bransjeprogramordningen er knyttet til utfordringer med kompetansekartlegging på bransjenivå.

Utvalget mener verktøy som støtter kompetansekartlegging i virksomheter vil bidra til at arbeidsgivere, tillitsvalgte og ansatte enklere kan utvikle målrettede kompetanseplaner og øke bevisstheten om nødvendige kompetanser for fremtidige utfordringer. Dette kan også gjøre virksomhetene til bedre bestillere av opplæring som treffer deres konkrete behov, og bidra til å øke motivasjonen for å delta i kompetanseutvikling. Systematisk kompetansekartlegging kan dessuten bidra til at medarbeidere utfører sine oppgaver mer effektivt og deltar i omstilling, samtidig som det åpner karrieremuligheter internt. Videre kan det støtte arbeidstakere som står i fare for å miste jobben, ved at de tilbys målrettet kompetanseutvikling for videre arbeidsdeltakelse.

Verktøy for kompetansekartlegging kan også bidra til å legge til rette for god dialog mellom arbeidsgivere, tillitsvalgte og arbeidstakere. Gjennom felles forståelse av kompetansebehovene kan partene samarbeide mer systematisk og målrettet om tiltak for kompetanseutvikling.

Verktøy som kan hjelpe virksomheter i distriktene med å identifisere kompetansebehov mer presist, kan bidra til lokal vekst og sysselsetting. Ved å systematisk kartlegge kompetansebehov kan man målrette opplæring og utviklingstiltak bedre. Dette kan bidra til å sikre at også distriktene har tilgang til nødvendig kompetanse for å møte fremtidige utfordringer. Bedre tilrettelegging for kompetanseutvikling i lokale virksomheter kan også bidra til å hindre at arbeidstakere flytter til større byer for å delta i utdanning og opplæring.

Balansekunstmodellen kan være et relevant verktøy å vurdere i denne sammenheng. En forutsetning for at Balansekunstmodellen kan benyttes er at fremgangsmåten utvikles og tilgjengeliggjøres slik at den kan tas i bruk i større skala. Samtidig vil det også være aktuelt å trekke inn andre referansepunkter.

Særmerknad fra utvalgsmedlemmene Tinnlund og Thorkildsen til 15.3 Økt bruk av kompetansekartlegging.

Utvalgsmedlemmene Tinnlund og Thorkildsen anerkjenner at kompetansekartlegging er viktig for å gi virksomheter en helhetlig oversikt over eksisterende kompetanse for å bedre kunne identifisere kompetansegap. Imidlertid anser utvalgsmedlemmene Tinnlund og Thorkildsen at foreslåtte tiltak med utredning og utvikling av et digitalt verktøy med utgangspunkt i kompetansereferanser i arbeidslivet er sammenfallende med utvalgets forslag om en egen utredning av et helhetlig system for dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse som synliggjør kompetanse tilegnet i arbeidslivet og som kobler arbeidsliv og utdanning.

Kompetansereformutvalget har påpekt behovet for et helhetlig system for realkompetansevurdering, hvor vurderinger i arbeidslivet også er en del av systemet. Utvalget har pekt på behovet for å ta en nasjonal beslutning om å ville innføre et helhetlig system som kobler sammen delsystemer utviklet i utdanning og i arbeidsliv gjennom å benytte læringsutbytter som felles språk, slik det er angitt i dagens Nasjonale kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring. For at utbredelsen av realkompetansevurderinger i arbeidslivet skal ha større verdi for samfunnet, arbeidslivet og den enkelte, må realkompetansevurderingen kunne brukes for et videre formål enn opptak til utdanning, og vurderingen må ha tillit i utdanning og i arbeid. Utvalgsmedlemmene Tinnlund og Thorkildsen mener at for å etablere et slikt system trengs et offentlig utvalgsarbeid som skisserer mulige løsninger, der flere av de tiltakene som utvalget har diskutert kan være viktige elementer inn i et slikt arbeid. Det kan være behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget for delsystemer i arbeidslivet, og bedre informasjon og gjennomføring av vurderingspraksis i utdanning. Disse utvalgsmedlemmene mener derfor at tiltaket ikke bør fremmes som selvstendig tiltak, men utredes som et av flere viktige elementer i utvalgets forslag om utredning av et helhetlig system.

Oppfølging av tidligere studenter

Utvalget oppfordrer utdanningstilbydere ved fagskoler, høyskoler og universiteter til å tilby faglig oppdatering til tidligere studenter, og sette dialogen med tidligere studenter i system, gjennom alumni-grupper eller på andre hensiktsmessige måter. Ofte kan allerede eksisterende tilbud være nyttig for tidligere studenter, hvis de er innrettet slik at de er tilgjengelige for arbeidslivet. Gjennom aktiv oppfølging av tidligere studenter ved å tilby faglig oppdatering og informasjon om tilbud, kan man supplere kompetansetiltakene som skjer i regi av arbeidsgiver. Utvalget vil sterkt oppfordre utdanningsinstitusjonene til å følge opp tidligere studenter.

Ved å følge opp tidligere studenter digitalt, kan utdanningsinstitusjonene også nå ut til de som bor i distriktene. Dette kan bidra til at flere får tilgang til kompetansetilbud, uavhengig av geografisk plassering. Aktiv oppfølging og informasjon om kompetansetilbud kan motivere flere til å delta i kompetanseutvikling. Dette kan bidra til å heve kompetansenivået i distriktene og gjøre arbeidsstyrken mer konkurransedyktig.

Gjøre ledige plasser på tilbud rettet mot arbeidslivet tilgjengelig

For å utnytte kapasiteten i kompetansetilbud rettet mot arbeidslivet bedre, anbefaler utvalget at restplasser gjøres tilgjengelig for andre arbeidstakere. Utvalget anbefaler at det opprettes en oversikt over ledige plasser på den digitale kompetanseplattformen. Oversikten bør gi informasjon om restplasser på kompetansetilbud som er utviklet som et samarbeid mellom kompetansetilbydere og virksomheter.

En oversikt over ledige plasser på korte arbeidslivsrettede tilbud kan bidra til at flere arbeidstakere og virksomheter over hele landet får oversikt over og tilgang til relevant kompetanseutvikling.

Ved å åpne kompetansetilbud som er skreddersydd for en virksomhet for andre deltakere, kan deltakerne gjennom eksempler og erfaringsdeling få nye og nyttige perspektiver som de kan anvende i sin egen arbeidshverdag. En annen positiv effekt er at arbeidstakere i virksomheter som ellers ikke hadde hatt ressurser eller mulighet til å samarbeide med utdanningsinstitusjoner om å utvikle egne tilbud, på denne måten får tilgang til relevant kompetanseutvikling.

Utvalgets anbefalinger

16 Økonomiske støtteordninger for å fremme kompetanseutvikling

I dette kapittelet utredes mulige offentlige støtteordninger for kompetanseutvikling rettet mot virksomheter og arbeidstakere. Kapittel 16.2 handler om samordning og styrking av tilskudd til bedriftsintern opplæring. Kapittel 16.3 tar for seg statlig omstillingsstøtte for kompetanse i arbeidslivet. Kapittel 16.4 dreier seg om lønnsstøtte for opplæring. Kapittel 16.5 diskuterer Kompetansefunn for kompetanseinvesteringer til arbeidstakere med høyere utdanning. Kapittel 16.6 handler om individuelle læringskontoer, mens kapittel 16.7 omhandler lånekasse for livslang læring.

16.1 Problembeskrivelse og mål

Som diskutert i kapittel 8 er kompetanseutvikling en investering som gir en fremtidig gevinst, men som koster på kort sikt. Manglende finansiering kan begrense investeringer i kompetanse, både for virksomheter og arbeidstakere som ønsker å øke sin kompetanse. Selv investeringer som er lønnsomme for virksomheten eller arbeidstakeren vil ikke bli gjennomført dersom det ikke finnes tilgjengelige ressurser. Virksomheter og arbeidstakere kan ofte finansiere kompetanseutvikling selv, men ikke alltid, for eksempel på grunn av begrenset likviditet.

Alle former for økonomiske støtteordninger reiser noen prinsipielle spørsmål og avveininger. Økonomisk støtte til kompetanseutvikling kan gi store fordeler, som økt kompetanse, produktivitet og kvalitet, tilpasning til omstillinger og økt deltakelse i arbeidslivet. Økonomisk støtte til kompetanseutvikling har også mulige ulemper. Det kan være kostbart og kreve betydelige ressurser fra myndighetene, både til selve kompetanseutviklingen og til administrasjon. Det kan også føre til en ujevn fordeling av ressurser, hvor enkelte grupper eller regioner får mer støtte enn andre. Det er en risiko for at staten finansierer kompetanseutvikling som i utgangspunktet skulle vært arbeidsgiverens eller personens ansvar, eller kompetanseutvikling som hadde skjedd uansett. Dette kan føre til overvelting av kostnader til det offentlige, føre til kompetanseinvesteringer det ikke egentlig er behov for og på lengre sikt også forskyve ansvaret for kompetanseutvikling og skape avhengighet av støtteordningene. Virksomheter og enkeltpersoner kan bli låst inn i aktiviteter som mottar støtte fremfor å omstille til helt andre jobber eller aktiviteter.

En viktig avveining er om støtten skal være bred og tilgjengelig for alle, eller om den bør målrettes mot spesifikke sektorer, regioner eller grupper, og om den skal være søknadsbasert eller rettighetsbasert. Brede og rettighetsbaserte ordninger er forutsigbare for brukere og gjerne relativt enkle og rimelige å administrere. Brede ordninger som dekker alle grupper og alle former for kompetanseutvikling vil i liten grad gi vridninger mellom hvilke grupper som får støtte eller hva slags investeringer som gjennomføres. På den annen side kan de gi uforutsigbare og store utgifter for det offentlige. For å begrense offentlige utgifter vil brede og rettighetsbaserte ordninger ofte ha relativt lav støtteandel og relativt høy egenbetaling for brukerne. Dette bidrar til enkel administrasjon, men kan også gjøre at ordningene har liten effekt på kompetanseutvikling.

Søknadsbaserte ordninger krever mer administrasjon, vil ofte gi lengre behandlingstid, og være mindre forutsigbare for brukerne. På den annen side innebærer behandlingen en sterkere mulighet til å vurdere kvalitet og relevans på tiltaket og i hvilken grad det innebærer overvelting av utgifter. Det tilsier at søknadsbaserte ordninger kan gi mer målrettet støtte og også ha en høyere støtteandel, på grunn av kvalitetssikringen i søknadsbehandlingen. Søknadsbaserte ordninger gir også myndighetene muligheten til å begrense størrelsen på offentlige utgifter i motsetning til rettighetsbaserte ordninger.

Det er et sentralt mål å sørge for at store forskjeller i økonomiske forutsetninger ikke gir ulike muligheter og vilkår i kompetanseutvikling blant ulike bransjer, virksomheter og yrkesgrupper. Muligheter for finansiering av kompetanseutvikling i arbeidslivet er viktig for å forhindre at samfunnet går glipp av viktig kompetanse på grunn av likviditetsutfordringer. Det finnes flere ulike støtteordninger for kompetanseutvikling, men ingen ordninger innen kompetansepolitikken gir støtte til kompetanseinvesteringer på tvers av fylker. Det er et mål å gi sterkere insentiver for investeringer i kompetanseutvikling. Dette kan motvirke underinvestering i kompetanse som følger av at virksomheter og arbeidstakere ikke får hele gevinsten av kompetanseinvesteringer de foretar.

16.2 Samordne og styrke tilskudd til bedriftsintern opplæring (BIO)

BIO-ordningen er en tilskuddsordning som har til hensikt å styrke kompetansen til arbeidstakere i virksomheter som står overfor omstilling. Ordningen er omtalt i kapittel 9.4.5.

Som påpekt i kapittel 9.4.5 har finansieringen av BIO-ordningen økt etter overføringen til fylkeskommunene. Dette tyder på at de prioriterer ordningen. Det fremkommer også at fylkeskommunene opplever ordningen som relevant og viktig, men at den trenger forutsigbare rammebetingelser, mer koordinert samarbeid mellom fylkeskommunene, i tillegg til at den statlige overføringen må økes. Samtidig er det viktig å ivareta det regionale handlingsrommet. Utvalget har i kapittel 9.8 påpekt behovet for større grad av koordinering på tvers av fylker og bedre informasjon om ordningen.

Under foreslår utvalget tiltak som kan bidra til å løse disse utfordringene.

Økte bevilgninger til BIO-ordningen

En forutsetning for at BIO-ordningen skal være et kraftfullt virkemiddel, er at det allokeres tilstrekkelige midler til ordningen. Dette kan skje på flere måter.

En måte å sikre at bevilgede penger benyttes til BIO-ordningen er ved å øremerke midler til ordningen. Det er flere utfordringer ved øremerkede midler, og det er bred politisk tilslutning til at øremerkede tilskudd kun bør benyttes i særskilte tilfeller (Ekspertgruppe oppnevnt av Kommunal- og distriktsdepartementet, 2017).

Staten kan oppfordre fylkeskommunene til å prioritere BIO-ordningen i sine budsjetter. Staten kan også bevilge mer penger til ordningen over rammen til fylkeskommunene. Å legge midlene til fylkeskommunenes rammetilskudd, sikrer imidlertid ikke at midlene benyttes til BIO-ordningen. Staten har begrenset instruksjonsmyndighet over hvilke virkemidler fylkeskommunene benytter for å nå ulike målsettinger så lenge virkemidlene dekkes av midler fra rammebevilgningen.

Fylkeskommunenes oppgaver innen utdanning og næringsutvikling er i stor grad lovpålagte, men BIO-ordningen er ikke lovpålagt. Uten statlig øremerking av midlene må BIO-ordningen konkurrere med andre oppgaver, og normalt prioriteres de lovpålagte og samfunnskritiske oppgavene først.

En måte å øke bevisstheten hos fylkeskommunen om statlige prioriteringer kan være å be om rapportering på fylkeskommunens måloppnåelse på områder BIO-ordningen skal dekke.

Felles bevilgning for søknader som går på tvers av fylkeskommuner

Utvalget har fått innspill om at det er en utfordring for virksomheter som har aktivitet i flere fylker at BIO-ordningen ikke er samordnet på tvers av fylkesgrensene. Et resultat av dette er at de må søke om midler fra flere fylkeskommuner som gjerne har ulike innretninger og prioriteringer for tildeling av midler. Dette kan i sin tur føre til at virksomheter kan få støtte til kompetanseutvikling gjennom BIO-ordningen for virksomhet som foregår i ett fylke, og avslag for virksomheten i et annet fylke.

For å unngå ulik behandling av søknaden og ekstra administrasjon for virksomheter, kan det være hensiktsmessig at virksomhetene som søker om støtte til omstilling på tvers av fylker kan få behandlet søknad om støtte samlet for alle lokasjonene. Siden ordningen er finansiert av de enkelte fylkeskommunene, og de i tillegg har ulike prioriteringer, kan det være vanskelig å løse i praksis innenfor dagens struktur. For at det skal være mulig å bevilge midler til kompetanseutvikling i flere fylker samtidig, kan det opprettes en felles bevilgning med dedikerte midler til dette. En felles nasjonal bevilgning kan imidlertid komplisere ordningen ved å blande statlige og regionale midler.

En felles bevilgning kan være en egen tildeling over statsbudsjettet. Forvaltningen av midlene kan legges enten til en fylkeskommune eller til nasjonalt nivå. Det må sikres at den nasjonale bevilgningen ikke fungerer som en omvei eller et alternativ for tiltak som fylkeskommunene ikke finner relevante. Kriteriene må derfor være strenge, og rapporteringen likeså. Det normale bør være at kompetansetiltaket er regionalt innrettet.

Utarbeide nasjonale mål

Det kan vurderes ulike grader av nasjonale føringer for BIO-ordningen.

Nasjonale mål: Et alternativ er å fastsette nasjonale mål for ordningen. Dette kan gi en overordnet retning og felles målsetting, men uten å fastsette spesifikke krav til gjennomføring i fylkene. På denne måten bevares fylkeskommunenes handlingsrom, samtidig som de har et felles mål å arbeide mot.

Nasjonale retningslinjer: Et annet alternativ er å etablere nasjonale retningslinjer. Retningslinjene kan gi mer detaljerte føringer enn nasjonale mål, men bør utformes slik at de fortsatt gir rom for regional tilpasning. Dette kan bidra til mer ensartede prinsipper på tvers av fylkene, uten at fylkeskommunene pålegges å gjennomføre ordningen likt.

Retningslinjene kan legge til rette for regionalt handlingsrom slik at fylkeskommunene kan tilpasse insentiv- og støtteordninger til lokale og regionale behov, ivareta prioritering av små og mellomstore virksomheter, og bidra til mer like muligheter og bedre samordning på tvers av fylkesgrenser. Nasjonale retningslinjer skal ikke pålegge fylkeskommunene å ha en BIO-ordning.

Nasjonale retningslinjer kan også gi føringer om hva som bør vektlegges i søknadsbehandlingen. Det kan føre til likere vilkår og vurdering av søknader på tvers av fylker.

Fylkeskommunal samordning: Som et tredje alternativ kan fylkeskommunene selv vurdere muligheten for å samordne seg om felles retningslinjer. Dette gir fylkeskommunene større autonomi til å utvikle egne løsninger og gir samtidig en mulighet for samarbeid og erfaringsdeling.

Da ordningen ble overført til fylkeskommunene var et viktig argument å gi dem et økonomisk virkemiddel for å kunne tilpasse innsatsen til regionale forhold (Prop. 79 S (2020–2021)). Fylkeskommunene har et stort ansvar for både kompetanse og sysselsetting. Det er viktig å se til at det er en sammenheng mellom tilgjengelige virkemidler, ressurser og ansvar.

Eventuelle nasjonale mål eller retningslinjer bør utformes i tett forståelse med fylkeskommunen som skal forvalte den regionale kompetanse- og næringspolitikken. Imidlertid skal Kompetansepolitisk råd ha en viktig rolle i utformingen av den nasjonale kompetansepolitikken, og bør derfor ha en viktig stemme inn i utformingen av formålet med ordningen.

Felles søknadsportal

For å bedre nasjonal tilgjengelighet og gjøre det enklere for virksomheter å finne frem til og søke om støtte fra BIO-ordningen, kan det være hensiktsmessig å utvikle en felles digital søknadsportal på den digitale kompetanseplattformen (se kapittel 15.2). Fylkeskommunene kan vise til portalen fra sine nettsider. Portalen bør være fleksibel nok til å ivareta fylkesvise hensyn, slik at søknadskriterier og prioriteringer kan tilpasses lokale og regionale behov.

En felles løsning kan gjøre ordningen mer tilgjengelig og oversiktlig for alle virksomheter, uavhengig av geografisk plassering. I portalen kan søkerne velge hvilket fylke de søker midler fra, og fylle ut skjemaet for det aktuelle fylket. På denne måten er det mulig å tilpasse søknadsskjemaet til fylkets prioriteringer og regionale tilpasninger.

Hurtigspor for tariffbundne virksomheter

En utfordring med søknadsbaserte ordninger slik som BIO-ordningen, er at søknadsbehandlingen tar tid og kan skape usikkerhet om utfallet. Hensikten med søknadsbehandlingen er å kvalitetssikre og prioritere prosjekter. Ettersom godt lokalt partsamarbeid er en suksessfaktor for kompetanseutvikling kan det argumenteres for at søknader forankret i lokalt partssamarbeid allerede har vært kvalitetssikret gjennom dette. Siden søknadene gjenspeiler enighet mellom partene, er de relevante for arbeidslivet.

Dette tilsier at søknader fra virksomheter som har en tariffavtale og et lokalt partssamarbeid, kan behandles raskere og enklere.

Gjøre ordningen bedre kjent

Fylkeskommunene kan samarbeide om en tydelig og målrettet kommunikasjonsstrategi for BIO-ordningen. En digital kompetanseplattform kan bidra ved å samle relevant informasjon om ordningen og gi tilgang til veiledningsmateriell og praktiske eksempler på hvordan BIO-ordningen kan styrke kompetansen i omstillingsutsatte virksomheter. I tillegg kan en felles digital søknadsportal gjøre det enklere for virksomheter å finne frem til ordningen og sende inn søknader. Informasjonskampanjer rettet mot relevante bransjer og samarbeid med partene i arbeidslivet kan ytterligere øke synligheten og bruken av ordningen.

BIO-ordningen som en nasjonal ordning

For å sikre bedre samordning og likere betingelser på tvers av fylker, kan det også være et alternativ å flytte ansvaret for BIO-ordningen tilbake til nasjonalt nivå. En nasjonal ordning kan gi sterk samordning på tvers av fylker, men kan redusere den regionale fleksibiliteten og gjøre ordningen mindre lydhør for lokale behov. I tillegg er det ikke uproblematisk å flytte ansvar og penger fra fylkeskommunene til nasjonalt nivå. Utvalget anbefaler derfor ikke en slik løsning, og har heller ikke beskrevet et slikt alternativ nærmere.

16.2.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Ettersom fylkeskommunene selv prioriterer sine budsjetter, har utvalget ikke beregnet de samlede kostnadene knyttet til økte bevilgninger til BIO-ordningen.

Det finnes ikke en fullstendig oversikt over hvor mye midler som bevilges til BIO-ordningen i dag, da fylkeskommunene ikke rapporterer på dette. Det ble i 2023 brukt minimum 85,2 millioner kroner på BIO-tilskudd, og de totale bevilgningene har økt siden ordningen ble overført til fylkene. Stort omstillingsbehov i arbeidslivet tyder på at bevilgningene bør økes ytterligere. Økt oppmerksomhet rundt BIO-ordningen kan også kreve at fylkeskommunene setter av midler til økt rapportering om ordningens bruk og effekt.

I tillegg til fylkeskommunenes ordinære midler vil det være nødvendig å sette av ressurser til en felles bevilgning dersom det opprettes en fellespott som skal finansiere prosjekter i virksomheter som har aktivitet i flere fylker. Det vil også være kostnader knyttet til å opprette og administrere en slik ordning, inkludert tydelige kriterier og rapporteringssystemer. Det vil være administrative kostnader både for de som søker og for de som mottar søknaden.

Det er potensial for effektiviseringsgevinster ved innføring av en felles digital søknadsportal. Selv om det vil medføre oppstartskostnader, kan søknadsportalen på sikt øke tilgjengeligheten til ordningen og sikre en mer samordnet tilnærming. Det vil imidlertid være behov for kontinuerlig vedlikehold og oppdatering, særlig hvis den skal ivareta både nasjonale og fylkesvise prioriteringer.

Det må også settes av ressurser til å utarbeide eventuelle nasjonale mål eller retningslinjer. Dette vil trolig ikke være veldig kostnadskrevende.

16.3 Statlig omstillingsstøtte for kompetanse i arbeidslivet

Det finnes i dag ulike støtteordninger for kompetanseutvikling, som omtalt i kapittel 9. Det finnes ingen statlig generell ordning innen kompetansepolitikken som gir støtte for å dekke tapt arbeidsfortjeneste eller produksjon ved kompetanseutvikling som er relevant for å nå prioriterte samfunnsmål.

Innføring av statlig omstillingsstøtte til virksomheter og arbeidstakere

Hensikten med å etablere en ny statlig støtteordning er å gi bedre muligheter og sterkere insentiver til kompetanseutvikling som går utover virksomhetenes forpliktelser eller hva virksomhetene finansierer ut fra egeninteresse. Fordi kompetanse også er et kollektiv gode for hele arbeidslivet og samfunnet, kan det argumenteres for at staten bidrar i finansieringen av slik kompetanseutvikling.

Statlig omstillingsstøtte kan bidra til inntektssikring for ansatte under kortere fravær i forbindelse med utdanning og opplæring. Ved å innføre en ny søknadsbasert statlig ordning, er det mulig å gi målrettet støtte, basert på samfunnshensyn og politiske prioriteringer. Prioriteringene kan settes av regjeringen etter råd fra Kompetansepolitisk råd. Eksempler på slike prioriteringer kan være kompetanse som er nødvendig for grønn omstilling eller kompetanse som er nødvendig for helse- og omsorgssektoren.

Det er to hovedmålgrupper for statlig omstillingsstøtte, offentlige og private virksomheter som har et omstillingsbehov, og arbeidstakere som har behov for kompetanse for ikke å falle ut av arbeidsmarkedet. Det er virksomheten som fremmer søknaden på vegne av arbeidstakerne. Det er en forutsetning at virksomheten er bundet av tariffavtale, og at søknaden er basert på lokalt partssamarbeid om kompetanseutvikling. For å bidra til kompetanseutvikling for disse målgruppene, kan det legges forskjellige føringer eller vurderingskriterier. Et eksempel på innramming av ordningen kan være at søkeren må vise hvordan tiltakene går ut over virksomhetens ansvar for løpende kompetanseutvikling, bidrar til å oppnå nasjonale eller regionale prioriteringer, og at virksomheten og de ansatte er del av et tariffområde som har bestemmelser om partsbasert kompetanseutvikling. Videre kan det stilles krav om at deltakere i kompetanseutvikling må være medlem i Folketrygden, være 28 år eller eldre, ha minst tre års arbeidserfaring og minimum to års ansettelse hos gjeldende arbeidsgiver.

Ordningen kan dekke direkte kostnader (som kursavgifter), og gi støtte til inntektssikring for arbeidstakere når opplæring gjennomføres med ulønnet permisjon. Ved vurdering av søknader er det videre mulig å prioritere bestemte grupper, for eksempel arbeidstakere uten fullført videregående opplæring, fagarbeidere eller arbeidstakere som må oppdatere kompetanse for å stå i jobb. Det er også mulig å prioritere bestemte typer kompetanseutvikling.

Ettersom det er virksomhetene og de ansatte som velger opplæring, og som kan forventes å hente mye av gevinsten av økt kompetanse, er det naturlig at det offentlige ikke dekker lønn fullt ut. Støttegraden påvirker både hvor kostbar ordningen vil være for det offentlige, hvor attraktiv ordningen vil være for virksomhetene og ansatte, og hvor mye ny kompetanseutvikling ordningen vil utløse. I tillegg til å gi mindre enn full kompensasjon, er det mulig å avgrense ordningen for eksempel ved å innføre et lønnstak, der det ikke gis støtte for den delen av lønnen som er høyere enn taket.

Et konkret forslag til utforming kan være å dekke lønnsinntekt tilsvarende dagpengesatsen, som tilsvarer 62,4 prosent av den tidligere inntekt, begrenset oppad til seks ganger grunnbeløpet.

Samlet informasjon om statlige tilskuddsmidler til kompetanseutvikling

Med flere ulike ordninger kan det være utfordrende for virksomheter å orientere seg i ordningene, og hvilke som kan være aktuelle for dem. For å gjøre det lettere for virksomheter og tillitsvalgte å få oversikt kan en samle informasjon om eksisterende tilskuddsordninger på ett sted, både statlige og fylkeskommunale, i tillegg til eventuelt nye ordninger. Det vises til forslaget om å etablere en digital kompetanseplattform for arbeidslivet. Statlig omstillingsstøtte kan vurderes sammen med eksisterende støtteordninger som BIO og Kompetansepluss for å sikre enklere tilgang og oversikt for virksomhetene.

16.3.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Statlig omstillingsstøtte vil gi administrasjonskostnader forbundet med forvaltning av ordningen for både søker og mottaker av søknaden. Det vil kunne kreve flere årsverk å behandle søknadene foreta utbetalinger, følge opp stønadsmottakere og forvalte og rapportere på ordningen. Hvor store ressurser som kreves vil avhenge av i hvor stor grad ordningen vil være regelstyrt eller bygge på skjønn, og i hvor stor grad det vil være nødvendig å rangere søkere. I tillegg vil det avhenge av hvor mye dokumentasjon som kreves ved søknadene.

Hvordan ytelsene avgrenses kan ha betydning for hvem som kvalifiserer for støtte, omfang på støtten og hva som kreves av administrasjon. Uten en avgrensing kan etterspørselen potensielt bli veldig stor, og ordningen vil kreve store ressurser. Lite avgrensing og høy støtteandel vil generelt kunne føre til mer kompetanseutvikling, men medfører samtidig et større behov for kvalitetssikring, vurdering og godkjenning. Dette vil kunne føre til økte administrasjonskostnader, i tillegg til kostnader forbundet med selve støtten.

Avgrensinger kan redusere administrasjonskostnader. For eksempel kan ordningen avgrenses til virksomheter og ansatte med nasjonale tariffavtaler, og sektorer og bransjer med store samfunnskritiske omstillingsbehov, både i privat og offentlig sektor. Det vil uansett være nødvendig med tydelige kriterier for prioritering. En del av hensikten med samling av tilskuddsmidler er å gi virksomheter bedre informasjon. Dersom samling gir økt synlighet for støtteordningene og utløser flere henvendelser vil dette også kunne kreve mer administrasjon.

Det er stor usikkerhet rundt hva en slik ordning kan koste. Både etterspørsel, variasjon i lønnskostnader, yrkesgrupper og støtteandel vil kunne påvirke kostnadene. Dersom vi legger til grunn frontfagets modell og at den statlige omstillingsstøtten vil omfatte for eksempel 25 000 arbeidstakere årlig, blir kostnaden 21 250 kroner x 25 000 deltakere, totalt 531 millioner kroner. Fratrukket et arbeidsgiver- og arbeidstakerbidrag på en tredel så utgjør den statlige medfinansieringen 354 millioner kroner. Se kapittel 20.3 for nærmere detaljer om beregningene.

Det er mulig å gjøre samme regnestykke på bakgrunn av gjennomsnittlige direkte personalkostnader for hele arbeidsstyrken (SSB, 2023a). Da vil tilsvarende regnestykke være 26 900 kroner x 25 000, totalt 673 millioner kroner. Fratrukket et arbeidsgiver- og arbeidstakerbidrag på en tredel så utgjør den statlige medfinansieringen 448 millioner kroner. Dersom flere enn 25 000 arbeidstakere benytter ordningen, vil kostnadene bli høyere.

Omstillingsstøtte vil kunne føre til overvelting av kostnader og vridning av virksomhetens kompetanseutvikling. Det er neppe mulig å utforme en ordning som bare gir støtte til opplæring som ellers ikke ville blitt gjennomført.

En lav støtteandel, som utløser relativt lite ny opplæring, kan dermed risikere å finansiere opplæring som uansett ville blitt gjennomført (det vil si at ordningen kan ha lav addisjonalitet). En høyere støtteandel kan ventelig utløse mer ny opplæring. Omstillingsstøtte kan være attraktivt for virksomhetene og de ansatte, og kan bidra til kompetanseinvesteringer som ellers ikke ville blitt prioritert, gitt knappe ressurser. Det er ønsket for å nå viktige samfunnsmål. Effekten vil styres av innrammingen.

Over tid kan det være en risiko for at statlige støtteordninger fører til at virksomheter kan bli avhengige av statlige midler for å kunne drive kompetanseutvikling. Samtidig kan de også oppmuntre virksomhetene til å utvikle langsiktige strategier for kompetanseutvikling.

16.4 Lønnsstøtte for opplæring

Hensikten med å etablere en ordning for lønnsstøtte til opplæring er å bidra til å finansiere bortfall av lønnsinntekt ved deltakelse i kortere opplæring, der kompetanseutvikling krever fravær fra arbeid. Gjennom en slik ordning kan staten gå inn med direkte midlertidig lønnsstøtte til virksomheter for en tidsbegrenset periode mens den ansatte er ute av jobb for kompetanseutvikling. Virksomheter får dekket deler av lønnskostnadene mens ansatte deltar i opplæring. På den måten reduseres de økonomiske barrierene for både virksomheten og den ansatte ved opplæring.

Det er virksomheten som søker om støtten. Det skal imidlertid være et krav at partene i fellesskap er kommet frem til behovet og løsningene. Ordningen gjør det mulig for staten å bidra uten å gå direkte inn i topartssamarbeidet. En fordel ved en slik lønnsstøtteordning er at midlene først utløses ved konkret aktivitet, slik at man unngår å binde opp midler som ikke blir brukt, noe som kan skje med fondsløsninger.

Det må tydelig avgrenses hvilken type opplæring som kvalifiserer for støtte. Det må være kompetanse som arbeidsgiver- og arbeidstakersiden i en virksomhet er enige om er nødvendig for omstilling. Ordningen må klart avgrenses mot allerede etablerte rettigheter og forpliktelser i lov og avtaleverk, slik at den nye ordningen gir effekt i tillegg til dagens system. Som påpekt i kapittel 12, er det en krevende grensedragning mellom hva som er arbeidsgivers ansvar og hva den enkelte bør finansiere selv og hva myndighetene bør ha ansvar for.

Kunnskapsdepartementet og et partssammensatt Kompetansepolitisk råd kan gi ytterligere føringer for hva som skal prioriteres.

Lønnsstøtteordningen skal kun kompensere for tapt produksjon eller lønnsinntekt under deltakelse i kompetanseutvikling. Det forutsettes at kostnader knyttet til selve deltakelsen i kompetanseutviklingen finansieres på andre måter, for eksempel av virksomheten, av den enkelte arbeidstaker, eller som et spleiselag gjennom tariffavtale.

Det kan også være aktuelt å kombinere lønnstilskudd med andre ordninger for finansiering av kompetanseutvikling. For eksempel der partene i arbeidslivet etablerer eller har etablert egne avtalefestede fond, kan det være aktuelt å kombinere lønnsstøtte med midler fra slike fond.

16.4.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Ordningen finansieres over statsbudsjettet. Det kan i første omgang gjennomføres en pilotordning med tett oppfølging slik at ordningen kan følges og evalueres for å sikre at den gir tilleggseffekt og ikke erstatter allerede etablerte ordninger. I tillegg til lønnsstøttemidler må det også settes av midler til forvaltning, oppfølging og evaluering av ordningen.

Lønnsstøtteordningen er ment å redusere opplæringskostnader for arbeidstakere og virksomheter, og dermed øke deltakelsen i kompetanseutvikling. Både arbeidstakere og virksomheter kan forventes å få en del av gevinstene fra opplæringen, og kan dermed også forventes å dekke en vesentlig del av kostnaden. Ordningen vil derfor ikke fullt ut kunne kompensere for tapt produksjon eller lønn i forbindelse med opplæringen.

Beregninger av en mulig lønnsstøtte for opplæring bygger på samlede kostnader for arbeidsgiver som inkluderer arbeidsgiveravgift, sosiale kostnadene med mer, og er omtrent 881 000 kroner årlig (SSB, 2023a). Et fravær på 37,5 timer vil for arbeidsgiver utgjøre omtrent 17 000 kroner. Med en støtteandel på 33 prosent gir dette lønnsstøtte på omtrent 5 600 kroner. Med en støtteandel på 62,4 prosent, som tilsvarer dagpengesatsen, gir dette lønnsstøtte på omtrent 10 600 kroner. Se for øvrig kapittel 20.4.

Arbeidsgiver og arbeidstaker vil også ha en kostnad for å dekke differansen mellom den statlige lønnsstøtten og faktisk lønn.

Støtteandel og avgrensning av ordningen har konsekvenser for hvor attraktiv den vil være for arbeidstakere og virksomheter, og dermed for statens kostnader. En lav støtteandel kan begrunnes med at eksternaliteter fra opplæring, der andre enn de som investerer drar nytte av gevinsten, kan føre til mindre opplæring enn det som er samfunnsøkonomisk gunstig. Dette kan begrunne noe offentlig støtte for å motvirke underinvestering og få gjennomført opplæring som er samfunnsøkonomisk lønnsom. Lav støtteandel kan ha liten effekt på omfanget av opplæring, da den vil utløse opplæring som allerede var nær ved å bli gjennomført. Samtidig kan det føre til lav addisjonalitet, fordi det i stor grad støtter opplæring som uansett ville blitt gjennomført.

En høyere støtteandel vil sannsynligvis kunne føre til mer ny opplæring, men kan også øke risikoen for finansiering av opplæring med lav relevans eller verdi. Dette krever mer omfattende kvalitetssikring og administrasjon. Høyere støtteandel kan også gi større insentiver for å få støtte til opplæring virksomhetene uansett ville ha gjennomført. Det vil øke behovet for kvalitetssikring, avgrensning og godkjenning, noe som igjen vil kunne føre til økte administrasjonskostnader, i tillegg til kostnader fra selve støtten.

Implementeringen av en lønnsstøtteordning vil medføre administrative kostnader både for staten og virksomheter, knyttet til søknadsprosesser, rapportering og oppfølging av ordningen. Små virksomheter kan oppleve disse prosessene som tidkrevende og utfordrende å håndtere.

16.5 Kompetansefunn for kompetanseinvesteringer til arbeidstakere med høyere utdanning

Kompetansefunn har tidligere blitt utredet som en skattefradragsordning for investeringer i kompetanse. Kompetansereformutvalget har diskutert ordningen på nytt for å vurdere om den kan være relevant som insentiv for kompetanseutvikling blant personer med høyere utdanning. Se kapittel 9.3 for en nærmere omtale av ordningen.

En kompetansefunnordning kan utformes og avgrenses på flere måter. Avgrensningen vil ha konsekvenser både for omfanget av støtten, hvor lett det vil være for virksomheter å kreve støtte, hvor mye ekstra aktivitet ordningen skaper, samt muligheten for kontroll.

Som et skatteinsentiv vil ordningen bare omfatte virksomheter i skatteposisjon, og vil dermed utelukke offentlig sektor, frivillig sektor og stiftelser. For å inkludere alle virksomheter kan det opprettes en tilsvarende, rettighetsbasert tilskuddsordning for offentlig sektor og andre virksomheter som ikke er i skatteposisjon. En slik tilskuddsordning er ikke inkludert i analysene under av ordningens mulige kostnad.

Arbeidstakere med utdanning på bachelor- eller masternivå er de som i størst grad fremhever at en barriere for deltakelse er jobbrelatert mangel på tid, slik PIAAC-undersøkelsen viser (se kapittel 6.2).

Videre viser undersøkelser at personer med høyere utdanning deltar i formell videreutdanning i større grad enn personer med kortere utdanning (se kapittel 4.1). Samtidig opplyser virksomhetene at de opplever større risiko for at den ansatte slutter etter å ha deltatt i formell utdanning enn etter andre former for kompetanseutvikling (Steen et al., 2019). En Kompetansefunnordning for personer med høyere utdanning kan bidra til å redusere virksomhetenes risiko i forbindelse med formell videreutdanning.

16.5.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Steen et al. (2019) har beregnet at en kompetansefunnordning avgrenset til formell videreutdanning, basert på tallene fra 2019, ville medføre 534 millioner kroner i tapte skatteinntekter. Se for øvrig kapittel 20.5.

Å avgrense Kompetansefunn til bare å gjelde deltakelse i høyere utdanning for personer med høyere utdanning reduserer administrasjonskostnadene. Det er mulig å innhente informasjon om tidligere utdanning og deltakelse i omsøkt tiltak fra registrene ved utdanningsinstitusjonene. Det begrenser behovene for både dokumentasjon og kontroll.

16.6 Individuelle læringskontoer

EU-kommisjonen anbefaler at medlemslandene oppretter individuelle læringskontoer som dekker direkte utgifter til kompetanseutvikling. Ordningen er omtalt i kapittel 9.7. I tillegg anbefaler EU-kommisjonen å innføre en rett til betalt utdanningspermisjon. Arbeidstakere vil da ha rett til permisjon og livsopphold, i tillegg til finansiering av utgifter i forbindelse med opplæring og utdanning. Individuelle læringskontoer er dermed tenkt som en del av et større system. Å innføre individuelle læringskontoer uten et tilsvarende system for å dekke livsopphold kan anses som en begrensning. Samtidig kan en konto som dekker direkte utgifter fungere som et insentiv. Det forutsetter at beløpet som settes inn på kontoen reflekterer de faktiske kostnadene ved deltakelse.

Individuell læringskonto som betalingsmiddel

Som et virkemiddel i en kompetansereform for arbeidslivet kan det være relevant å avgrense en individuell læringskonto til kompetanseutvikling som er relevant for den enkeltes arbeidslivsdeltakelse. Kontoen skal imidlertid ikke dekke opplæring som er arbeidsgivers ansvar.

EUs anbefaling er at hele befolkningen i arbeidsfør alder skal få en konto, uavhengig av yrkesstatus. Dette er tilfellet i den franske ordningen. Selv om alle i utgangspunktet får en konto, baseres innbetalingen på yrkesdeltakelse. Det innebærer at man må være registrert i et arbeidsforhold for å opparbeide midler på læringskontoen. Hvem som får en konto, og hvordan innbetalingen beregnes, vil påvirke utgiftene i et slikt system.

Å avgrense målgruppen til personer med kortere fullført utdanning kan være et grep for å nå befolkningsgrupper som tradisjonelt deltar mindre i kompetanseutvikling. Å ha midler tilgjengelig som er øremerket for kompetanseutvikling, kan være et insentiv for å ta førerkort, sikkerhetskurs eller andre fagkurs for å kvalifisere seg for andre stillinger eller stå sterkere på arbeidsmarkedet.

Individuell læringskonto som tidskonto

En individuell læringskonto kan også utformes som en tidskonto. På denne måten kan arbeidstakere over tid opparbeide seg rett til fri til å delta i utdanning og opplæring.

En slik tidskonto kan opparbeides i det enkelte arbeidsforhold. Alternativt kan det være mulig å ta med seg opparbeidede rettigheter ved skifte av arbeidsgiver. For at en slik rettighet skal kunne tas med ved skifte av arbeidsgiver, må tidskontoordningen kombineres med en finansieringsordning som kompenserer arbeidsgiver for uttak av rettigheter opparbeidet hos tidligere arbeidsgivere. Det er også nødvendig å vurdere en slik ordning i forhold til eksisterende rett til utdanningspermisjon.

16.6.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

En ordning med individuelle læringskontoer kan finansieres på flere måter, enten ved at individene betaler inn selv slik det var foreslått i Sverige, av myndighetene slik som i den britiske ordningen, eller ved bidrag fra arbeidsgivere slik som i Frankrike.

Hva en ordning med individuelle læringskontoer vil koste, avhenger av hvordan den utformes. Dersom personer skal betale inn selv, får det kostnader i form av redusert skatteinntekt. Ved innbetalinger fra arbeidsgiver, er det arbeidsgiver som får kostnaden. Dersom den skal bygge på offentlig innbetalinger på kontoen, vil kostnaden ligge hos myndighetene.

En beregning for å estimere kostnaden ved en individuell læringskonto tar utgangspunkt i at alle i arbeidsfør alder får en konto. Dersom vi legger et beløp tilsvarende den franske ordningen til grunn, vil hver heltidssysselsatt få 5 000 kroner satt inn på sin læringskonto årlig. Det vil tilsvare omtrent 10 milliarder kroner i året. Dersom vi avgrenser ordningen til personer med videregående skole som høyeste fullførte utdanningsnivå, vil det tilsvare 6,6 milliarder kroner i året. Se kapittel 20.6 for nærmere detaljer om beregningene.

De ovennevnte beregningene er grove anslag, men de gir likevel en pekepinn på hva en slik ordning kan koste. Mest sannsynlig vil ikke alle ta ut penger av kontoen sin hvert år, så utbetalingene vil være lavere enn hva som er nødvendig avsetning av midler. Først når ordningen har vært i kraft lenge nok til at arbeidstakerne når beløpsgrensen, vil den totale avsetningen kunne reduseres. Dette avhenger av faktisk bruk av ordningen og endringer i arbeidsstyrken.

En ordning med individuelle læringskontoer må også administreres. Det må utvikles IT-system for kontoer, beregning av rettigheter og behandling av utbetalinger. I tillegg er det nødvendig med saksbehandlingsressurser. Mye av systemet kan bygges etter samme modell som dagens system for opparbeiding av pensjonspoeng. Likevel vil det være en betydelig investeringskostnad å etablere en slik ordning. Hvor mye ressurser som er nødvendig til saksbehandlingen avhenger av i hvor stor grad det innføres begrensninger på hvilke typer kompetanseutviklingstilbud som godkjennes, og dermed hvilken dokumentasjon og kontroll som kreves. Det kan også være hensiktsmessig å sette av penger til en evaluering av ordningens måloppnåelse.

16.7 Lånekasse for livslang læring

Formålet med utdanningsstøtteordningene i Lånekassen er å sikre at alle har mulighet til å ta utdanning og å bidra til samfunnets og arbeidslivets tilgang på kompetanse (Lånekassen, 2023). Se kapittel 9.1 for nærmere omtale av Lånekassen.

Som påpekt i kapittel 9.8 er det utvalgets vurdering at dagens lånekasseordninger fortsatt ikke er tilpasset livslang læring og behovene for kortere, arbeidsrelaterte kurs fullt ut. For å bøte på dette kan det være aktuelt å innføre en lånekasse for livslang læring som er skreddersydd for arbeidstakere som trenger kompetanseutvikling.

Utvalget mener at det er positivt at Lånekassen åpner opp for mer fleksibel studiefinansiering tilpasset arbeidstakere, men er avventende og usikre på om kompetanselånet som innføres våren 2025 vil stimulere til økt deltakelse i kompetanseutvikling. For at låneordninger skal ha effekt, er det viktig at de reelt bidrar til at flere kan delta i kompetanseutvikling. Det innebærer at en lånekasse for livslang læring må legge til rette for attraktive ordninger uten disinsentiver. Utvalget mener det må være en forutsetning at ordningene i en lånekasse for livslang læring ikke er mindre generøse enn ordningene i den ordinære Lånekassen. Det innebærer at elementer som at lånet er rentefritt under utdanning, og at det er mulighet for omgjøring til stipend må ivaretas også i ordninger rettet mot voksne arbeidstakere.

Ordningene i en lånekasse for livslang læring bør rettes mot voksne, for eksempel over 30 år. Ordningene er ikke ment å dekke lengre utdanninger ut over 30 studiepoeng, men det må være mulig å få støtte til å ta flere korte moduler opp til 120 studiepoeng. Ordinære grunnutdanninger og gradsstudier bør fortsatt støttes gjennom den ordinære studielånsordningen. De foreslåtte ordningene i en lånekasse for livslang læring vil ikke erstatte eller komme istedenfor eksisterende ordninger, men være et supplement.

En lånekasse for livslang læring kan omfatte følgende elementer:

Støtte til ikke-formell opplæring

Det er mange opplæringstilbud som utarbeides for å møte arbeidslivets behov. Disse kan tilbys av formelle og ikke-formelle tilbydere. For å dekke behovet for livsopphold ved deltakelse på slike tilbud, kan en lånekasse for livslang læring åpne for støtte også til enkelte ikke-formelle tilbud. Dette forslaget ble også fremmet av Etter- og videreutdanningsutvalget (NOU 2019: 12).

Lånekassen har allerede en modell for omregning av timer til studiepoeng, som kan benyttes. Denne gjelder blant annet ved omregning av undervisningstimer i videregående opplæring for voksne, språkkurs med mer.

Høyere stønadsbeløp

Nivået på dagens studielån og tilleggslån er vesentlig lavere enn vanlig arbeidsinntekt. For at Lånekassens ordninger skal være et reelt alternativ for å dekke livsopphold ved kompetanseutvikling, kan tilgjengelig lånebeløp økes.

Voksne arbeidstakere har et høyere utgiftsnivå og flere økonomiske forpliktelser enn unge ordinære studenter. Flere arbeidstakere har ikke anledning til å gå vesentlig ned i inntekt under utdanning, og et lavt stønadsnivå kan dermed være en barriere for kompetanseutvikling. Det er et argument for at dagens tilleggslån kan økes for å møte denne målgruppen.

En annen mulig løsning kan være å ikke fullt ut forkorte stønadsbeløpet i henhold til utdanningens studiebelastning. Et slikt tiltak kan gi høyere utbetaling ved kortere moduler eller emner.

Høyere inntektsgrense for omgjøring til stipend

Dagens inntektsgrenser for omgjøring av lån til stipend er behovsprøvd basert på unge studenters inntekts- og utgiftsnivå. For å gi ytterligere insentiv til kompetanseutvikling kan en løsning være at flere voksne kvalifiserer for stipend. Muligheten for å få større deler av lånet omgjort til stipend kan bidra til at personer som ikke er villige til å ta opp lån for å ta utdanning, likevel kan vurdere en lånekasse for livslang læring som en kilde til livsopphold under kompetanseutvikling.

Insentiv for fullføring av videregående opplæring og yrkesfaglig rekvalifisering

Personer med kortere formell utdanning er i mindre grad villige til å ta opp lån for å ta utdanning (Fekjær, 2000). Fra arbeidstakerens ståsted henger det blant annet sammen med en risiko forbundet med om man vil klare å fullføre utdanningen og om den gir uttelling på arbeidsmarkedet. For å gi et ekstra insentiv til voksne som ikke har fullført videregående opplæring, eller som tar et nytt fagbrev, kan det være hensiktsmessig med en høyere stipendandel, kombinert med en lavere inntektsgrense for omgjøring av lån til stipend.

En større stipendandel kan bidra til å gjøre Lånekassen til en mer reell finansieringskilde, og dermed bygge ned de økonomiske barrierene for deltakelse.

Omskoleringsstøtte

Utvalget mener det kan være grunn til å etablere særlig gunstige støtteordninger for personer som omskolerer seg til yrker der det er stor etterspørsel etter kompetanse og knapphet på arbeidskraft. Beslutningen om hvilke yrker som anbefales å inngå i en slik ordning, kan fattes av departementet i samråd med Kompetansepolitisk råd.

Ordningen kan innrettes som ettergivelse av gjeld, som tilsvarer omgjøring av lån til stipend. Beløpet som ettergis kan ses i sammenheng med utdanningens lengde og i hvilken grad det er etterspørsel etter kompetansen i samfunnet. Beløpene som ettergis kan bygge på eksisterende ordninger for lærere. Personer som har tatt lærerutdanning med spesialisering i bestemte fag kan få slettet inntil 50 000 kroner av gjelden i Lånekassen. Lærere som har fullført grunnskolelærerutdanning eller lektorutdanning kan få slettet inntil 106 000 kroner etter gitte regler (Forskrift om tilbakebetaling av utdanningslån, 2022).

16.7.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

En beregning av hva en utvidelse av eksisterende rettigheter i Lånekassen vil innebære av kostnader krever en inngående analyse av data på individnivå. Kompetansereformutvalget har ikke innhentet slike data. Kompetansereformutvalget har gjort en enkel overordnet analyse av hva det vil koste å øke det eksisterende basislånet for personer over 30 år, basert på dagens låneopptak. Beregningen tar utgangspunkt i at alle som tok opp lån studerte på fulltid, med fullt basislån. En slik beregning antyder et maksbeløp en slik ordning kan koste ved dagens låneopptak.

Med dagens låneopptak og forutsetningene gjort i beregningen vist i kapittel 20.7, vil 10 prosent økning i basislånet medføre en økt utbetaling på 53 millioner kroner per måned til personer over 30 år ved like stort låneopptak som i dag. 20 prosent økning vil medføre en økt utbetaling på 106 millioner kroner per måned. Store deler av disse beløpene vil tilbakebetales. Den reelle kostnaden er derfor lavere.

Også de andre forslagene i en lånekasse for livslang læring vil medføre kostnader. Høyere inntektsgrense ved omgjøring av lån til stipend vil medføre at flere kvalifiserer for omgjøring til stipend. Dersom antall personer som kvalifiserer for omgjøring av lån til stipend øker med 10 prosent, medfører det omgjøringer tilsvarende ni millioner kroner per måned til personer over 30 år. Dette bygger på de samme forutsetningene i beregningen. Støtte til ikke-formell opplæring vil gjøre at flere kvalifiserer for støtte.

Det kan argumenteres for at økt kompetanseutvikling i samfunnet kan forsvare økte kostnader. På den annen side kan det være at andre, mer målrettede ordninger kan være mer hensiktsmessige. Det er nødvendig å utrede mulige kostnader og gevinster ved disse tiltakene ytterligere.

Å innføre en omskoleringsstøtte for utvalgte yrker vil også ha en kostnad. Kostnaden vil for det første avhenge av hvilket beløp som vil bli ettergitt. Deretter vil det avhenge av hvilke yrker som blir valgt ut. For eksempel er det ikke mange lærerstudenter over 30 år, mens det er to og et halvt tusen sykepleierstudenter over 30 år. Det kan være argumenter som tilsier at det er nødvendig å klargjøre om alder skal være eneste kriterium for å kvalifisere for omskoleringsstøtte innen utvalgte yrker, eller om det også skal stilles krav til tidligere utdanning eller arbeidserfaring. Kostnaden må også vurderes i lys av gevinsten ved at personen er yrkesaktiv, samt kostnaden for samfunnet dersom personen faller ut av arbeidslivet uten omskolering.

De administrative kostnadene ved nye ordninger vil være begrenset utover utvikling av nytt regelverk og tilhørende saksbehandlingssystem. Rettighetsbaserte ordninger og ordninger som bygger på registeropplysninger vil i stor grad kunne håndteres maskinelt.

16.8 Distriktspolitiske konsekvenser av støtteordninger

Ordninger som har til hensikt å stimulere til økt kompetanseutvikling vil kunne ha effekter i hele landet. Alle de anbefalte ordningene i dette kapittelet kan ha positive distriktspolitiske effekter ved å gjøre kompetanseinvesteringer mer overkommelig for små og mellomstore virksomheter i distriktsområder, som ellers kan ha begrenset kapasitet til å finansiere opplæring. Dette kan styrke konkurranseevnen til små virksomheter, som ofte har mindre økonomisk handlingsrom enn større virksomheter. Ved å støtte opplæring i sektorer med spesifikke kompetansebehov kan ordningene bidra til at virksomheter og arbeidstakere tilpasser seg teknologiske og markedsmessige endringer.

På samme måte kan en lånekasse for livslang læring gjøre kompetanseutvikling enklere tilgjengelig for den enkelte arbeidstaker.

Samtidig påpekes det at mangelen på lokale utdanningstilbud enkelte steder kan være en utfordring. Selv med økonomisk støtte kan arbeidstakere og virksomheter i distriktene ha utfordringer når det gjelder å finne relevante kurs uten betydelig reisevei, noe som kan føre til ulik bruk av ordningene mellom sentrale og perifere områder.

16.9 Utvalgets konklusjon og anbefaling

Utvalget mener det offentlige bør gå aktivt inn og tilrettelegge for mer kompetanseutvikling, for å unngå at virksomheter og arbeidstakere mangler nødvendig kompetanse for å møte omstillingene i arbeidslivet.

Utvalget har diskutert en rekke virkemidler, fra forbedringer i individrettet støtte til ulike støtteordninger rettet mot virksomheter. Som det vises til i kapittel 16.1, er det både fordeler og ulemper ved økonomiske støtteordninger. Utvalget har trukket frem en rekke ulike avveininger og prinsipielle spørsmål knyttet til statlig økonomiske støtte til kompetanseutvikling. Det er delte meninger blant utvalgets medlemmer om hvilke virkemidler som er best egnet. Utvalget presenterer derfor ikke en samlet anbefaling for hvordan staten kan bidra til å støtte finansiering av kompetanseutvikling.

Samordne og styrke tilskudd til bedriftsintern opplæring (BIO)

Utvalget anbefaler en økonomisk oppskalering og styrking av tilskudd til bedriftsintern opplæring. Det er imidlertid ulike syn på hvordan midlene skal kanaliseres til ordningen og hvordan utformingen skal være. Det er enighet i utvalget om at BIO-ordningen er et egnet virkemiddel for å styrke kompetansen til ansatte i virksomheter som står overfor omstilling, og at BIO-ordningen fortsatt skal forvaltes av fylkeskommunene. Etter at BIO-ordningen ble lagt til fylkeskommunene, er det i praksis ikke lenger én, men flere ulike ordninger. Fordelene ved BIO-ordningen som en fylkeskommunal ordning, er at fylkeskommunene kan tilpasse nivået på midlene og innretningen på ordningen slik at de passer med regional prioritering og det regionale utfordringsbildet. Videre vil en slik innretning kunne dra nytte av fylkeskommunenes kunnskap om regionalt næringsliv og kompetansebehov.

Det kan diskuteres i hvilken grad BIO-ordningen bidrar til økt addisjonalitet, det vil si til kompetanseutvikling som ellers ikke ville skjedd, og overvelting. Det er mulig å redusere risikoen for overvelting ved å avgrense ordningen til å støtte ekstraordinære omstillingsbehov. Det er også mulig å innføre kriterier som karantene fra å søke etter innvilget støtte, at støtten skal ikke gå til personer som har vært ansatt i virksomheten i mindre enn seks måneder, og at støtten skal gå til ansatte som er medlem av folketrygden. Virksomheter som står overfor nødvendig omstilling vil i flere tilfeller måtte foreta investeringer i kompetanseutvikling for å opprettholde sin posisjon i markedet.

Utvalget anbefaler at BIO-ordningen styrkes og samordnes på en måte som gir både nasjonal tilgjengelighet og fleksibilitet for regionale tilpasninger. Dette innebærer å:

Prioritere og sikre ressurser til BIO-ordningen: Fylkeskommunene oppfordres til å avsette midler til BIO-ordningen, og det bør vurderes fra statlig hold hvordan ordningen kan støttes, enten gjennom rammeoverføringer eller øremerkede midler.

Etablere en felles digital søknadsportal på den digitale kompetanseplattformen: For å gjøre ordningen mer tilgjengelig og synlig for virksomheter, anbefales det en felles digital søknadsportal som gjør det enklere å finne frem til og søke om støtte. Søknadsportalen bør være fleksibel nok til å ivareta regionale prioriteringer.

Styrke informasjon og koordinering mellom fylkeskommunene: Fylkeskommunene oppfordres til å samarbeide om informasjonstiltak og dele erfaringer om prioritering og bruk av BIO-midler. Dette kan bidra til å styrke ordningens synlighet og betydning i arbeidslivet. Den digitale kompetanseplattformen kan støtte ordningen ved å tilby veiledningsmateriell, praktiske eksempler og oppdatert informasjon om BIO-ordningens tilbud til omstillingsutsatte virksomheter.

Hurtigspor for tariffbundne virksomheter: For virksomheter som har en tariffavtale og et lokalt partssamarbeid om kompetanseutvikling av ansatte, anbefales det et hurtigspor. Dette innebærer at søknader fra tariffbundne virksomheter kan behandles raskere og enklere ved søknadsbehandling.

Ved å innføre en felles digital søknadsportal på kompetanseplattformen kan ordningen bli enklere å forstå og søke på for virksomheter. Dette kan være en særlig fordel for virksomheter med aktivitet i flere fylker. En mulig gevinst ved at fylkeskommunene samarbeider om en felles, tydelig og målrettet kommunikasjonsstrategi er at det vil være enklere å gjøre ordningen kjent i virksomhetene. En digital kompetanseplattform kan støtte arbeidet ved å samle relevant informasjon om ordningen, inkludert veiledningsmateriell og praktiske eksempler på hvordan BIO-ordningen kan styrke kompetansen i omstillingsutsatte virksomheter. Informasjonskampanjer rettet mot relevante bransjer og samarbeid med partene i arbeidslivet kan ytterligere øke synligheten og oppmerksomheten rundt kompetanseutvikling i virksomheter. Økt kjennskap til ordningen kan også føre til økt oppmerksomhet rundt behovet for kompetanseutvikling, ved at det blir snakket mer om kompetansebehov.

Utvalget har delte meninger om finansieringsmodellen. Et flertall av utvalgsmedlemmene bestående av Andersen, Bergene, Flagtvedt, Rørmark, Thorkildsen, Tinnlund og Østbye mener staten bør bevilge mer penger til ordningen over rammen til fylkeskommunene. Et mindretall bestående av Bettum, Semb og Øien mener at fylkeskommunene selv må prioritere BIO-ordningen i sine budsjetter. Om nødvendig støtter Bettum, Semb, Thorkildsen, Øien og Østbye at staten øremerker midler til BIO-ordningen for å sikre finansiering. Uavhengig av finansieringsmodell, mener utvalget det kan være hensiktsmessig med rapportering for å sikre at midlene brukes i tråd med ordningens målsetting.

Utvalgets medlemmer er enige om at en viss grad av nasjonal samordning kan være hensiktsmessig, samtidig som man ivaretar regional autonomi. Det er likevel ulike synspunkter på om dette bør innføres i form av nasjonale mål, mer detaljerte retningslinjer, eller som en oppfordring til fylkeskommunene om å samarbeide om felles prinsipper. Flertallet, bestående av utvalgsmedlemmene Andersen, Bergene, Bettum, Rørmark, Semb, Thorkildsen, Tinnlund og Øien anbefaler at det utvikles nasjonale mål. Nasjonale mål som gir overordnede føringer uten spesifikke krav, kan gi en felles retning uten å detaljstyre fylkenes bruk av ordningen. Et mindretall bestående av utvalgsmedlemmene Flagtvedt og Østbye mener at fylkeskommunene selv bør vurdere å samordne seg om felles prinsipper, uten nasjonale føringer. Dette kan gjøres gjennom fylkeskommunenes egne samarbeid om felles mål og erfaringsoverføring. Denne tilnærmingen gir fylkeskommunene størst fleksibilitet, men kan føre til større variasjon mellom fylkene.

Det er delte meninger om en felles nasjonal bevilgning med dedikerte midler for virksomheter som søker om støtte til omstilling på tvers av fylkesgrenser. Et flertall bestående av utvalgsmedlemmene Andersen, Flagtvedt, Rørmark, Thorkildsen, Tinnlund og Østbye mener en slik ordning kan komplisere BIO-ordningen unødig og føre til økte administrative kostnader. Et mindretall bestående av utvalgsmedlemmene Bergene, Bettum, Semb og Øien ser nytteverdien i en felles nasjonal bevilgning for å støtte virksomheter med aktivitet i flere fylker. De samme utvalgsmedlemmene mener fellesbevilgningen bør forvaltes på nasjonalt nivå, og at det må etableres klare kriterier for tildeling og rapportering for å sikre at midlene benyttes til relevante, regionalt forankrede tiltak.

Særmerknad fra utvalgsmedlemmene Rørmark, Tinnlund og Thorkildsen til 16.2 Samordne og styrke tilskudd til bedriftsintern opplæring (BIO)

Utvalgsmedlemmene Rørmark, Tinnlund og Thorkildsen støtter tiltaket om en styrket ordning for bedriftsintern opplæring (BIO), men understreker viktigheten av at ordningen fortsatt bør være en ren regional støtteordning hvor fylkeskommunene administrerer ordningen ut ifra regionale behov og kriterier. Disse utvalgsmedlemmene støtter ikke en felles statlig bevilgning da en slik nasjonal pott vil komplisere ordningen gjennom å blande statlige og regionale midler, noe som kan føre til økt byråkrati og kostnader. Disse utvalgsmedlemmene viser til eksisterende samarbeidsstrukturer mellom fylkeskommunene som er godt satt opp til å håndtere koordinering. Fylkeskommunene oppfordres til å finne løsninger gjennom denne samarbeidsstrukturen for virksomheter som søker støtte til omstilling på tvers av fylkesgrenser.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Rørmark til 16.2 Samordne og styrke tilskudd til bedriftsintern opplæring (BIO)

Utvalgsmedlem Rørmark ser at det kan være hensiktsmessig med overordnede, nasjonale mål for en styrket BIO-ordning, men vil presisere at målene må være av overordnet karakter og ikke ha form av retningslinjer. Fylkeskommunen må sikres handlingsrom til å bruke ordningen som et virkemiddel i regional kompetanse- og næringssatsing.

Særmerknad fra utvalgsmedlemmene Bettum og Øien til 16.2 Samordne og styrke tilskudd til bedriftsintern opplæring (BIO)

Utvalgsmedlemmene Bettum og Øien foreslår at Innovasjon Norge forvalter den nasjonale bevilgningen slik at kompetanseutvikling ses i sammenheng med det øvrige næringsrettede virkemiddelapparatet. Disse utvalgsmedlemmene foreslår i tillegg en navnendring for å tydeliggjøre ordningens formål og målgruppe. Dagens ordning er mer fleksibel enn navnet tilsier fordi det også dekker generell kompetanseutvikling for ansatte.

Statlig omstillingsstøtte for kompetanse i arbeidslivet

Utvalget har diskutert innføring av en statlig støtteordning som kan gi målrettet støtte for å dekke tapt arbeidsfortjeneste og kostnader til opplæring ved kompetanseutvikling som er relevant for å nå prioriterte samfunnsmål. Utvalget er splittet med hensyn til hvorvidt dette vil være et hensiktsmessig virkemiddel for økt kompetanseutvikling.

Et flertall av utvalgets medlemmer bestående av utvalgsmedlemmene Bergene, Bettum, Flagtvedt, Rørmark, Semb, Øien og Østbye, støtter ikke innføring av en statlig omstillingsstøtteordning for kompetanseutvikling. Flertallet i utvalget mener at den foreslåtte statlige omstillingsstøtten, slik den er beskrevet, ikke svarer til behovene og forventningene i arbeidslivet. Disse utvalgsmedlemmene anser ordningen som for omfattende og lite avgrenset, med uklare kriterier som kan føre til at støtten enten går utover virksomhetenes egne behov eller overlapper med ansvaret virksomhetene allerede har for kompetanseutvikling. Flertallet frykter også at ordningen vil kunne medføre konkurransevridning og muligens være i strid med EØS-reglene. De foreslår i stedet å styrke eksisterende ordninger som BIO-ordningen og Kompetansepluss, som anses som mer målrettede, mindre byråkratiske, og bedre tilpasset både privat og offentlig sektor. For ytterligere begrunnelse, se flertallets særmerknad.

Et mindretall av utvalget, bestående av utvalgsmedlemmene Tinnlund, Thorkildsen og Andersen, anbefaler på sin side etablering av en statlig omstillingsstøtteordning. Disse utvalgsmedlemmene mener ordningen bør være søknadsbasert, tariffavtale-forankret og rette seg mot arbeidstakere i risikogrupper for arbeidslivsfrafall. De mener omstillingsstøtten kan målrettes mot nasjonale prioriteringer som grønn omstilling, digitalisering og kompetansebehov i helse- og omsorgssektoren.

Særmerknad fra utvalgsmedlemmene Bergene, Bettum, Flagtvedt, Rørmark, Semb, Øien og Østbye til 16.3 Statlig omstillingsstøtte for kompetanse i arbeidslivet

Flertallet, bestående av utvalgsmedlemmene Bergene, Bettum, Flagtvedt, Rørmark, Semb, Øien og Østbye, støtter ikke tiltaket om statlig omstillingsstøtte slik det er beskrevet i kapittel 16.3 og heller ikke forutsetningene og beregningene for hva en slik ordning vil koste. Flertallet bemerker at forutsetningene og beregningene av forslaget til omstillingsstøtte ikke er beskrevet i frontfagsprotokollen mellom Norsk Industri og Fellesforbundet, og at disse beregningene er foretatt av LO. Forslaget om omstillingsstøtte er tenkt som en stor og omfattende ordning som favner alle tariffområder i privat og offentlig sektor. Kriteriene er vage og lite avgrensende, og ordningens effekter er derfor vanskelig å overskue. På den ene siden kan ordningen gå for langt ut over det som er arbeidslivets behov og interesse. På den annen side kan den gå for langt inn i ansvaret virksomheten allerede i dag har for å dekke kompetanseutvikling i tråd med egne behov.

Det forutsettes i forslaget om omstillingsstøtte at den skal finansiere forpliktelser som går ut over virksomhetens egeninteresser og behov, og i henhold til prioriterte behov nasjonalt og regionalt. Flertallet mener derfor at det vil bli lite relevant for virksomhetene å søke støtte fra ordningen.

Samtidig vil flertallet peke på at det i en slik ordning vil være vanskelig å avgrense hvilke omstillingsbehov det kan søkes støtte til. Dette kan medføre risiko for overvelting, dersom omstilling tolkes for bredt. Virksomhetene står i kontinuerlig omstilling, og kompetanseutvikling i forbindelse med dette vil i mange tilfeller falle inn under virksomhetenes ansvarsområder.

Kompetanseutvikling som er svakt forankret i virksomhetens egeninteresse og behov, vil i mindre grad bli tatt i bruk i virksomheten. Det kan reises spørsmål ved om det å støtte kompetanseinvesteringer som er svakt forankret i arbeidslivet, er riktig prioritering av offentlige midler. Videre kan det at støtten knyttes til tariffavtalte ordninger medføre at det bygges opp skjevheter mellom ulike bransjer, og det vil heller ikke favne de som ikke er organisert. Hvis ordningen i tillegg skal dekke kompetanseutvikling innenfor virksomhetens behov, vil det endre dagens ansvarsdeling, undergrave arbeidsgivers plikter til å sikre kompetansen i egen arbeidsstokk, og staten vil bli påført kostnader som virksomhetene dekker i dag. Totalt sett vil dette gi konkurransevridende effekter, sannsynligvis i strid med EØS-reglene.

Utvalgets flertall mener det er uklart hvordan forslaget om statlig omstillingsstøtte kan avgrenses til øvrige tiltak og ordninger. I beskrivelsen av tiltaket nevnes mulige avgrensninger av ordningen, for eksempel ansatte som ikke har fullført videregående opplæring eller arbeidstakere som må oppdatere kompetanse for å stå i jobb. Utvalgets flertall vil i denne forbindelse nevne at arbeidstakere som ikke har fullført videregående opplæring, har fått styrkede rettigheter som følge av ny opplæringslov. Samtidig eksisterer det allerede i dag ordninger som fagbrev på jobb og Kompetansepluss fagopplæring, som er rettet mot disse målgruppene. Omstillingsstøtteordningen er dessuten foreslått å også dekke offentlig sektor. Offentlig sektor har allerede en rekke tilskuddsordninger til kompetanseutvikling for enkeltgrupper eller særskilte formål. Utvalgets flertall mener derfor at en oppskalert BIO-middelordning er langt mer målrettet enn den statlige omstillingsstøtten.

Videre vil utvalgets flertall peke på at det allerede finnes gode ordninger som skal dekke kompetansebehov som følge av omstilling (BIO-ordningen) og kompetanseutvikling innen grunnleggende ferdigheter (Kompetansepluss). Utvalgets flertall foreslår å videreutvikle og skalere opp disse ordningene, sammen med bedre muligheter til å søke støtte/lån hos Lånekassen for individer som vil omstille seg ut over virksomhetens behov. Flertallet mener at en oppskalering av disse vil være langt mer målrettet og gi mindre administrasjon og byråkrati enn ved å innføre en helt ny ordning.

Særmerknad fra utvalgsmedlemmene Tinnlund og Thorkildsen til 16.3 Statlig omstillingsstøtte for kompetanse i arbeidslivet

Mindretallet, ved utvalgsmedlemmene Tinnlund og Thorkildsen, anbefaler etablering av en statlig omstillingsstøtte som gir arbeidstakere inntektssikring ved deltakelse i kompetanseutvikling der virksomhetene ikke dekker lønn. Mange arbeidstakere har behov for kompetanse for å mestre omstilling og stå i arbeid, men har ikke mulighet til å delta av økonomiske årsaker. Mindretallet mener støtten kan gi inntektssikring for kompetanseutvikling som går utover virksomhetens ansvar for å holde ansatte løpende oppdatert i sine oppgaver. Utvalgets forslag om BIO-ordning er innrettet på virksomhetens premisser. En statlig omstillingsstøtte kan målrettes for og støtte kompetanse som svarer på nasjonale prioriteringer og samfunnsmessige omstillingsbehov som det grønne skiftet, digitalisering, og rett kompetanse i helse- og omsorgssektoren. Prioriterte målgrupper kan være arbeidstakere i risikogruppen for å falle ut av arbeidslivet og fagarbeidere med behov for kompetanseutvikling.

Det er utfordrende å anslå samfunnsøkonomiske gevinster av statlig omstillingsstøtte, men som illustrert i kapittel 8.3 kan denne være høy, særlig i den grad ordningen fører til at flere forblir yrkesaktive og/eller bidrar til bedre mobilitet i arbeidsmarkedet. Ordningen foreslås å være søknadsbasert, forutsette tariffavtale med partssamarbeid om kompetanseutvikling, og ha klare kriterier for addisjonalitet. En tilskuddsordning som forutsetter egeninnsats gjennom tariffavtalte ordninger, kan bidra til å redusere kostnadene ved investering i kompetanse og gi større mulighet for deltakelse. Hvor stor økningen vil bli, vil avhenge av den konkrete utformingen av omstillingsstøtten. Som gjort rede for i kapittel 6.2 ville flere deltatt dersom inntektssikring var på plass.

Mindretallet påpeker også at det er en forventning fra frontfagsoppgjøret 2024 om at en ordning med statlig medfinansiering kommer på plass. Opprettelsen av en statlig omstillingsstøtte vil være en mulighet for myndighetene til å innfri frontfagets forventninger uten å tre inn i partenes fondsløsning.

Mindretallet mener også at en slik ordning kan ha positive virkninger i distriktene ved å gjøre det lettere for lokale bedrifter og arbeidstakere å gjennomføre kompetanseutvikling, noe som kan styrke arbeidsmarkedene i distriktsområder med omstillingsbehov. Et slikt tiltak kan vurderes sammen med eksisterende støtteordninger som BIO og Kompetansepluss, for å sikre enklere tilgang og oversikt. Flere ordninger gjort søkbare gjennom en kompetanseplattform kan bidra til økt bruk ettersom det vil være et sted å henvende seg for informasjon om ulike finansieringsmuligheter og gjøre det enklere å søke om relevante tilskudd.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Andersen til 16.3 Statlig omstillingsstøtte for kompetanse i arbeidslivet

Utvalgsmedlem Andersen tiltrer særmerknad fra Tinnlund og Thorkildsen og støtter tiltaket sekundært. Primært støttes tiltak 16.4 Lønnsstøtte for opplæring.

Lønnsstøtte for opplæring

Utvalget er splittet i synet på hvorvidt en ordning med lønnsstøtte for opplæring er et hensiktsmessig tiltak. Lønnsstøtteordningen skal dekke lønnsbortfall for ansatte under kortere perioder med opplæring, der kompetanseutviklingen krever fravær fra arbeidet.

Et flertall i utvalget bestående av Bergene, Bettum, Flagtvedt, Rørmark, Semb, Øien og Østbye støtter ikke innføring av lønnsstøtteordningen. Flertallet mener at tiltaket griper inn i partenes ansvarsområde i tariffavtalene, som er arbeidsgiver- og arbeidstakers ansvar. Disse utvalgsmedlemmene mener også lønnsstøtteordningen kan bli kostbar og administrativt krevende, og at det vil være vanskelig å etablere objektive kriterier for når støtte skal gis. Videre påpeker flertallet at dersom ordningen dekker kompetanseutvikling som allerede ligger under virksomhetenes ansvar, kan det føre til konkurransevridning og muligens bryte med EØS-reglene. De ser en styrking av BIO-ordningen, Kompetansepluss og Lånekassen som mer kostnadseffektive og treffsikre alternativer.

Et mindretall i utvalget, bestående av utvalgsmedlemmene Andersen, Tinnlund og Thorkildsen, anbefaler imidlertid forslaget om å innføre lønnsstøtte for opplæring. Disse medlemmene mener ordningen kan redusere økonomiske barrierer for arbeidstakere og arbeidsgivere, og dermed øke deltakelsen i kompetanseutvikling som ikke dekkes av arbeidsgivers ansvar. Mindretallet mener også at for å sikre relevans og tilleggseffekt bør partene avtale finansiering ut over den statlige andelen og spesifisere støttet opplæring, særlig gjennom lokalt samarbeid. Mindretallet understreker at en evaluering bør måle om ordningen fører til mer investering i kompetanseutvikling og gir positive samfunnseffekter, og at den ikke overlapper med eksisterende ordninger.

Særmerknad fra utvalgsmedlemmene Bergene, Bettum, Flagtvedt, Rørmark, Semb, Øien og Østbye til 16.4 Lønnsstøtte for opplæring

Flertallet bestående av utvalgsmedlemmene Bergene, Bettum, Flagtvedt, Rørmark, Semb, Øien og Østbye støtter ikke dette tiltaket og vil kommentere følgende:

Forslaget om lønnsstøtte går langt inn i topartsforholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, og det utfordrer grensene som i dag er satt i hovedavtalene. Et offentlig utvalg bør ikke komme med forslag som innebærer at partene forutsettes å ta inn bestemte endringer i tariffavtalene. Endringer i tariffavtalene er partenes ansvar. Flertallet bemerker at beregningen av ordningen ikke er fullt dekkende, og at det ikke er beregnet eller anslått hva ordningen totalt vil koste. Lønnsstøtteordningen vil dessuten kunne bli kostbar, samtidig som det er vanskelig å lage objektive kriterier for når støtte skal gis. Den vil også kreve mye administrasjon. Hvis ordningen skal dekke kompetanseutvikling innenfor virksomhetens behov, vil det endre dagens ansvarsdeling, og staten vil bli påført kostnader som bedriftene dekker i dag. Det kan gi konkurransevridninger bedrifter imellom. Det kan også reises spørsmål ved om ordningen vil være i tråd med EØS-reglene. En styrking av BIO-ordningen, Kompetansepluss og Lånekassen vil ikke være like kostnadskrevende, og disse tiltakene vil være mer treffsikre for virksomhetene.

Slik disse medlemmene leser forslaget, vil det innebære betydelige kostnader for virksomheter å dekke andre utgifter enn tapt produksjon eller lønnsinntekt under deltakelse i kompetanseutvikling. Da må også innholdet i kompetanseutviklingen være relevant for virksomheten, men dette er i stor grad virksomhetens ansvar allerede. Disse medlemmer viser til styrking av BIO-ordningen, Kompetansepluss og Lånekassen.

Dersom ordningen skal være rettighetsbasert etter bestemte kriterier, vil den kunne bli kostbar, samtidig som den er lite treffsikker. En rettighetsbestemt ordning vil følges av en overslagsbevilgning på statsbudsjettet, som kan overskrides i budsjettperioden. Alle som søker, vil dermed få innvilget støtte dersom de oppfyller kriteriene. Siden det ikke er en øvre grense for hvor mye penger staten skal bruke på dette, kan det føre til store og uforutsette utgifter for staten. Dersom ordningen skal vurderes etter detaljerte kriterier, vil det kreve mye administrasjon. Dessuten vil det å utforme objektive kriterier som avgrenses mot allerede etablerte rettigheter, være krevende.

Med stramme budsjettrammer fremover, er en lønnstøtteordning ikke noe disse medlemmene ønsker at staten skal prioritere. Ingen andre tariffområder har fulgt opp frontfagets protokoll, og det er heller ikke utvalgets mandat å svare ut dette.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Andersen til 16.4 Lønnsstøtte for opplæring

Utvalgets medlem Andersen anbefaler at en lønnstøtteordning kan gjennomføres som en forsøksordning i inntil tre år som et svar på frontfagets ønske om statlig støtte til en avtalt rett til utdanning. Dette må gjennomføres i nært samarbeid med partene, og forutsettes å gi tilleggseffekt til allerede eksisterende utdanningsmuligheter, der partene er villige til å bruke deler av lønnsrammen til etter- og videreutdanning.

Mindretallet anser ordningen som et viktig insentiv for kompetanseutvikling i tilfeller der arbeidsgiver ikke har direkte ansvar for opplæringen, men der økonomiske barrierer hindrer den ansatte i å delta. Mindretallet mener at ordningen kan være spesielt verdifull i situasjoner der det identifiseres behov for kortvarig kompetanseutvikling som både den ansatte og virksomheten vil ha nytte av, men som ikke faller under arbeidsgivers lov- eller avtaleplikt. I tillegg vil det være en fordel ved en slik lønnsstøtteordning at midlene først blir utløst ved konkret aktivitet, slik at man ikke binder opp midler som ikke blir brukt.

Mindretallet fremhever at lønnsstøtteordningen kan redusere økonomiske barrierer for både arbeidsgivere og arbeidstakere, noe som kan bidra til økt deltakelse i kompetanseutvikling og styrke omstillingsevnen. Hvor attraktiv ordningen er vil avhenge av hvordan ordningen er avgrenset, og hvor stor del av lønnen som blir finansiert ved ordningen. Lav støtteandel kan gi arbeidsgivere mindre insentiv til å investere i kompetanseutvikling. At partene må komme til enighet om finansieringen ut over den statlige andelen og om hva slags opplæring som skal gjennomføres med støtte fra ordningen, bidrar til å sikre relevans i opplæringen. Lokalt partssamarbeid er også gunstig for kompetanseutvikling mer generelt. Ordningen kan motivere til økt lokalt partssamarbeid ved å gi bedre betingelser slik som høyere støtteandel eller støtte for mer omfattende opplæring når det foreligger en lokal avtale.

Mindretallet fremhever at lønnsstøtteordningen kan redusere økonomiske barrierer for både arbeidsgivere og arbeidstakere, noe som kan føre til økt deltakelse i kompetanseutvikling og styrke omstillingsevnen. Hvor attraktiv ordningen er vil avhenge av hvordan ordningen er avgrenset, og hvor stor del av lønnen som blir finansiert ved ordningen. Lav støtteandel kan gi arbeidsgivere mindre insentiv til å investere i kompetanseutvikling.

At partene må komme til enighet om finansieringen utover den statlige andelen og om hva slags opplæring som skal gjennomføres med støtte fra ordningen bidrar til å sikre relevans i opplæringen. Lokalt partssamarbeid er også gunstig for kompetanseutvikling mer generelt. Ordningen kan motivere til økt lokalt partssamarbeid ved å gi bedre betingelser slik som høyere støtteandel eller støtte for mer omfattende opplæring når det foreligger en lokal avtale.

Mindretallet anbefaler at utprøving av ordningen følges opp og evalueres for å sikre at støtten gir tilleggseffekt. Evalueringen bør vurdere hvorvidt lønnsstøtten bidrar til økt investering i kompetanseutvikling og gir positive samfunnseffekter.

Mindretallet anbefaler at utprøving av ordningen følges opp og evalueres for å sikre at støtten gir tilleggseffekt. Evalueringen bør vurdere hvorvidt lønnsstøtten bidrar til økt investering i kompetanseutvikling og gir positive samfunnseffekter. Den bør også vurdere om ordningen bidrar til ny opplæring og økt kompetanse hos ansatte uten å overlappe eksisterende ordninger eller redusere arbeidsgivers eget opplæringsansvar.

Særmerknad fra utvalgsmedlemmene Tinnlund og Thorkildsen til 16.4 Lønnsstøtte for opplæring

Utvalgsmedlemmene Tinnlund og Thorkildsen tiltrer mindretallets særmerknad og støtter tiltaket sekundært. Primært støttes tiltak 16.3 Statlig omstillingsstøtte for kompetanse i arbeidslivet.

Kompetansefunn for kompetanseinvesteringer til arbeidstakere med høyere utdanning

Utvalget har vurdert Kompetansefunn som en insentivordning for investering i formell kompetanse for personer med høyere utdanning, men anbefaler ikke dette tiltaket. Vurderingen baserer seg på at ordningen trolig ikke vil gi tilstrekkelig addisjonalitet, altså lite ny kompetanseutvikling som ikke ville skjedd uten støtten. I tillegg kan ordningen også bidra til å forsterke allerede eksisterende forskjeller i deltakelse.

Som et indirekte, universelt skatteinsentiv har Kompetansefunn potensial til å nå bredt og treffe mange virksomheter og arbeidstakere, men bare virksomheter i skatteposisjon. Ved å avgrense Kompetansefunn til personer med høyere utdanning, kan ordningen gi virksomhetene insentiv til å investere i formell videreutdanning for denne gruppen, og samtidig redusere virksomhetens risiko. Samtidig vil en slik avgrensing gjøre ordningen mer målrettet mot denne gruppen på samme måte som Kompetansepluss er rettet mot personer med svake ferdigheter og BIO-ordningen mot virksomheter med omstillingsbehov.

Ordningens begrensede støtteandel innebærer at virksomheter må dekke størsteparten av kostnadene selv. Selv om insentivet kan være for lite til å initiere omfattende ny kompetanseutvikling, kan det likevel gjøre kompetanseinvesteringer mer attraktive for virksomheter som vurderer kostnadene som utfordrende.

Individuelle læringskontoer for kompetanseutvikling

Utvalget har vurdert individuelle læringskontoer som et virkemiddel for å stimulere til kompetanseutvikling, særlig med henvisning til EUs anbefaling om å opprette slike kontoer som dekker direkte utgifter til utdanning og opplæring. Utvalget anbefaler ikke en innføring av individuelle læringskontoer i Norge.

Individuelle læringskontoer kan konkretisere en rettighet og dermed øke bevisstheten og deltakelsen i kompetanseutvikling, uavhengig av arbeidstakerens bosted. Erfaringer fra England og Frankrike viser at slike kontoer kan få flere til å søke informasjon om opplæring. Manglende støtte i utvalget skyldes hovedsakelig de økonomiske og administrative utfordringene knyttet til å etablere og drifte en slik ordning. Slik utvalget ser det, vil individuelle læringskontoer ikke representere en kostnadseffektiv løsning for å fremme kompetanseutvikling i arbeidslivet. Videre vil en slik kontoordning kreve betydelige ressurser til administrasjon og vil innebære investerings- og driftskostnader som potensielt vil være uforholdsmessige sett opp mot den forventede effekten. Ordningen vil også binde opp store økonomiske ressurser til kontoene. I tillegg vil det kreve et system for å kvalitetssikre tilbudene ressursene kan benyttes til.

Det er utvalgets vurdering at individuelle læringskontoer ikke er egnet i en norsk kontekst, og at ordningen heller ikke i tilstrekkelig grad vil bidra til å stimulere arbeidstakere til økt kompetanseutvikling i arbeidslivet blant de som deltar lite.

Utvalget vurderer at en slik ordning vil bidra til å opprettholde eksisterende mønstre når det gjelder hvem som oppsøker kompetanseutvikling. Det er sannsynlig at de som allerede deltar mye i kompetanseutvikling vil være de som i størst grad benytter en slik konto. Ordningen kan også føre til uønsket overføring av arbeidsgivers ansvar for opplæring til individene selv. Et målrettet insentiv for kompetanseutvikling kan derfor bedre oppnås gjennom støtteordninger rettet mot sektorer og grupper med lav deltakelse i kompetanseutvikling.

I Norge finnes allerede et skattefradrag som dekker enkelte utdanningsutgifter i dagens jobb gjennom minstefradraget, samt fradragsmuligheter for dokumenterte utgifter utover dette.

Lånekasse for livslang læring

Utvalget har diskutert hvordan man i større grad kan skreddersy ordninger for arbeidstakere gjennom en lånekasse for livslang læring. Utvalget mener at en lånekasse for livslang læring må tilby attraktive ordninger uten store disinsentiver, og vilkårene bør være minst like gode som i den ordinære Lånekassen. Det innebærer at kjerneelementer som at lånet er rentefritt under utdanning og mulighet for omgjøring til stipend må ivaretas også i ordninger rettet mot voksne.

Et flertall av utvalgets medlemmer bestående av Andersen, Bergene, Bettum, Flagtvedt, Rørmark, Semb, Øien og Østbye mener en lånekasse for livslang læring kan være et viktig tiltak for å senke økonomiske barrierer og øke muligheten for deltakelse i kompetanseutvikling blant arbeidstakere over hele landet. Dette kan gjøre opplæring og utdanning tilgjengelig for flere voksne, spesielt gjennom støtteordninger som dekker kortere, arbeidsrelaterte kurs og moduler.

Et mindretall bestående av utvalgsmedlemmene Tinnlund og Thorkildsen er positiv til ulike utprøvinger av mer fleksible ordninger i Lånekassen, men mener at lånekassealternativet ikke vil treffe de gruppene som har mest behov for kompetanseutvikling. Å basere deltakelse i livslang læring på låneopptak vil kunne bidra til å opprettholde eller forsterke eksisterende forskjeller i deltakelse i kompetanseutvikling.

Undersøkelser viser at mange arbeidstakere, også de med høyere utdanning, ikke ønsker å ta opp lån for å ta utdanning (Fekjær, 2000; Respons analyse, 2024). Dette reiser spørsmål om økt låneramme og større stipendandel vil være tilstrekkelig til å senke de økonomiske barrierene for deltakelse, eller om andre løsninger må vurderes.

Utvalget er opptatt av at en lånekasse for livslang læring unngår overlapp med finansieringsansvaret til arbeidsgiverne og målrettes mot opplæringstiltak der det er begrensede muligheter for arbeidsgiverfinansiering.

Utvalget anbefaler at en lånekasse for livslang læring:

Øker tilgjengelig lånebeløp, noe som kan gjøre ordningen mer attraktiv for voksne med større økonomiske forpliktelser.

Øker stipendandelen og inntektsgrensene for omgjøring av lån til stipend, slik at ordningen kan være et reelt alternativ for å dekke utgifter til livsopphold også for personer med mindre vilje til å ta opp lån.

Avgrenser ordningen til kortere utdanningstilbud, for eksempel inntil 30 studiepoeng, men at det er mulig å sette sammen moduler opp til 120 studiepoeng. Ordningen skal ikke erstatte Lånekassens støtte til ordinære grader.

Vurderer en omskoleringsstøtte til yrker med knapphet på arbeidskraft, der personer som omskolerer seg til yrker med stor etterspørsel kan kvalifisere for gunstige støtteordninger, som delvis ettergivelse av lån.

Vurderer støtte til utvalgte ikke-formelle kurs for å sikre at arbeidstakere har alternativer for kompetanseutvikling.

Muligheten for høyere låneopptak kan gjøre en lånekasse for livslang læring til et reelt alternativ for flere voksne ved at de kan dekke livsopphold og økonomiske forpliktelser ved kompetanseutvikling. Samtidig vil en høyere inntektsgrense for stipend gjøre et større låneopptak mindre belastende. Å tilby støtte til utvalgte ikke-formelle undervisningstilbud kan også fremme økt deltakelse i livslang læring. Dette er spesielt viktig i sektorer med kompetansemangel.

Å innføre en omskoleringsstøtte for yrker der det er stor etterspørsel etter kompetanse og knapphet på arbeidskraft, kan bidra til at flere ønsker å utdanne seg til slike yrker. En mulig ulempe ved å tilby ekstra generøse ordninger til bestemte utdanninger er at det kan åpne for store prioriteringsdiskusjoner. Både kan det føre til profesjonskamper, og det kan føre til at nasjonale mål og prioriteringer undergraver lokale prioriteringer.

Utvalget mener at en lånekasse for livslang læring kan bidra til økt kompetanseutvikling i distriktene, ved at arbeidstakere lettere kan finansiere kortere kurs og moduler for å oppdatere seg på nye krav i arbeidslivet. Ordningens effekt i distriktene avhenger imidlertid også av tilgang til lokale eller digitale utdanningstilbud, slik at ordningen blir et reelt alternativ for arbeidstakere over hele landet.

Samlet sett vurderer utvalget at en lånekasse for livslang læring kan være et viktig verktøy i kompetansepolitikken, men peker på at det er nødvendig med en grundig utredning av kostnader, effekter og hvilke grupper som kan dra nytte av ordningen.

I høringsdokumentet og i lovproposisjonen før lovendringen som åpner for at enkelte lån kan være rentebærende fra utbetalingstidspunktet blir faren for overvelting trukket frem (Prop. 58 L (2023–2024)). Det står at regjeringen ønsker at en fleksibel utdanningsfinansiering for arbeidstakere skal utformes slik at staten ikke overtar kostnader for utdanning som ellers hadde blitt finansiert av enten arbeidsgiver eller arbeidstaker. Motsatt er det også en risiko for at en låneordning som er rentebærende allerede fra utbetalingstidspunktet vil bidra til at ordningen er mindre attraktiv for flere grupper av arbeidstakere, og dermed fungere som et disinsentiv. I Sverige var erfaringen da de innførte en ny generøs låneordning at flere som allerede var studenter med studielån heller søkte om omställningsstudiestöd, da stipendandelen var vesentlig høyere (Se boks 9.1). For å unngå dette, er det viktig at de foreslåtte ordningene ikke erstatter eksisterende ordninger, men fungerer som et supplement.

Særmerknad fra utvalgsmedlemmene Tinnlund og Thorkildsen til 16.7 Lånekasse for livslang læring

Utvalgsmedlemmene Tinnlund og Thorkildsen er positive til ulike utprøvinger av mer fleksible ordninger i Lånekassen, men mener at lånekassealternativet ikke vil treffe de gruppene som har mest behov for kompetanseutvikling. For disse gruppene er det mer treffende med ordninger som gir lønnssikring, som forslagene Statlig omstillingsstøtte og Lønnsstøtte for opplæring.

Utvalgets anbefalinger

17 Mer strukturert samarbeid om utvikling av fleksible kompetansetilbud

Dette kapittelet presenterer behovet for et mer strukturert samarbeid om utvikling av fleksible kompetansetilbud rettet mot arbeidslivet, for å sikre at opplæringen er relevant, tilgjengelig og av høy kvalitet. Kapittel 17.2 beskriver hvordan Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling kan utvides og styrkes. Kapittel 17.3 tar for seg tiltak for å videreutvikle Kompetansepluss.

17.1 Problembeskrivelse og mål

For at tilbud om kompetanseutvikling rettet mot arbeidslivet i offentlig og privat sektor skal kunne brukes av norske virksomheter og arbeidstakere, må tilbudet være relevant, fleksibelt og av høy kvalitet. Det gjelder både med hensyn til det faglige innholdet og hvordan tilbudet er organisert. Et fleksibelt læringstilbud og muligheten for å tilpasse læring til den enkeltes arbeidssituasjon er viktige elementer for å sikre bred deltakelse i kompetanseutvikling. Dette forutsetter at det finnes mekanismer som bidrar til utvikling av relevante og fleksible tilbud som kan tas i kombinasjon med jobb. Det er utvalgets vurdering at tilbudet av fleksibel utdanning rettet mot arbeidslivet ikke er godt nok.

Utvalgets vurdering i kapittel 4.5 vektlegger at for å møte etterspørselen må utdanningsinstitusjonene utvikle relevante og tilgjengelige tilbud i samarbeid med partene i arbeidslivet. I kapittel 7.8 peker utvalget på at tilbud om kompetanseutvikling i arbeidslivet må ta hensyn til arbeidstakernes ulike forutsetninger og behov. Selv om tiltak for å tilrettelegge bedre for fleksibel læring de senere årene har bidratt til at flere arbeidstakere kan delta i nødvendig kompetanseutvikling, gjenstår det mye for å sikre at alle som trenger det, har tilgang til relevante og fleksible tilbud. I kapittel 10.4 viser utvalget til at det ligger et potensial i å styrke samarbeidet mellom arbeidslivet og tilbydere om utdannings- og opplæringstilbud.

Kapittel 9.4 viser til samarbeidsmodellen for kompetanse- og karriereutvikling for lærere og Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling som eksempler på strukturert partssamarbeid om kompetanseutvikling. Kapittel 10.3 beskriver sentrale organer for samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og arbeidslivet. Disse kan være relevante for å diskutere temaer som overordnede drivere og utdanningstrekk. Samtidig viser kunnskapsgrunnlaget at samarbeid på fagmiljønivå kan bli preget av ad hoc-løsninger og ildsjeler. Utvalget ser behov for å systematisere samarbeidet mellom tilbydere og etterspørrere av kompetanse i større grad. Dette gjelder særlig utviklingen av utdannings- og opplæringstilbud, både når det gjelder innhold og organisering.

Tilskuddsmidler kan være et virkemiddel for å stimulere tilbud og etterspørsel, og for å jobbe målrettet med politiske satsingsområder. Det forutsetter imidlertid tilstrekkelig grad av langsiktighet og forutsigbarhet for både utdanningstilbyderne og virksomhetene. Det kan være ressurskrevende å søke om tilskuddsmidler, særlig når det ligger en usikkerhet knyttet til hvorvidt søknader blir innvilget. Det ser også ut til å være en gjentagende utfordring å opprettholde driften av tilbudene når prosjektperioden er gjennomført og tilskuddsmidlene bortfaller.

17.2 Utvide og styrke Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling

I kapittel 9.4.2 beskriver vi Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling. Vi skiller der mellom Bransjeprogram som samarbeidsmodell om kompetanseutvikling i arbeidslivet og Bransjeprogram som tilskuddsordning for å finansiere tilbudene som utvikles gjennom de ulike bransjeprogrammene.

Utvalget vurderer i kapittel 9.8 at dagens ordning ikke dekker behovene i tilstrekkelig grad. Styrken i Bransjeprogrammet som samarbeidsmodell ligger i den tette involveringen av partene i arbeidslivet, og i at tilbudene som utvikles reflekterer bransjenes behov gjennom samarbeid mellom virksomheter og utdannings- og opplæringstilbydere. For å styrke ordningen bør det opprettes bransjeprogrammer for flere bransjer. For at bransjene skal kunne jobbe målrettet og langsiktig med kompetanseutvikling, må bransjeprogrammene dessuten ha utvidet varighet.

Videre er det nødvendig å innføre tiltak som gir mer langsiktighet og forutsigbarhet i forvaltningen av tilskuddsmidler, noe som vil være til fordel for bransjene, arbeidstakerne og kompetansetilbyderne. Det er også behov for større fleksibilitet i forvaltningen av midlene for å møte ulike behov og endringer over tid.

Utvalget foreslår her tiltak som kan bidra til dette.

Øke antall bransjeprogrammer og forlenge varigheten

Antallet bransjeprogrammer som kan eksistere samtidig, påvirkes av den årlige bevilgningen til Bransjeprogrammet som tilskuddsordning. Bevilgningens størrelse avgjør også hvor mange kompetansetilbud som kan finansieres i de ulike bransjeprogrammene. I de senere årene har tildelingen til Bransjeprogrammet vært stabil, noe som innebærer at det er rom for å finansiere kompetansetilbud i omtrent fem samtidige bransjeprogram.

Bransjeprogrammet er tilrettelagt for trepartssamarbeid og identifisering av kompetansebehov, og har lykkes med å nå grupper som tradisjonelt har lav deltakelse i kompetanseutvikling. Det kan derfor være hensiktsmessig å betrakte bransjeprogrammer som et av hovedvirkemidlene for kompetanseutvikling i arbeidslivet. I et slikt perspektiv vil det være nødvendig å utvide antall bransjeprogrammer.

For å sikre at ordningen treffer der behovet er størst, bør initiativet til å opprette nye bransjeprogrammer komme fra partene i arbeidslivet. Opprettelse av bransjeprogrammer må prioriteres i bransjer der partene aktivt tar initiativ og eierskap. Etablering av nye bransjeprogram kan skje ved at politisk ledelse beslutter hvilke bransjer som skal få bransjeprogrammer, etter nominasjon fra partene, og innstilling fra Kompetansepolitisk råd. Bransjer som har stort omstillingsbehov eller stort behov for oppdatert kompetanse bør prioriteres.

I en slik modell vil partene i arbeidslivet få en enda mer sentral rolle i utviklingen, etableringen og oppfølgingen av bransjeprogrammene. Kriterier og overordnede prioriteringer bør fastsettes av Kunnskapsdepartementet etter anbefaling fra Kompetansepolitisk råd. Det er også viktig med god forankring hos fylkeskommunene og de regionale kompetanseforaene.

Nær sagt samtlige bransjeprogrammer som er blitt avsluttet, er på et tidspunkt blitt renominert fordi partene ikke har opplevd at de aktuelle bransjene har fått dekket kompetansebehovene tilstrekkelig i løpet av programperioden. For å sikre at det er bransjenes behov for kompetanse som er avgjørende for varigheten på de enkelte bransjeprogrammene, og ikke en predefinert tidsramme, bør det ikke være noen automatikk i at bransjeprogrammene avsluttes etter en gitt periode. I stedet kan det være opp til programområdestyrene i samarbeid med Kompetansepolitisk råd å vurdere behovet for videreføring. Hva som til enhver tid er riktig antall bransjeprogram, og hvilke bransjer som bør prioriteres, vil variere. Likeledes vil det variere hva som er hensiktsmessig varighet på bransjeprogrammene for ulike bransjer.

Utvide perioden for finansiering av opplæringstilbudene

For å sikre at tilbud som utvikles gjennom Bransjeprogrammet er tilgjengelig for målgruppen så lenge det er behov og etterspørsel, bør tidsrammen for hvor lenge et kurs kan få støtte til drift utvides. Dette vil gi både tilbyder- og etterspørrersiden større forutsigbarhet, og samtidig sikre tilstrekkelig tid til både utvikling og gjennomføring av kompetansetilbud. For å unngå sementering av tilbud, må det være en forutsetning for å få finansiering at tilbudene fortsatt er aktuelle og at det er etterspørsel etter dem.

For å sørge for at kompetansetilbudene blir kjent for etterspørrersiden, er det viktig å vektlegge informasjonstiltak gjennom hele prosjektperioden. Partene i programområdestyrene må ta formidlings- og informasjonsansvar ut mot bransjen. I tillegg kan en digital kompetanseplattform for livslang læring (se kapittel 15.2) være en viktig kilde til informasjon om tilbudene i Bransjeprogrammet.

I 2023 og 2024 har praksis for tildeling i Bransjeprogrammet vært å gi rammetilsagn i tre år til utvikling og drift av kompetansetilbud. Varigheten for rammetilsagnet til nye kompetansetilbud kan i teorien utvides i tråd med ønsket varighet for tilbudet, under forutsetning av bevilgning fra Stortinget. I kapittel 20.8 har vi beregnet hva det vil koste å utvide finansieringen av kompetansetilbud med to år, fra tre til totalt fem år.

Rammetilskudd til studie- og kursplasser

I dagens tilskuddsmodell er tilskuddet gitt til finansiering av konkrete tilbud. For å ivareta behovet for å kunne justere tilbud raskere ut fra arbeidslivets behov, kan det være hensiktsmessig å gi rammetilskudd til studie- og kursplasser i stedet for til konkrete enkelttilbud. Dette er en tilskuddsmodell som benyttes i Industrifagskolen (se kapittel 9.4.2).

Rammetilskudd-alternativet innebærer at tilbydere av kurs som er utviklet gjennom Bransjeprogrammet kan søke om en mer fleksibel finansiering. I stedet for å søke om penger til hvert av kursene de tilbyr, kan de få støtte til et bestemt antall kursplasser. Disse kan fordeles mellom ulike kurs, avhengig av etterspørselen. Det innebærer at en tilbyder som har utviklet flere opplæringstilbud innenfor Bransjeprogrammet ikke behøver å søke om særskilte midler for hvert tilbud. I stedet beregnes tilskuddet ut fra hvor mange studie- eller kursplasser totalt som trenger finansiering. Tilskuddet gis for en tidsbegrenset periode. Etter at perioden er over, kan det søkes om nytt rammetilskudd hvis det er behov for det.

Ved å knytte rammetilskuddet opp mot kursplassfinansiering i stedet for mot konkrete enkelttilbud, får tilbyderne større fleksibilitet til å tilpasse og endre kompetansetilbudene basert på endringer i bransjenes behov. Å endre finansieringsmodellen til rammetilskudd til studie- og kursplasser betyr imidlertid ikke at tilbyderne kan benytte midlene helt fritt. Prioriteringene må foretas i samråd med programområdestyrene som prioriterer ut fra bransjenes behov og etterspørsel. Dette kan baseres på oppdatert statistikkgrunnlag fra opplæringstilbyderne om antall påmeldte, oppmøtte, gjennomført deltakelse og antall som står på venteliste.

Bransjene som er med i Bransjeprogrammet har ulike kompetansebehov og tilbudene dekker alle utdanningsnivåer. En rammetilskuddsordning bør derfor inkludere tilbydere på alle utdanningsnivåer.

17.2.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det er utvalgets mening at staten bør finansiere utvikling av tilbud i Bransjeprogrammet. Det ligger som hovedpremiss for dette tiltaket.

Kostnader ved å utvide antall bransjeprogrammer

Flere bransjeprogrammer og dermed også flere kompetansetilbud rettet mot arbeidslivet, innebærer en økning i kostnadene i Bransjeprogrammet. Siden det vil variere både hvor mange bransjeprogrammer som til enhver tid er aktuelt, og hvor lenge de bør vare, har utvalget ikke gjort beregninger av den totale kostnaden ved en utvidelse av antall bransjeprogrammer. Tall fra Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse viser at fordelingen per bransje varierer, slik at noen bransjer har brukt mindre, mens andre har hatt behov for mer. Å ta utgangspunkt i mellom 10 og 15 millioner kroner per bransjeprogram per år, gir en god indikasjon på hva en utvidelse av antall bransjeprogrammer vil koste.

Beregninger av merkostnader ved å forlenge varigheten på tilbudene

Utvalget har beregnet hva det vil koste å forlenge finansieringen av opplæringstilbudene med to år, slik at hvert tilbud kan ha en varighet på fem år hvis det er behov for det. Basert på tidligere tildelinger, kan vi anslå hva de faktiske kostnadene vil bli, avhengig av hvor mange tilbud som er i drift samtidig. Basert på tildelinger fra 2023 har vi beregnet at en slik forlengelse vil øke den totale kostnaden per opplæringstilbud med omtrent 39 prosent. Avhengig av hvilke opplærings- og utdanningstilbud som til enhver tid prioriteres i bransjeprogrammene vil kostnadene kunne variere noe. Se kapittel 20.8 for hvordan dette er beregnet.

Rammetilskudd til studie- og kursplasser

Ved beregningen av rammetilskudd til studie- og kursplasser i stedet for til enkeltstående tilbud, er et naturlig utgangspunkt kostnaden for en heltids studieplass. En heltids studieplass i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning tilsvarer 60 studiepoeng. Hvor mange deltakere tilskuddet kan finansiere, avhenger av hvor omfattende kurset eller studiet er.

Som en illustrasjon på hva en studieplass i høyere yrkesfaglig utdanning kan koste, kan vi ta utgangspunkt i satsene for Industrifagskolen. For 2024 er satsen per heltidsstudent i Industrifagskolen 85 315 kroner per år. Dette vil for eksempel kunne finansiere at tolv personer tar en fagskolemodul på fem studiepoeng.

Ved finansiering av nye studieplasser ved universiteter og høyskoler har regjeringen i hovedsak benyttet en standardsats på 100 100 kroner per 60 studiepoeng (Kunnskapsdepartementet, 2023a). Denne satsen tilsvarer, men er ikke lik satsen for det som til og med 2024 er den midterste finansieringskategorien (D). Beløpet vil for eksempel kunne finansiere at tolv personer tar et kurs på fem studiepoeng ved en høyere utdanningsinstitusjon.

Når det gjelder kurs som ikke gir studiepoeng, kan man bruke faste satser for kursplasser. Tilbydere av praksiskandidatopplæring kan for eksempel få rammetilskudd basert på gjennomsnittskostnader for praksiskandidatkurs i Bransjeprogrammet.

Finansiering innenfor gjeldende økonomiske rammer

Bransjeprogrammene er et spleiselag der staten bidrar med midler til utvikling og gjennomføring av tilbud. Virksomhetene stiller ressurser og arbeidstid til rådighet for den enkelte og bidrar i utviklingen av tilbud som skal inngå i programmet. Arbeidstakerne bidrar med egen innsats ved å bruke noe fritid og forplikte seg til å fullføre opplæringen. I tillegg spiller partene i programområdestyret en viktig rolle med å identifisere behov, bidra i arbeidet med utlysninger, spre informasjon og rekruttere deltakere til programmet. Offentlig finansiering forutsetter at bransjeprogrammene utvikles av partene i fellesskap.

Som nevnt innledningsvis i dette kapittelet, mener utvalget at det er et offentlig ansvar å sørge for utvikling av kompetansetilbud som er nødvendige for å sikre omstillingsevne, et konkurransedyktig næringsliv og en effektiv og god offentlig sektor. Det understrekes derfor at skissen nedenfor kun skal oppfattes som et mulig alternativ til utvalgets anbefalte løsning.

Hvis Bransjeprogrammet skal utvides uten ekstra statlige midler, kan en mulig løsning være å fordele den statlige finansieringen over en utvidet periode, samtidig som det tilføres midler fra andre kilder. Dette kan gjøre det mulig å forlenge varigheten på opplæringstilbudene uten å øke den statlige tildelingen. Staten bør fortsatt ha ansvaret for å finansiere utviklingen av opplæringstilbudene, men virksomheter og opplæringstilbydere kan bidra til driften som en del av spleiselaget. En annen løsning kan være å kreve kursavgift fra deltakerne.

For å supplere statlig finansiering av drift av tilbudene i Bransjeprogrammet med midler fra andre kilder, kan prosjektene deles inn i faser med gradvis redusert statlig støtte. En modell kan være å redusere støtten noe i den innledende driftsfasen, og ytterligere i den etablerte drifts-fasen. Dette frigjør midler som kan brukes til å forlenge driften av opplæringstilbudene eller støtte nye tilbud.

Faser i modellen:

Utvikling: Selv om opplæringstilbud utvikles i samarbeid med arbeidslivet, innebærer det en viss risiko for tilbyderne å utvikle nye tilbud. Statlig støtte til utvikling er nødvendig for å sikre gjennomføring og kompetanseutvikling. Dette er også en fordel for arbeidslivet, og det er derfor gode grunner til å gi høy støtte i denne fasen.

Innledende drift: Nye opplæringstilbud kan trenge tid til å bli kjent og etterspurt, noe som kan innebære risiko for tilbyderne. Dette kan begrunne fortsatt offentlig støtte, men i lavere grad enn i utviklingsfasen. Dersom etterspørselen er lavere enn forventet, er det liten gevinst i å gjennomføre planlagt opplæring. Støtte til gjennomføring er betinget av et visst antall deltakere. Det er naturlig at staten kompenserer tilbyderne for noen faste kostnader for å redusere risikoen.

Etablert drift: Når et opplæringstilbud er godt kjent og etterspurt, kan det være fornuftig å opprettholde det over lengre tid. Statlig støtte kan fortsatt være aktuelt, men på et lavere nivå enn i den innledende fasen. Hvis etterspørselen forblir lav, kan det tyde på at tilbudet ikke er tilstrekkelig relevant og derfor ikke bør videreføres.

I dagens modell finansierer staten 100 prosent av opplæringstilbudene i tre år. Et mulig alternativ kan være at staten finansierer for eksempel 100 prosent av utviklingskostnadene, 40 prosent av innledende drift i tre år og 20 prosent av etablert drift i fire år.1 Totalt sett vil det utgjøre omtrent den samme samlede kostnaden, men hvert tilbud har mulighet for å få støtte over lengre tid. Midler som frigjøres ved lavere statlig finansieringsandel kan alternativt benyttes til å utvikle nye tilbud istedenfor utvidet varighet, eller til å opprette nye bransjeprogram.

Utviklingsfasen vil variere mellom ulike opplæringstilbud fordi noen tilbud er enklere og raskere å etablere enn andre. Noen tilbud eksisterer allerede, men må tilpasses målgruppen eller gjøres mer fleksible. En søknadsbasert ordning kan ta hensyn til disse forskjellene ved å justere støtteprosenten eller varigheten av utviklingsstøtten.

17.3 Styrke og videreutvikle Kompetansepluss i samsvar med arbeidslivets behov

Kompetansepluss er en søknadsbasert tilskuddsordning for arbeidslivet og frivillige organisasjoner, som skal bidra til at flere voksne styrker sine grunnleggende ferdigheter, deltar i videre opplæring og utdanning og øker sin deltakelse i arbeids- og samfunnsliv. Kompetansepluss er nærmere omtalt i kapittel 9.4.3.

Som påpekt i kapittel 9.8, vurderer utvalget at Kompetansepluss i stor grad dekker arbeidslivets behov for økt kompetanse i grunnleggende ferdigheter. Likevel ser utvalget enkelte utfordringer med ordningen. Den høye oversøkningen kan tyde på at ordningen er underfinansiert. Samtidig kan man se Kompetansepluss i sammenheng med andre lignende tilbud, og gjøre en vurdering av hvilken opplæring som skal prioriteres gjennom ordningen.

Det er også behov for mer fleksible søknads- og tildelingsprosesser, samt større forutsigbarhet. Utvalget mener mangelen på langsiktighet og forutsigbarhet gjør det vanskelig å planlegge fremover i tid både for virksomheter og tilbydere. Det kan også være utfordrende med årlige utlysninger ettersom kompetansebehov kan være uforutsigbare og oppstå brått.

Innspill til utvalget tyder på at ordningen i stor grad styres av tilbyderne, og at opplæringstilbudene bør være bedre forankret i den enkelte virksomhet. Selv om forsøksordningen med rammetilsagn til godkjente tilbydere i Kompetansepluss arbeid kan gjøre prosessen raskere og mer fleksibel, er det en risiko at tilbyderne ikke kjenner godt nok til hvor behovene er størst. Dette kan føre til at ordningen ikke når de virksomhetene og arbeidstakerne som vil ha størst utbytte av den.

Under peker vi på mulige tiltak som kan bidra til å løse disse utfordringene.

Øke tildelingen til Kompetansepluss

Grunnleggende ferdigheter er viktige for enkeltpersoners personlige og yrkesmessige utvikling. Det er en forutsetning for at arbeidstakere kan forstå instruksjoner, kommunisere med kolleger og håndtere teknologi. Det er også grunnlaget for at man kan tilegne seg mer avansert kunnskap og ferdigheter. Det er stor oversøkning til Kompetansepluss arbeid og søknader som vurderes som støtteverdige avvises. Det tyder på at det er et stort og udekket behov for opplæring i grunnleggende ferdigheter i arbeidslivet, og at det finnes planer for tilbud som kunne dekket deler av dette behovet. Dette tilsier at det er behov for å styrke bevilgningene til ordningen gjennom statsbudsjettet. Gitt dagens oversøkning til Kompetansepluss arbeid, er det mulig å finansiere støtteverdige tilbud for ytterligere 100 millioner kroner.

Siden det er så stor oversøkning, kan det være hensiktsmessig at Kompetansepluss ikke finansierer opplæring til arbeidstakere som kvalifiserer for opplæring gjennom andre ordninger. Dette gjelder for eksempel norskopplæring for innvandrere, som kommuner og fylkeskommuner har ansvar for. Med innføringen av fullføringsreformen blir tilbudene til voksne endret betydelig. Det kan derfor være hensiktsmessig å vurdere om enkelte opplæringsbehov kan dekkes av dette tilbudet.

Mer fleksible tildelingsprosesser

Årlige utlysninger oppleves som lite fleksible i forhold til arbeidstakernes behov for kompetanseutvikling. Muligheten for at det kan gå lang tid mellom søknad og svar, kan føre til at både virksomhetens og deltakernes motivasjon for deltakelse reduseres. For tilbydere blir det også vanskelig å bygge opp kompetanse og utvikle kvaliteten på kursene når det er usikkert om søknaden innvilges.

For at Kompetansepluss i større grad skal kunne møte arbeidslivets behov, må prosessen fra behov oppstår til kursoppstart gå raskere. Dette krever endringer i måten ordningen forvaltes på. Utvalget tar ikke stilling til hva som er foretrukken modell, men skisserer her noen mulige løsninger.

Løpende tildeling: Ved løpende tildelinger kan etterspørrer søke om tilskudd når behovet oppstår. Det settes ingen søknadsfrist, og søknader behandles fortløpende til midlene er brukt opp. Siden Kompetanseplussordningen har så stor oversøkning, er det imidlertid sannsynlig at alle midlene tildeles tidlig på året, og at det slik sett ikke vil utgjøre noen forskjell fra dagens ordning. En ordning med løpende tildeling forutsetter dermed en vesentlig økning i tildelingen til Kompetansepluss for at det skal gi ønsket effekt.

Flere faste utlysninger i året: Det er også mulig å lyse ut midler flere ganger i året. Også denne løsningen vil kreve vesentlig økning i tildelingen til Kompetansepluss for å unngå at kvalifiserte søkere kan få avslag i tidligere søknadsrunder fordi det må holdes tilbake penger til senere utlysningsrunder.

Rammetilsagn: Ved tildeling av rammetilsagn får opplæringstilbyder et forhåndstilsagn av midler som kan brukes til opplæringsprosjekter i Kompetansepluss. Dette gir handlingsrom til å inngå samarbeid med virksomheter og raskt kunne sette i gang opplæring for arbeidstakere, uten en omfattende søknadsprosess. For å sikre kvalitet bør rammetilsagn forbeholdes godkjente tilbydere. Det har tidligere vært prøvd ut rammetilsagn i Kompetansepluss. Det er også lyst ut midler til rammetilskudd til godkjente tilbydere som en forsøksordning i 2025.

Kombinasjon av fast årlig utlysning og rammetilsagn: Det er også et alternativ å kombinere en fast årlig utlysning med løpende rammetilsagn til godkjente tilbydere. Med en slik løsning må det settes av noen midler til utlysning og noen til rammetilsagn. Denne modellen vil være gjeldende for Kompetansepluss arbeid for 2025.

Sterkere involvering av virksomhetene og arbeidslivets organisasjoner

Det er en utfordring at Kompetansepluss ikke ser ut til å være godt nok forankret i virksomhetene. Å oppfordre flere virksomheter til å være hovedsøker vil trolig ikke løse problemet, siden det innebærer betydelige administrative forpliktelser som kan være krevende for små virksomheter med begrensede ressurser.

Det kan være hensiktsmessig å iverksette tiltak for å gjøre ordningen mer kjent. For å styrke forankringen i arbeidslivet kan bransjeorganisasjoner bidra i arbeidet med å utvikle og etterspørre tilbud. Den digitale kompetanseplattformen (se kapittel 15.2) kan være viktig som kanal for informasjon. Den kan også være en arena for at virksomheter kan komme i kontakt med godkjente tilbydere. Partene i arbeidslivet kan også bruke sine kanaler mer aktivt.

Stor oversøkning kan føre til et behov for tydeligere prioritering. En løsning kan være å spisse prioriteringskriteriene ytterligere eller definere noen prioriterte områder, slik det allerede gjøres for prosjekter i tiltakssonen i Finnmark og Troms, samt for undervisning i samisk. Det er viktig at slike prioriteringer har bred støtte i arbeidslivet. Kompetansepolitisk råd kan være en god sparringspartner i denne prosessen. Det kan også være relevant å etablere et samarbeidsorgan med partene i arbeidslivet som kan bidra i overordnede diskusjoner om Kompetanseplussordningen.

Økt vekt på fagopplæring i Kompetansepluss

Å oppnå fagkompetanse som voksen kan ha stor verdi for samfunnet og for den enkelte, i form av økt inntekt og bedre jobbmuligheter (Bratsberg et al., 2020). Det kan derfor være hensiktsmessig å stimulere til flere gode opplæringstilbud på dette området. Det kan vurderes å endre fordelingen mellom Kompetansepluss arbeid og Kompetansepluss fagopplæring for å styrke støtten til arbeidstakere som vil ta fagbrev som praksiskandidater.

Selv om det per i dag er begrenset oversøkning til Kompetansepluss fagopplæring, kan et signal om økt finansiering motivere tilbydere og virksomheter til å utvikle flere støtteverdige tilbud. Dette kan kombineres med økt informasjon om tilskuddsordningen, blant annet gjennom den digitale kompetanseplattformen, for å øke interessen og etterspørselen. Siden alle tilskuddene til Kompetansepluss tildeles samlet over statsbudsjettet, er det mulig å prioritere flere tilbud innen fagopplæring hvis flere gode søknader kommer inn.

Utnytte kapasiteten bedre

Veiledende gruppestørrelse i Kompetansepluss er ti til tolv deltakere. Dette skal sikre en god balanse mellom individuell oppmerksomhet og mulighet for å praktisere sammen med andre deltakere. Minimum antall deltakere er fem.

For å utnytte kapasiteten i tilbudet bedre, kan man tilby restplasser til deltakere fra andre virksomheter innenfor samme bransje i geografisk nærhet, slik at kursene i større grad fylles opp. Dette kan for eksempel formidles gjennom en oversikt på den digitale kompetanseplattformen.

I kommunikasjonen om ordningen kan man også i større grad oppfordre lignende virksomheter i samme geografiske område til å samarbeide om en søknad.

Slik ordningen er i dag får tilbydere samme finansiering uavhengig av gruppestørrelse. Dette gir svake insentiver til å fylle opp gruppene. For å gi ytterligere motivasjon for å fylle gruppene og for å kompensere for merarbeid som følge av større grupper, kan deler av tilskuddet gjøres avhengig av antall deltakere.

For arbeidstakere med svake ferdigheter i norsk, kan det også være en mulighet å benytte andre norskopplæringstilbud. Det vil kunne avlaste Kompetanseplussordningen og gi større mulighet til å prioritere arbeidstakere som har behov for å styrke sine ferdigheter i lesing, skriving, regning og digital kompetanse

Det kan gjøres en evaluering for å vurdere mulige synergier mellom Kompetansepluss og opplæring i regi av kommuner og fylkeskommuner, og om det er forskjell på hvilke målgrupper de ulike ordningene treffer. Det kan også være relevant å vurdere om midler som i dag går til andre deler av norskopplæringen kunne vært omfordelt til Kompetansepluss.

Det kan også gjøres en evaluering av om ferdighetene som inngår i Kompetanseplussordningen i dag i tilstrekkelig grad treffer behovene til målgruppen voksne med kort formell utdanning.

17.3.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Dagens oversøkning til Kompetansepluss arbeid peker i retning av at den årlige tildelingen til Kompetansepluss bør økes med 100 millioner kroner. Med en fast timesats på 1 500 kroner per undervisningstime (uavhengig av antall deltakere) vil det resultere i 66 667 nye opplæringstimer. Tilskuddet skal dekke alle kostnader i forbindelse med opplæringen, slik som kartlegging av deltakere ved kursstart, forberedelser, undervisning inkludert før- og etterarbeid, motivasjonsarbeid, møter med virksomheten, utarbeidelse av materiell, faglig oppfølging av deltakere og evaluering.

Utvalget anbefaler at det gjøres en vurdering opp mot andre ordninger med tanke på om Kompetansepluss skal finansiere opplæring av arbeidstakere som kvalifiserer for opplæring gjennom andre ordninger. Hvis kommuner tar en større del av ansvaret for opplæring i grunnleggende ferdigheter og norsk gjennom norskopplæringen og forberedende voksenopplæring, vil det redusere behovet for økt tildeling i Kompetansepluss. Likeledes vil tildelingen til Kompetansepluss bli påvirket hvis midler som i dag går til andre deler av norskopplæringen, blir omfordelt til Kompetansepluss.

Utvalget har pekt på noen mulige løsninger som kan bidra til at prosessen fra opplevd behov i virksomheten til kursoppstart, går raskere. Det må tas høyde for at endringer i måten tilskuddet forvaltes på også vil innebære økte utgifter til administrasjon og søknadsbehandling.

17.4 Utvalgets konklusjon og anbefaling

Utvalget anerkjenner viktigheten av sterke partnerskap mellom organisert arbeidsliv og utdanningsinstitusjonene, da slike relasjoner kan bidra til utvikling av opplæringstilbud som er tilpasset arbeidslivets reelle behov og samtidig fremmer innovasjon. Utvalget anbefaler derfor at både privat og offentlig sektor, samt utdanningssektoren, aktivt søker slike samarbeid.

Utvide og styrke Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling

Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling representerer en verdifull modell for kompetanseutvikling i arbeidslivet gjennom tett samarbeid mellom partene i arbeidslivet og utdannings- og opplæringstilbydere. Utvalget anser det som avgjørende å videreutvikle og styrke denne modellen ved å utvide antall bransjeprogrammer og forlenge deres varighet. Med dette ønsker utvalget å møte et bredere spekter av bransjer som har behov for kompetanseutvikling og sikre langsiktig effekt.

For å realisere potensialet i Bransjeprogrammet og sikre at det fungerer som en sentral del av Norges kompetansepolitikk, har utvalget utarbeidet en rekke anbefalinger. Disse tiltakene tar sikte på både å styrke programmets bærekraft og forbedre tilpasningen til de ulike bransjenes behov, samtidig som de gir større fleksibilitet og langsiktighet i finansieringen. Nedenfor presenteres utvalgets konkrete anbefalinger for utvidelse og videreutvikling av Bransjeprogrammet.

Øke antall bransjeprogrammer og forlenge varigheten: Utvalget anbefaler at det etableres flere bransjeprogrammer med utvidet varighet, der partene i arbeidslivet har et sterkt eierskap og initierer opprettelsen av nye programmer. Dette vil sikre at programmene forblir tilpasset arbeidslivets behov og fremtidige krav.

Prioritering bør baseres på initiativer og eierskap fra partene i arbeidslivet. Politisk ledelse bør beslutte hvilke bransjer som skal få bransjeprogram, etter nominasjon fra partene og innstilling fra Kompetansepolitisk råd. Ved å inkludere flere bransjer vil programmet nå et bredere spekter av arbeidstakere og bidra til økt omstilling og oppdatert kompetanse i sektorer som står overfor strukturelle endringer.

Utvidet finansieringsperiode for opplæringstilbud: En utvidelse av finansieringsperioden for tilbudene vil gjøre det mulig å støtte kurs over lengre tid, slik at de kan opprettholdes så lenge det er etterspørsel og relevans. Dette gir også opplæringstilbydere mulighet til å videreutvikle og justere kursene underveis, for å tilpasse dem til bransjenes utvikling.

Forbedret forutsigbarhet og fleksibilitet i finansieringen: For å skape mer forutsigbare rammer for kompetanseutvikling, anbefaler utvalget å gi rammetilskudd til studie- og kursplasser, fremfor å gi støtte til spesifikke enkelttilbud. Denne modellen gir opplæringstilbydere fleksibilitet til å tilpasse tilbudene i tråd med endrede behov i bransjene. Rammetilskudd kan også redusere behovet for nye søknadsprosesser for hvert kurs, noe som vil være tidsbesparende for både tilbydere og partene i arbeidslivet.

Utvalget understreker at offentlig finansiering er essensiell for å oppnå en bærekraftig kompetanseutvikling i arbeidslivet. Gjennom å styrke Bransjeprogrammet som et fleksibelt og målrettet virkemiddel, legges det et solid fundament for fremtidig arbeidslivskompetanse i Norge.

Evaluering av og rapportering fra Bransjeprogrammet viser at ordningen bidrar til etablering av tilbud rettet mot arbeidslivet, og at ordningen bidrar til at mange arbeidstakere får oppdatert kompetanse. Samarbeidsmodellen bidrar til økt samarbeid mellom arbeidslivet og tilbyderne om utvikling av tilbud. Ved å utvide antall bransjeprogrammer som utlyser midler, kan vi forvente at de positive effektene vil fortsette og bidra til at flere arbeidstakere får tilgang til korte, fleksible og arbeidslivsrelevante kompetansetilbud.

Dagens ordning har et svært trangt nåløye for opprettelse av nye bransjeprogrammer, da interessen er stor og midlene er begrenset. Dette svekker Bransjeprogrammets potensial som virkemiddel for å styrke trepartssamarbeidet om kompetanseutvikling og øke deltakelsen i arbeidslivet. En økning i tildelinger til programmet vil gi rom for fleksibilitet, slik at nye bransjeprogrammer kan opprettes når behov oppstår. Det at initiativet til nye bransjeprogrammer kommer fra partene i arbeidslivet, vil bidra til å sikre at programmene som etableres er relevante og i tråd med bransjenes behov. Ved at kriterier og prioriteringer fastsettes av Kunnskapsdepartementet etter anbefaling fra Kompetansepolitisk råd, sikres en helhetlig og koordinert tilnærming.

En utfordring med dagens Bransjeprogram er mangelen på langsiktighet og forutsigbarhet. Tilbydere trenger større sikkerhet for at tilbudene vil bli finansiert over tid, slik at de kan bygge opp fagmiljøer og sikre kvaliteten i opplæringen. Kort varighet gjør det også vanskelig for virksomheter å planlegge deltakelse.

Å forlenge perioden med offentlig finansiering vil bidra til å styrke tilskuddsordningens bærekraft. Korte prosjektperioder kan føre til at offentlige midler brukes på tilbud som ikke videreføres etter finansieringsperioden. En utvidelse av tilsagnsperiodene kan bidra til å løse dette. Samtidig er det viktig at det er en kontinuerlig dialog mellom tilbyderne og programområdestyrene, slik at tilbud som ikke har etterspørsel, ikke blir videreført. Dette vil bidra til at ressurser brukes på tilbud som er relevante for å møte arbeidslivets behov.

Utvalget ser også en mulig gevinst ved å få til større grad av samarbeid om utdanningstilbud på tvers av bransjeprogrammene der det er aktuelt.

Forlenget varighet på opplæringstilbudene kan gi arbeidstakere mer tid til å vurdere deltakelse, noe som er viktig fordi mange trenger tid til å modne tanken om å delta i kompetanseutvikling. Dette kan bidra til å nå flere, spesielt de som i utgangspunktet har lav motivasjon til å delta. Utvidet tidsrom vil også gjøre det mulig for flere arbeidstakere å delta.

Utvidelse av Bransjeprogrammet kan gi flere virksomheter og arbeidstakere tilgang til kompetanseutvikling, særlig i områder som har begrensede utdanningstilbud. Fordi Bransjeprogrammet er skreddersydd for bransjens spesifikke behov, kan det bidra til omstilling og kompetanseutvikling i regionale næringer som trenger oppdatering for å møte nye krav i arbeidslivet. Fleksible opplæringsordninger kan også gjøre det enklere for ansatte i små og mellomstore virksomheter å delta.

Bransjeprogrammet bygger på et spleiselag mellom virksomheter, staten og deltakerne, som kan styrke samarbeid og fellesskap lokalt. Samtidig kan økt kostnadsdeling skape utfordringer for mindre virksomheter med begrensede ressurser, spesielt hvis de statlige tilskuddene ikke økes i takt med utvidelsen av programmet. Uten tilstrekkelig offentlig støtte risikerer man at små virksomheter får vanskeligheter med å delta, noe som kan forsterke skjevheter mellom sentrale strøk og distriktene.

Styrke og videreutvikle Kompetansepluss i tråd med arbeidslivets behov

Gode grunnleggende ferdigheter er en forutsetning for omstilling og livslang læring. Utvalget mener Kompetansepluss er en viktig tilskuddsordning som bidrar til at flere arbeidstakere med kort formell utdanning får styrket sine grunnleggende ferdigheter og kan ta del i videre opplæring og utdanning. Ordningen dekker sentrale behov i arbeidslivet og når arbeidstakere som trenger økt kompetanse for å kunne delta fullt ut i arbeidsmarkedet. Likevel er det utfordringer knyttet til ordningen, blant annet høy oversøkning, mangel på langsiktighet og behovet for mer fleksible tildelingsprosesser.

For å møte disse utfordringene og sikre at Kompetansepluss i større grad er tilpasset arbeidslivets behov, anbefaler utvalget følgende tiltak:

Økt tildeling til Kompetansepluss: Den store oversøkningen tyder på et udekket behov for opplæring i grunnleggende ferdigheter i arbeidslivet. Utvalget anbefaler derfor at statsbudsjettet styrkes med ytterligere 100 millioner kroner til Kompetansepluss. Dette vil gjøre det mulig å finansiere flere støtteverdige tilbud og gi arbeidstakere tilgang til nødvendig opplæring.

Å øke tildelingen til Kompetansepluss vil gi flere arbeidstakere over hele landet mulighet til å styrke sine grunnleggende ferdigheter. Dette er spesielt viktig for arbeidstakere med kort formell utdanning. Økt tilgang til kompetanseutvikling kan forbedre arbeidsprestasjoner, øke produktiviteten og legge til rette for deltakelse i mer avansert opplæring.

Tydeligere prioritering i Kompetansepluss: For å unngå overlapp med andre opplæringstilbud, bør Kompetanseplussordningen ses i sammenheng med tilsvarende ordninger, som norskopplæring og fag- og yrkesopplæring. Det anbefales å vurdere en mer avklart rollefordeling mellom Kompetansepluss og kommunale og fylkeskommunale opplæringstilbud rettet mot voksne.

Mer fleksible tildelingsprosesser: For å gjøre ordningen mer tilgjengelig og redusere ventetiden fra søknad til oppstart, anbefaler utvalget å vektlegge fleksible tildelingsmodeller. Dette kan gi opplæringstilbydere mulighet til å reagere raskere på akutte kompetansebehov og gi virksomhetene bedre forutsigbarhet.

Dagens praksis med årlige utlysninger begrenser fleksibiliteten og gjør det vanskelig for både tilbydere og virksomheter å planlegge langsiktig. En mer fleksibel ordning, med løpende tildeling eller en kombinasjon av rammetilsagn og faste søknadsfrister, kan gi raskere respons på kompetansebehov og bedre muligheter til å starte opplæring når behovet oppstår. Dette kan også gjøre det enklere å opprettholde motivasjonen for opplæring (Comte Bureau, 2018). Forsøksordningen med rammetilskudd til godkjente tilbydere i 2025, vil gi nyttig innsikt i effektene av en slik ordning.

En mer fleksibel ordning kan også gjøre det enklere for virksomheter i distriktene å igangsette opplæringsprosjekter når behovet oppstår, noe som kan styrke den lokale konkurranseevnen. Mange små virksomheter har begrenset kapasitet til å være hovedsøker for opplæringsprogrammer. Ved å oppmuntre til samarbeid mellom små virksomheter i samme bransje eller geografiske område, kan man styrke kapasiteten i distriktene. Slike partnerskap kan også bidra til å fylle kursplasser og sikre bedre utbytte av opplæringstiltakene.

Styrket involvering fra arbeidslivet: Ordningen bør ha sterkere forankring i arbeidslivet for å sikre at opplæringen er i tråd med virksomhetenes behov. Bransjeorganisasjoner kan spille en viktig rolle i å identifisere kompetansebehov, mens digitale løsninger som kompetanseplattformen kan brukes for å fremme synligheten av tilbudene. Kompetansepolitisk råd og arbeidslivets organisasjoner bør også involveres i overordnede diskusjoner om prioriteringer i Kompetansepluss.

Økt vekt på fagopplæring og utnyttelse av kapasiteten: For å sikre et bedre tilbud til voksne som ønsker fagbrev, anbefales det å omprioritere vektingen mellom Kompetanseplussordningene slik at man styrker støtten til Kompetansepluss fagopplæring. I tillegg kan en restplass-ordning bidra til å fylle kursene mer effektivt, slik at flere kan dra nytte av opplæringen.

Ved å målrette en større andel av tilskuddsmidlene mot fagopplæring, kan flere voksne få mulighet til å ta fagbrev som praksiskandidater, med positive samfunnsøkonomiske effekter. Kompetansepluss fagopplæring bidrar også til å styrke grunnleggende ferdigheter, noe som gir fordeler på individ-, virksomhets- og samfunnsnivå.

Evalueringer av Kompetansepluss viser at deltakelse gir positive effekter, som økt mestring av arbeidsoppgaver, redusert frykt for å gjøre feil, tilgang til nye arbeidsoppgaver, økt motivasjon og bedre evne til omstilling. Mange deltakere får også økt interesse for å ta fagbrev eller andre kurs eller utdanning, og rapporterer at opplæringen har positiv innvirkning på både arbeids- og hverdagslivet (Etter- og videreutdanningsutvalget, 2018). Det å knytte opplæringen til arbeidsoppgavene reduserer også stigma ved å delta på kurs i grunnleggende ferdigheter.

Samtidig viser evalueringen av Kompetansepluss at ordningen til en viss grad oppfattes som tilbyderstyrt, der virksomheter ikke alltid er tilstrekkelig involvert i utformingen av opplæringstilbudet. Dette kan gi tilbydere insentiver til å etablere samarbeid med virksomheter, noe som kan være positivt på steder der det bidrar til å dekke et kompetansebehov som ellers ikke ville blitt etterspurt. På den annen side kan det føre til at bare virksomheter som tilbyderne identifiserer som en del av målgruppen blir kontaktet og forespurt om samarbeid, mens andre med lignende behov overses.

For å bedre tilpasse opplæringen til arbeidslivet, er det viktig med god forankring i virksomhetene og aktiv involvering fra ledelsen og tillitsvalgte, noe som også bidrar til bedre læringsutbytte. Erfaring viser at opplæring som er godt integrert i virksomheten gir bedre resultater for deltakerne, spesielt når ledelsen støtter tiltakene aktivt.

Det er hensiktsmessig å legge ut informasjon om Kompetansepluss på den digitale kompetanseplattformen for å sikre at flest mulig får vite om ordningen. Dersom ordningen blir bedre kjent, kan det føre til flere søknader. Det kan igjen øke presset på tilgjengelige midler. Med allerede høy oversøkning kan dette bli en utfordring. Uten flere midler kan det bli for få opplæringstilbud til å dekke behovet for opplæring i grunnleggende ferdigheter.

Utvalget anbefaler at ordningen evalueres. Forsøksordningen med rammetilskudd til godkjente tilbydere bør evalueres med vekt på hvordan denne nye modellen fungerer i praksis. Evalueringen bør blant annet vurdere om kombinasjonen av ordinær utlysning og rammetilskudd gir rask nok respons på arbeidslivets behov og tilstrekkelig fleksibilitet for tilbydere. Samtidig påpeker utvalget at det er en risiko for at rammetilskuddsordningen kan gjøre Kompetansepluss mer tilbyderstyrt, og anbefaler derfor at evalueringen vurderer i hvilken grad tilbudene faktisk treffer virksomheter som har store reelle behov for opplæring i grunnleggende ferdigheter. Eventuelle forbedringstiltak bør inkludere muligheter for bedre behovsforankring i virksomhetene og tett oppfølging av brukernes faktiske etterspørsel. Evalueringen må også ta hensyn til endringene som kom i forbindelse med Fullføringsreformen.

Utvalgets anbefalinger

18 Flere arbeidslivsrelevante tilbud i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning

Dette kapittelet handler om tiltak for å få flere formelle kompetansetilbud som møter arbeidslivets kompetansebehov. Kapittel 18.2 diskuterer tydelige forventninger om satsing på formelle videreutdanningstilbud i høyere utdanningsinstitusjoner. Kapittel 18.3 omhandler finansieringssystemet for høyere utdanning som insentiv for flere formelle videreutdanninger. Kapittel 18.4 viser til muligheten for å kombinere formell utdanning og ikke-formell opplæring i samme tilbud ved universiteter og høyskoler. Kapittel 18.5 tar opp behovet for forutsigbar og økt finansiering av høyere yrkesfaglig utdanning, mens kapittel 18.6 tar opp muligheten for å sette sammen mindre moduler til en fagskolegrad.

18.1 Problembeskrivelse og mål

Som utvalget påpeker i kapittel 2.4 vil det være behov for å kontinuerlig utvikle kompetansen til arbeidstakere gjennom livslang læring. Det er viktig at utdanningssystemet tilbyr utdanning som er arbeidslivsrettet og tilpasset behovene i både arbeidslivet og samfunnet. I kapittel 4.5 viser vi til at for å møte etterspørselen etter fleksible og arbeidslivsrettede utdanningstilbud må utdanningsinstitusjonene utvikle relevante og tilgjengelige tilbud i samarbeid med partene i arbeidslivet. Samtidig må det tas hensyn til at utdanningsinstitusjonene har varierende ressurser, infrastruktur og kompetanse når det gjelder utvikling av fleksible og desentraliserte tilbud. Det krever en målrettet og koordinert innsats for å sikre kvalitet og tilgjengelighet i hele utdanningssektoren. Utvalget påpeker dessuten i kapittel 7.8 at tilbud om kompetanseutvikling i arbeidslivet må ta hensyn til arbeidstakernes ulike forutsetninger og behov. Fleksible tilbud er avgjørende for å møte de varierte behovene i dagens arbeidsliv.

På bakgrunn av dette mener utvalget at det er nødvendig at alle utdanningsinstitusjonene bidrar til å sikre bredden i kompetansetilbudene for livslang læring. Til tross for ulik finansiering og ulike formålsparagrafer, må alle utdanningsinstitusjoner gjøre sin kompetanse tilgjengelig for arbeidslivet og tilrettelegge tilbudet slik at arbeidstakere kan delta i kompetanseutvikling samtidig som de er i jobb. Det innebærer at tilbudene bør være tilpasset arbeidslivet, målrettet mot spesifikke kompetansebehov, og at omfang, innhold og undervisning bør tilpasses målgruppen.

I kapittel 10.4 trekker utvalget frem at til tross for klart formulerte forventninger fra Kunnskapsdepartementet om at universiteter og høyskoler skal utvikle relevante videreutdanningstilbud over hele landet, er det mye som tyder på at dette ikke i stor grad systematisk følges opp i utviklingsavtalene, der institusjonene har formulert sine egne målsettinger.

I både fagskoler, høyskoler og universiteter er det nødvendig at finansieringen gir insentiver til utvikling av arbeidslivsrelevante, korte, tilrettelagte tilbud. Fagskolene melder om at finansieringssystemet i begrenset grad legger til rette for forutsigbare tilbud av høy kvalitet. Universiteter og høyskoler peker på manglende økonomiske insentiver for å opprette arbeidslivsrettede formelle og ikke-formelle tilbud.

Det synes nødvendig med tydeligere økonomiske insentiver for at universiteter og høyskoler skal opprette flere korte videreutdanningstilbud rettet mot arbeidslivet, slik utvalget påpeker i kapittel 10.4. Formelle videreutdanninger har samme krav til kvalitet som grunnutdanningene. Samtidig har tilbudene ofte færre studenter, lavere studiepoengproduksjon, behov for mer tilrettelegging og uregelmessige arbeidstider for utdanningspersonell. Det skaper i sum en økonomisk risiko for institusjonene, og en barriere for å satse på videreutdanninger rettet mot arbeidslivet. Kompetansereformutvalget understreker også at økt kapasitet i videreutdanningstilbudet i utdanningssektoren må finansieres med nye penger.

I kapittel 10.4 påpeker også utvalget at det er viktig at egenbetalingen ikke blir et hinder for deltakelse eller bidrar til å opprettholde sosiale skjevheter i tilgang til formell utdanning. Dette gjelder for alle utdanningsnivåer og alle utdanningsinstitusjoner.

Det er et mål å sørge for at det utvikles et bredt spekter av utdanningstilbud som møter arbeidslivets kompetansebehov. Sentralt står behovet for korte og tilpassede moduler som kan kombineres med arbeid, og som reduserer fraværet fra arbeidsplassen i forbindelse med utdanning. Målet er at det skal finnes formelle videreutdanningstilbud som møter de fleste behov. Det er derfor et mål at utdanningsinstitusjonenes finansieringssystemer bidrar til forutsigbar og bærekraftig finansiering, og tydelige insentiver for utvikling av relevante og tilpassede videreutdanningstilbud.

18.2 Tydelige forventninger om satsing på formelle videreutdanninger i høyere utdanningsinstitusjoner

Kunnskapsdepartementet har allerede gitt tydelige og eksplisitte signaler om behovet for korte utdanningstilbud som møter arbeidslivets behov i sine tildelingsbrev til universiteter og høyskoler, se kapittel 10.2.5. Likevel er det fortsatt potensial for å styrke vektleggingen av slike tilbud innen sektoren.

Tilbudet av arbeidslivsrettede utdanningstilbud kan innlemmes som en sentral prioritet i utviklingsavtalene mellom Kunnskapsdepartementet og institusjonene. I dag er dette i varierende grad fulgt opp. Ved å systematisk inkludere kortere tilbud som et målepunkt i utviklingsavtalene, vil institusjonene få tydeligere insentiver til å utvikle tilbud som svarer på både regionale og nasjonale kompetansebehov. Arbeidet med utviklingsavtalene er også en arena for dialog om bedre dimensjonering av formell videreutdanning og ikke-formelle tilbud.

For å stimulere institusjonene til i større grad å prioritere utvikling av arbeidslivsrelevante kompetansetilbud, kan Kunnskapsdepartementet i dialog med institusjonene finne gode løsninger for å sikre at det kan tilbys etter- og videreutdanning.

I tillegg kan temaet settes som et fast punkt i etatsstyringsmøter mellom institusjonene og Kunnskapsdepartementet.

18.2.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

En økt satsing på etter- og videreutdanningstilbud rettet mot arbeidslivet kan finansieres ved at det tilføres friske midler, ved økt bruk av egenbetaling, gjennom en omfordeling av rammebevilgningen eller en kombinasjon av disse. Det er stor etterspørsel i arbeidslivet etter korte, fleksible tilbud. Slike tilbud vil ofte være mer ressurskrevende å tilby per student, enn tilbud av lengre varighet. Dette vil øke sektorens driftsutgifter, noe som kan tale for at en økt satsing på etter- og videreutdanning i universiteter og høyskoler i noen grad bør finansieres med friske midler.

Dersom det ikke tilføres friske midler, vil en økt satsing på kompetanseutvikling i arbeidslivet fremtvinge en omprioritering innen institusjonenes eksisterende budsjetter. Det er vanskelig å se at det ikke vil føre til en reduksjon i omfanget av grunnutdanninger. Utvalget peker også på mulige grep for å styrke finansieringssystemet som insentiv for å opprette formelle videreutdanninger rettet mot arbeidslivet i kapittel 18.3.

Økte rapporteringskrav vil medføre økte administrative kostnader. Dette vil imidlertid kunne løses innenfor gjeldende økonomiske rammer.

18.3 Finansieringssystemet for høyere utdanning som insentiv for flere formelle videreutdanninger

Utvalget mener at universitets- og høyskolesektoren bør ta et enda større ansvar som tilbyder av livslang læring enn i dag, men at det er hindringer i finansieringssystemet for å få til dette.

For at utdanningsinstitusjonene ikke skal komme dårligere ut økonomisk ved å tilby videreutdanninger sammenlignet med grunnutdanninger, kan det argumenteres for at de i større grad skal kunne kompenseres for merkostnadene ved denne typen tilbud. Det kan også gjøres andre tiltak for å redusere risikoen og øke etterspørselen. Det fordrer tett kontakt med arbeidslivet om utvikling og gjennomføring av tilbudene.

Et mulig grep for å styrke sektorens insentiver for å opprette formelle videreutdanningstilbud rettet mot arbeidslivet kan være å styrke finansieringen med et påslag i satsen for gjennomførte studiepoeng, slik at den resultatbaserte finansieringen gir mer uttelling for mindre emner. Dette er tidligere foreslått av både Etter- og videreutdanningsutvalget (NOU 2019: 12) og Finansieringsutvalget (Finansieringsutvalget, 2022). Det nye finansieringssystemet som trådte i kraft 1. januar 2025 er betydelig forenklet sammenlignet med tidligere. Det er derfor ikke uproblematisk å endre på dette så kort tid etter innføringen. Et påslag i studiepoengindikatoren for videreutdanning vil kunne bidra til å komplisere det nye systemet noe.

For å sikre økt forutsigbarhet og redusert økonomisk risiko for utdanningsinstitusjonene kan det også være aktuelt å innføre studieplassfinansiering for videreutdanninger innen utvalgte fagområder. Institusjonene får i dag kun midler for gjennomførte studiepoeng og studieprogrammer. Resten må finansieres av midler fra rammen og egenbetaling i henhold til EØS-regelverket (se kapittel 10.2.4).

18.3.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Å gi større uttelling for studiepoeng i formelle videreutdanningstilbud kan gjøres innen eksisterende ramme, eller ved å tilføre friske midler til sektoren. Resultatbasert finansiering tas i dag fra en åpen ramme, det vil si at det tilføres mer penger til sektoren per avlagte studiepoeng. Det er nødvendig å vurdere hvor høyt påslaget i den resultatbaserte finansieringen for avlagte studiepoeng må være for å gi ønsket resultat.

Å opprette egne studieplasser med tilhørende studieplassfinansiering kan også innebære en kostnad. Størrelsen på denne vil avhenge av antall studieplasser som opprettes.

18.4 Mulighet til å kombinere formell utdanning og ikke-formell opplæring i samme tilbud ved universiteter og høyskoler

Det er i dag begrensede muligheter for å delta på kurs som kombinerer formell videreutdanning og ikke-formell opplæring. Det som finnes av slike tilbud er i stor grad finansiert av eksterne aktører eller ulike tilskuddsordninger.

For å gjøre det enklere for arbeidstakere å delta i videreutdanning ved universiteter og høyskoler, kan det innføres en valgfri ordning for eksamen og studiepoeng i formelle videreutdanningstilbud. Dette vil innebære at deltakerne selv kan velge om de ønsker å avlegge eksamen og motta studiepoeng, eller om de heller vil følge kurset uten eksamen og få et kursbevis som dokumentasjon på deltakelse. Ved å tilby denne fleksibiliteten, kan flere arbeidstakere som trenger kompetanseutvikling, men som ikke ønsker å avlegge eksamen, motiveres til å delta. Dette kan også bidra til at deltakerne får dokumentasjon på at de har gjennomført kurs eller moduler, selv om de ikke tar en avsluttende vurdering.

Utdanningsinstitusjonene bør ha klare kriterier for hva som skal til for å utstede bevis. Dette kan for eksempel være krav til oppmøte, deltakelse i undervisning eller gjennomføring av spesifikke læringsaktiviteter.

Ved tilbud som er finansiert over universitetenes og høyskolenes ramme, er det vanlig at disse tilbys som formelle, studiepoenggivende videreutdanninger med avsluttende eksamen eller lignende. Ved tilbud som er finansiert av eksterne aktører, er det vanligere at de kan tas som enten videreutdanning eller etterutdanning uten studiepoeng, gjerne på samme emne. Utfordringen knytter seg derfor først og fremst til finansiering. Ved å åpne opp for en kombinasjon med og uten studiepoeng i ett og samme tilbud, vil institusjonen kun motta resultatbasert finansiering for deler av deltakerne. Det er viktig at dette ikke medfører ulik egenbetaling for deltakergruppene. Det kan vurderes om det kan innføres resultatbasert finansiering også for deltakere som ikke avlegger studiepoeng, men som fullfører kurset.

I dag er det flere studenter som deltar i videreutdanning uten å avlegge eksamen. Disse personene får dermed ikke dokumentasjon på deltakelse eller hva som har vært læringsmål. Det er en stor gruppe arbeidstakere som ønsker og trenger kompetanseutvikling, men som av ulike grunner ikke ønsker å avlegge eksamen eller bli vurdert. Ved å gjøre eksamen og studiepoeng valgfritt, kan det bli enklere for arbeidstakere å delta på undervisningen ved universiteter og høyskoler og å få dokumentasjon på deltakelse.

18.4.1 Økonomiske og administrative konsekvenser.

Det finnes flere eksempler på tilbud der deltakerne kan velge om de vil avlegge eksamen og få studiepoeng, eller bare få et deltakerbevis. Disse kursene er ofte finansiert av eksterne aktører, noe som innebærer at det ikke får økonomiske konsekvenser for utdanningsinstitusjonene om studentene avlegger eksamen eller ikke. Når kursene er finansiert av universitetene eller høyskolene selv, kan det bli et problem hvis mange velger bort eksamen, fordi institusjonene da mister finansiering som er basert på avlagte studiepoeng.

Slik finansieringssystemet er i dag, kan forslaget om å kombinere deltakelse med og uten studiepoeng i samme kurs føre til at prisen blir høyere. Det må avklares nærmere hvordan dette kan løses.

Kombinasjonen av ikke-formell etterutdanning og formell videreutdanning i samme kurs kan medføre økte ressurser knyttet til tilrettelegging av undervisningen og føre til økt administrasjon grunnet behov for doble opptaksprosedyrer for deltakere med og uten ønske om studiepoeng.

Forslaget vil innebære at det settes av ressurser til å utstede kursbevis eller annen dokumentasjon til personer som har fullført, men ikke avlagt eksamen.

18.5 Forutsigbar og økt finansiering av høyere yrkesfaglig utdanning

Den varslede stortingsmeldingen om høyere yrkesfaglig utdanning som skal legges frem våren 2025, har som mål å styrke og utvikle fagskolesektoren. Blant temaene som vil bli behandlet er finansieringssystemet for fagskolene, som mange ser på som utilstrekkelig for å møte dagens behov. Utvalget har derfor ikke utredet konkrete forslag for å styrke finansieringen av fagskolene, men påpeker likevel behovet for både økte midler og større grad av forutsigbarhet.

Forutsigbar finansiering

Fagskolene varierer betydelig i størrelse, faglig bredde og finansiering. Store og små fagskoler står ofte overfor ulike utfordringer, og offentlige og private fagskoler har gjerne forskjellige interesser og fokusområder.

Fremtidige endringer i finansieringsordningene bør fremme større forutsigbarhet og sørge for at insentivene bidrar til å opprette studietilbud som møter arbeidslivets kompetansebehov. I dag er store deler av fagskolenes finansiering søknadsbasert. Utfordringen synes å være at fylkeskommuner har svake eller uklare kriterier for fordeling og prioritering av driftsmidler, noe som skaper uforutsigbarhet (Meld. St. 14 (2022–2023)). Tildelingskriterier for midlene til fagskolene må utarbeides slik at de er forutsigbare for alle parter og at de fremmer likhet på tvers av fylker og skoler.

Noen fagskoler har et skjermet tilskudd for å sikre ivaretakelsen av nasjonale behov og andre prioriteringer. I den grad disse tilskuddene er hensiktsmessige bør de videreføres.

Økt finansiering

For å bidra til at det opprettes flere tilbud i fagskolene rettet mot arbeidslivet, er et tiltak å øke bevilgningen til fagskolesektoren. De senere årene har det foregått en gradvis opptrapping av studieplasser i høyere yrkesfaglig utdanning. I statsbudsjettet for 2025 foreslo regjeringen Støre å opprette 1 000 nye studieplasser i fagskolene i 2025. Satsingen innebar en økning i finansieringen på 60,8 millioner kroner (Prop. 1 S (2024–2025)).

Økte midler til fagskolene ut over regjeringens satsing kan fordeles på ulike måter, avhengig av hva som er hensikten med midlene. En gjennomgang av finansieringssystemet må vurdere alle elementene i eksisterende system, og se til at delene virker sammen og bidrar mot samme mål.

18.5.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

En styrking av fagskolesektorens økonomi vil kreve økte bevilgninger. Disse midlene kan enten bevilges over statsbudsjettet som en økning i den statlige delen av finansieringen, eller de kan komme fra fylkeskommunenes rammebevilgning.

18.6 Sette sammen mindre moduler til en fagskolegrad

De siste årene har det vært en økning i antall korte emner på under 30 studiepoeng i fagskolene, blant annet som et resultat av Bransjeprogrammet og Industrifagskolen. Korte moduler har vist seg effektive for å rekruttere flere arbeidstakere og sikre gjennomføring, fordi det senker terskelen for å starte på utdanning. Det er grunn til å forvente at korte moduler vil øke i omfang også fremover.

For å imøtekomme behovet for større fleksibilitet og anerkjenne verdien av korte emner, kan det legges til rette for at fagskoler kan organisere gradsutdanninger basert på en samling av kortere moduler. Dette betyr at studentene skal kunne ta enkeltemner eller moduler og senere kombinere dem for å oppnå en grad. I dag kan fagskolene tilby en fagskolegrad (60–90 studiepoeng) eller en høyere fagskolegrad (minimum 120 studiepoeng), men regelverket for å kombinere enkeltmoduler til en grad er ikke klart definert.

Tiltaket innebærer å klargjøre og eventuelt endre regelverket for å gjøre det mulig å tilby slike grader, samt fastsette om modulene må ha en faglig sammenheng eller en viss størrelse for å kunne inngå i en grad. Dette vil kunne gi studentene økt fleksibilitet og flere veier til formell kompetanse gjennom høyere yrkesfaglig utdanning.

18.6.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Å tillate sammensetting av moduler til grader kan medføre behov for endringer i regelverk og påfølgende administrativ praksis, noe som kan kreve tid og ressurser. Det må avklares om det skal være krav til faglig sammensetning eller fordypning i modulene som kan settes sammen til en grad. Videre må det innføres systemer som gjør det mulig å vurdere i hvilken grad ulike moduler på tvers av fag og fagskoler er komplementære eller overlappende og kan inngå i samme grad. Utvalget har ikke beregnet kostnadene av dette.

18.7 Utvalgets konklusjon og anbefaling

Utvalget anbefaler en rekke tiltak som kan bidra til å øke tilgangen til arbeidslivsrelevante tilbud i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. Målet er å støtte livslang læring og sikre fleksible, tilpassede tilbud som møter arbeidslivets behov. Tiltakene tar sikte på å styrke finansieringen, tydeliggjøre forventninger og fremme fleksibilitet i utdanningssystemet.

Tydelige forventninger om satsing på videreutdanning i høyere utdanningsinstitusjoner

Utvalget anbefaler tydeligere forventninger til høyere utdanningsinstitusjoner om å satse på formelle videreutdanningstilbud som møter arbeidslivets behov. Dette innebærer at temaet er en sentral del av utviklingsavtaler og etatsstyringsmøter mellom Kunnskapsdepartementet og institusjonene. Arbeidet med utviklingsavtalene bør også være en arena for dialog om bedre dimensjonering av formell videreutdanning og ikke-formelle tilbud. For å stimulere institusjonene til i større grad å prioritere utvikling av arbeidslivsrelevante kompetansetilbud, kan Kunnskapsdepartementet i dialog med institusjonene finne gode løsninger for å sikre at det kan tilbys etter- og videreutdanning.

Forventningene må være tydelige i styringsdialogen mellom Kunnskapsdepartementet og universiteter og høyskoler. Til fagskolene må tilsvarende signaler gå via fylkeskommunene.

Tydeligere forventninger om prioritering av korte og fleksible videreutdanningstilbud i tildelingsbrev, utviklingsavtaler og rapportering, kan gi institusjonene et sterkere insentiv for å i større grad utvikle utdanningstilbud som er skreddersydd for arbeidslivets behov.

En strammere styringsdialog kan potensielt føre til mindre autonomi for institusjonene, og en økt vektlegging av korte formelle tilbud kan skape behov for omprioritering av midlene.

Et flertall av utvalget bestående av utvalgsmedlemmene Andersen, Bergene, Bettum, Rørmark, Semb, Thorkildsen, Tinnlund, Øien og Østbye tror ikke tydeligere forventinger i seg selv vil være nok til at universiteter og høyskoler vil satse tilstrekkelig på formelle videreutdanningstilbud som møter arbeidslivets behov. Utvalget foreslår derfor også andre tiltak som i større grad kan legge til rette for ønsket utvikling, og et større tilbud av arbeidslivsrettede, korte kompetanseutviklingstilbud.

Særmerknad fra utvalgsmedlemmene Flagtvedt og Østbye til 18.2 Tydelige forventninger om satsing på videreutdanning i høyere utdanningsinstitusjoner

Et mindretall bestående av utvalgsmedlemmene Flagtvedt og Østbye mener dagens forventninger til universiteter og høyskoler er tydelige, men at sektoren mangler tilstrekkelige ressurser til å ivareta sitt brede mandat. Mindretallet mener at økt satsing på etter- og videreutdanning er nødvendig, men at dette ikke skal gå ut over grunnutdanningene. Flere oppgaver til sektoren krever derfor flere ressurser.

Finansieringssystemet som insentiv for formell videreutdanning

Utvalget er enige om viktigheten av at finansieringssystemet gir tydelige insentiver for utvikling av formelle videreutdanningstilbud. Gjennom senere års endringer i finansieringssystemet og adgangen til å ta egenbetaling i universiteter og høyskoler, er det gjort noen forbedringer. Utvalget mener det ikke er nok, og at det er nødvendig med tydeligere økonomiske insentiver for at institusjonene skal satse mer. Utvalget støtter finansieringsutvalgets anbefaling om å gi flere insentiver for korte emner rettet mot arbeidslivet.

Utvalget understreker at insentivene bør være balanserte slik at systemet gjør det like attraktivt å opprette kompetansetilbud rettet mot arbeidslivet som å tilby grunnutdanninger.

Et flertall av utvalgets medlemmer bestående av Andersen, Bergene, Flagtvedt, Rørmark, Semb, Thorkildsen og Østbye anbefaler at den resultatbaserte uttellingen for studiepoeng heves for videreutdanninger, samtidig som man tar hensyn til at dette kan komplisere det nye finansieringssystemet. Flertallet mener også at det er viktig at påslaget i studiepoengindikatoren er høyt nok til at det gir institusjonene like gode rammevilkår for å tilby videreutdanning som grunnutdanning.

Å gi ekstra uttelling per avlagte studiepoeng på formelle videreutdanninger vil tolkes som en opprioritering av formell videreutdanning sammenlignet med mål som ikke er fulgt av økonomiske insentiver. Det vil gi institusjonene økte insentiver til å satse på formell videreutdanning. Universitets- og høyskolesektoren responderer godt på økonomiske insentiver og et slikt grep kan bidra til at sektoren utvikler flere tilbud. For å sikre at tilbudene er tett knyttet til arbeidslivets behov når det gjelder innhold, undervisningsform og fleksibilitet, bør det stilles krav om at tilbudene utvikles i partnerskap med arbeidslivet.

Flertallet anbefaler også at departementet utreder nærmere hvorvidt en studieplassfinansiering for videreutdanninger innen utvalgte fagområder kan være en hensiktsmessig løsning for å sikre økt forutsigbarhet og redusert økonomisk risiko for utdanningsinstitusjonene.

Økte økonomiske insentiver for satsing på formelle videreutdanninger som møter arbeidslivets behov kan gi flere positive effekter. Dette vil gjøre det enklere for utdanningsinstitusjonene å tilpasse tilbudene til lokale arbeidsmarkedsbehov, noe som kan styrke det lokale næringslivet. Flere muligheter for kompetanseutvikling og omstilling lokalt kan bidra til å sikre tilgang på relevant kompetanse, som er viktig for utvikling av næringslivet.

Et mindretall bestående av utvalgsmedlemmene Bettum, Tinnlund og Øien påpeker at det samtidig er naturlig å omprioritere innenfor eksisterende rammer og at finansieringssystemet og insentivene bør innrettes på en slik måte at etter- og videreutdanning prioriteres på linje med grunnutdanning. Dette er i tråd med universitetenes og høyskolenes samfunnsoppdrag. Disse utvalgsmedlemmene mener det ikke er naturlig at utvalget går detaljert inn i hvordan dette rent teknisk bør utformes.

Kombinasjon av formell utdanning og ikke-formell opplæring

Utvalget anbefaler at formell videreutdanning og ikke-formelle tilbud skal være så tilgjengelig som mulig. Utvalget anbefaler å tillate kombinasjon av formell utdanning og ikke-formell opplæring i samme tilbud.

For universitets- og høyskolesektoren anbefaler utvalget at det skal være valgfritt å gjennomføre eksamener, prøver eller innleveringer, i den grad dette er hensiktsmessig. Det innebærer at tilbud som i dag bare gis som formell videreutdanning også skal kunne gjennomføres som ikke-formell opplæring, med kursbevis etter endt gjennomføring. Utvalget mener at hovedutfordringen ved å innføre dette er finansieringssystemet. Utvalget vil derfor foreslå at det arbeides for å finne en løsning som gjør det mulig å kombinere deltakelse med og uten studiepoeng i samme emne, uten at egenbetalingen blir for høy. Utvalget anbefaler en videre utredning av hvordan en slik løsning kan finansieres. Utvalgsmedlem Tinnlund uttrykker imidlertid usikkerhet knyttet til praktisk gjennomføring, eventuell egenbetaling og likebehandling av studenter med og uten generell studiekompetanse.

Å gjøre eksamen og studiepoeng valgfritt på enkelte arbeidslivsrettede kompetansetilbud, kan senke terskelen for deltakelse og gjøre det enklere for flere å få nødvendig kompetanse. Det vil også gi arbeidstakere som ikke ønsker å ta eksamen mulighet til å delta i undervisningen på universitets- og høyskolenivå, samtidig som de får et kursbevis som dokumenterer at de har fulgt kurset.

Tiltaket kan bidra til økt deltakelse i kompetanseutvikling og gi en mer fleksibel tilnærming til livslang læring. På den annen side vil tiltaket ikke bidra til at deltakerne får dokumentasjon på formell kompetanse. Det vil være noe andre bruksområder for et deltakerbevis enn et formelt vitnemål.

Økt og forutsigbar finansiering av høyere yrkesfaglig utdanning

Utvalget anbefaler økt og mer forutsigbar finansiering for høyere yrkesfaglig utdanning.

Når det gjelder finansieringssystemet for fagskolene, må det legges til rette for større grad av forutsigbarhet. Utvalget mener at nåværende finansieringssystem i for stor grad er preget av søknadsbaserte ordninger og uklare kriterier. Et forutsigbart og tilstrekkelig finansieringssystem er en forutsetning for å tilby kompetanseutvikling som møter arbeidslivets behov.

Mer forutsigbar og økt finansiering er tiltak som kan bidra til opprettelsen av flere undervisningstilbud, noe som øker tilgangen til høyere yrkesfaglig utdanning. Samtidig vil større forutsigbarhet i ressurstilgangen bidra til mer robuste fagmiljøer, noe som i sin tur bidrar til bedre kvalitet i undervisningen. Det vil gi fagskolene mulighet til å bygge gode fagmiljøer, og gi bedre forutsetninger for en hensiktsmessig dimensjonering av tilbudet. Forutsigbar inntekt gir også fagskolene mulighet til å fokusere på kjerneaktiviteten fremfor å søke om penger. Et nytt finansieringssystem vil måtte innrettes på en måte som gjør at fylkeskommunale og nasjonale målsettinger møtes.

Klare finansieringskriterier bidrar til forutsigbarhet for sektoren. Samtidig henger finansieringssystemet sammen med styringen av sektoren og bør ses i sammenheng med tildelingsbrev og styringsdialogen mellom fylkeskommunene og fagskolene. Forutsigbar finansiering og styringsparametere vil innebære aktiv styring på et overordnet nivå og samtidig gi rom for at fagskolene har autonomi i utformingen av studietilbudet. Videre vil mer langsiktig planlegging av undervisningstilbudet kunne bidra til økt nasjonal koordinering.

Forutsigbar og økt finansiering av fagskolene kan ha flere positive distriktspolitiske konsekvenser. Det vil gi fagskoler i distriktene bedre muligheter til å opprettholde og utvikle studietilbud som er tilpasset lokale og regionale behov. Dette kan bidra til å styrke det lokale arbeidsmarkedet ved å sikre tilgang på relevant kompetanse, noe som er avgjørende for næringslivets utvikling i mindre sentrale områder. Flere utdanningsmuligheter lokalt kan også bidra til å redusere fraflytting. Et godt samarbeid og aktiv overordnet styring av sektoren vil bidra til flere relevante utdanninger i tråd med arbeidsmarkedets behov.

Mulighet for å sette sammen mindre moduler til en fagskolegrad

Utvalget anbefaler å legge til rette for at mindre moduler kan kombineres til en fagskolegrad, for å fremme fleksibilitet og senke terskelen for deltakelse i videreutdanning. Å gi mulighet for å sette sammen mindre moduler til fagskolegrader kan øke fleksibiliteten i utdanningstilbudene. Det kan fremme livslang læring ved å senke terskelen for deltakelse i utdanning samtidig som det kan bidra til at flere personer tar flere moduler for å oppnå en gradstittel. Videre vil en slik fleksibilitet gjøre det enklere å tilpasse utdanningstilbudene etter endringer i arbeidsmarkedet, og kan føre til en mer skreddersydd kompetanseutvikling for både enkeltpersoner og virksomheter.

Tiltaket forventes å gi studentene større fleksibilitet til å ta korte kurs og deretter oppnå en formell grad, noe som kan øke mulighetene for tilpasset kompetanseutvikling i distriktene.

Hensikten er å kunne kombinere enheter som allerede tilbys som moduler til en fagskolegrad. Det er imidlertid en mulig effekt at dette medfører økt grad av modulisering av det eksisterende tilbudet. Det kan være positivt da det vil øke omfanget av mindre enheter. På den annen side må en slik effekt vurderes opp mot kvaliteten i undervisningstilbudet.

Fleksibiliteten i moduler kan gjøre det mer attraktivt for fagskolene å tilby spesialiserte utdanningstilbud tilpasset lokale behov og dermed bidra til å styrke kompetansen og arbeidsmarkedene i distriktene.

Utvalgets anbefalinger

19 Bedre dokumentasjon og verdsetting av kompetanse i arbeidslivet

Dette kapittelet handler om tiltak for økt dokumentasjon og verdsetting av kompetanse i arbeidslivet. Kapittel 19.2 skisserer en mulig løsning for å utvikle et helhetlig system for dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse. Kapittel 19.3 omhandler utviklingen av kompetanseattester for å synliggjøre ikke-formell kompetanse. Kapittel 19.4 viser til tiltak for å utnytte dagens system for realkompetansevurdering bedre.

19.1 Problembeskrivelse og mål

Norge har et læringsintensivt arbeidsliv som innebærer at mange arbeidstakere både møter krav om og har gode muligheter til å lære gjennom sitt daglige arbeid (Bjønness-Ekerheim, 2022). Utdanningssystemet alene verken kan eller skal møte alle endringer i arbeidslivets kompetansebehov. Den raske teknologiske utviklingen fører til hyppigere endringer i kompetansebehov enn tidligere, og gjør arbeidsplassen til en stadig mer sentral arena for kompetanseutvikling. Dette gjør det enda viktigere å synliggjøre og dokumentere kompetanse tilegnet i arbeidslivet.

Samlet sett skaper dette et behov for et bedre fungerende og helhetlig system for verdsetting og dokumentasjon av realkompetanse. Det er også et mål at et slikt system skal gjøre arbeidslivet til bedre bestillere av utdannings- og opplæringstilbud. I tillegg kan et slikt system gjøre det mulig for arbeidslivet å rekruttere kompetanse mer treffsikkert og sikre rett kompetanse ved ansettelser.

Det er viktig at systemet har tillit og anerkjennelse i både arbeidslivet og utdanningssektoren. Det er et mål at både arbeidstakere, arbeidsgivere og de som utfører realkompetansevurderinger skal ha bedre kjennskap til og kunnskap om realkompetanse.

En persons realkompetanse kan i dag vurderes ved opptak til, og eventuelt avkortning av, formell utdanning. Det er få arbeidsgivere som utarbeider attester som beskriver den faktiske kompetansen arbeidstakere har opparbeidet. Dette gjør det utfordrende å vurdere en persons faktiske kvalifikasjoner, både i forbindelse med opptak til utdanning og jobb-bytte (NOU 2022: 17). En ansettelse fungerer som en realkompetansevurdering i praksis. Arbeidsgiver vurderer arbeidstakerens dokumentasjon av utdanning, erfaring og kompetanse mot de ønskede kvalifikasjonene. Personer som ikke kan dokumentere og sette ord på egen kompetanse i tilstrekkelig grad, vil i slike tilfeller være dårligere stilt enn arbeidstakere med formelle kvalifikasjoner.

Det er lite systematikk og metodikk for å dokumentere og verdsette kompetanse som er opparbeidet i arbeidslivet. Dette resulterer i at mange arbeidstakere har kompetanse som er vanskelig å få verdsatt på tilsvarende måte som formell utdanning. Dette er ugunstig i et arbeidsliv hvor arbeidstakere må jobbe smartere og utvikle og utnytte kompetanse mer effektivt.

En annen utfordring er at den ikke-formelle opplæringen som finner sted, ofte mangler kvalitetssikret og anerkjent dokumentasjon. Ved deltakelse i ikke-formell opplæring kan det gis deltakerbevis og annen form for dokumentasjon. Det kan imidlertid være utfordrende å vurdere hva et deltakerbevis faktisk innebærer.

Flere undersøkelser indikerer at dagens muligheter for å benytte realkompetansevurdering i det formelle utdanningssystemet ikke blir fullt utnyttet, og at det er stor variasjon i bruk og valideringspraksis. Dette gjelder fra grunnopplæring til høyere utdanning og omfatter både opptak og avkortning. Tiltak for å sikre en mer enhetlig praksis i forvaltning og gjennomføring av realkompetansevurdering ved opptak til videregående opplæring er omtalt i kapittel 10.2.2. Utvalget har ikke utredet ytterligere tiltak for realkompetansevurdering i videregående opplæring.

Det er et mål å gjøre dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse mer tilgjengelig og anvendelig. Selv om mange yrker i Norge har tydelige krav til formell utdanning, gjelder ikke dette hele arbeidslivet. For disse yrkene kan det derfor være behov for et felles språk som tydelig beskriver hvilken kompetanse som kreves i virksomheten, hva som er nødvendig for en bestemt stilling eller oppgave, og hvilken kompetanse medarbeiderne faktisk besitter. Dette peker på behovet for et helhetlig system for verdsetting og dokumentasjon av realkompetanse. Det er også viktig å anerkjenne at kompetanse utvikles gjennom arbeid i ulike yrker, både i yrker uten formelle utdanningskrav og i yrker med klare krav til formell utdanning. Målet er ikke å erstatte eksisterende utdanningsstandarder, men å supplere dem ved å etablere metoder som muliggjør vurdering av kompetanse tilegnet på andre måter.

Det er også et mål at realkompetansevurdering blir bedre kjent, slik at flere kan ta det i bruk. Dette kan gjøre realkompetanse til et mer brukt grunnlag for opptak og mulig avkortning av studier. For å sikre tilgang til kompetansetilbud må handlingsrommet som ligger i regelverket for opptak til universiteter og høyskoler utnyttes. Dette innebærer økt bruk av realkompetansevurdering ved opptak.

19.2 Utvikle et helhetlig system for dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse

Dagens system for dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse er ikke tilstrekkelig tilpasset kompetanse som er tilegnet i arbeidslivet. Utvalget mener det er behov for et helhetlig system for synliggjøring og dokumentasjon av kompetanse utviklet i arbeidslivet, og for bedre kobling mellom læring i arbeidslivet og utdanning.

For å utvikle et slikt system som virkemiddel i kompetansepolitikken, vil det være nødvendig med et omfattende utrednings- og utviklingsarbeid. Dette er et arbeid som bør involvere flere aktører enn partene i arbeidslivet. En gruppe kan nedsettes for å utrede hvordan et helhetlig system for realkompetanse kan utformes og etableres. Gruppen bør være bredt sammensatt og inkludere representanter fra partene i arbeidslivet, samt andre relevante aktører.

Formålet med å opprette en slik gruppe er å fremme en bred diskusjon og forståelse for kompetanse som utvikles i arbeidslivet i dagens utdannings-, kompetanse- og arbeidslivspolitikk.

For flere av partene i arbeidslivet er det et mål at kompetanse fra arbeidslivet og det formelle utdanningssystemet i større grad sees i sammenheng og utfyller hverandre.

Under følger aktuelle utredningspunkter:

Utvikling av kompetansereferanser

For å synliggjøre og dokumentere realkompetanse fra arbeidslivet, er det behov for en referanse som kompetanse kan vurderes opp mot. En slik referanse kan synliggjøre hvilke kunnskaper, ferdigheter og annen kompetanse som kreves av arbeidstakere i et gitt yrke i ulike sammenhenger. En slik referanse kan også brukes til å vurdere og utvikle den enkeltes kompetanse i tråd med bransjens krav.

Utredningen kan rettes mot yrker og bransjer der læring gjennom arbeid i større grad enn formell utdanning dekker kompetansebehovet.

Det kan vurderes hvordan arbeidslivet selv kan ta et større ansvar for å synliggjøre og validere kompetanse ved å utvikle egne kompetansereferanser. Det kan trekkes frem modeller og metoder for å identifisere og beskrive kompetanse utviklet i arbeidslivet, og bruke eksempler på eksisterende kompetansereferanser.

Det kan være relevant å bygge videre på erfaringene fra Balansekunstmodellen (se boks 7.1). Dette krever videreutvikling og tilgjengeliggjøring av Balansekunstmodellen, slik at den kan tas i bruk i større skala. Samtidig vil det også være aktuelt å trekke inn andre referansepunkter. Flere land har utviklet systemer for å vurdere kompetanse fra arbeidslivet. Det vil være naturlig å se til erfaringer fra disse.

Det vil også være naturlig å identifisere hvordan kunstig intelligens kan brukes for å effektivisere arbeidet med vurdering av realkompetanse og utvikling av kompetansereferanser. Erfaringene som hittil er gjort med å utvikle en kompetansedatabase (se boks 7.7) kan vurderes.

Dokumentasjon av læringsutbytte fra kurs og mindre læringsenheter

Ikke-formell opplæring spiller en viktig rolle i den læringen som skjer i arbeidslivet. Å synliggjøre læringsresultater fra arbeidslivet kan fremme livslang læring og bedre mobilitet i arbeidsmarkedet. Systematisk dokumentasjon av ikke-formell opplæring vil også være en fordel for arbeidsgivere som planlegger kompetanseutvikling for ansatte. En utfordring er at opplæringen ofte mangler kvalitetssikret og anerkjent dokumentasjon.

Utredningen kan vurdere løsninger for hvordan man kan dokumentere og verdsette ikke-formell kompetanse. Det kan være hensiktsmessig, som en del av den større utredningen om et helhetlig system for realkompetansevurdering, å utrede hvordan forslaget om kompetanseattester kan understøtte dette arbeidet. Utredningen kan også vurdere hvordan et system for minikvalifikasjoner kan innføres i Norge.

System for kvalitetssikring

Kvalitetssikringsmekanismer er nødvendige for å sikre troverdighet og verdsetting av kompetanse i arbeidslivet. Hvis systemet mangler legitimitet og tillit i arbeidslivet, kan dokumentasjonen bli verdiløs. Utredningen kan vurdere kvalitetssikring av både system og dokumentasjon. Eierskap til dokumentasjonssystemer og individuell informasjon må avklares i henhold til personvern og andre relevante krav.

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR) og ikke-formell og uformell læring

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring gir en oversikt over utdanningsnivåer i Norge og viser hvordan kvalifikasjoner fra det norske utdanningssystemet er plassert i forhold til hverandre. Navnet Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring reflekterer en ambisjon om å omfatte hele spekteret av læring, inkludert formell, ikke-formell og uformell læring. I praksis har imidlertid Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk hovedsakelig vært brukt til å beskrive kvalifikasjoner fra det formelle utdanningssystemet, som vitnemål og grader.

Ikke-formell og uformell kompetanse, som ofte oppnås gjennom arbeidserfaring eller opplæring utenfor skolesystemet, mangler tilsvarende standarder og anerkjent dokumentasjon, noe som vanskeliggjør en strukturert inkludering i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk.

Gruppen som er foreslått nedsatt, kan vurdere hvordan den enkelte kan få en bedre dokumentasjon av ikke-formell og uformell kompetanse. Evalueringen NOKUT leverte i 2023 om Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk (Furholt & Amundsen, 2023) konkluderte med at Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk i hovedsak er et utdanningsrammeverk og et rammeverk for styring og administrasjon. Det innebærer at målet og intensjonen om å være et rammeverk for arbeidslivet, mobilitet og livslang læring, ikke har blitt innfridd.

Det kan vurderes om Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk kan utvides til å inkludere ikke-formell og uformell kompetanse, og eventuelt på hvilken måte. I vurderingen må det inngå hvordan bruk av beskrivelser av læringsutbytte og kompetansestandarder eller referanser i arbeidslivet kan koble sammen realkompetansevurdering i utdanning og arbeidsliv.

19.2.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kompetansereformutvalget har ikke tallfestet kostnadene forbundet med å opprette en gruppe som skal utrede et helhetlig system, eller med å utvikle og pilotere systemet. Det er sannsynlig at det vil kreves økonomisk støtte til utprøving av piloter. Et system basert på kompetansebeskrivelser vil også være ressurskrevende både å utvikle og drifte. Det er naturlig at utredningen også belyser kostnadene knyttet til dette.

19.3 Utvikle system for kompetanseattester

Læringsresultater fra arbeidslivet kan synliggjøres i større grad enn i dag. Innføring av kompetanseattester kan bidra til dette. Kompetanseattester skal dokumentere kvalitetssikret læringsutbytte fra ikke-formell opplæring fra godkjente leverandører.

En kompetanseattest inneholder tre hovedelementer. Det første elementet er det overordnede målet for opplæringen og konteksten den inngår i. En slik kortfattet presentasjon skal gjøre det mulig for mottakeren å gripe kjernen i læringen og forstå hvilken sammenheng læringen inngår i. Dernest må attesten beskrive bredden og omfanget av det aktuelle læringsresultatet. I praksis vil dette innebære å beskrive hva slags teoretiske kunnskaper, praktiske ferdigheter og generell kompetanse det omhandler. Det tredje hovedelementet er dybden eller nivået i den aktuelle læringen. Innenfor ett og samme kompetanseområde vil det nødvendigvis være ulike grader av kompleksitet og oppnådd ekspertise.

Det kan vurderes om attestene bør knyttes til et bransje- eller aktivitetsområde ved å relatere de tre hovedelementene til et kompetanserammeverk. Et bransjebasert kompetanserammeverk innebærer å identifisere nøkkelkompetanser og hvilket nivå kompetansen må ligge på for å mestre disse. Et bransjebasert kompetanserammeverk kan bidra til å ta ut potensialet for kompetanseattester.

Systemet for kompetanseattester kan utformes slik at den enkeltes læringsresultater blir forstått innen utdanningssystemet og kan benyttes ved realkompetansevurderinger. Dersom det er hensiktsmessig, kan en felles mal også brukes internt i virksomheter.

Kompetanseattestene må oppbevares og kunne gjøres tilgengelig fra et sentralt anerkjent nettsted, for eksempel Vitnemålsportalen. For å sikre systemets legitimitet, er det nødvendig med kvalitetssikringsmekanismer. Dersom systemet for kompetanseattester ikke har legitimitet og tillit i arbeidslivet, er en mulig konsekvens at dokumentasjonen ikke kommer til nytte.

Opplæringsaktører som skal kunne utstede kompetanseattester må være godkjent av myndighetene. Godkjenningsordningen har som formål å sikre at aktørene har kvalitetssystemer og driver økonomisk forsvarlig. Godkjenningsordningen skal også sikre at aktørene har fagkompetanse, og kompetanse innen utdanning og pedagogikk.

Utvalget er kjent med rapporten Kompetanseattester og kompetanserammeverk – Synliggjøring av etterutdanning (Kompetanseforbundet, 2024). Rapporten gir innspill til et arbeid med utvikling av kompetanseattester. Det tiltaket som utvalget skisserer her, er imidlertid ikke bundet opp til de konkrete forslagene i denne rapporten.

19.3.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Vitnemålsportalen, utviklet av Sikt, eksisterer allerede i Norge. Sikt har deltatt i referansegruppen for utredningen av kompetanseattester og har uttrykt at flere av systemene under utvikling vil gjøre det enkelt å inkludere kompetanseattester. Dette vil gjøre det mulig å inkludere kompetanseattester som en del av en personlig mappe sammen med formelle kvalifikasjoner. Dette kan bidra til å senke kostnadene ved innføringen av kompetanseattester.

19.4 Utnytte realkompetansevurdering for opptak til korte utdanningstilbud i høyere utdanning

Realkompetansevurdering kan være et virkemiddel for å gjøre korte utdanningstilbud rettet mot arbeidslivet tilgjengelig for arbeidstakere uten generell studiekompetanse. Som påpekt i kapittel 10.4, er det handlingsrom innenfor eksisterende regelverk til å bruke realkompetansevurdering ved opptak, og muligheten bør anvendes i større utstrekning enn i dag. Dette kan være særlig relevant ved opptak til korte arbeidslivsrettede tilbud. Utdanningsinstitusjonene kan i større grad legge til rette for opptak basert på realkompetanse. Hver institusjon fastsetter selv kriteriene som realkompetansen måles opp mot for hvert enkelt tilbud, slik at kriteriene står i forhold til undervisningens omfang og læringsutbytte.

Opptaksforskriften fastsetter at utdanningsinstitusjonen må vurdere realkompetansen opp mot faget søkeren ønsker å studere, og «finne fram til eigna og tenlege framgangsmåtar for slike vurderingar» (Opptaksforskriften, 2023 § 3-1, tredje ledd).

For at utdanningsinstitusjonene i større grad skal kunne utnytte handlingsrommet for bruk av realkompetansevurdering som ligger i eksisterende regelverk, kan det være hensiktsmessig med en klargjøring av regelverket. Det kan gjøres ved at handlingsrommet for vurdering av realkompetanse i universiteter og høyskoler klargjøres i den nye opptaksforskriften som vil følge av Stortingsmeldingen om opptak til høyere utdanning (Meld. St. 20 (2023–2024)) og ny Lov om universitet og høyskoler fra 2024. Alternativt kan det utarbeides som rundskriv eller en veileder.

Bedre informasjon om muligheten for å søke om opptak på bakgrunn av realkompetanse, og tydelige vurderingskriterier, kan også bidra til at realkompetansevurdering blir mer brukt. Det er store forskjeller mellom utdanningsinstitusjonene i hvilken grad de opplyser om muligheten for å søke om opptak på bakgrunn av realkompetanse.

Det kan også utvikles bedre verktøy og metoder for å kunne utføre realkompetansevurdering. I tillegg til å tilpasse kriteriene som realkompetansen skal måles opp mot til det enkelte tilbudet, kan alternative dokumentasjonsordninger prøves ut. Eksempler er intervjuer, selvrapporteringsskjema eller tester, der søkeren ikke må fremskaffe skriftlig dokumentasjon i forkant av opptaksprosessen. Omfattende dokumentasjonskrav kan være krevende for søkeren og kan virke avskrekkende for enkelte.

19.4.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Økt bruk av realkompetansevurdering i universiteter og høyskoler har både økonomiske og administrative konsekvenser. Klargjøring av regelverket gjennom Opptaksforskriften vil kreve begrensede ressurser, siden dette arbeidet allerede er påbegynt i forbindelse med den nye universitets- og høyskoleloven.

Økt antall søkere med realkompetanse som vurderingsgrunnlag kan bli ressurskrevende for utdanningsinstitusjonene. Kravene til dokumentasjon og vurdering av søknader krever ressurser, men en forenkling av dokumentasjonskravene vil kunne redusere ressursbruken. Samtidig er realkompetansevurdering en rettighet som allerede ligger i dagens lovverk.

Bedre utnyttelse av handlingsrommet i dagens system for realkompetansevurdering kan føre til at flere arbeidstakere får opptak til korte arbeidslivsrettede utdanningstilbud ved universiteter og høyskoler.

19.5 Utvalgets konklusjon og anbefaling

Utvikle et helhetlig system for dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse

Kompetansereformutvalget anbefaler å utrede et helhetlig system for dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse opparbeidet i arbeidslivet. Et slikt system skal øke synligheten og verdien av kompetanse oppnådd utenfor det formelle utdanningssystemet og fremme samspill mellom kompetanse oppnådd i arbeidslivet og utdanning.

Utvalget anbefaler å nedsette en bredt sammensatt gruppe for å undersøke mulighetene for et slikt system. Gruppen bør inkludere representanter fra arbeidslivets parter og andre relevante aktører. Gruppen skal utarbeide praktiske løsninger og foreslå et system som integrerer ikke-formell og uformell kompetanse i et system for realkompetansevurdering.

Selv om det er en felles forståelse av behovet for et helhetlig system for dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse, er utvalget delt i sin anbefaling. Utvalgsmedlemmene Andersen, Bettum, Tinnlund, Thorkildsen og Øien støtter utvikling av et helhetlig system som inkluderer dokumentasjon og verdsetting av ikke-formell og uformell kompetanse. Disse utvalgsmedlemmene mener at Kompetansereformutvalget bør peke på aktuelle utredningspunkter som en del av utvalgets anbefaling. Disse utvalgsmedlemmene støtter forslag om å utrede løsninger for hvordan man kan dokumentere og verdsette kompetanse fra ikke-formell opplæring. Det kan i den forbindelse være naturlig å utrede innføring av kompetanseattester og minikvalifikasjoner for å dokumentere læringsutbytte fra ikke-formell opplæring. Disse utvalgsmedlemmene mener også at det er behov for et system for kvalitetssikring, og at utredningen må adressere kvalitetssikring av dokumentasjon av kompetanse fra arbeidslivet, med klare retningslinjer for eierskap og personvern. De samme utvalgsmedlemmene mener at utredningen bør inkludere utvikling av kompetansereferanser for kompetanse opparbeidet i arbeidslivet, særlig for yrker uten formelle kvalifikasjonskrav. De mener også at utredningen bør vurdere muligheten for å utvide Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring til å inkludere ikke-formell og uformell læring.

Utvalgsmedlemmene Bergene, Flagtvedt, Rørmark, Semb og Østbye ønsker en forbedring av eksisterende strukturer og påpeker behovet for å definere hva som ligger i begrepet helhetlig system mer presist. Disse utvalgsmedlemmene ønsker en mer overordnet beskrivelse i anbefalingen uten spesifikke utredningspunkter og mener mandatet må utarbeides på et senere tidspunkt i samarbeid med partene i arbeidslivet. De mener også at dagens godkjente utdanningsstandarder ivaretar nødvendige krav, og at et nytt kvalitetssikringssystem derfor er unødvendig. De samme utvalgsmedlemmene mener at Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk ikke skal inkluderes i utredningen.

Dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse tilegnet i arbeidslivet kan ha stor verdi for virksomheten og arbeidstakerne. Gjennom å dokumentere læringen som skjer på arbeidsplassen i arbeidsforholdet, vil begge parter få større innsikt i egen og virksomhetens kompetansebeholdning. Denne innsikten er nødvendig for å avdekke og få en bevissthet om kompetansebehov og å iverksette tiltak. Å verdsette større deler av arbeidstakernes realkompetanse kan ha effekt på lønn og arbeidsmiljø, og for virksomhetenes evne til å rekruttere og beholde medarbeidere. På samfunnsnivå kan det bidra til større mobilitet i arbeidsmarkedet. Det kan også bidra til å øke anseelsen til yrker som ikke har store krav til formell utdanning.

Arbeid med et mer helhetlig system for realkompetanse vil også komme distriktene til gode.

Særmerknad fra utvalgsmedlemmene Bergene, Flagtvedt, Rørmark, Semb og Østbye til 19.2 Utvikle et helhetlig system for dokumentasjon og verdsetting av kompetanse

Utvalgsmedlemmene Bergene, Flagtvedt, Rørmark, Semb og Østbye viser til at tidligere forsøk på å etablere et godt system for realkompetansevurdering har vist seg å være komplisert. Både dette utvalget og tidligere utredninger har pekt på flere utfordringer med dagens system. Utvalget har ikke hatt tilstrekkelig tid eller ekspertise til å anbefale detaljer i et forbedret system for realkompetanse. Disse utvalgsmedlemmene støtter forslaget om at det nedsettes en bredt sammensatt utredningsgruppe, men mener at utvalgets medlemmer Andersen, Bettum, Tinnlund, Thorkildsen og Øien går for langt i å definere og detaljere hva som bør inngå i utredningen. Videre mener utvalgsmedlemmene Bergene, Flagtvedt, Rørmark, Semb og Østbye at mandatet må utarbeides i samarbeid med partene og andre relevante aktører med kjennskap til, ansvar for og erfaring med realkompetansevurdering.

Disse utvalgsmedlemmene støtter ikke at utredningsgruppens mandat skal inkludere Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. De mener en gjennomgang av rammeverket må gjøres i en helhetlig prosess, der alle endringer konsekvensvurderes.

Disse utvalgsmedlemmene viser til arbeidet som er påbegynt i videregående opplæring (se kapittel 10.2.2), og mener at dette kan være verdt å se nærmere på også for fagskoler, universiteter og høyskoler.

Utvikle system for kompetanseattester

Utvalget har diskutert om kompetanseattester er et egnet virkemiddel for å synliggjøre læringen som skjer i arbeidslivet. Utvalgsmedlemmene er enige om at det kan være flere positive konsekvenser ved å dokumentere læringsresultater fra ikke-formell opplæring fra godkjente tilbydere. For arbeidstakere kan dokumentasjonen bidra til å identifisere og dokumentere egne læringsresultater, noe som kan være nyttig i både arbeidslivet og videre utdanning. Dette kan også øke mobiliteten både innad i bransjer og mellom ulike bransjer, ved at arbeidstakere kan synliggjøre og dokumentere sin kompetanse. For virksomheter vil en kompetanseattest kunne gi oversikt over arbeidstakernes kompetanse og dermed være et nyttig verktøy for strategisk kompetansestyring. På sikt kan dette bidra til å redusere kompetansegapet mellom arbeidstakernes ferdigheter og arbeidsmarkedets krav.

Utvalget anbefaler at det utredes og utvikles kompetanseattester som beskriver og kategoriserer ikke-formell opplæring for å gjøre det lettere for arbeidsgivere og enkeltpersoner å orientere seg blant kompetansetilbud og velge riktig kompetansetiltak. Attestene bør tilpasses en digital kompetanseplattform. Det vil være hensiktsmessig, som en del av den større utredningen av et helhetlig system for realkompetansevurdering, å utrede hvordan forslaget om kompetanseattester kan understøtte og være en del av dette arbeidet.

Særmerknad fra utvalgsmedlemmene Tinnlund og Thorkildsen til 19.3 Utvikle system for kompetanseattester

Utvalgsmedlemmene Tinnlund og Thorkildsen anerkjenner behovet for dokumentasjon av læringsutbytte fra kurs og små læringsenheter for å synliggjøre læringen som skjer i arbeidslivet. Disse medlemmene mener imidlertid at kapittel 19.3 Utvikle system for kompetanseattester er sammenfallende med utvalgets forslag om en egen utredning av et helhetlig system for dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse som synliggjør kompetanse tilegnet i arbeidslivet og som kobler arbeidsliv og utdanning.

Kompetansereformutvalget har påpekt behovet for et helhetlig system for realkompetansevurdering, hvor vurderinger i arbeidslivet også er en del av systemet. Utvalget har pekt på behovet for å ta en nasjonal beslutning om å innføre et helhetlig system som kobler sammen delsystemer utviklet i utdanning og i arbeidsliv gjennom å benytte læringsutbytter som felles språk, slik det er angitt i dagens Nasjonale kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring. For at utbredelsen av realkompetansevurderinger i arbeidslivet skal ha større verdi for samfunnet, arbeidslivet og den enkelte, må realkompetansevurderingen kunne brukes for et videre formål enn opptak til utdanning, og vurderingen må ha tillit i utdanning og i arbeid.

Utvalgsmedlemmene Tinnlund og Thorkildsen mener at for å etablere et slikt system trengs et offentlig utvalgsarbeid som skisserer mulige løsninger, der flere av de tiltakene som utvalget har diskutert kan være viktige elementer inn i et slikt arbeid. Det kan være behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget for delsystemer i arbeidslivet, og bedre informasjon og gjennomføring av vurderingspraksis i utdanning. Tiltaket som beskrives i kapittel 19.3 Utvikle system for kompetanseattester bør derfor ikke fremmes som selvstendig tiltak, men utredes som et av flere viktige elementer i utvalgets forslag om utredning av et helhetlig system.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Bettum til 19.3 Utvikle system for kompetanseattester

Utvalgsmedlem Bettum mener det er viktig å synliggjøre mer av læringen som skjer i arbeidslivet og at det må være en helhetlig tilnærming til dette som skissert i kapittel 19.2. Å realisere et helthetlig system for realkompetanse består av flere delelementer, hvor kompetanseattester/minikvalifikasjoner, som i hovedsak går ut på å synliggjøre læringsutbytte fra et kurstilbud på en mer enhetlig måte, er et viktig delelement. Utvalgsmedlem Bettum ønsker imidlertid å understreke at det å utvikle et system for kompetanseattester/minikvalifikasjoner ikke er tilstrekkelig for å synliggjøre den omfattende læringen som skjer i norsk arbeidsliv. Det meste av læringen som skjer i arbeidslivet er i regi av arbeidsgiver eller gjennom å utføre oppgaver i det daglige. Det er heller ikke slik at et system for kompetanseattester slik det er beskrevet i kapittel 19.3 automatisk vil sikre læringsenheter av god kvalitet som svarer ut de konkrete behovene i arbeidslivet. Utvalgsmedlem Bettum mener derfor at det må satses mye mer på tilnærmingen i Balansekunstmodellen og andre metoder for å identifisere og beskrive kompetanser som bygges i arbeidslivet for å blant annet kunne utvikle bedre opplæringstilbud. Balansekunstmodellen tar ikke utgangspunkt i tilbyder av opplæring slik tiltaket om kompetanseattester gjør, men spør ansatte hva de må kunne i sin jobb for å mestre den, uavhengig av hvor de lærer det, for deretter å bygge en struktur rundt den læringen, for eksempel en minikvalifikasjon.

Utnytte realkompetansevurdering for opptak til korte utdanningstilbud i høyere utdanning

Utvalget mener det er viktig å øke tilgjengeligheten til korte arbeidslivsrettede utdanningstilbud i høyere utdanning for personer uten generell studiekompetanse. For å oppnå dette bør muligheten til å bruke realkompetansevurdering ved opptak utnyttes i større grad enn i dag. Utvalget anbefaler at universiteter og høyskoler i større utstrekning enn i dag, systematisk opplyser om retten til å bli realkompetansevurdert. God informasjon, klare kriterier tilpasset hvert utdanningstilbud og forholdsmessige krav til dokumentasjon eller alternative dokumentasjonsformer vil til sammen bidra til at flere kan få tilgang til korte, tilpassede undervisningstilbud i høyere utdanning. God informasjon kan bidra til at flere søker opptak på bakgrunn av realkompetansevurdering.

Flertallet av utvalgets medlemmer bestående av Andersen, Bergene, Bettum, Rørmark, Semb, Tinnlund, Thorkildsen og Øien, anbefaler at handlingsrommet som allerede finnes for bruk av realkompetansevurdering i opptaksreglementet, klargjøres i den nye opptaksforskriften. Et tydelig regelverk som klargjør handlingsrommet, vil bidra til at utdanningsinstitusjonene kan fastsette godt tilpassede kriterier for realkompetanse ved opptak til tilbud rettet mot arbeidslivet.

Et mindretall av utvalgets medlemmer bestående av Flagtvedt og Østbye, mener at dagens opptaksforskrift er tilstrekkelig, og støtter derfor ikke at opptaksforskriften endres, men mener i stedet at utdanningsinstitusjonene selv kan utvikle veiledere hvis de har behov for det.

Særmerknad fra utvalgsmedlemmene Flagtvedt og Østbye til 19.4 Utnytte realkompetansevurdering for opptak til høyere utdanning

Et mindretall bestående av utvalgsmedlemmene Flagtvedt og Østbye støtter ikke flertallets forslag.

Mindretallet mener at dagens opptaksforskrift er tilstrekkelig for å beskrive det handlingsrommet som ligger i realkompetansevurdering, og støtter ikke at opptaksforskriften endres. Mindretallet peker på at universiteter og høyskoler har høy grad av autonomi, med frihet til å utvikle sine egne faglige profiler. Ulike studieprogrammer har varierende krav til forkunnskap. Det er derfor viktig at institusjonenes handlingsrom ikke begrenses.

Mindretallet foreslår at dersom institusjonene har behov for det, kan de utarbeide veiledninger for dette, basert på opptaksforskriften. Eventuelt kan bedre utnyttelse av dagens regelverk vurderes i forbindelse med utvalgets forslag om en utredningsgruppe, se kapittel 19.2.

Utvalgets anbefalinger

20 Økonomiske konsekvenser og beregninger

Utvalget har påpekt i kapittel 8 at det er store gevinster å hente ved å øke humankapitalen, og se til at arbeidsstyrken har nødvendig kompetanse for nåværende og fremtidig omstilling. Utvalget har beregnet at en varig økning på fem prosentpoeng i sysselsettingen for personer i alderen 50 år med videregående opplæring eller grunnskole som høyeste fullførte utdanning vil kunne gi en samlet gevinst på 27,2 milliarder kroner. Beregningen er basert på gjenstående yrkesinntekt og antall personer i dette ene årskullet. En tilsvarende beregning basert på hele arbeidsstyrken vil kunne gi en langt høyere gevinst.

Sett i lys av slike beregninger, vil utvalgets anbefalinger samlet sett gi en betydelig samfunnsmessig gevinst.

Utvalget har flere forslag og anbefalinger som kan gjennomføres innenfor gjeldende økonomiske rammer. Flere forslag er ikke tallfestet. For de fleste av disse gjelder at kostnadene i stor grad vil avhenge av tiltakets innretning og omfang. For eksempel vil kostnaden ved en utvidelse av Bransjeprogrammet avhenge av de enkelte programmenes omfang. Tilsvarende vil det å utvikle en langtidsplan for livslang læring kreve begrensede ressurser til selve utarbeidelsen av planen, mens det vil kreve større investeringer for å nå målene i en slik plan.

Tabell 20.1 oppsummerer økonomiske konsekvenser av tiltakene som er utredet.

Det er økonomiske konsekvenser forbundet med alle tiltakene som er foreslått i denne rapporten. For noen tiltak er det hovedsakelig kostnader forbundet med administrasjon og ressurser i forbindelse med møtevirksomhet og saksbehandling. For andre tiltak vil det være nødvendig å tilføre større beløp for å finansiere nye ordninger, eller å utvide eksisterende ordninger.

20.1 Beregninger til kapittel 15.2 Utvikle en digital kompetanseplattform

Bedre informasjon og kobling av tilbud og etterspørsel er tema i kapittel 15. Hovedtiltaket i dette kapittelet, som også er et av de viktigste tiltakene i denne rapporten, er utviklingen av en digital kompetanseplattform. Utdanning.no har estimert kostnaden for en kompetanseplattform. En kompetanseplattform med de foreslåtte elementene kan koste 12 millioner kroner i prosjektkostnader, forutsatt at den bygges på allerede eksisterende infrastruktur. I tillegg vil det være behov for omtrent et årsverk for drift og kvalitetssikring av innholdet, samt nødvendige utgifter til oppdatering og vedlikehold av tekniske løsninger.

Tabell 20.2 viser hvordan de samlede kostnadene kan fordele seg på ulike komponenter. Utvikling og drift av plattformen kan baseres på eksisterende infrastruktur og funksjoner i Utdanning.no. Prosjektkostnadene vil trolig strekke seg over flere budsjettår.

20.2 Beregninger til kapittel 16.2 Samordne og styrke tilskudd til bedriftsintern opplæring (BIO)

I 2023 ble det brukt minimum 85,2 millioner kroner på BIO-tilskudd. Det er grunn til å tro at det er til dels stor variasjon i beløpene som benyttes til ordningen mellom fylkene. Da ordningen var statlig, var det store variasjoner både mellom fylkene og fra år til år. Ressursene ble benyttet i regioner med høy arbeidsledighet og stort behov for omstilling i næringslivet. Gjennomgangen av utlysningen av BIO-midler i fire fylkeskommuner i 2024 viser også store forskjeller mellom fylkene når det gjelder stønadsbeløp (se kapittel 9.4.6). Noen fylker beregner tilskuddet som en prosentandel av støtteberettigede kostnader, der prosentandelen avhenger av virksomhetens størrelse. Noen fylker har satt en øvre grense for tilskuddet. I ett tilfelle fremgår det at tilskuddet for små virksomheter og enkeltpersonforetak er maksimalt 300 000 kroner, for mellomstore og store virksomheter maksimalt 500 000 kroner. Tilskudd skal ikke utgjøre mer enn 50 prosent av støtteberettigede kostnader. Et annet fylke gir maksimalt 600 000 kroner per prosjekt og 40 000 kroner per deltaker. Tidshorisonten varierer også. I 2021 var det gjennomsnittlige tildelingsbeløpet på tvers av fylker 261 337 kroner per virksomhet og 14 800 kroner per ansatt. Det er usikkert om dette er representative beløp også etter covid-19-pandemien.

I 2020 ble 55 millioner kroner overført til fylkeskommunenes rammer da BIO-ordningen ble fylkeskommunal. I 2023 var beløpet som ble brukt 50 prosent høyere.

20.3 Beregninger til kapittel 16.3 Statlig omstillingsstøtte for kompetanse i arbeidslivet

Under forutsetning av tilstrekkelig statlig medfinansiering ble Fellesforbundet og Norsk Industri enige i tariffoppgjøret for 2024 om å følge opp en kompetansereform for frontfaget (Industrioverenskomsten). Fellesforbundets medlemmer som omfattes av Industrioverenskomsten (Verkstedoverenskomsten, Teko-overenskomsten og Teknologi- og dataoverenskomsten) gis rett til ulønnet utdanningspermisjon for bransjerelevant etter- og videreutdanning inntil to uker (75) timer per kalenderår, med inntektssikring på nærmere fastsatte vilkår. Arbeidsgivere bundet av Industrioverenskomsten vil innbetale årlig et arbeidsgiverbidrag tilsvarende en tredel av årlig behov for fondsmidler i henhold til ambisjon om å tilby kompetanseutvikling for 10 prosent av årsverkene i Industrioverenskomsten. Partene legger til grunn at en statlig medfinansiering skal utgjøre to tredeler av kostnaden i form av årlige tilskudd over statsbudsjettet.

I Industrioverenskomsten er det 40 000 årsverk. I denne beregningen legges det til grunn at 10 prosent av årsverkene, det vil si 4 000, kommer til å delta i ulike kompetansetiltak hvert år. Basert på timepris for disse i snitt, tilsier det 85 millioner kroner i kostnad for inntektssikring/lønnsstøtte. Det utgjør 21 250 kroner per ansatt og det dekker lønnet utdanningspermisjon i 10 dager.

Kostnadene for å følge opp en kompetansereform for 4 000 fagarbeidere i frontfaget (Industrioverenskomsten) vil dermed utgjøre 85 millioner kroner hvert år. Arbeidsgiver- og arbeidstakerbidraget er på en tredel og dermed 28 millioner kroner. Den statlige medfinansieringen er på to tredeler og dermed 57 millioner kroner.

For å beregne kostnadene til en statlig omstillingsstøtte som skal gjelde organisert arbeidsliv, kan vi legge til grunn frontfagets beregning som modell. Dersom vi legger til grunn at den statlige omstillingsstøtten vil omfatte 25 000 arbeidstakere årlig vil en statlig omstillingsstøtte koste 21 250 kroner x 25 000, totalt 531 millioner kroner. Fratrukket et arbeidsgiver- og arbeidstakerbidrag på en tredel utgjør den statlige medfinansieringen 354 millioner kroner.

Som et alternativ til frontfagets beregning kan vi ta utgangspunkt i gjennomsnittlige direkte personalkostnader for hele arbeidsstyrken, som i 2022 var omtrent 699 000 kroner per årsverk (SSB, 2023a). Et årsverk er 1 950 timer per år. Et fravær på 10 arbeidsdager vil da utgjøre 26 900 kroner. Dette beløpet legges til grunn for en tilsvarende beregning.

20.4 Beregninger til kapittel 16.4 Lønnsstøtte for opplæring

En mulig avgrensning kan være 37,5 eller 75 timer per ansatt per år, vektet med stillingsprosent. Gjennomsnittlige direkte personalkostnader, som lønn, var i 2022 omtrent 699 000 kroner per årsverk. Samlede kostnader for arbeidsgiver som inkluderer arbeidsgiveravgift, sosiale kostnader med mer, er omtrent 881 000 kroner (SSB, 2023a).

Dersom opplæringen gir 37,5 timer fravær, svarer dette til omtrent to prosent av et årsverk for arbeidsgiver, når vi legger 1 950 timer per år til grunn og en arbeidskostnad på omtrent 17 000 kroner. Med en støtteandel på 33 prosent gir dette lønnsstøtte på omtrent 5 600 kroner. Med en støtteandel på 62,4 prosent, som tilsvarer dagpengesatsen, gir dette lønnsstøtte på omtrent 10 600 kroner.

20.5 Beregninger til kapittel 16.5 Kompetansefunn for kompetanseinvesteringer til arbeidstakere med høyere utdanning

Med utgangspunkt i antallet arbeidstakere som deltar i formell videreutdanning, har Steen et al. (2019) beregnet at de totale kostnadene for deltakelsen er 17,8 milliarder kroner per år. Virksomhetene dekker 15 prosent av denne kostnaden. Satsen for skattefradrag er satt til 20 prosent. En Kompetansefunnordning ville, basert på tallene fra 2019, medføre et tap i skatteinntekter på 534 millioner kroner. Videre viser beregningene at dersom ordningen fører til en økning i investeringene på 30 prosent, vil det innebære økte investeringer på 800 millioner kroner for arbeidsgivere, og en reduksjon i skatteinntektene på 694 millioner kroner.

20.6 Beregninger til kapittel 16.6 Individuelle læringskontoer

En beregning for å estimere kostnaden ved en individuell læringskonto tar utgangspunkt i at alle i arbeidsfør alder får en konto. I fjerde kvartal 2022 var det 2,6 millioner sysselsatte i alderen 20 til 66 år. To millioner av disse jobbet fulltid, mens 600 000 jobbet deltid (SSB, 2023b). Dersom vi legger et beløp tilsvarende som i den franske ordningen til grunn, vil hver heltidssysselsatt få 5 000 kroner inn på sin læringskonto årlig. Det vil tilsvare 10 milliarder kroner i året. Hvis vi i tillegg legger til 50 prosent innskudd til personer som jobber mellom 50 og 99 prosent stilling, ville totalen bli 10,9 milliarder kroner.

En tilsvarende beregning har tatt utgangspunkt i at bare personer med kortere formell utdanning får en konto. I fjerde kvartal 2022 var 340 000 personer i alderen 20 til 66 år registrert med grunnskole som høyeste fullførte utdanningsnivå, og nesten en million personer i samme aldersgruppe hadde videregående skole som høyeste fullførte utdanningsnivå (SSB, 2023c). Dersom kun de med videregående skole som høyeste fullførte utdanningsnivå skulle få 5 000 kroner årlig på sin læringskonto, ville det tilsvare 6,6 milliarder kroner i året. Denne beregningen tar imidlertid ikke hensyn til stillingsprosent.

Disse beregningene er grove anslag, men de gir en pekepinn på hva en slik ordning kan koste. Det er imidlertid usannsynlig at alle vil ta ut penger fra kontoen sin hvert år, noe som betyr at de faktiske utbetalingene vil være lavere enn de totale midlene som avsettes. Først når ordningen har vært i kraft lenge nok til at arbeidstakerne når beløpsgrensen, vil den totale avsetningen kunne reduseres. Dette avhenger av faktisk bruk av ordningen og endringer i arbeidsstyrken.

20.7 Beregninger til kapittel 16.7 Lånekasse for livslang læring

Utvalget har foretatt overslag over noen mulige kostnader knyttet til en lånekasse for livslang læring. En mer inngående analyse vil kreve data på individnivå som utvalget ikke har innhentet. Utvalget anbefaler flere ulike ordninger og tiltak under overskriften Lånekasse for livslang læring. Den totale kostnaden vil avhenge av hvilke tiltak som blir innført.

Tall tilsendt fra Lånekassen viser at det i studieåret 2022–2023 var 38 169 personer over 30 år som mottok lån og/eller stipend fra Lånekassen. 24 442 personer fikk hele eller deler av lånet omgjort til stipend.

Beregningen tar utgangspunkt i at alle som tok opp lån studerte på fulltid, med fullt basislån. En slik beregning antyder maksimalt beløp en slik ordning kan koste ved dagens låneopptak. Beregningen tar ikke hensyn til at ikke alle personene hadde lån hver måned, at ikke alle studerte fulltid eller at ikke alle fikk full omgjøring fra lån til stipend. Et flertall av personene som tok opp studielån gjorde dette for å finansiere fulltidsstudier.

Tabell 20.3 viser en beregning der basislånet for personer i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning er økt med henholdsvis 10, 20 og 30 prosent. Tabellen viser også samme beregning med en økning på 10 prosent i antall personer som fikk lånet omgjort til stipend. Tabellen viser kostnader per måned. Tallene må multipliseres med 11 måneder for å få tilsvarende tall per år.

Med dagens låneopptak og forutsetningene gjort i beregningen, vil en 10 prosent økning i basislånet kunne utgjøre en kostnad på 53 millioner kroner per år. En 10 prosent økning i antall studenter som får omgjort lån til stipend kan utgjøre ni millioner kroner per år.

20.8 Beregninger til kapittel 17.2 Utvide og styrke Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling

Utvalget anbefaler å utvide og styrke Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling, men har ikke tallfestet dette. Det varierer hvor mye som blir tildelt hvert bransjeprogram, men de fleste har fått mellom 10 og 15 millioner kroner per år. En beregning basert på tildelingene i 2023 viser at en utvidelse av varigheten på kompetansetilbudene fra tre til fem år vil innebære en økt kostnad på rundt 40 prosent per program.

Bransjeprogrammene har en syklus for oppstart, utlysning og tildeling. Med foreslåtte endring vil tildelingsprosessen få følgende syklus:

• År 0: Det gis ingen tildeling. Bransjeprogrammet etableres, kompetansebehov kartlegges, og den første utlysningen forberedes.

• År 1: Første tilsagnsrunde gis, med en varighet for kompetansetilbudene på fem år (inkludert tid til utvikling). Samtidig kartlegges og justeres kompetansebehovene, og den andre utlysningen forberedes.

• År 2: Andre tilsagnsrunde gis, også med en varighet for kompetansetilbudene på fem år. Kartlegging av kompetansebehov og forberedelse av tredje utlysning pågår.

• År 3: Tredje tilsagnsrunde gis, med varighet for kompetansetilbudene på fem år.

Beregningene under legger denne syklusen til grunn. Tabell 20.4 viser hvordan midler som ble innvilget gjennom rammetilsagn i 2023 fordeler seg på perioden 2023 til 2027. Siden midlene tildeles litt ut i kalenderåret, vil støtten fordele seg over fire kalenderår, selv om perioden varer i tre år fra tildelingsdato. Når det gjelder totale tilsagnsbeløp for 2023 er størrelsene på utbetalingene fordelt slik: 44 prosent i tilsagnsåret, 28 prosent året etter, 20 prosent i det tredje året og 8 prosent i det fjerde året.

Utviklingskostnadene påløper normalt det første året. Det er årsaken til at 44 prosent av tilsagnsbeløpet utbetales det første året. I 2023 utgjorde gjennomføringskostnadene omtrent 65 prosent av de totale kostnadene over tre år. Siden midlene tildeles litt ut i kalenderåret, vil støtten fordele seg over fire kalenderår, selv om tilsagnsperioden varer i tre år fra tildelingsdato. Kostnaden til gjennomføring fordeler seg slik; 19 prosent i det første året, 39 prosent i det andre året, 30 prosent i det tredje året og 12 prosent i det fjerde året. Siden kostnadene er knyttet til opplæringsaktiviteter, betyr dette at omtrent halvparten av aktivitetene skjer i det første året.

I beregningen av hva det vil koste å utvide rammetilsagnet med to år, slik at den totale finansieringen av tilbud i bransjeprogrammene er fem år, har vi benyttet tallene fra 2023. Vi har lagt til grunn at midlene er fordelt med 35 prosent til utvikling og 65 prosent til gjennomføring. Vi har også lagt til grunn at kostnadene for gjennomføring i det tredje året, som utgjør omtrent 30 prosent, gir et godt estimat for kostnadene i de to ekstra driftsårene. Vi anslår dermed at de årlige kostnadene i de to ekstra driftsårene vil være omtrent 30 prosent av de totale kostnadene for gjennomføring. Det er basert på kostnaden til gjennomføring i år tre, slik det er vist i tabell 20.4.

Tabell 20.5 viser de totale kostnadene per tildelingsrunde og år. Ved å utvide varigheten fra tre til fem år, vil gjennomføringskostnadene øke med 60 prosent. Dette tilsier at de samlede kostnadene per tildeling vil øke med 39 prosent.

For enkelthets skyld har vi i tabell 20.5 tatt utgangspunkt i at den totale tildelingen i første tilsagnsrunde ville være 100 millioner kroner. Beregningen viser at et bransjeprogram som hadde kostet 100 millioner kroner ved tre års varighet, ville kostet 139 millioner ved en utvidelse til fem års varighet. Alle utviklingskostnader og kostnader for gjennomføring første år er i beregningen lagt til år en. Dette gir en total kostnad på 61 millioner kroner det første året. I år to til fem er kostnadene til gjennomføring av tiltak fra første tilsagnsrunde stabile.

Med tre tildelingsrunder, slik praksis har vært i Bransjeprogrammet, vil gjennomføring av tilbud og kostnadene fra de ulike tilsagnsrundene overlappe. For å holde de samlede kostnadene relativt like de første årene, har vi i eksemplene benyttet summene 70 og 50 millioner kroner i andre og tredje tilsagnsrunde. Disse tallene tilsvarer henholdsvis 98 og 70 millioner ved femårige tilsagn. Disse tallene er valgt fordi de sammen med kostnadene fra første tilsagnsrunde gir omtrent stabile årlige kostnader de første tre årene. Deretter avtar årlige kostnader fra år fire, ettersom det ikke lenger er kostnader til utvikling eller oppstart av nye tilbud. Fra år seks avtar kostnadene ytterligere, ettersom finansiering fra de første tilsagnsrundene utløper.

Variasjonene mellom de ulike bransjeprogrammene gjør det vanskelig å forutsi de eksakte kostnadene og den reelle effektiviteten for hvert enkelt program. Likevel kan en tilnærming som tar utgangspunkt i en fast prosentandel av tildelingssummen til nye prosjekter, slik vi har vist her, gi relativt presise estimater.