Del 2
Kunnskapsgrunnlaget

2 Kompetanse for omstilling

Dette kapittelet innleder med en gjennomgang av kompetansebegrepet og dets innhold i kapittel 2.1. Kapittel 2.2 omhandler befolkningens utdanningsnivå, mens kapittel 2.3 beskriver tidligere kompetansesatsinger. Dette er elementer som utgjør et viktig bakteppe for en kompetansereform.

2.1 Kompetansebegrepet

Kompetansebegrepet kan defineres på flere måter. I Nasjonal kompetansepolitisk strategi defineres kompetanse som «evnen til å løse oppgaver og mestre utfordringer i konkrete situasjoner, og inkluderer kunnskap, ferdigheter og holdninger» (Kunnskapsdepartementet, 2017b, s. 26). Kompetansebehovsutvalget legger en bredere forståelse til grunn for kompetansebegrepet, og har definert kompetanse som «et samlebegrep på kunnskap, forståelse, ferdigheter, egenskaper, holdninger og verdier» (NOU 2018: 2, s. 15). Kompetanse består av ulike elementer som forsterker og utfyller hverandre, og som opparbeides gjennom opplæring og utdanning, i arbeidslivet og i samfunnet. Kompetansereformutvalget legger også en bred forståelse av begrepet til grunn i denne rapporten.

Kompetanseutviklingstiltak kan være kollektive ved at de har som formål å øke virksomhetens og arbeidstakernes kompetanse. Individuell kompetanseutvikling har derimot primært som formål å øke den enkeltes kompetanse. For den enkelte arbeidstaker er egen kompetanse viktig, blant annet for inntektsevne, personlig utvikling, helse, samfunnsdeltakelse og innflytelse. På virksomhets- og samfunnsnivå derimot, er det viktigere hvilken kompetanse arbeidsstyrken har samlet sett. For at norske virksomheter skal utvikle seg i ønsket retning, må individuelle og kollektive kompetansetiltak samordnes basert på definerte behov. Det er derfor ikke nødvendigvis en målsetting at alle skal gjøre større kompetanseinvesteringer til enhver tid. Investeringene må imidlertid være store nok til at arbeidstakeres mulighet for å delta, bidra og bli værende i arbeidslivet ikke hindres av mangel på kompetanse. Det er viktig for virksomhetenes og samfunnets produktivitet, velferd og utvikling (Kompetansebehovsutvalget, 2023a).

Omstillingskompetanse inkluderer å være forberedt på omstilling, å kunne håndtere omstilling og selv å kunne drive frem omstilling. Å være forberedt på omstilling innebærer å handle på en måte som gjør at en ikke vil falle ut av arbeidslivet grunnet manglende kompetanse. Å håndtere omstilling innebærer blant annet å ha tillit til egen evne til å lære noe nytt, mestre nye oppgaver, tilpasse seg endringer og tenke kreativt rundt bruken av egen kompetanse. Å bidra til omstilling er en pådriverrolle som krever både innsikt i arbeidsoppgaver og prosesser, og evnen til å se nye løsninger. Viktige kompetanser kan være kritisk tenkning, evne til å utforske og skape, problemløsning, samarbeid og kommunikasjon for å finne nye løsninger (Normann et al., 2023). For å håndtere omstillingene i samfunnet og arbeidslivet er det også behov for utviklede sosiale og emosjonelle ferdigheter. Sosiale ferdigheter handler om evner til å fungere godt sammen med andre, mens emosjonelle ferdigheter handler om å forstå, uttrykke og regulere følelser. Konstant utvikling fordrer også behovet for å kjenne på egen utilstrekkelighet og mestring. Til sammen utgjør sosiale og emosjonelle ferdigheter store deler av en persons motstandsdyktighet. Motstandsdyktighet kan forstås som evnen til å håndtere omstilling og endringer og å forholde seg til stadig nye forventninger på arbeidsplassen og i samfunnet (EU, 2020).

Å beherske grunnleggende ferdigheter som lesing, skriving, muntlig kommunikasjon, regning og bruke digitale verktøy er en forutsetning for å delta i store deler av arbeids- og samfunnslivet (Meld. St. 16 (2015–2016)). Personer med lite formell utdanning har større risiko for å rammes av arbeidsledighet i forbindelse med omstillinger, og å falle ut av arbeidslivet på mer varig basis. Å styrke grunnleggende ferdigheter bidrar til at arbeidstakere er bedre forberedt på omstilling, er bedre rustet for å håndtere omstilling, og står stødigere i arbeidslivet (Meld. St. 33 (2023–2024)). Å styrke grunnleggende norskferdigheter vil også bidra til å mobilisere større deler av arbeidskraftreserven.

Land med et innovativt og kunnskapsbasert næringsliv og en høyt utdannet arbeidsstyrke har bedre forutsetninger for å oppnå langsiktig økonomisk vekst og kunne være konkurransedyktige innenfor fremtidens næringer (Oslo Economics, 2023). Å være en pådriver for omstilling fordrer at man har nødvendig kompetanse for å utvikle nye teknologier og forbedre produkter og tjenester. Kontinuerlig kompetanseutvikling er derfor viktig for alle.

2.2 Utdanningsnivå i befolkningen

Befolkningens utdanning og øvrige kompetanse utgjør grunnlaget for nasjonens humankapital. Norges humankapital er anslått å utgjøre omtrent 65 prosent av netto nasjonalformue i 2024-kroner (Meld. St. 31 (2023–2024)).

Utbyggingen av utdanningssystemet er viktig for økonomisk vekst og et høyt velferdsnivå i Norge (NOU 2019: 12). Utdanningssystemet har gjennomgått store endringer de siste 40 årene, samtidig som det har vært en betydelig positiv utvikling i befolkningens utdanningsnivå. I 1980 hadde 49 prosent av befolkningen over 16 år grunnskole som høyeste fullførte utdanning. I 2022 er andelen halvert til 24 prosent. I samme periode har andelen av befolkningen som har fullført en høyere yrkesfaglig eller akademisk grad, økt fra 11 prosent i 1980 til 41 prosent i 2023 (SSB, 2024d).

Det er ikke sannsynlig at veksten i andel av befolkningen som fullfører høyere utdanning vil fortsette i samme tempo fremover. Samtidig er det et potensial for at flere kan fullføre videregående opplæring. På dette feltet er det iverksatt flere tiltak og vi ser en positiv trend (Kunnskapsdepartementet, 2023c).

Kilde: SSB (2024d)

Utdanningsnivået varierer i ulike deler av landet (SSB, 2023d). Den geografiske variasjonen i utdanningsnivå skyldes blant annet forskjeller i næringsstruktur, som medfører ulike kompetansebehov i ulike arbeidsmarkeder. I de folkerike områdene på Østlandet, i de store byene og steder som ligger i tilknytning til universiteter og høyskoler er det en relativt større andel av befolkningen med universitets- og høyskoleutdanning på lengre enn fire år, og tilsvarende lavere andel med grunnskole og videregående skole som høyeste fullførte utdanning. Regionale kompetansebehov blir nærmere omtalt i kapittel 5.3.

2.3 Tidligere kompetansesatsinger

Det er bred enighet om at den norske modellen har hatt stor betydning for utviklingen av det norske samfunnet og arbeidslivet i etterkrigstiden. Trepartssamarbeidet er et sentralt kjennetegn i den norske modellen, og innebærer et delvis formalisert samarbeid gjennom institusjoner og etablert praksis for dialog. Vi kan trekke linjene i trepartssamarbeidet tilbake til samarbeidsprosjekter mellom arbeidsgivere og arbeidstakere i 1960-årene, da effektiv organisering av arbeid og demokrati på arbeidsplassen sto sentralt (NOU 2020: 2; NOU 2021: 9).

I 1970-årene økte den politiske oppmerksomheten rundt voksenopplæring og viktigheten av å legge til rette for fleksibel opplæring for voksne (NOU 2007: 11). I 1976 ble Voksenopplæringsloven vedtatt. Loven likestilte førstegangsutdanning og voksenopplæring og la et solid grunnlag for ansvarsdeling og finansiering. Mer konkret la loven til rette for voksnes mulighet til å utvikle sin kompetanse og lovfestet retten til å få dokumentert og verdsatt realkompetanse. Rettighetene som ble ivaretatt i Voksenopplæringsloven ble overført til Opplæringsloven i 1998, blant annet som et resultat av store endringer i grunnskolen og videregående opplæring i 1990-årene.

I andre halvdel av 1990-tallet var tilbud og finansiering av kompetanseutvikling et sentralt tema i tariffoppgjørene. Partene i to- og trepartssamarbeidet hadde lenge vært sterke pådrivere for en kompetansereform. Buer-utvalget ble nedsatt av regjeringen i 1996. Dette utvalgets arbeid la grunnlaget for en omfattende kompetansereform. Reformen ble vedtatt av Stortinget i 1998 (NOU 1997: 25; St.meld. nr. 42 (1997–98)). Kompetansereformen førte blant annet til retten til utdanningspermisjon, rett til grunnskoleutdanning og videregående opplæring, rett til realkompetansevurdering ved opptak til videregående opplæring og høyere utdanning, og endringer i studiestøtteordningene.

Forut for lønnsoppgjøret i 1998 forhandlet LO og NHO sentralt om etter- og videreutdanningsreformen. Resultatet ble en felles handlingsplan for kompetanseutvikling der det ble lagt stor vekt på betydningen av læring som skjer utenfor det formelle utdanningssystemet (Hagen & Skule, 2008).

Et prosjekt som sprang ut av Kompetansereformen var Kompetanseutviklingsprogrammet (KUP) som ble igangsatt i 2000. Partene i arbeidslivet spilte en sentral rolle i programstyret. Målsettingen var å gjøre virksomheter bedre i stand til å identifisere, uttrykke og oppfylle sine kompetansebehov. I tillegg skulle KUP videreutvikle arenaer for samarbeid mellom aktører på arbeidslivssiden og utdanningssiden og utvikle tilbud om kompetanseutvikling for arbeidstakere tilpasset arbeidslivets behov. Kompetanseutviklingsprogrammet ble avviklet i 2006. Evaluering av programmet viste at tilbudene i liten grad traff arbeidstakere med kort formell utdanning (Døving et al., 2006). KUP ble erstattet av Program for basiskompetanse i arbeidslivet, nå kalt Kompetansepluss, en tilskuddsordning for opplæring i grunnleggende ferdigheter.

Et annet resultat av Kompetansereformen var Realkompetanseprosjektet. Prosjektet skulle utvikle et nasjonalt system for dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse med legitimitet både i arbeidslivet og på alle nivåer i utdanningssystemet (St.meld. nr. 42 (1997–98)). Flere undersøkelser indikerte at mulighetene for å benytte realkompetansevurdering inn mot det formelle utdanningssystemet ikke ble utnyttet fullt ut og at det var stor variasjon i bruk og valideringspraksis.

Norge etablerte i 2013 et Skills Strategy-samarbeid med OECD (Kunnskapsdepartementet, 2018) etter pådriv fra flere av partene i arbeidslivet. Prosjektet resulterte i to rapporter Skills Strategy; Diagnostic Report og Action Report (OECD, 2014a, 2014b). OECD pekte på utfordringen knyttet til manglende samordning mellom kompetansepolitiske aktører sentralt og regionalt, og mellom de ulike forvaltningsnivåene. OECD ga anbefalinger om hvordan Norge kunne utvikle og bruke befolkningens kompetanse på en mer effektiv måte (Kunnskapsdepartementet, 2017b, 2018).

Som en oppfølging av OECDs anbefalinger, ble Nasjonal kompetansepolitisk strategi utviklet som et trepartssamarbeid mellom regjeringen representert ved fem departementer, partene i arbeidslivet, frivillig sektor og Sametinget (Kunnskapsdepartementet, 2017b). Et sentralt strategipunkt var etableringen av Kompetansebehovsutvalget. I tillegg ble Kompetansepolitisk råd, bestående av strategipartene, etablert for å følge opp strategien, diskutere leveransene fra Kompetansebehovsutvalget og andre relevante kompetansepolitiske saker. Kompetansepolitisk råds mandat ble fornyet i 2022.

I frontfagsoppgjøret 2016 ble Fellesforbundet, Norsk Industri og Byggenæringens Landsforening enige om å iverksette et arbeid for en styrket og mer systematisk kompetanseutvikling (Riksmekleren, 2016). Høsten 2017 diskuterte Kompetansepolitisk råd tiltak for livslang læring som kunne svare på endringer i arbeidslivet, og Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling ble foreslått som et tiltak (Kunnskapsdepartementet, 2017a). Dette foranlediget at de første bransjeprogrammene ble etablert i 2018.

Et resultat av arbeidet med kompetansepolitisk strategi var opprettelsen av Etter- og videreutdanningsutvalget (NOU 2019: 12). Deres anbefalinger for å øke livslang læring var tiltak for et styrket tilbud, bedre kvalitet, og økt tilgang. Etter- og videreutdanningsutvalgets utredning ble fulgt opp av Solberg-regjeringen i stortingsmeldingen Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære hele livet. Kompetansereformen hadde som mål at ingen skulle gå ut på dato på grunn av manglende kompetanse, og den skulle bidra til å tette gapet mellom hva arbeidslivet trenger av kompetanse og den kompetansen arbeidstakerne faktisk har. Et resultat var økt satsing på utvikling av fleksible formelle utdanningstilbud for arbeidslivet. Samtidig ble det igangsatt utprøving av stipend til fagarbeidere. Stortingsmeldingen tok også initiativ til en digital karriereveiledningstjeneste for å bedre koblingen mellom tilbud og etterspørsel etter kompetanseutvikling, i tillegg til utredningen av en digital kompetanseplattform. Sistnevnte er ikke iverksatt.

Solberg-regjeringen ønsket å iverksette tiltak for å sikre at flere unge og voksne skal fullføre videregående skole og være godt forberedt til videre utdanning og arbeidslivet. Det ledet til Fullføringsreformen, som ble vedtatt av Stortinget i 2021 (Meld. St. 21 (2020–2021)). Samtidig ble Opplæringsloven endret, og det ble innført en livslang rett til å fullføre videregående opplæring frem til oppnådd studie- eller yrkeskompetanse. I tillegg ble det innført rett til yrkesfaglig rekvalifisering. Det innebærer at personer som har studie- eller yrkeskompetanse får rett til videregående opplæring frem til en ny yrkesfaglig sluttkompetanse. I tillegg er modulstrukturert opplæring for voksne innført fra 2024 (Utdanningsdirektoratet, 2023a).

Stortinget kom i 2020 med et anmodningsvedtak til regjeringen Solberg om å nedsette et partssammensatt utvalg for å utrede hvordan arbeidstakere kan opparbeide seg en rett til kompetanseutvikling gjennom arbeidslivet, og sikre at tillitsvalgte tas med i drøftinger av hvilken kompetanseutvikling virksomheten trenger (Innst. 370 S (2019–2020), Vedtak 698). Spørsmålet om hvordan fremtidens kompetansebehov kan dekkes var temaet i stortingsmeldingen Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge. I meldingen varslet regjeringen at den vil utvikle en kompetansereform for arbeidslivet i samarbeid med partene i arbeidslivet.

2.4 Utvalgets vurdering

For å møte arbeidslivets kompetansebehov er det ikke tilstrekkelig at det formelle utdanningsnivået i Norge er høyt, og at vi har et godt utdanningssystem. Det vil i tillegg være behov for å kontinuerlig utvikle kompetansen til de som er i arbeid gjennom livslang læring.

Satsing på kompetanseutvikling i arbeidslivet har vært sentralt i en årrekke, og trepartssamarbeidet om kompetansepolitikken har ligget til grunn for politikkutvikling og implementering av flere viktige tiltak på feltet. Tidligere kompetansereformer og kompetansepolitiske tiltak har forbedret mulighetene for livslang læring. Til tross for dette er det fortsatt utfordringer som gjenstår.

3 Den norske modellen og kompetanse

Dette kapittelet beskriver hvordan den norske modellen og partssamarbeidet om kompetanse fungerer. Kapittel 3.1 forklarer hvordan den norske modellen, med sine tre grunnpilarer, påvirker kompetanseutviklingen i arbeidslivet. I kapittel 3.2 vises det til hvordan lokalt samarbeid på arbeidsplassen mellom ledelse og tillitsvalgte er med på å fremme kompetansepolitikken. Kapittel 3.3 omhandler hvordan ansvaret for kompetanseutvikling er fordelt. Kapittel 3.4 tar for seg trepartssamarbeidet om kompetansepolitikk. Kapittelet gir også en oversikt over Kompetansepolitisk råd, Kompetansebehovsutvalget og regionale kompetansefora, samt deres roller i kompetansepolitikken.

3.1 Den norske modellen

Det norske samfunnet er bygget opp av et sett med ulike institusjoner og ordninger som har utviklet seg over tid, og som i stor grad er etablert for å løse konkrete problemstillinger og videreutvikle samfunnet til beste for innbyggerne. I stort kan det sies at den måten vi har organisert oss på i Norge, omtales som den norske modellen (NOU 2021: 2). Den norske modellen kan, sterkt forenklet, beskrives gjennom tre grunnpilarer: et organisert arbeidsliv, økonomisk styring og brede offentlige velferdsordninger (Dølvik et al., 2014; NOU 2021: 9). Pilarene samspiller og er gjensidig avhengig av hverandre, og i alle de tre pilarene er det mekanismer som har betydning for kompetanse og kompetanseutvikling.

Det er særlig en nær sammenheng mellom finanspolitikken, pengepolitikken, det inntektspolitiske samarbeidet og nærings-, arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikken. Politikkområdene har til dels ulike ansvarsområder og forskjellige virkemidler, men et felles overordnet mål om å stabilisere økonomien og holde høy stabil sysselsetting (NOU 2021: 2). IA-avtalen og arbeidslivspolitikken har også tette koblinger til kompetanse og kompetansepolitikk sammen med politikk for en velfungerende velferdsstat. For å nå felles mål må virkemiddelbruken ses i sammenheng, slik at den samlede virkningen blir god. Bruken av virkemidlene på et område kan ha betydning for hva som er riktig bruk av virkemidler på andre områder, og det er den samlede politikkinnretningen som blir avgjørende for utviklingen i økonomien over tid. Ettersom det er flere beslutningstakere som har et ansvar for å stabilisere økonomien og sikre høy sysselsetting, kan det oppstå utfordringer med å få til en god samlet politikkutforming. Beslutningstakerne kan ha ulik forståelse av situasjons- og utfordringsbildet eller vektlegge faktorer og for eksempel økonomisk dynamikk ulikt. Da er det viktig at virkemidlene i politikkområdene praktiseres fleksibelt, slik at de ikke legger for store byrder på hverandre.

Utvalgets hovedfokus er hvordan de enkelte pilarene og samspillet mellom dem virker inn på utdanningssystemet og kompetanseutvikling i arbeidslivet. Den norske modellen har resultert i et arbeidsliv med høy grad av kompetanseutvikling og god omstillingsevne, høy sysselsetting, en velutdannet befolkning og mindre inntektsforskjeller enn i mange andre land (Kunnskapsdepartementet, 2017b).

Systemet for lønnsdannelse, inkludert institusjonene rundt den, utgjør kjernen i modellen (NOU 2021: 9). Det inntektspolitiske samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og myndighetene har som hovedmål å koordinere lønnsdannelsen for å legge til rette for varig høy sysselsetting, lav arbeidsledighet og en god inntektsfordeling. Gjennom lønnsdannelsen har parts- og trepartssamarbeid blitt utviklet som verktøy for å finne frem til kompromisser og tiltak som har kommet til nytte også på andre politikkområder, blant annet kompetansepolitikken. Parts- og trepartssamarbeid og avtaleverk er sentrale redskaper for kompetanseutvikling og for god utnyttelse av kompetanse, både på samfunns- og virksomhetsnivå.

Koordinert lønnsdannelse bidrar til et relativt høyt lønnsgulv og mindre lønnsforskjeller sammenlignet med de fleste andre OECD-land (OECD, 2018). Dette kan bidra til å flytte ressurser fra lavproduktive til høyproduktive virksomheter, ettersom de minst produktive virksomhetene presses ut, og overflødige arbeidstakere kan få bedre betalte jobber i mer konkurransedyktige virksomheter (Agell & Lommerud, 1993). Det kan også gi insentiv til investering i ny teknologi, fordi en mer koordinert lønnsdannelse med mindre lønnsforskjeller fører til at virksomhetene tjener mer på å benytte ny og effektiv teknologi (Huttunen et al., 2011; NOU 2009: 10). Dette resulterer i høy produktivitet gjennom investering i kompetanseutvikling og teknologi, og til å allokere kapitalen dit den er mest lønnsom, noe som bidrar til at gevinstene kan bli høyere for alle, uavhengig av utdanning og kompetanse (NOU 2021: 2). Lønnsdannelsen er dermed med på å understøtte omstilling og høy produktivitetsvekst (NOU 2021: 9). Et stramt arbeidsmarked og et godt velferdssystem, sammen med en lønnsdannelse som bidrar til relativt jevn fordeling av gevinster knyttet til teknologisk utvikling, gjør det også enklere å få støtte og vilje blant arbeidstakere til å være aktivt med på omstillingene (NOU 2020: 2). Dette gjelder også omstilling som følge av andre drivere.

Koordineringen av lønnsdannelsen har også konsekvenser for utdannings- og kompetansesystemet. For virksomhetene bidrar små lønnsforskjeller til å redusere lønnsomheten av arbeidskraft i de laveste desilene. Et generelt høyt kompetansenivå i samfunnet, som resultat av både ordinær utdanning og et kompetansefremmende arbeidsliv, bidrar til å øke lønnsomheten av hver arbeidstime. Det at kompetansenivået er høyt, bidrar også til å løfte verdien av arbeidskraft lengst ned i lønnsfordelingen. Små lønnsforskjeller innebærer også at lavlønnet arbeidskraft i Norge er relativt kostbar sammenlignet med land der lønnsforskjellene er større. Dette gir arbeidsgiver insentiver til å investere i kompetansen til personer med kort utdanning (NOU 2024: 11).

På den annen side vil et sammenpresset lønnssystem og høye tariffestede minstelønninger isolert sett føre til at inntekten til den enkelte arbeidstaker i relativt liten grad påvirkes av å tilegne seg ny kompetanse (NOU 2024: 11). Dette innebærer at arbeidstakere isolert sett har mindre insentiv til å investere i humankapital enn i andre land (Eggen et al., 2018). Forskere finner at grupper med lang utdanning likevel i snitt har høyere inntekt over livsløpet, og at økt utdanning er årsak til en lønnsgevinst over livsløpet som gjør at utdanning er en lønnsom investering sammenlignet med verdien av inntekten som går tapt mens man er i utdanning fremfor å jobbe (Bhuller et al., 2017; Eika & Kirkebøen, 2023). Samtidig er det store forskjeller mellom forskjellige utdanningsgrupper. Ikke alle grupper med høy utdanning har høyere livsløpsinntekt enn grupper med kortere utdanning (Eika & Kirkebøen, 2023).

I Norge er utdanning i hovedsak et offentlig finansiert fellesgode. Utdanningssystemet i Norge er kraftig subsidiert av det offentlige, slik at selv om inntektene etter utdanning er lavere enn i mange andre land, er også kostnaden ved å ta utdanning betydelig lavere. Lave kostnader ved å finansiere studier for den enkelte bidrar isolert sett til å øke avkastningen, mens små lønnsforskjeller og inntektstap under utdanning på den annen side reduserer gevinsten ved utdanning. På den måten er utdanningssystemet med på å understøtte koordineringen av lønnsdannelsen. God tilgang til utdanning gjennom gunstige finansieringsordninger er viktig for å fremme et arbeidsliv med høykompetente arbeidstakere. Skolen som fellesarena for å utvikle blant annet samarbeidsferdigheter, kritisk tenkning og tillit, er viktig for å møte et mer digitalt og komplekst samfunns- og arbeidsliv.

Frontfagsmodellutvalget viser til at mindre lønnsforskjeller kan gjøre det vanskeligere å finne jobb for arbeidssøkere med lav eller usikker produktivitet (NOU 2023: 30). Derfor er det avgjørende at arbeidsgivere, partssamarbeidet og samfunnet ellers legger stor vekt på utdanning og kompetanseutvikling for hele arbeidsstyrken. Det er viktig for å få en høy sysselsetting at også det ordinære utdanningssystemet bidrar til høy kompetanseutvikling i befolkningen, at det er gode rammevilkår for dette, herunder livslang læring i arbeidslivet og at kompetanse vektlegges i arbeidsmarkedspolitikken. Likeledes at det finnes et sosialt sikkerhetsnett for de som likevel ikke får en varig tilknytning til arbeidslivet.

Det organiserte arbeidslivet bygger på at faste ansettelser er hovedregelen, og at strukturene i arbeidslivet er flate. Det bidrar til samarbeid og deling av kunnskap og gir insentiver til å satse på opplæring av ansatte (NOU 2020: 2; NOU 2021: 2). Faste ansettelser gir virksomhetene forutsigbarhet i tilgangen på arbeidskraft, uavhengig av produksjonsstruktur og arbeidstakernes kompetansenivå. For mange virksomheter er det også avgjørende at arbeidstakerne opparbeider seg virksomhetsspesifikk kunnskap. En fast tilknytningsform kan gi arbeidstakerne sterkere insentiver til å utvikle sin kompetanse i samsvar med virksomhetens behov (NHO, 2019).

Den økonomiske politikken har som en sentral oppgave å sørge for høy og stabil etterspørsel etter arbeidskraft. En høy sysselsetting understøttes av en aktiv arbeidsmarkedspolitikk hvor folk får tett oppfølging og med vekt på kompetansetiltak der det er behov. De senere årene har mulighetene for å kombinere dagpenger og utdanning blitt utvidet. I forbindelse med den høye ledigheten under koronapandemien, ble det gitt midlertidig utvidet mulighet til å kombinere dagpenger med utdanning våren 2020. Siden ble denne muligheten forlenget flere ganger. Fra oktober 2021 er det innført et nytt permanent regelverk som er mer liberalt enn det gamle regelverket, men noe strengere enn det midlertidige regelverket under koronapandemien (Danielsen & Sørbø, 2021). Samtidig har man vært opptatt av at regelverket må utformes på en måte som ikke gjør dagpenger til en alternativ studiefinansiering, og at det kan bli et problem at utdanning i dagpengeperioden kan forsinke overgangen til arbeid (NOU 2018: 13; NOU 2019: 7; NOU 2019: 12; NOU 2021: 2).

Lønnsdannelsen skiller seg fra penge-, finans- og arbeidsmarkedspolitikken ved at den ikke styres av en sentral beslutningsmyndighet. Oppslutningen om koordinering og frontfagsmodellen er basert på tillit til at de andre politikkområdene tilpasser sine tiltak og strategier som en reaksjon på utviklingen i lønnsdannelsen. Frontfagsmodellen innebærer at lønnsveksten i store forhandlingsområder er omtrent den samme over tid. Dette gir stabilitet i lønnsfordelingen, og er gunstig for å dempe konflikter i lønnsdannelsen, men det kan også gi mindre rom for lønn som mekanisme til endringer i fordelingen av arbeidskraft. Siden frontfagsmodellen innebærer at partene i lønnsoppgjørene avveier høy lønnsvekst mot høy sysselsetting, er utformingen av utdanningssystemet og kompetansepolitikken viktige bidragsytere til å avhjelpe koordineringen og motvirke at det oppstår store ubalanser i arbeidsmarkedet. Frontfagsmodellutvalget peker på at det er viktig at arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikken bidrar til at skifte av jobb og yrke skjer mest mulig smidig (NOU 2023: 30).

Arbeidsmarkeds-, arbeidslivs-, utdannings-, kompetanse- og integreringspolitikken må sammen bidra til at flest mulig som er i randsonen eller som står helt utenfor arbeidsmarkedet kan delta i arbeidslivet. Utdannings- og kompetansepolitikken må ses i sammenheng med arbeidsmarkedets behov, slik at det legges til rette for at viktige sektorer får tilstrekkelig kvalifisert arbeidskraft. Dersom strukturelle endringer fordrer endringer i fordelingen av arbeidskraft mellom ulike sektorer og virksomheter, må det først og fremst søkes dekket gjennom tilgang på ledige jobber, bruk av utdannings- og kompetansepolitikken og mobilisering av arbeidskraft. Utdannings- og kompetansepolitikken er dermed viktig for å motvirke at det oppstår store ubalanser i arbeidsmarkedet. Samtidig vil ikke en vedvarende og betydelig knapphet på arbeidskraft i en sektor være bærekraftig, til tross for omfattende tiltak for å bøte på problemet. Lønnsdannelsen må derfor være fleksibel nok til å understøtte en effektiv allokering av arbeidskraften, gi kvalitet i velferdstjenestene og gi rom for nødvendige strukturelle endringer (NOU 2023: 30). Å tilby gode kompetanseutviklingsmuligheter på arbeidsplassen er et av flere virkemidler virksomheter kan ta i bruk for å tiltrekke seg arbeidskraft.

Høy sysselsetting er en viktig forutsetning for å kunne finansiere velferdsordningene. Høy sysselsetting er også nødvendig for sosial stabilitet gjennom å bevare tillit og samhold i samfunnet. Hvis enkeltgrupper som unge, innvandrere, lavt utdannede eller personer med helseutfordringer opplever permanent utenforskap, kan det undergrave tilliten til både myndighetene og til den norske modellen (NOU 2021: 2). Forskning viser også at effekten av finanspolitikken på sysselsetting og arbeidsledighet, kan avhenge av institusjonene i arbeidsmarkedet (Holden & Sparrman, 2018). Den koordinerte lønnsdannelsen bidrar til at finanspolitikken er mer effektiv i stabiliseringspolitikken gjennom å redusere risikoen for at lønns- eller prisveksten blir for høy i perioder med økonomisk stimulering (NOU 2021: 2; NOU 2023: 30).

Den norske modellen gir verktøy for å utvikle et høyt kompetansenivå i befolkningen. Det skjer gjennom hver enkelt pilar, og det skjer gjennom samspillet mellom dem. Et viktig resultat av samspillet mellom de tre grunnpilarene er relativt små forskjeller i samfunnet. Små forskjeller er viktig for modellens bærekraft, for omstillingsvilje generelt og for grønn omstilling spesielt (Kompetansebehovsutvalget, 2023a). Samtidig er modellen avhengig av at partene følger opp avtaler om kompetanseutvikling og at myndighetene fører en tilstrekkelig aktiv kompetansepolitikk.

3.2 Lokalt partssamarbeid

Samarbeidet på den enkelte arbeidsplass om lønn, kompetanse, arbeidsmiljø og utvikling av virksomheten er en sentral del av den norske modellen. Topartssamarbeidet reguleres gjennom en rekke tariffavtaler. Det lokale partssamarbeidet kommer til uttrykk både gjennom hovedavtaler og tariffavtaler, andre reguleringer og institusjonelle ordninger, men også gjennom formell og uformell samhandling mellom ledelse, tillitsvalgte og ansatte (Hernes, 2006). Avtaleverket består som regel av en avtale om samarbeid og medbestemmelse (ofte kalt hovedavtaler) og en avtale om lønns- og arbeidsvilkår (ofte kalt hovedtariffavtale eller overenskomst). Tariffavtalene og regelverket om medbestemmelse og medvirkning på arbeidsplassene, som er forankret i avtalene mellom organisasjonene, utgjør et viktig fundament for partssamarbeidet (NOU 2021: 2). Hovedavtalene forhandles vanligvis frem mellom hovedsammenslutningene på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, eller med medlemsforeninger og underorganisasjoner av disse. Det er de lokale partene som skal utøve partssamarbeidet i virksomhetene. De tillitsvalgte representerer de organiserte arbeidstakerne, mens arbeidsgiver representerer virksomheten.

Tillitsbasert samarbeid, sammen med ansattes rett til medvirkning, er et grunnleggende trekk ved norsk arbeidsliv (NOU 2021: 2; NOU 2021: 9). Gjennom både konflikt og samarbeid har partene over tid utviklet gjensidig respekt og toleranse (Ravn, 2015). Det har resultert i utvikling av sosial kapital (tillit) som gjør det lettere å håndtere vanskelige saker (Hernes, 2006). Tillit er både et resultat av og en forutsetning for samfunnsorganiseringen (NOU 2021: 9).

At potensielt vanskelige konfliktområder ofte drøftes og forhandles på sentralt nivå, gir et godt grunnlag for samarbeid på virksomhetsnivå. Mange virksomheter involverer fagforeningene og de ansatte i langt flere saker enn det som er lov- og avtaleregulert, for eksempel hvordan virksomhetene utfører ledelse, hva slags organisasjonsfilosofi virksomhetene benytter seg av og hvordan virksomhetene prioriterer og bedriver kompetanseutvikling (NOU 2021: 9).

Samarbeidet mellom arbeidsgiverne og fagforeningene går ut på å finne løsninger gjennom kollektive ordninger. Det medfører blant annet at ansattes lønn forhandles av tillitsvalgte og på grunnlag av felles kjente kriterier.

Kompetanseutvikling er et sentralt tema i alle tariffområder, og tariff- og hovedavtalene inneholder en rekke bestemmelser om kompetanse og kompetanseutvikling. Avtaleverket omtales nærmere i kapittel 10.1.

Ledelsen og fagforeningene kan i fellesskap diskutere seg frem til hvilken kompetanse virksomheten har behov for, og hvilke grupper av ansatte man ønsker å satse på (Finnestrand, 2015). Virksomhetens ledelse og tillitsvalgte har en viktig funksjon som pådrivere for å motivere til deltakelse i kompetanseutvikling (NOU 2021: 2). Sammen med krav til kompetanse i jobben trekkes pådrivere på arbeidsplassene frem som de viktigste faktorene for å motivere personer med kort utdanning til livslang læring.

3.3 Ansvarsdelingen for kompetanseutvikling

Arbeidsgiver og arbeidstaker har hver for seg og i fellesskap ansvar for læring og kompetanseutvikling i arbeidslivet. Samtidig har staten en rolle i å tilrettelegge for et læringsintensivt arbeidsliv. Et velfungerende trepartssamarbeid er derfor en viktig faktor i dette (Meld. St. 14 (2022–2023)).

Flere utvalg har tatt til orde for at et system for å lære hele livet må være et spleiselag mellom staten, virksomheter og arbeidstakere (NOU 2019: 12; NOU 2021: 2). Tanken om spleiselag er også sentral i samarbeidsmodellen om Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling (se boks 9.5).

Statens rolle skal være å finansiere utdanningstilbud helt eller delvis, og å bidra med livsopphold gjennom Lånekassen eller i enkelte tilfeller, gjennom velferdsytelser. Samtidig er også virksomhetenes og individenes innsats helt sentral.

Virksomhetene har ansvar for kompetanseutviklingen av egne arbeidstakere, basert på virksomhetens nåværende og fremtidige behov. Arbeidsgivere har generell plikt til å sørge for at arbeidstakere får nødvendig opplæring, men ikke en plikt til generell kompetanseutvikling. De kan pålegge arbeidstakere å delta i opplæring innenfor betalt arbeidstid, dersom det er nødvendig av sikkerhetshensyn eller for å kunne utføre arbeidsoppgavene på en tilfredsstillende måte. Kostnader til kompetanseutvikling som er nødvendig for å dekke virksomhetens behov, er virksomhetens ansvar (NOU 2021: 2).

Samtidig har den enkelte arbeidstaker ansvar for å utvikle egen kompetanse ved å yte innsats i opplæringen som skjer i arbeidstiden, og ved å bruke av noe av sin fritid på opplæring som skjer utenfor arbeidstid (NOU 2021: 2).

3.4 Trepartssamarbeidet om kompetansepolitikken

Trepartsdialogen er viktig for å skape en felles virkelighetsforståelse, slik at partene kan forstå hverandres interesser og samspillet mellom ulike elementer i organiseringen av det norske samfunnet (NOU 2021: 2). Myndighetene og partene i arbeidslivet har lange tradisjoner med å samarbeide om gode løsninger som på best mulig måte ivaretar både individets, arbeidslivets og samfunnets behov for kompetanse. Partene kjenner samfunnsbehov, arbeidsmarkedspolitikken og behovet for kompetanse i arbeidslivet, mens myndighetene kjenner nasjonale mål, lover og regelverk, finansiering og vilkårene som er satt på politisk og administrativt nivå (Kunnskapsdepartementet, 2021b).

Regjeringen og partene i arbeidslivet har signert flere samarbeidsavtaler der de er enige i å jobbe aktivt mot bestemte mål. Dette gjelder blant annet en samfunnskontrakt for flere læreplasser og en intensjonsavtale for arbeidslivsrelevans i høyere utdanning (Kunnskapsdepartementet, 2017b; Meld. St. 14 (2022–2023)).

Partene i arbeidslivet har også mulighet til å fremme kompetansespørsmål ved å påvirke utviklingen av statistikk, forskningstemaer og politikkforslag.

Det er etablert en rekke samarbeidsorganer om kompetanse og utdanning der partene i arbeidslivet er sentrale. Nedenfor gis en beskrivelse av Kompetansepolitisk råd, Kompetansebehovsutvalget og regionale kompetansefora. Det er også etablert samarbeidsorganer knyttet til de enkelte utdanningsnivåene.

3.4.1 Kompetansepolitisk råd

Kompetansepolitisk råd er en arena for diskusjon og oppfølging av kompetansepolitikken. Rådet ble opprettet av Kunnskapsdepartementet i 2017 som en oppfølging av Nasjonal kompetansepolitisk strategi (2017–2021). Rådets mandat ble justert og fornyet i 2022. Rådets hovedoppgave er å løfte frem konkrete problemstillinger og diskutere mulige løsninger, slik at regjeringen får synspunkter og innspill fra ulike aktører og ståsteder (Regjeringen, 2022). Rådets arbeid baseres på relevant dokumentasjon, inkludert bidrag fra Kompetansebehovsutvalget. De opprinnelige aktørene i Kompetansepolitisk råd var sentrale i utarbeidelsen av Nasjonal kompetansepolitisk strategi. Rådet hadde opprinnelig også i oppgave å følge opp den kompetansepolitiske strategien. I dette lå både å ha oversyn over og være en pådriver for oppfølging av strategien, diskutere saker som angår oppfølgingen og vurdere behov for å revidere strategien.

Kompetansepolitisk råd nedsettes av Kunnskapsdepartementet. Rådet består av følgende medlemmer:

• Regjeringen representert ved Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet

• hovedorganisasjonene i arbeidslivet ved Spekter, KS, NHO, Virke, Akademikerne, LO, Unio og YS

• frivillig sektor og studieforbund representert ved Kompetanseforbundet og Voksenopplæringsforbundet

• Universitets- og høgskolerådet

• Nasjonalt fagskoleråd

• fylkeskommunene representert ved en fylkeskommunedirektør/fylkesrådmann

• Sametinget har observatørstatus

Under Støre-regjeringen har rådet vært ledet av en statssekretær i Kunnskapsdepartementet. Under Solberg-regjeringen ble rådet i hovedsak ledet av ansvarlig statsråd i Kunnskapsdepartementet. Politisk ledelse ved de øvrige involverte departementene deltar i møtene når det er saker på agendaen som berører deres departement.

I tillegg til rådet, er det en administrativ gruppe med representanter fra medlemmene i rådet. Gruppens oppgaver er å blant annet bistå sekretariatet ved Kunnskapsdepartementet og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse med forberedelser til rådsmøtene.

Alle rådets medlemmer kan melde inn saker de mener er aktuelle å ta opp i rådet, men dette skjer i liten grad. Det er Kunnskapsdepartementet som fastsetter agendaen.

Det er Kompetansereformutvalgets inntrykk at arbeidet med rådet er lite systematisk, og at sakene som tas opp ikke er tilstrekkelig gjennomarbeidet eller forankret blant partene. Et resultat av det kan være at rådet oppleves å ha begrenset betydning, til tross for sitt potensial. Det kan være flere årsaker til at Kompetansepolitisk råd ikke fungerer optimalt. Det kan være at rådet mangler en overordnet strategi, eller at for mange aktører fører til mindre effektive prosesser. Det er også en utfordring at sakene ikke er godt nok forberedt.

3.4.2 Kompetansebehovsutvalget

Kompetansebehovsutvalget har som formål å frembringe den best mulige faglige vurderingen av Norges fremtidige kompetansebehov. Dette skal danne grunnlag for planlegging og strategiske kompetansebeslutninger for myndigheter og arbeidslivet, både regionalt og nasjonalt (Kompetansebehovsutvalget, 2023b). Kompetansebehovsutvalget er et ekspertutvalg som består av forskere, representanter for de åtte hovedorganisasjonene i arbeidslivet og en representant for fylkeskommunene. Denne sammensetningen gir utvalget et solid utgangspunkt for å belyse og ivareta både akademiske perspektiver og praktisk erfaring fra arbeidslivet.

Kompetansebehovsutvalget har som hovedoppgave å gi myndighetene, arbeidslivet, utdanningsinstitusjoner og andre aktører en bedre forståelse av fremtidige behov for kompetanse i samfunnet. Dette innebærer å analysere og rapportere trender i arbeidsmarkedet, samt å identifisere hvilke typer utdanning, ferdigheter og kompetanser som vil være nødvendig for å møte samfunnets og arbeidslivets behov.

Kompetansebehovsutvalget la frem tre offentlige utredninger om fremtidige kompetansebehov i perioden fra 2017 til 2020, og temarapporter om henholdsvis høyere yrkesfaglig utdanning i 2022 og utfordringer knyttet til grønn omstilling i arbeidslivet i 2023. Etter anbefaling fra Kompetansepolitisk råd, skal utvalget i 2025 levere en rapport om hvordan nye teknologier påvirker kompetansebehovene.

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse har fått i oppdrag å oppdatere og videreføre kunnskapsgrunnlaget som Kompetansebehovsutvalget la frem i perioden fra 2017 til 2020. Kompetansebehovsutvalget har i sitt mandat fått i oppgave å gi sine vurderinger av direktoratets årlige oppdateringer av kunnskapsgrunnlaget om kompetansebehov. En slik vurdering kan gjøres på flere måter. I vurderingen av det oppdaterte kunnskapsgrunnlaget som ble publisert i 2024, har Kompetansebehovsutvalget vurdert hvorvidt rapporten egner seg som kunnskapsgrunnlag, og om den gir et godt, representativt bilde av kompetansebehovene i Norge. Kompetansebehovsutvalget har også vurdert implikasjonene av funn i rapporten, for eksempel utfordringer for utdannings- og kompetansepolitikken (Kompetansebehovsutvalget, 2024).

I sin vurdering, gir Kompetansebehovsutvalget noen anbefalinger om utformingen av fremtidige rapporter. Utvalget foreslår blant annet at direktoratet bør vurdere å lage et sett med faste indikatorer som kan gi leserne et overordnet blikk på de viktigste nasjonale og eventuelt internasjonale utviklingstrekkene. Slik Kompetansebehovsutvalget vurderer det, vil dette bidra til å gi rapporten en mer autoritativ rolle på feltet, samtidig som det vil gjøre det lettere for Kompetansebehovsutvalget å bruke rapporten. Kompetansebehovsutvalget mener at rapportene så langt har vært omfattende og har manglet en fast form (Kompetansebehovsutvalget, 2024).

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse er sekretariat for Kompetansebehovsutvalget. Kompetansebehovsutvalget ble første gang oppnevnt i 2017.

3.4.3 Regionale kompetansefora

Regionale kompetansefora er samarbeidsorganer på fylkesnivå som skal medvirke til bedre koordinering og mer forpliktende samarbeid om kompetanseutfordringene i regionale arbeidsmarkeder. Regionale kompetansefora utgjør én av pilarene i den anbefalte felles standarden for fylkeskommunenes kompetansepolitiske arbeid, vedtatt av Fylkesdirektørkollegiet i KS. De to andre pilarene er kompetansepolitiske strategier og et oppdatert kunnskapsgrunnlag om kompetansebehov

I juni 2024 hadde sju fylkeskommuner opprettet regionale kompetansefora. I tillegg var flere fylker i ferd med på å etablere slike. Fire fylkeskommuner hadde også opprettet underliggende kompetansefora for mindre geografiske områder innad i fylket (Oxford Research, 2024). Sammensetningen av foraene er relativt lik, og består av representanter fra fylkeskommunene, partene i arbeidslivet, representanter fra universiteter og høyskoler i fylket, fylkeskommunale fagskoler, Statsforvalter og Nav. Fra arbeidslivsorganisasjonene er det i hovedsak LO, NHO og KS som er representert da disse har regionale strukturer. I noen av kompetanseforaene er det representanter fra helseforetak, Voksenopplæringsforbundet, Kompetanseforbundet og Innovasjon Norge. Noen av foraene har politisk representasjon og ledelse. De regionale kompetanseforaene møtes normalt tre til fire ganger i året, og jobber etter egne mandater og definerte oppgaver. Mange av foraene er fortsatt under utvikling (Bjørgo et al., 2024).

Foraene skal bidra til et oppdatert kunnskapsgrunnlag om regionale kompetansebehov, være pådrivere for at virksomheter ser behovet for kompetanseutvikling og bidra til god balanse mellom tilbud og etterspørsel etter kompetanse og arbeidskraft. Kompetanseforaene skal også samordne aktiviteter og arenaer for kompetanseutvikling, sørge for kunnskapsdeling og informasjonsflyt mellom aktørene og stimulere til prosjekter på tvers av bransjer.

En evaluering utført av Oxford Research (2024) vurderer kompetanseforaene som nyttige arenaer for informasjonsutveksling og etablering av felles situasjonsforståelse, selv om potensialet ikke er fullt realisert. Flertallet av deltakerne har utfordringer med å vise til konkrete resultater av arbeidet i kompetanseforaene. Den største verdien av samarbeidet ser ut til å være knyttet til informasjonsdeling og utvikling av felles forståelse for kompetansebehov og utfordringer. Oxford Research anbefaler at kompetanseforaene må koblets tettere til fylkeskommunenes øvrige innsats for at de skal bli en tydeligere premissleverandør for utvikling av regional kompetansepolitikk. I tillegg er det også behov for å styrke kompetanseforaenes koblinger både ned mot lokale fora og opp mot nasjonal kompetansepolitikk. Det er tydelige overlapp mellom kompetanseforaene og lignende arenaer som næringsfora, Y-nemda og Råd for samarbeid med arbeidslivet (RSA). Dette gir utslag i at de samme aktørene diskuterer samme temaer på flere arenaer. Det er nødvendig med tydelige grenseoppganger, forventningsavklaring og strategisk retning.

Kunnskapsgrunnlaget utarbeidet i foraene skal fange opp reelle behov i det regionale arbeidsmarkedet, og de kartlagte behovene skal kobles til opprettelsen av eventuelle nye utdanningstilbud og andre former for kompetanseutvikling i arbeidslivet.

3.5 Utvalgets vurdering

Dagens to- og trepartssamarbeid danner et godt grunnlag for en kompetansereform. De tre grunnpilarene i den norske modellen har kompetansefremmende mekanismer som det er viktig å ta vare på og forsterke i møte med omstillingene vi står ovenfor. Modellen gir virksomhetene insentiver til å investere i kompetanse, noe en kompetansereform ikke må svekke. Et godt samspill mellom myndighetenes tilrettelegging og det organiserte arbeidslivet er avgjørende.

Samtidig mener utvalget at samarbeidet kontinuerlig må diskuteres og videreutvikles, slik at det blir et enda bedre fundament for å utvikle samfunnets, arbeidslivets og enkeltindividers kompetanse, og opprettholde tilliten og de demokratiske prosessene som samfunnsmodellen hviler på.

Den norske modellen kan komme under press dersom ikke rammebetingelsene for livslang læring blir styrket. Særlig kan det bli krevende å opprettholde et konkurransedyktig næringsliv, høy sysselsetting, en robust velferdspilar, ivaretakelse av nasjonale sikkerhetsinteresser og samfunnskritiske funksjoner og å forhindre at lavlønnsspor utvikler seg i lite organiserte deler av arbeidslivet.

Trepartssamarbeidet er et sentralt verktøy på kompetanseområdet. Det er viktig for å få til gode omstillinger, og for å finne frem til kollektive løsninger der markedsløsninger kan komme til kort. Partene i arbeidslivet har en nøkkelrolle i kompetansepolitikken. Partenes innsikt i behovet for kompetanse på både kort og lang sikt, kan bidra til at tiltakene blir treffsikre.

Med økende tilgang på informasjon av varierende kvalitet, har trepartssamarbeidet fått styrket sin betydning i å bidra til enighet om kunnskapsgrunnlag og virkelighetsforståelse. Når en felles enighet om virkelighetsforståelsen er oppnådd, kan politiske løsninger utvikles mer effektivt uten å måtte forhandle om både problembeskrivelsen og løsningene samtidig. Det effektiviserer politikkutviklingen og -implementeringen. Nasjonalt ble trepartssamarbeidet styrket ved at Nasjonal kompetansepolitisk strategi 2017–2021, Kompetansepolitisk råd og Kompetansebehovsutvalget kom på plass. Kompetansepolitisk råd har siden strategien utløp og flere aktører kom med, hatt utfordringer med å sikre effektiv samordning og finne en form som gir retning til arbeidet. Kompetansereformutvalget er også av den oppfatning at Kompetansebehovsutvalget har hatt utfordringer med å finne sin tydelige rolle.

Regionale kompetansefora fremstår som nyttige arenaer for informasjonsutveksling og for etablering av felles situasjonsforståelse. Utvalget merker seg imidlertid at ikke alle fylkene har etablert slike fora, og at Oxford Research vurderer at potensialet for foraene ikke er realisert fullt ut.

Det lokale partssamarbeidet om kompetanseutvikling er viktig. Innspill til utvalget tyder på at virksomheter som har et godt fungerende lokalt partssamarbeid også lykkes godt med kompetanseutvikling.

Kompetansereformutvalget er enige med tidligere utvalg i at kompetanseutvikling i arbeidslivet bør være et spleiselag. Det innebærer at offentlige myndigheter bør betale for at videregående skoler, fagskoler, høyskoler og universiteter skal utvikle og drive relevante tilbud, mens virksomheter må legge til rette for deltakelse og arbeidstakere må investere tid til å delta. Det at både arbeidsgivere og arbeidstakere bidrar med noe tid, kan bidra til å sikre arbeidslivsrelevans, samtidig som man motvirker overforbruk.

4 Deltakelse i kompetanseutvikling

Dette kapittelet gir en oversikt over ulike typer kompetanseutvikling og deltakelse blant arbeidstakere i Norge. I kapittel 4.1 diskuteres deltakelsen i formell videreutdanning. Kapittel 4.2 ser på ikke-formell opplæring, med vekt på jobbrelatert opplæring og forskjeller i deltakelse mellom ulike grupper i arbeidsmarkedet. Kapittel 4.3 belyser uformell læring, som er læring som skjer gjennom daglig arbeid, erfaringsutveksling og samarbeid med kolleger, og hvordan dette bidrar til kompetanseutvikling. Kapittel 4.4 sammenligner Norges deltakelse i kompetanseutvikling med andre land.

4.1 Formell videreutdanning

Undersøkelsen Lærevilkårsmonitoren viser at deltakelsen i formell videreutdanning i den yrkesaktive befolkningen ligger relativt jevnt på 5 til 6 prosent (SSB, 2023b). Deltakelsen i formell videreutdanning er lavere blant personer med grunnskole og videregående skole som høyeste fullførte utdanning, sammenlignet med de som har lengre utdanning. For personer med grunnskole og videregående skole som høyeste fullførte utdanning har deltakelsen variert mellom 3 og 5 prosent de siste årene. Deltakelsen har vært på 6 prosent blant personer som har fullført en høyere yrkesfaglig utdanning. Det er personer med utdanning fra universitet og høyskole på fire år eller kortere som i størst grad tar formell videreutdanning. Andelen har vært stabil på 8 prosent siden 2016. Andelen som deltar i formell videreutdanning blant personer med universitets- og høyskoleutdanning på mer enn fire år har variert mellom 5 og 7 prosent i samme periode. Tallene er vist i figur 4.1.

Kilde: SSB (2023j)

I Lærevilkårsmonitoren er formell videreutdanning skilt fra grunnutdanning ved to kriterier. Formell videreutdanning er utdanning tatt av personer i alderen 35 til 59 år, og personer i alderen 22 til 34 år som har hatt minst tre års pause i studier før de igjen deltar i formell utdanning (Keute & Drahus, 2017). Sysselsatte defineres som personer som utførte inntektsgivende arbeid av minst én times varighet i referanseuken. Studenter er definert som personer som selv oppgir i undersøkelsen at de er studenter.

Deltakelsen i formell videreutdanning varierer med alder og kjønn. I alderen 20 til 29 år er det 7 prosent av den yrkesaktive befolkningen som deltar i formell videreutdanning. Andelen er lik for kvinner og menn. Deltakelsen er høyest i aldersgruppen 30 til 39 år med 9 prosent. For aldersgruppen 40 til 49 år ligger den på 7 prosent, mens deltakelsen er på 4 prosent i aldersgruppen 50 til 59 år. I de tre eldste aldersgruppene er det flere kvinner enn menn som deltar (SSB, 2023h). Lærevilkårsmonitoren inneholder ikke opplysninger om aldersgruppen over 60 år. Det er fordi det er så få i den aldersgruppen som deltar i formell videreutdanning at det ikke er mulig å måle dette i en utvalgsundersøkelse. Databasen for statistikk om høyere utdanning viser at det er registrert 12 000 studenter i alderen 50 til 59 år på universiteter og høyskoler, men bare 1 300 i alderen 60 til 69 år (DBH, 2024).

4.1.1 Videregående opplæring

Det er stadig flere voksne over 25 år som deltar i videregående opplæring, selv om økningen har flatet ut de senere årene (Utdanningsdirektoratet, 2022b). Som figur 4.2 viser, har økningen hovedsakelig skjedd innen yrkesfaglige utdanningsprogrammer, der 6 500 voksne deltok i skoleåret 2014/15, og 10 200 i 2021/22.

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2022b)

Antall avlagte og beståtte fag- og svenneprøver har økt jevnt over mange år. Rett under halvparten av de som i 2022/23 tok fag- og svennebrev, var 25 år og eldre (Utdanningsdirektoratet, u.å). Et flertall av voksne som oppnår fag- og svennebrev gjør dette innen helse- og oppvekstfag. Av 15 000 fag- og svennebrev i 2022/23 var 4 900 innen helse- og oppvekstfag, 3 400 var innen bygg- og anleggsteknikk og 2 800 innen service og samferdsel.

Kilde: Utdanningsdirektoratet (u.å)

I 2022/23 var det 15 073 personer som tok fag- eller svennebrev som var 25 år eller eldre. Majoriteten av disse, 9 575 personer, tok fag- eller svennebrev som praksiskandidater. Figur 4.3 viser at det også er relativt vanlig for personer over 25 år å ta fagbrev som lærling. En liten andel ble kvalifisert gjennom ordningen fagbrev på jobb. Fylkenes bruk av fagbrev på jobb-ordningen har økt de senere årene. I 2019/20 fikk 105 personer fagbrev gjennom ordningen. I 2022/23 hadde dette tallet økt til 556 personer over 25 år.

4.1.2 Høyere yrkesfaglig utdanning

I 2023 var det 29 564 studenter i høyere yrkesfaglig utdanning. Av disse var 12 519 mellom 21 og 30 år, mens 16 017 studenter var eldre. Staten og fylkeskommunene har over tid satset på fagskolene. Dette har resultert i en økning i antall studenter i nesten alle aldersgrupper, inkludert personer over 50 år, slik figur 4.4 viser. Økningen er likevel forholdsmessig størst i aldersgruppen 31 til 40 år (SSB, 2023e).

Kilde: SSB (2023e)

Som vist i figur 4.5 tar de fleste studentene ved fagskolene utdanninger innen naturvitenskapelige fag, håndverksfag og tekniske fag. For studenter som er 40 år og eldre er det imidlertid flest som tar fagskoleutdanning innen helse- sosial- og idrettsfag (DBH-F, 2024).

¹ Kategorien annet er fagområdene samfunnsfag og juridiske fag, primærnæringsfag, lærerutdanninger og utdanninger i pedagogikk og uoppgitt fagfelt

Kilde: DBH-F

En stor andel av utdanningstilbudene i høyere yrkesfaglig utdanning tilbys som deltidsstudier eller nettbaserte studier med og uten samlinger, slik det er vist i figur 4.6. Omtrent 70 prosent av studentene tar utdanningen på deltid. Innen helse- og velferdsfag tar for eksempel nesten alle utdanningen på deltid, men også innen økonomi- og administrasjonsfagene er majoriteten deltidsstudenter. Rundt 60 prosent av studentene deltar på nett- og samlingsbaserte tilbud. Det har vært en stor vekst i deltakelsen i ren nettbasert undervisning og nettbasert undervisning med samlinger. Disse undervisningsformene hadde i vårsemesteret 2024 henholdsvis 32 og 35 prosent av studentmassen, mot henholdsvis 19 og 23 prosent i 2019 (DBH-F, 2024).

Finansiering gjennom Bransjeprogrammet og Industrifagskolen har bidratt til opprettelsen av flere korte tilbud i fagskolene siden 2019. At en stor del av de korte tilbudene i fagskolene er finansiert gjennom tilskuddsmidler, forklarer hvorfor disse tilbudene på under 30 studiepoeng kommer i tillegg til øvrige studietilbud og ikke erstatter dem. Under pandemien ble Bransjeprogrammet, Industrifagskolen og korte tilbud, kraftig oppskalert. I 2022 var det en nedgang i slike tilbud før det igjen var vekst i 2023. Studenter på studietilbud under 30 studiepoeng utgjør 7 prosent av alle studentene i fagskolene, det vil si 2 324 studenter. Studenter på studietilbud på mellom 30 og 59 studiepoeng utgjør 9 prosent. Hovedvekten av studentene i fagskolene er personer som tar en fagskolegrad eller høyere fagskolegrad, henholdsvis 41 og 43 prosent av alle studentene (Didriksen et al., 2023; Espeland et al., 2024). Figur 4.6 viser antall studenter i høyere yrkesfaglig utdanning etter studiebelastning målt i studiepoeng.

Kilde: Espeland et al. (2024)

4.1.3 Høyere utdanning

Det har vært en stor økning i antall studenter ved universiteter og høyskoler. I år 2000 ble det for første gang registrert over 100 000 studenter. I 2009 passerte antallet 200 000 studenter, og i 2021 var det over 300 000 studenter. Antall studenter har økt i alle aldersgrupper. Det er imidlertid få studenter eldre enn 55 år i høyere utdanning. I 2023 var det 3 777 studenter i alderen 55 til 59 år, 1 274 studenter i alderen 60 til 69 år, og 248 studenter i alderen 70 til 89 år (DBH, 2024). Utviklingen er illustrert i figur 4.7.

Kilde: DBH

Universiteter og høyskoler tilbyr emner rettet mot arbeidslivet og personer med arbeidserfaring. Samtidig deltar arbeidstakere også i de ordinære grunnutdanningene. Et eksempel på dette er flere av mastergradene innen profesjonsfagene. Resultatet er at dersom vi teller antall studenter på tilbud som kalles videreutdanning ved universiteter og høyskoler, vil tallet være betydelig lavere enn antall studenter som tar formell videreutdanning ved disse institusjonene.

De senere årene har det vært en økning i antall fleksible og korte tilbud på under 10 studiepoeng ved universiteter og høyskoler (Anker-Nilssen et al., 2023). Formålet med denne utviklingen har vært å gjøre det enklere å delta i formell videreutdanning i kombinasjon med jobb og andre forpliktelser. For eksempel var det i 2016 63 424 studenter i fleksible utdanninger, det vil si på deltidsprogrammer, samt programmer der undervisningen gis som nettundervisning eller på andre steder enn institusjonens ordinære studiesteder. I 2023 var det 78 801 studenter i slike programmer (Haugen et al., 2024). Database for høyere utdanning viser at det de siste årene har vært en dobling i antall studenter som deltar i nettbaserte studier, fra 13 130 studenter i 2016 til 26 145 studenter i 2023 (DBH, 2024). Samtidig har det vært en sterk nedgang i antall studenter som har deltatt i desentraliserte tilbud, fra 7 135 studenter i 2016 til 4 780 studenter i 2023. En medvirkende årsak til denne utviklingen er at utdanningsinstitusjonene må kategorisere utdanningstilbud som foregår utenfor ordinære studiesteder som enten desentralisert eller nettbasert. Med større innslag av nettbasert undervisning også på desentraliserte studier, kan rapporteringen være endret uten at det med nødvendighet er like store endringer i antall desentraliserte studier (Haugen et al., 2024).

4.1.4 Deltakelse etter næring

Det er forskjeller mellom næringer når det gjelder deltakelse i formell videreutdanning. På tvers av næringer var deltakelsen i formell videreutdanning i 2022 på 7 prosent (SSB, 2023i). Deltakelsen er størst innen undervisning, der 12 prosent av alle medarbeidere deltar. Det er høyere deltakelse også i andre næringer der en stor andel arbeidstakere arbeider i offentlig sektor, slik som innen offentlig administrasjon, forsvar og sosialforsikring (10 prosent), samt helse og sosialtjenester (10 prosent). Også innen overnattings- og serveringsvirksomhet er det høyere deltakelse enn gjennomsnittet (8 prosent). Deltakelsen er lavest innen næringene varehandel og reparasjon av motorvogner, bergverksdrift, industri, elektrisitet, vann og renovasjon (begge 4 prosent). For næringene jordbruk, skogbruk og fiske, samt finansiering og forsikring, er det ikke tilgjengelige tall.

¹ Tallene for Transport og lagring og informasjon og kommunikasjon er fra 2021 da det ikke var tilgjengelige tall for 2022

Kilde: SSB (2023i)

4.2 Ikke-formell opplæring

Med unntak av pandemiåret 2021 har deltakelsen i ikke-formell jobbrelatert opplæring blant sysselsatte i Norge ligget stabilt på mellom 48 og 50 prosent de siste ti årene (SSB, 2023h). Generelt er deltakelsen noe høyere blant kvinner enn blant menn. Differansen mellom kjønnene er minst i de yngste aldersgruppene. Deltakelsen i ikke-formelle opplæringsaktiviteter går noe ned med alderen, særlig for aldersgruppen 60 til 66 år.

Kilde: SSB (2023h)

Resultatene fra Lærevilkårsmonitoren viser at deltakelsen i ikke-formell opplæring varierer mellom utdanningsnivåene, og at variasjonen har vært den samme over mange år. Det er større forskjeller i deltakelse mellom utdanningsnivåer enn det er mellom aldersgrupper. Figur 4.10 viser at deltakelsen i ikke-formell opplæring øker med høyere fullført utdanningsnivå. Deltakelsen blant personer med grunnskole eller videregående skole som høyeste fullførte utdanning har vært relativt stabil. Det er store variasjoner i deltakelsen blant personer med fullført høyere yrkesfaglig utdanning1. Figuren viser også at det har vært en relativt stor nedgang i deltakelsen i ikke-formell opplæring blant personer med universitets- og høyskoleutdanning, der nedgangen er størst for personer med lengst utdanning. Personer med universitets- og høyskoleutdanning på fire år eller kortere har hatt en gradvis nedgang fra 61 prosent i 2015 til 56 prosent i 2022. Personer med høyere utdanning på mer enn fire år lå i 2015 på 68 prosent, og 59 prosent i 2022. Pandemien har sannsynligvis påvirket deltakelsen, særlig i 2021. På den annen side er andelen som deltar i ikke-formell opplæring på samme nivå som før pandemien og høyere for personer med grunnskole, videregående skole og fagskole som høyeste fullførte utdanning, og lavere enn før pandemien for personer med universitets- og høyskoleutdanning.

Kilde: SSB (2023j)

Lærevilkårsmonitoren viser at deltakelsen i ikke-formell jobbrelatert opplæring blant midlertidig ansatte er relativt høy og stabil over tid, og at det ikke er vesentlig forskjell i deltakelsen mellom fast ansatte og midlertidig ansatte. I 2022 var deltakelsen i jobbrelatert ikke-formell opplæring blant fast ansatte 48 prosent, mot 47 prosent blant midlertidig ansatte (Tall fra Lærevilkårsmonitoren, tilgjengeliggjort av SSB). Forskjellen mellom de to gruppene er blitt mindre over tid.

Kilde: Tall fra Statistisk sentralbyrå, tilrettelagt for Kompetansereformutvalget

Adult Education Survey gjennomføres hvert sjette år og gir informasjon om omfang av deltakelsen i formell utdanning og ikke-formell opplæring blant voksne. Figur 4.12 viser hvor stor andel av respondentene som deltar i jobbrelatert ikke-formell opplæring, som gjør dette i betalt arbeidstid. Resultatene viser en utvikling fra 2007 til 2022 der stadig flere som deltar, gjør dette i betalt arbeidstid. Den største økningen finnes i aldersgruppen 50 til 64 år, der andelen steg fra 74 prosent i 2007 til 84 prosent i 2022. Yngre arbeidstakere har en noe lavere andel som deltar i betalt arbeidstid enn de eldre aldersgruppene (SSB, 2023c).

Kilde: SSB (2023c)

Ved å se på deltakelsen i ikke-formell opplæring fordelt på næringer, finner vi at deltakelsen er høyest innen offentlig administrasjon, forsvar og sosialforsikring med 66 prosent. Også innen næringene undervisning og helse- og sosialtjenester er deltakelsen høyere enn i andre næringer, med henholdsvis 54 og 53 prosent. Næringene overnattings- og serveringsvirksomhet og jordbruk, skogbruk og fiske har lavest deltakelse med henholdsvis 35 og 39 prosent.

Kilde: SSB (2023i)

4.2.1 Studieforbund

Studieforbundene er organisert under Kunnskapsdepartementet og Kulturdepartementet. På generelt grunnlag er det mulig å si at tilbudet i studieforbundene under Kunnskapsdepartementet i større grad er rettet mot behovene en kompetansereform for arbeidslivet er ment å adressere (se kapittel 10.2.1). Derfor omtales deltakelse i deres tilbud her.

I 2023 ble det totalt arrangert 47 000 kurs med omtrent 565 000 deltakere i regi av studieforbundene. Av disse var 10 500 kurs og tilbud med omtrent 200 000 deltakere i regi av studieforbundene under Kunnskapsdepartementet (SSB, 2024a, 2024b). Deltakelsen på kurs i regi av studieforbundene under Kunnskapsdepartementet er relativt jevnt fordelt på aldersgruppene. En firedel av deltakerne er i aldersgruppen 14 til 29 år, 40 prosent i alderen 30 til 49 år og 35 prosent er 50 år eller eldre. Størst var deltakelsen på kurs innen organisasjons- og ledelsesfag, fulgt av estetiske fag og håndverksfag. Deltakelsen var lavest i fagene som i figur 4.14 er samlet i posten annet: språkfag, samferdsels- og kommunikasjonsfag, humanistiske fag, tjenesteyting og servicefag. Kvinner deltar i litt større grad enn menn.

¹ Annet er en sammenslåing av fagene språkfag, samferdsels- og kommunikasjonsfag, humanistiske fag og tjenesteyting og servicefag

Kilde: SSB (2024a)

4.3 Uformell læring i arbeidslivet

Befolkningsbarometeret kartlegger omfanget av uformell læring i arbeidslivet. På spørsmål om hvor ofte sysselsatte lærer noe som er nyttig for arbeidet sitt fra andre medarbeidere eller overordnede, svarer 61 prosent at de gjør dette daglig eller minst en gang i uken. Ytterligere 24 prosent oppgir at de lærer noe nyttig minst en gang i måneden. To prosent oppgir at de aldri lærer noe nyttig på arbeidsplassen (Anker-Nilssen et al., 2022). Resultatene fra Befolkningsbarometeret samsvarer med resultatene fra Lærevilkårsmonitoren, der 82 prosent av respondentene svarer at de har svært gode, eller ganske gode muligheter til å skaffe seg kunnskaper og ferdigheter gjennom det daglige arbeidet (Bjønness-Ekerheim, 2022).

Kilde: Anker-Nilssen et al. (2022)

Det er relativt små forskjeller i hvordan personer med ulik lengde på fullført utdanning oppfatter muligheten for læring på arbeidsplassen (Anker-Nilssen et al., 2022). Figur 4.16 viser hvorvidt respondentene bedømmer å ha gode læringsmuligheter i det daglige arbeidet. Den samme prosentandelen (78 prosent) oppgir at de har gode læringsmuligheter blant respondenter med grunnskole, yrkesfaglig videregående skole og universitets- eller høyskoleutdanning på fire år eller kortere. 81 prosent av personene med universitets- og høyskoleutdanning på mer enn fire år, 74 prosent med høyere yrkesfaglig utdanning og 73 prosent med studieforberedende videregående opplæring svarer det samme.

Siden 2011 har forskjellene mellom utdanningsnivåene gradvis blitt mindre når det gjelder hvordan respondentene oppfatter sine læringsmuligheter (Keute & Drahus, 2017). Det har vært en utvikling i positiv retning på dette feltet. Andelen med grunnskole og videregående skole som høyeste fullførte utdanning opplyser i større grad at de har gode læringsmuligheter enn tidligere.

Kilde: Anker-Nilssen et al. (2022)

Befolkningsbarometeret viser at det er forskjeller, avhengig av utdanningsnivå, i hvilken grad sysselsatte opplever å ha store krav til læring i jobben. 64 til 66 prosent av personer med grunnskole eller videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning og 69 prosent med høyere yrkesfaglig utdanning opplever store krav til læring i jobben. Den største andelen som opplever det samme, finnes blant personer med høyere utdanning fra høyskole og universitet. 77 prosent av personene med høyere utdanning på fire år eller kortere, og 85 prosent av personene med høyere utdanning på mer enn fire år opplever høye krav til læring i jobben.

Samtidig viser andre undersøkelser at en andel arbeidstakere opplever at de ikke har tilstrekkelig kompetanse til å utføre arbeidet sitt. YS Arbeidslivsbarometer viser at 8 prosent av respondentene svarer at de ofte eller alltid opplever å ikke ha tilstrekkelig kompetanse for å utføre arbeidsoppgavene sine (Sikt, u.å.).

Kilde: Sikt (u.å.)

4.4 Kompetanseutvikling i Norge sammenlignet med andre land

Arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikken varierer betydelig mellom land, noe som gjør det utfordrende å sammenligne deltakelse og finansiering av kompetanseutvikling (NOU 2020: 2). Faktorer som næringssammensetning, grad av urbanisering, virksomhetsstørrelse, utdanningsnivå i befolkningen og tilgang på rimelige, relevante og tilpassede kurs eller utdanninger kan påvirke deltakelse i kompetanseutvikling. Danmark, Sverige og Norge er land med høy sysselsetting, læringsintensivt arbeidsliv og høy deltakelse i læringsaktiviteter i internasjonale sammenligninger.

Norske virksomheter ser ut til å bruke relativt store ressurser på kompetanseutvikling sammenlignet med andre land, slik det er vist i figur 4.18 (Meld. St. 13 (2018–2019)). De fleste norske virksomheter tilbyr kompetanseutvikling for sine ansatte. I Næringslivsundersøkelsen blir virksomheter forespurt om de tilbyr opplæring (Eurostat, 2024). 93 prosent av norske virksomheter opplyser at de tilbyr opplæring. I Sverige opplyser 92 prosent av virksomhetene det samme. Norge og Sverige ligger høyere enn andre land det er naturlig å sammenligne seg med, slik som Danmark med en andel på 71 prosent. I Finland sier 61 prosent av virksomhetene det samme. På tvers av landene tilbyr en noe større andel virksomheter annen arbeidsplassbasert kompetanseutvikling enn interne og eksterne kurs. Arbeidsplassbasert opplæring består blant annet av veiledet opplæring på arbeidsplassen, jobbrotasjon og utveksling, konferanser og workshops, organisert kompetanseutveksling og selvledet læring.

Kilde: Eurostat (2024)

Blant norske arbeidsgivere som oppgir at de tilbyr kompetanseutvikling, svarer 18 prosent at høye kostnader hindrer dem i å tilby læringsaktiviteter til sine ansatte. 15 prosent av de svenske og 13 prosent av de danske arbeidsgiverne opplyste dette. Andelen arbeidsgivere som opplyser at det er vanskelig å finne egnede kurs er høyere i Sverige, 21 prosent, mot 17 prosent i Norge og 13 prosent i Danmark. Norske arbeidsgivere opplyser i mindre grad at det er vanskelig å vurdere arbeidstakernes læringsbehov. 12 prosent av norske arbeidsgivere opplyser dette, mot 16 prosent i Danmark og 18 prosent i Sverige (Eurostat, 2024).

Flere undersøkelser måler deltakelsen i utdanning og opplæring på tvers av land. Disse undersøkelsene måler ulike former for deltakelse og over ulike tidsperioder. Arbeidskraftsundersøkelsen viser deltakelse i formell utdanning og ikke-formell opplæring for arbeidstakere i alderen 25 til 69 år. Figur 4.19 viser at i Sverige er deltakelsen noe høyere enn i Norge, men Norge har høyere deltakelse enn i Danmark, Finland og Island. Undersøkelsen registrerer deltakelse i formell utdanning og ikke-formell opplæring i de foregående fire ukene. Arbeidskraftundersøkelsen omfatter ikke deltakelse i uformell læring. Adult Education Survey, som dekker deltakelse i formell, ikke-formell og uformell læring i de foregående 12 månedene, viser litt andre tall, også vist i figur 4.19. Dette skyldes at referanserammen er lenger enn i Arbeidskraftundersøkelsen. Adult Education Survey viser at arbeidstakeres deltakelse i formell og ikke-formell kompetanseutvikling er 65 prosent i Norge. Tilsvarende andel er 77 prosent i Sverige, 60 prosent på Island, 57 prosent i Danmark og 56 prosent i Finland (Eurostat, 2023).

Kilde: Eurostat (2024)

Flere tabeller tidligere i kapittelet har vist at det er forskjeller i deltakelse i kompetanseutvikling mellom grupper med ulik lengde på fullført formell utdanning. Figur 4.20 viser at i Norge har voksne med svake ferdigheter den høyeste deltakelsen i opplæring sammenlignet med alle andre OECD-land. Figuren viser også at selv om voksne med kort utdanning og svake ferdigheter deltar mindre i opplæring enn voksne med høyere utdanning og ferdigheter, er den relative forskjellen i deltakelsen i Norge lavere enn i de fleste andre OECD-land. Tallene er hentet fra PIAAC-undersøkelsen.

¹ Tallene er fra OECDs PIAAC-undersøkelse fra 2012 eller 2015. Deltakelse i formell eller ikke-formell opplæring siste 12 måneder. Voksne med lave ferdigheter skårer under nivå 2 på PIAACs ferdighetstest i lesing eller tallforståelse. Voksne med middels eller høye ferdigheter skårer minst på nivå 2 i både lesing og tallforståelse. Belgia refererer til Flandern.

Kilde: NOU 2021: 2

Basert på Arbeidskraftundersøkelsen presenterer OECD i publikasjonen Education at a Glance, tall som viser deltakelse i ikke-formell kompetanseutvikling fordelt på om læringsaktiviteten er jobbrelatert eller ikke. Oversikten viser at andelen ansatte som deltar i jobbrelatert ikke-formell opplæring er relativt lik i Norge, Sverige og på Island, med 16–17 prosent. Den er lavere i Finland med 14 prosent og i Danmark med 10 prosent (OECD, 2023a).

Kilde: OECD (2023a)

4.5 Utvalgets vurdering

Kompetansebehovene i arbeidslivet dekkes gjennom ulike typer kompetanseutvikling. Dette tydeliggjør behovet for en variert tilnærming til kompetanseutvikling som inkluderer både formelle, ikke-formelle og uformelle læringsprosesser.

Norge har relativt høy deltakelse i arbeidslivsrelevante læringsaktiviteter og er det landet der voksne med de svakeste ferdighetene deltar mest i opplæring, sammenlignet med andre land. Stadig flere arbeidstakere opplever at de har gode læringsmuligheter i det daglige arbeidet, der den mest positive utviklingen er for arbeidstakere med kort formell utdanning.

Samtidig eksisterer det fortsatt betydelige ulikheter i deltakelse basert på utdanningsnivå og andre demografiske faktorer. Spesielt personer med kort formell utdanning deltar i mindre grad i både formell og ikke-formell opplæring. Det samme gjelder eldre arbeidstakere, til tross for at kontinuerlig oppdatering av kompetanse er nødvendig for å kunne forbli konkurransedyktig og tilpasningsdyktig i arbeidslivet. Utvalget registrerer også at det er noe lavere deltakelse i både formell og ikke-formell opplæring i næringer med en stor andel ansatte i privat sektor sammenlignet med næringer der en stor andel er ansatt i offentlig sektor.

Personer med lite formell utdanning og svake grunnleggende ferdigheter har større risiko for å rammes av arbeidsledighet i forbindelse med omstillinger. Denne gruppen har også større risiko for å falle ut av arbeidslivet på mer varig basis. For denne gruppen kan det være særlig viktig å ha muligheter til å formalisere og dokumentere sin kompetanse

Uformell læring skjer i stor grad på arbeidsplassen. Utvalget ser behov for å undersøke nærmere hvordan den enkelte virksomhet kan støtte mer inkluderende uformelle læringsmiljøer.

De demografiske endringene hvor vi blir færre yrkesaktive per pensjonist, fører til mindre tilgang på arbeidskraft. Å utvikle kompetansen samtidig som man er i jobb blir derfor enda viktigere i en allerede krevende bemanningssituasjon. Den teknologiske utviklingen gir muligheter for mer tilpasset og fleksibel opplæring ved bruk av læringsteknologi slik at kompetanseutvikling kan skje i små moduler, uavhengig av tid og sted, og enklere kan kombineres med jobb.

Det er viktig at utdanningssystemet tilbyr formell videreutdanning og ikke-formell opplæring som er arbeidslivsrettet og tilpasset behovene i både arbeidslivet og samfunnet. Etterspørselen etter fleksible og yrkesrettede utdanningstilbud øker i takt med endringene i arbeidsmarkedet og den teknologiske utviklingen. For å møte denne etterspørselen må utdanningsinstitusjonene i samarbeid med arbeidslivet utvikle relevante og tilgjengelige tilbud. Samtidig må det tas hensyn til at utdanningsinstitusjonene har varierende ressurser, infrastruktur og kompetanse når det gjelder utvikling av fleksible og desentraliserte kompetansetilbud, noe som krever en målrettet og koordinert innsats for å sikre kvalitet og tilgjengelighet på tvers av utdanningssektoren.

5 Drivere for kompetanse

Dette kapittelet gir en oversikt over drivkrefter som påvirker behovet for kompetanseutvikling i arbeidslivet. Kapittel 5.1 beskriver hvordan overordnede drivkrefter, som demografiske endringer, teknologisk utvikling, grønn omstilling, globalisering og geopolitisk uro, former arbeidsmarkedet og skaper nye kompetansebehov. Kapittel 5.2 redegjør for hvordan eksterne krav, som myndighetsreguleringer og markedsforventninger, og interne faktorer, som nye mål, produkter og tjenester, påvirker virksomhetenes kompetansebehov. Kapittel 5.3 belyser hvordan kompetansebehovene varierer mellom ulike deler av landet, avhengig av næringsstruktur, alderssammensetning og utdanningsnivå. Kapittelet tar også opp utfordringer knyttet til rekruttering og opprettholdelse av kompetanse i distriktene.

5.1 Overordnede drivere for kompetanseutvikling

Demografiske endringer påvirker både størrelsen på og sammensetningen av arbeidsstyrken. Teknologisk utvikling, grønn omstilling og geopolitisk uro påvirker i økende grad forutsetningene for hvordan arbeid utføres, hvilke jobber som blir tilgjengelige, og hvilken kompetanse som etterspørres (NAV, 2021).

5.1.1 Demografiske endringer

Norge, som mange andre land, opplever betydelige demografiske endringer. Befolkningen blir stadig eldre og en høyere andel av befolkningen bor i byer (NOU 2020: 2). Prognoser viser at ungdomskullene vil avta frem mot 2040. I løpet av de neste ti årene vil antallet innbyggere over 65 år overstige antallet barn og unge under 20 år i Norge. Knappheten på kompetent arbeidskraft ventes å øke betydelig, ettersom befolkningen eldes og behovet for helse- og omsorgstjenester vil øke (Meld. St. 31 (2023–2024)). Fremskrivinger fra SSB indikerer et fortsatt underskudd på enkelte grupper helse- og omsorgspersonell, mens lærermangelen kan avta, forutsatt at utdanningstakten opprettholdes (Ekren, 2023; Jia et al., 2023).

Norge har i mange år tiltrukket utenlandsk arbeidskraft, som nå utgjør over 20 prosent av sysselsettingen (Meld. St. 14 (2022–2023)). De senere årene har arbeidsinnvandringen gått ned. SSB forventer at denne utviklingen vil fortsette på grunn av aldringen av befolkningen i opprinnelseslandene og utviklingen i norsk økonomi. Innvandringen har bidratt til å redusere arbeidskraftbehov. Samtidig er innvandringen en endringsdriver i seg selv. Arbeidstakere med ulik kulturell og språklig bakgrunn påvirker organiseringen og virkemåten på arbeidsplassen (Arbeidsgruppe under ALPR, 2016).

Økt sysselsetting innen helse- og omsorgssektoren vil kunne redusere tilgangen på arbeidskraft i andre næringer, spesielt i små regionale arbeidsmarkeder. Demografiske endringer og redusert arbeidsinnvandring fører til knapphet på arbeidskraft, noe som gjør behovet for nytenkning rundt kompetanseutvikling og ressursbruk mer presserende.

5.1.2 Grønn omstilling

Grønn omstilling omfatter aktiviteter som reduserer klima- og miljøfotavtrykket fra individer, virksomheter og samfunnet generelt, med mål om å oppnå et varig lavutslippssamfunn (Kompetansebehovsutvalget, 2023a). Grønn omstilling forventes å bli en mer omfattende og raskere prosess enn tidligere omstillinger. Dette skyldes behovet for endringer i hele økonomien og samfunnsstrukturen, inkludert produksjons- og forbrukssystemer. Slike omfattende endringer påvirker mange sektorer, og omstillingen må skje raskt for å nå klimamålene. Innovasjoner, teknologiske og regulatoriske endringer vil påvirke markeder, arbeidsplasser og samfunnet generelt. Det kan føre til usikkerhet og lite forutsigbarhet om fremtiden. Omstillingen fører også til behov for ny kompetanse på tvers av sektorer.

Perspektivmeldingen 2024 fremhever behovet for grønn omstilling, som krever nye typer kompetanse, spesielt innen teknologi og bærekraft (Meld. St. 31 (2023–2024)). Dette stiller krav til omstilling både i utdanningssystemet og arbeidslivet.

Grønn omstilling berører hele samfunnet på mange ulike måter. Det er derfor vanskelig å avgrense og lite hensiktsmessig å definere og operasjonalisere begreper som grønne jobber og grønn kompetanse. Det er behov for ny eller endret kompetanse både for å drive frem omstillingene og for å håndtere endringer. Arbeidsstyrken må tilegne seg ferdigheter innenfor blant annet bærekraft, sirkulær økonomi, fornybar energi og miljøvennlige teknologier. Dette er kompetanser som ikke er knyttet til spesifikke yrkesgrupper eller utdanninger, men går på tvers av yrkesgrupper og utdanninger (Normann et al., 2023). Kompetanseknapphet kan bremse grønn omstilling, samtidig som grønn omstilling forsterker kompetansebehovene (Kompetansebehovsutvalget, 2023a).

5.1.3 Teknologisk utvikling

Nye teknologier har ført til store endringer i yrkesstrukturer, sysselsetting og lønn blant ulike utdanningsgrupper og påvirker arbeidslivets kompetansebehov. Omstillinger og endringer som følge av teknologisk utvikling krever at ansatte kontinuerlig utvikler kompetansen sin for å kunne fortsette å stå i jobb. I hvilken grad kunstig intelligens vil påvirke sysselsettingen i en næring, avhenger av hvor mye teknologien erstatter arbeidskraften fremfor å komplementere den, samt arbeidsmarkedets omstillingsdyktighet (Meld. St. 31 (2023–2024)). OECD (2023b) vurderer at det er yrker som krever lav og middels utdanning som i størst grad kan automatiseres, herunder yrker innenfor bygg, utvinning, primærnæringer, industriproduksjon og transport.

Utviklingen betyr ikke nødvendigvis at teknologiske nyvinninger vil erstatte mennesker i utførelsen av oppgaver. Teknologisk utvikling vil kunne skape nye arbeidsplasser, endre eksisterende arbeidsoppgaver og stille nye krav til kunnskap og ferdigheter (Gmyrek et al., 2023). Dette skaper muligheter for økt spesialisering og innovasjon i ulike bransjer. Utvikling og implementering av ny teknologi, blant annet kunstig intelligens, gjør at maskiner kan overta arbeidsoppgaver som tidligere ble utført av menneskelig arbeidskraft. Ofte er det arbeidsoppgavene i yrkene som endres, uten at selve yrket forsvinner (Bughin et al., 2018; Meld. St. 14 (2022–2023); NOU 2020: 2). For eksempel har mange yrker som inkluderer dokumenthåndtering fått nytt innhold og nye arbeidsoppgaver. Dette inkluderer økt bruk av digitale verktøy og plattformer som effektiviserer arbeidsprosesser.

Utviklingen av kunstig intelligens innebærer at yrkesgrupper med høye kvalifikasjoner som inntil nå har vært mindre påvirket av automatisering, også vil møte krav til annen kompetanse. Ifølge OECD er yrkene som krever høy utdanning mest eksponert for utviklingen av kunstig intelligens (OECD, 2023b). Samtidig er dette yrker som vil dra nytte av nye arbeidsoppgaver og jobber som kunstig intelligens bidrar til å skape.

En omfattende digitalisering i samfunnet krever at befolkningen utvikler digital kompetanse for å bli digitale medborgere og unngå digitalt utenforskap.

5.1.4 Globalisering og geopolitisk uro

Hendelser i resten av verden kan få betydelige konsekvenser for nasjonale kompetansebehov. Globale hendelser som krig, pandemier, handelsblokader og stengte grenser påvirker mange samfunnsforhold og fremhever behovet for nasjonale strategier for kompetanseutvikling.

Det kreves kompetanse innen logistikk og risikostyring, samt språk- og kulturforståelse, for å navigere i de globale markedene. De siste årene har både pandemi og krig ført til endringer i globale forsyningskjeder. Stengte grenser og krig kan akselerere overgangen til lokal produksjon, noe som blant annet krever kompetanse innen teknologi, bærekraft og miljø. De samme endringene kan føre til lavere tilgang på utenlandsk arbeidskraft, noe som øker behovet for å utvikle og styrke kompetansen i arbeidsstyrken.

Geopolitiske spenninger og militær opprustning påvirker også kompetansebehovene. Sikkerhets- og cybertrusler skaper etterspørsel etter spesialister innen IT-sikkerhet og beredskap, mens politisk og økonomisk usikkerhet øker behovet for kompetanse innen internasjonal handel og diplomati. Ifølge Nasjonal sikkerhetsmyndighet er det behov for et nasjonalt kompetanseløft for å møte sikkerhetsutfordringene Norge står overfor. Dersom vi blir avhengige av kompetanse utenfor Norges grenser, kan det svekke nasjonal autonomi og evnen til å ivareta nasjonal sikkerhet (Nasjonal sikkerhetsmyndighet, 2023).

5.2 Eksterne og interne drivere for kompetanseutvikling i virksomhetene

Det er ikke bare de store, overordnede utviklingstrekkene som driver frem krav til kompetanse i virksomhetene. Eksterne faktorer som krav fra myndigheter, sikkerhetskrav, leverandørkrav og forventninger fra markedet og publikum påvirker også virksomhetenes kompetansebehov. I tillegg møter de krav eller anbefalinger fra fagmiljøer, slik som spesialisering, sertifiseringer eller faglige standarder.

Det er variasjoner, men alle sektorer og bransjer må forholde seg til en aller annen form for marked som påvirker deres kompetansebehov og stiller krav til kompetanse i virksomhetene. Kundene kan ønske personlig kundeservice, økt tilgjengelighet, nyere produkter og dokumentert kvalitet og kompetanse. For å møte markedets etterspørsel må virksomhetene ha kunnskap om kundenes ønsker, og kompetanse om hvordan de kan imøtekommes. Uten dette vil de risikere å tape markedsandeler eller mislykkes i å posisjonere seg i vekstmarkeder. For virksomheter i usikre eller fallende markeder kan investeringer i kompetanse være avgjørende for omstilling for både virksomhetene og deres medarbeidere (Steen et al., 2022).

På tilsvarende måte kan interne faktorer som nye mål, produkter, tjenester, kontrakter, avtaler med fagforeninger, samarbeidskonstellasjoner, forbedringstiltak, nye idéer, ønsker fra arbeidstakere, og inkludering av nye grupper fra andre deler av arbeidslivet påvirke kompetansebehovene (Olsen & Ingeborgrud, 2021). Kompetanse i virksomhetene kan også gi tilgang til nye markeder. Utvikling av nye produkter eller tjenester, og fastsetting av nye mål for virksomheten, krever kompetanse både i utviklingsfasen og i produksjons- og implementeringsfasen.

Det er også en sammenheng mellom kompetanse og produktivitet. Ansattes utdanningsnivå påvirker virksomhetens produktivitet direkte, og deltakelse i formell videreutdanning kan bidra til ytterligere produktivitetsøkning (Børing & Skule, 2013; Grimsby et al., 2017). Imidlertid fører videreutdanning kun til produktivitetsvekst dersom den tilegnede kunnskapen faktisk tas i bruk i utførelsen av arbeidsoppgavene.

Også myndighetene stiller krav til kompetanse på arbeidsplassene. Nye krav fra nasjonale myndigheter, internasjonale bransjestandarder og EU-direktiver skaper behov for kontinuerlig oppdatering av kunnskap og kompetanse. Det stilles krav til helse-, miljø- og sikkerhetsstandarder på norske arbeidsplasser (Arbeidsmiljøloven, 2005). I tillegg stilles det krav til definerte kvalifikasjoner hos den enkelte arbeidstaker innen flere yrker. Dette gjelder blant annet yrker innen offentlig tjenesteyting, som helsepersonell, men også andre yrker slik som elektriker, drosjesjåfør, pyrotekniker, truckfører og vekter, der det kreves godkjenning for å utføre yrket (HK-dir, u.å.-b).

5.3 Regionale kompetansebehov

God tilgang på kompetanse er avgjørende for at virksomheter skal skape verdier i alle deler av landet og for at offentlig sektor skal kunne levere gode og likeverdige tjenester. Kompetansebehovene varierer mellom ulike deler av landet, avhengig av blant annet næringsstruktur og alderssammensetning. Slike forskjeller bidrar også til å forklare regionale forskjeller i utdanningsnivå (Meld. St. 27 (2022–2023)).

Ungdom i distriktene velger i større grad yrkesfaglige studieprogrammer enn ungdom i byene. Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at 80 prosent av elevene fullfører med studie- eller yrkeskompetanse. Gjennomføringsandelen er høyest i Sogn og Fjordane med 85 prosent, og lavest i Finnmark med 70 prosent (Utdanningsdirektoratet, 2022a). Ungdom i sentrale strøk fullfører videregående opplæring i noe større grad enn ungdom i mindre sentrale strøk. De fullfører også i større grad på normert tid. På landsbasis begynner i overkant av fire av ti ungdommer på studieforberedende utdanningsprogram. I de aller mest spredtbygde områdene er det 28 prosent av ungdommene som velger det samme. En undersøkelse av et bestemt fødselskull viser at forskjellen i andel som fullfører videregående opplæring kun er på tre prosentpoeng mellom de mest og minst sentrale kommunene på SSBs sentralitetsindeks (Rye, 2021).

Andelen som begynner på universiteter og høyskoler reflekterer valgene som tas i videregående opplæring. Det er systematiske forskjeller i valg av studieretninger der utdanningsvalgene i sentrale og perifere strøk av landet i stor grad reflekterer eksisterende strukturelle ulikheter i de regionale arbeidsmarkedene. Ungdom i distriktene utdanner seg i større grad til yrker i offentlig sektor, yrker det er behov for i Distrikts-Norge.

Kompetanse- og arbeidskraftsbehovet påvirkes også av at unge flytter til mer sentrale strøk for å ta utdanning. Et noe lavere utdanningsnivå og fraflytting av personer med høyere utdanning er en utfordring for mange distriktskommuner. Selv om flere velger å flytte tilbake til distriktene etter endt utdanning, blir noen værende i de større arbeidsmarkedene der utdanningsinstitusjonene ligger (Meld. St. 27 (2022–2023)). Dette henger sammen med at kompetansearbeidsplasser som krever høyere utdanning ofte etableres i store arbeidsmarkeder med god tilgang på kvalifisert arbeidskraft. Distriktskommuner, med små og fragmenterte arbeidsmarkeder, kan derfor fremstå som mindre attraktive. Samtidig som mange unge fra distriktene finner arbeid i andre deler av landet, rekrutterer distriktene selv arbeidskraft fra mer sentrale regioner. For mange distrikter er hovedutfordringen å tiltrekke seg kvalifisert arbeidskraft, uavhengig av arbeidstakernes opphav (Rye, 2021).

I små næringsmiljøer i distriktene kan det være vanskeligere for virksomheter å koordinere og samordne kompetansebehov og å få utviklet egne kompetansetilbud. Mindre næringsmiljøer betyr ofte færre deltakere på kurs og utdanninger, noe som kan øke kostnadene uforholdsmessig mye. Dette kan gjøre at tilbudet av arbeidslivsrettede kompetansetiltak er mer begrenset i områder som er mindre tett befolket. For mange arbeidsgivere og arbeidstakere i distriktene kan lange reiseveier føre til at det blir både dyrere og mer utfordrende å sende medarbeidere på kurs, særlig når de må kombinere opplæring med daglige arbeidsforpliktelser (NOU 2020: 12). Nettbaserte tilbud har imidlertid redusert kostnadene og gjort kompetanseutvikling mer tilgjengelig, uavhengig av geografisk beliggenhet.

Kommunesektoren, som utgjør en betydelig del av arbeidsmarkedet i distriktene, er spesielt kompetanseintensiv. Majoriteten av høyt utdannede i distriktene jobber i offentlig sektor, særlig innen kommunale utdannings- og helsetjenester (Rye, 2021). Kommuner og fylkeskommuner står overfor store utfordringer knyttet til demografiske endringer og rekrutteringsproblemer i arbeidsmarkedet. Fremskrivinger viser at kommunesektoren vil trenge en stadig større andel av arbeidskraften i distriktene, forutsatt at dagens metoder for å løse kommunale oppgaver videreføres. Veksten i helse- og omsorgstjenestene har vært spesielt markant, og det er personer med høyskole- og universitetsutdanning som har stått for den største økningen, mens fagarbeidere og ufaglært arbeidskraft ikke har vokst tilsvarende (Meld. St. 14 (2022–2023)).

Ifølge Kommunesektorens arbeidsgivermonitor 2023, oppgir to av tre kommuner og fylkeskommuner at rekruttering av fagpersonell er ganske eller svært utfordrende. For å dekke fremtidens kompetansebehov er det derfor avgjørende å satse på utvikling av egne arbeidstakeres kompetanse, samt å tilrettelegge for utdanninger som er spesifikt rettet mot sektorens behov (KS, 2023).

5.4 Utvalgets vurdering

Kompetansebehovene i arbeidslivet endrer seg i høyt tempo. Enkelte kompetansebehov overlapper, for eksempel behovene for å møte både teknologisk utvikling og grønn omstilling. Det er avgjørende med en helhetlig forståelse av årsakene til endringene i kompetansebehov og hvordan disse påvirker ulike bransjer, sektorer og regioner. Samtidig kan det være krevende å tilpasse kompetanseutviklingen til de mange ulike driverne som påvirker arbeidslivet.

For å gjennomføre omstilling må Norge sikre at arbeidsstyrken har tilgang til nødvendig kompetanseutvikling. Dersom samfunnet ikke responderer raskt nok på endrede kompetansebehov, kan det oppstå ubalanse i arbeidslivet. Dette kan føre til redusert omstillingstempo, svekket produktivitet, lavere sysselsetting, dårligere konkurranseevne og redusert tjenestekvalitet, samtidig som utenforskap og ulikhet kan øke.

Regionale forskjeller i tilgang på kompetanse kan påvirke utviklingen i arbeids- og næringslivet, særlig i distriktene. Dette er en utfordring som må adresseres for å sikre at hele landet drar nytte av kompetanseutvikling, og at ingen regioner blir hengende etter i møte med fremtidens arbeidsmarked. Det er derfor viktig å etablere kompetansetilbud som ivaretar både nasjonale og regionale behov.

Oppdatert fag- og næringsspesifikk kompetanse, samt en rekke generelle ferdigheter, er viktige for å lykkes med omstilling. For å møte denne kompleksiteten har Kompetansereformutvalget utredet og vurdert flere tiltak som til sammen og hver for seg skal bidra til at arbeidsgivere og arbeidstakere får den nødvendige kompetansen.

6 Faktorer som fremmer og hemmer kompetanseutvikling i arbeidslivet

Dette kapittelet gir en oversikt over ulike faktorer som påvirker deltakelsen i kompetanseutvikling i arbeidslivet, både hva som fremmer og hemmer deltakelse blant arbeidstakere og hva som hemmer kompetanseinvesteringer i virksomheter. Kapittel 6.1 diskuterer motivasjonsfaktorer som stimulerer arbeidstakere til å delta i kompetanseutvikling. Kapittel 6.2 beskriver barrierene som hindrer deltakelse i kompetanseutvikling. Kapittel 6.3 belyser arbeidsgiveres perspektiver på kompetanseutvikling, med vekt på hvilke faktorer som hemmer investering i medarbeideres kompetanseutvikling.

6.1 Hva fremmer deltakelse i kompetanseutvikling blant arbeidstakere

Motivasjon har betydning for kompetanseutvikling, arbeidets kvalitet, arbeidsinnsats, og dermed for verdiskaping, lønnsomhet og velferd. Arbeidstakeres motivasjon for arbeidsoppgavene er derfor avgjørende (Haukedal, 2008). En litteraturgjennomgang konkluderer med at arbeidstakeres motivasjon er en av de sterkeste forutsetningene for deltakelse i kompetanseutvikling og for et godt læringsresultat (Kochoian et al., 2022). Motivasjon er omtalt mer inngående i kapittel 7.

YS Arbeidslivsbarometer undersøker årsakene til deltakelse i kompetansutviklingsaktiviteter i arbeidslivet. Respondentene i barometeret utgjør et tilfeldig utvalg av den voksne befolkningen. I undersøkelsen blir de spurt om hvorfor de har deltatt i ikke-formell jobbrelatert opplæring og formell utdanning. Figur 6.1 viser at 88 prosent av de som har deltatt i jobbrelatert opplæring og 82 prosent av de som har deltatt i formell utdanning svarer for å øke kunnskaper eller ferdigheter innen et emne som interesserer meg. Svaralternativet for å gjøre jobben bedre/forbedre karriereutsiktene mine får nest størst oppslutning med henholdsvis 76 og 80 prosent.

Kilde: Ingelsrud et al. (2023)

Blant de som har deltatt i ikke-formell opplæring er det 35 prosent som svarer at de deltar fordi de ble pålagt å delta. Videre svarer 32 prosent at de deltar for å få en sertifisering eller sertifikat. For deltakelse i formell utdanning er det 72 prosent som svarer at de deltar for å øke muligheten for å få jobb, bytte jobbe eller yrke og 57 prosent svarer for å få høyere lønn.

Funnene i YS Arbeidslivsbarometer samsvarer med funn i andre undersøkelser. I et forsøk med stipend til formell videreutdanning for fagarbeidere ble de som fikk innvilget stipend, spurt om motivasjonen for deltakelse (Drange et al., 2023). Av respondentene oppga 76 prosent at personlig utvikling og interesse var en viktig årsak til å ta formell videreutdanning. Videre oppga henholdsvis 59 og 51 prosent at de deltok for å stå sterkere på arbeidsmarkedet og for å kunne gjøre en enda bedre jobb. I Akademikerpanelet, en undersøkelse blant respondenter med mastergrad eller tilsvarende lang utdanning, oppga 62 prosent av de som svarte at de planla å ta kurs eller utdanning, at hovedformålet er egen faglig utvikling og å bli dyktigere i jobben jeg har i dag. 12 prosent svarte at det var for å øke mulighetene på arbeidsmarkedet (Respons analyse, 2023). For respondentene i Akademikerpanelet, som allerede har lang utdanning, er kompetanseutvikling i mindre grad sett som nødvendig for å øke mulighetene på arbeidsmarkedet sammenlignet med respondentene i de to andre undersøkelsene.

Mangel på informasjon fremheves ofte som en barriere for deltakelse. Informasjon er blitt brukt som virkemiddel for å fremme deltakelse både i forsøket med stipend til fagarbeidere, omtalt i boks 6.1, og forsøket i Finland, omtalt i boks 6.2. I forsøket med stipend til fagarbeidere oppga over 60 prosent at de opplevde det som positivt å få informasjon om utdanningsmuligheter. I forsøket fikk personene også informasjon om muligheten for å kontakte et karrieresenter, og informasjon om nettsiden Utdanning.no. Resultatene viser at 4–6 prosent i forsøksgruppen har kontaktet et karrieresenter, mot 2 prosent i kontrollgruppen. Samtidig er det mellom 12 og 20 prosent i forsøksgruppen som har oppsøkt Utdanning.no, mot 6 prosent i kontrollgruppen. Høyest var andelen blant personene som fikk tilbud om stipend, men som ikke søkte (Drange et al., 2023).

Det er større sannsynlighet for at personer vil delta i læringsaktiviteter dersom det gir større opplevd nytte enn kostnad (Haukedal, 2008; Lavrijsen & Nicaise, 2017). Nytte, eller gevinst, er fremtidige muligheter slik som nye arbeidsoppgaver, flere jobbalternativer, tryggere tilknytning til arbeidslivet og økt lønn. I tillegg kommer alternativkostnaden; hvilken verdi personen tillegger læring relativt til andre aktiviteter som krever de samme ressursene. Mangel på informasjon om mulige fordeler eller gevinster ved kompetanseutvikling kan gjøre at gevinsten ikke anses å være stor. På noen arbeidsplasser og i noen sektorer er det klart hvilke gevinster deltakelse i opplæringsaktiviteter kan gi. De fleste steder er det få eller ingen klare gevinster ved deltakelse for eksempel på et kurs, annet enn muligheten for å utvikle kompetanse innen egne arbeidsoppgaver. Å synliggjøre nytten av kompetanseutvikling og informere om muligheter og tilbud er derfor en viktig oppgave på enhver arbeidsplass.

I Adult Education Survey er det stilt spørsmål om personen har deltatt i formell eller ikke-formell kompetanseutvikling og hvorvidt personen kunne tenke seg å delta mer. Dette tolkes i undersøkelsen som en indikasjon på motivasjon. Figur 6.2 viser at ønske om økt deltakelse henger sammen med lengde på fullført utdanning blant personer som er yrkesaktive på heltid. I gruppen personer som har deltatt, er det 20 prosent med fullført grunnskoleutdanning eller ingen fullført utdanning som ønsker å delta mer. 28 prosent blant personene med videregående skole som høyeste fullførte utdanning ønsker å delta mer, og 38 prosent blant de med fullført utdanning på universitets- og høyskolenivå. Funnene gjenspeiles i YS Arbeidslivsbarometer i svarene på spørsmålet dersom forholdene legges til rette på arbeidsplassen, hvor sannsynlig er det at du vil ta etter- eller videreutdanning? (Steen & Solberg, 2020). Sannsynligheten, tolket som motivasjonen, øker med økt lengde på fullført utdanning.

Kilde: SSB (2023k)

Resultatene fra Adult Education Survey i figur 6.3 viser ønske om å delta mer i kompetanseutvikling fordelt på alder. Personer i aldersgruppen 25 til 34 år er de som i størst grad ønsker å delta mer, med 36 prosent. I aldersgruppen 36 til 54 år svarer 31 prosent det samme. I aldersgruppen 55 til 69 år, er det bare 12 prosent som svarer at de ønsker å delta mer (SSB, 2023k).

Kilde: SSB (2023k)

6.2 Hva hemmer deltakelse i kompetanseutvikling blant arbeidstakere

Det finnes ulike typer barrierer for deltakelse i kompetanseutvikling. Disposisjonelle barrierer er knyttet til personlige egenskaper, innstilling til læring, motivasjon, manglende tro på egen evne til å lykkes, og en oppfatning av at man er for gammel til å gå tilbake til skolen. Situasjonelle barrierer er knyttet til en persons arbeidsliv og balansen mellom arbeid og fritid, inkludert oppfatninger av om man har tid og penger til å delta. Institusjonelle barrierer kan være mangel på tilbud eller fleksibilitet i tilbudet, høye avgifter eller inngangskvalifikasjoner og manglende informasjon om muligheter. I de store undersøkelsene av barrierer for deltakelse i kompetanseutvikling er det spurt om både institusjonelle, situasjonelle og disposisjonelle barrierer (Gorard, 2009; Roosmaa & Saar, 2017).

Kilde: Ingelsrud et al. (2023)

YS Arbeidslivsbarometer har undersøkt barrierer for deltakelse i kompetanseutvikling. De mest fremtredende barrierene er knyttet til personlige egenskaper og innstillingen til læring, altså de disposisjonelle barrierene. Svarkategoriene med høyest oppslutning blant de som ikke har deltatt i utdanning eller i jobbrelatert opplæring er jeg trengte det ikke for å utføre jobben min, og jeg hadde ikke noe personlig behov for å delta. Henholdsvis 62 og 52 prosent svarte at de ikke trengte utdanning eller opplæring for å utføre jobben sin. 55 og 43 prosent svarte at de ikke hadde et personlig behov for å delta i henholdsvis utdanning eller opplæring. 39 prosent svarer at de ikke har tatt utdanning fordi de ikke ønsket å gå på skole eller å studere igjen. 28 prosent har ikke deltatt på jobbrelatert opplæring av samme årsak. Helse og alder trekkes også frem som en årsak til ikke-deltakelse. Omtrent en firedel svarer helse og alder som årsak til at de ikke har deltatt.

Fafo har undersøkt tillitsvalgtes oppfatning av samarbeidet om kompetanseutvikling gjennom undersøkelsen Kompetansekompasset. Respondentene er tillitsvalgte i hovedsammenslutningene LO, YS, Unio og Akademikerne, samt forbundene NITO og Norges Farmaceutiske forening. Denne undersøkelsen finner mange av de samme resultatene som YS Arbeidslivsbarometer. I Kompetansekompasset svarer 58 prosent av tillitsvalgte at en barriere for deltakelse er at arbeidstaker ikke opplever behov for mer kompetanse (Aspøy et al., 2024). Dette er ikke likt fordelt mellom hovedsammenslutningene. 45 prosent av tillitsvalgte i LO vurderer at ansatte ikke ser behov for kompetanseutvikling, og at det er en utfordring. Tilsvarende tall i YS er 36 prosent, 28 prosent i Akademikerne og 26 prosent i Unio. Hovedsammenslutningene har ulike profiler og fokusområder og deres medlemsgrupper er ulike når det gjelder utdanningsnivå og yrkesfelt. De tillitsvalgtes svar gjenspeiler disse ulikhetene. Også studien med forsøk med stipend til fagarbeidere viser at manglende interesse og opplevelse av behov er den viktigste barrieren for deltakelse. I forsøkets kontrollgruppe svarte 26 prosent at dette var årsaken til at de ikke hadde tatt utdanning (Drange et al., 2023). På spørsmål om barrierer for deltakelse i Akademikerpanelet svarer 56 prosent at de ikke har deltatt fordi de lærer kontinuerlig på arbeidsplassen, og 22 prosent at det er fordi de nærmer seg pensjonsalder. Andelen som svarer at de ikke deltar fordi de allerede kan det de trenger å kunne og at de ikke har behov for flere kurs eller studier nå er henholdsvis 18 og 17 prosent (Respons analyse, 2023).

Situasjonelle barrierer, som er knyttet til en persons arbeidsliv og balansen mellom arbeid og fritid, får mindre oppslutning enn de individuelle eller disposisjonelle barrierene i YS Arbeidslivsbarometer. 17 prosent som ikke har deltatt i formell utdanning oppgir årsaken fordi de ikke hadde tid på grunn av jobbforpliktelser. Andelen som ikke har tid grunnet jobbforpliktelser er høyere blant de som ikke har deltatt i jobbrelatert opplæring, og utgjør 21 prosent. 10 prosent som ikke har deltatt i formell utdanning og 16 prosent som ikke har deltatt i jobbrelatert opplæring deltok ikke fordi de manglet støtte fra arbeidsgiver. Tilsvarende fordeling finner vi på svaralternativet hadde ikke tid på grunn av familieforpliktelser. 11 prosent svarer dette i relasjon til deltakelse i utdanning, og 13 prosent i relasjon til jobbrelatert opplæring (Ingelsrud et al., 2023).

I undersøkelser av hva som hindrer deltakelse opplyser flere respondenter at en barriere er å ikke ha tid grunnet familieforpliktelser. Undersøkelsen Adult Education Survey viser at det er vanligere å delta i opplæring utenom betalt arbeidstid for personer med kort formell utdanning enn for personer med utdanning på høyskole og universitetsnivå (SSB, 2017). Blant de som har deltatt i ikke-formell opplæring, er det 28 prosent som har gjort det utenom betalt arbeidstid blant personer med grunnskole eller ingen fullført utdanning. Tilsvarende tall blant personer med fullført høyskole eller universitetsutdanning er 16 prosent.

En annen internasjonal undersøkelse, Programme for the International Assessment of Adult Competencies (PIAAC), viser at det er større forskjell mellom personer med svake og middels eller sterke ferdigheter når det gjelder de situasjonelle barrierene (se figur 6.5). Personer med middels eller sterke ferdigheter oppgir i større grad at mangel på tid grunnet arbeidsoppgaver og mangel på støtte fra arbeidsgiver er barrierer. I denne gruppen opplyser 34 prosent at de ikke har deltatt grunnet arbeidsrelatert tidsmangel, og 13 prosent oppgir manglende støtte fra arbeidsgiver. Blant personer med svake ferdigheter er tilsvarende prosentandeler 11 og 3 prosent. Personer med svake grunnleggende ferdigheter opplyser i større grad at det er familieforpliktelser som gjør at de ikke deltar i kompetanseutvikling. I denne gruppen opplyser 21 prosent at de ikke har deltatt grunnet familierelatert tidsmangel. Blant personer med middels til sterke ferdigheter er tilsvarende prosentandel 10 prosent.

¹ Ferdighetsnivå er målt ut fra lese- og regneferdighetene i PIAAC-undersøkelsen. Ferdigheter er delt inn i fem nivåer der 1 er lavest og 5 er høyest. Svake ferdigheter er definert som å skåre på nivå 1 eller lavere i lesing og/eller regning. Data for befolkningen

Kilde: PIAAC-undersøkelsen, tilrettelagte data fra OECD; beregninger er foretatt for Kompetansebehovsutvalget (NOU 2020: 2)

Et funn som bekrefter at mangel på tid er en barriere, er undersøkelsen blant tillitsvalgte i hovedsammenslutningene, Kompetansekompasset. I den undersøkelsen svarer 82 prosent av de spurte at det ikke er tid på grunn av høyt arbeidspress (Aspøy et al., 2024). I samme undersøkelse svarer 60 prosent at mangel på økonomisk støtte fra arbeidsgiver er en hindring, og 54 prosent at mangel på praktisk tilrettelegging fra arbeidsgiver også er en utfordring. Et annet funn som bekrefter dette er fra Akademikerpanelet, der 39 prosent av respondentene svarer at kurs og studier som er aktuelle for meg er vanskelig å tidsmessig kombinere med jobb, og 25 prosent oppgir at det er en bariere at de ikke får dekket utgifter til kurs eller studier av arbeidsgiver (Respons analyse, 2024). Tilsvarende svarer 49 prosent av medlemmene i Unios helseforbund at det er manglende avsetting og tid til prioritering av opplæring i teknologi, og 34 prosent oppgir at de ikke får økonomisk støtte til opplæring i teknologi (Vinje et al., 2017). Oppfatninger av i hvilken grad arbeidsgiver tilrettelegger for kompetanseutvikling er omtalt i kapittel 7.1.

Når det gjelder barrierer på systemnivå, altså de institusjonelle barrierene, finner YS Arbeidslivsbarometer (vist i figur 6.4) at henholdsvis 11 og 14 prosent ikke deltok i utdanning eller opplæring fordi opplæringen eller utdanningen foregikk på tider og steder som ikke passet. En noe lavere andel, henholdsvis 9 og 11 prosent deltok ikke fordi de ikke hadde råd til utdanning eller opplæring. Det er også en andel som oppgir at de ikke har deltatt fordi de ikke hadde de nødvendige forkunnskapene eller kvalifikasjonene for å delta. 7 og 9 prosent opplyser dette. Det er flere som opplyser å ikke være kvalifisert for jobbrelatert opplæring enn for formell utdanning.

Andre undersøkelser viser at tilbudet ikke er i overenstemmelse med etterspørselen på alle områder. Samtidig kan dette henge sammen med et udekket informasjonsbehov, eller at det er krevende å innhente informasjon. I Akademikerpanelet ble respondentene spurt om forhold ved tilbudet kan forklare at de ikke deltar i utdanning og opplæring. I denne undersøkelsen svarer 21 prosent at de ikke kjenner til kurs som dekker deres behov for faglig oppdatering. Også i undersøkelsen blant tillitsvalgte på tvers av hovedsammenslutninger, Kompetansekompasset, trekkes informasjon frem som en faktor. 48 prosent svarer at det er vanskelig å finne tilbud som dekker behovet. Tilsvarende andeler finner vi i forsøket med stipend til fagarbeidere der 7 prosent av respondentene i kontrollgruppen svarte at de ikke tok utdanning eller opplæring fordi det finnes ikke opplæringstilbud som passer mitt behov. I samme undersøkelse svarte også 10 prosent at en barriere for deltakelse var at de vet for lite om hva som finnes av opplæringstilbud eller at det er for uoversiktlig tilbud.

PIAAC-undersøkelsen, se figur 6.5, viser at personer med svake grunnleggende ferdigheter i større grad opplyser at opplæringen er for dyr og at de mangler nødvendige forutsetninger (henholdsvis 17 og 6 prosent) sammenlignet med personer med middels og sterke ferdigheter (henholdsvis 9 og 3 prosent). Personer med svake ferdigheter opplyser i mindre grad at opplæringens tid og sted er en utfordring. Det gjelder 5 prosent blant personene med svake ferdigheter, mot 10 prosent blant personer med middels til sterke ferdigheter. Tilsvarende andeler finner vi i forsøket med stipend til fagarbeidere der 12 prosent svarte at de ikke deltok fordi de ikke har råd eller det koster for mye. 3 prosent opplyser at årsaken er for dårlige lese- eller skriveferdigheter.

I alle de refererte undersøkelsene oppgir både arbeidstakere, tillitsvalgte og arbeidsgivere mangel på tid og penger som hovedbegrunnelse for begrenset deltakelse i formelle og ikke-formelle kompetansetilbud. Samtidig er både tid og penger begrensede ressurser, og både arbeidstakere og virksomheter må prioritere hvordan de benytter ressursene. For mange er det å begrunne valgene med manglende tid og penger like mye en erklæring om verdien de tillegger opplæring og forventet resultat av en slik aktivitet (Rubenson & Desjardins, 2009). Det kan også handle om at tilbudene ikke oppleves som fleksible eller relevante nok, og at tid og penger derfor er bedre brukt på andre måter. For virksomhetene er mangel på tid og penger blant annet et uttrykk for vektleggingen av umiddelbar produksjon versus fremtidig inntjening. For arbeidstakerne bygger det på egen oppfatning av verdien av kompetanse, men også oppfatningen av hvordan kompetanse verdsettes og tas i bruk på arbeidsplassen.

6.3 Hva hemmer deltakelse sett fra arbeidsgivers ståsted

Virksomhetene trekker ofte frem situasjonelle barrierer som hindring for kompetanseutvikling. I Næringslivsundersøkelsen foretatt av SSB oppgir virksomhetene at den vanligste årsaken til at de ikke investerer mer i kompetanseutvikling er lite tid til opplæring på grunn av høy arbeidsbelastning (SSB, 2022a). 38 prosent av virksomhetene med inntil 249 ansatte som har tilbudt kompetanseutvikling, opplyser dette, 41 prosent blant større virksomheter. Videre svarte 17 prosent at opplæringskurs var for kostbare. Dette er i noe mindre grad en utfordring for de største virksomhetene der 14 prosent svarte dette. Begrepet benyttet i undersøkelsen er opplæringskurs. Det er derfor ikke sikkert om respondentene tenker på utgifter til private kurstilbydere eller andre utgifter.

På spørsmål om barrierer for kompetanseutvikling i NHOs kompetansebarometer svarer 32 prosent av virksomhetene at deltakelse fører med seg for høye kostnader for virksomheten. 29 prosent at det er vanskelig for virksomheten å gi ansatte fri til å delta og 26 prosent opplyser at ansatte ønsker, men kan ikke delta av private årsaker (Furholt & Børing, 2024). I Virkes medlemsundersøkelse svarer 46 prosent av virksomhetene at mangel på tid hos de ansatte er en hindring og 30 prosent at kurs og utdanningstilbud er for dyrt (Virke, 2024). Det samme trekkes frem i en undersøkelse av finansiering av etter- og videreutdanning i kommunesektoren; de mest fremtredende barrierene for kompetanseutvikling er tid og penger (Gyene et al., 2019). Tid er både den indirekte kostnaden ved fravær, men også at det på flere områder ikke finnes kvalifiserte vikarer, noe som gjør fravær vanskelig.

I Næringslivsundersøkelsen varierer svarene på hva som får nest størst oppslutning, avhengig av virksomhetenes størrelse. For mellomstore og store virksomheter er de disposisjonelle barrierene mest fremtredende. 32 prosent av de største virksomhetene opplyser at en viktig årsak til at de ikke har investert mer, er at de har omfattende opplæringstiltak gjennomført i tidligere år. Det samme opplyser 18 prosent av de minste virksomhetene. Blant de mellomstore virksomhetene med 50–249 ansatte opplyser 22 prosent at de rekrutterte heller nye medarbeidere med den nødvendige kompetansen.

Kilde: SSB (2022b)

Arbeidsgivers vurdering av medarbeideres motivasjon er et tema i medlemsundersøkelsene til KS, NHO og Virke. I NHOs kompetansebarometer oppgir 41 prosent av respondentene at en barriere er at ansatte ønsker ikke å delta. I KS opplyser over halvparten av respondentene, som er kommuner og fylkeskommuner, at det i svært stor, stor eller i noen grad er en barriere at medarbeidere ikke ønsker å delta. I Virkes undersøkelse svarer 13 prosent at en hindring er mangel på motivasjon hos de ansatte. En annen hindring som er trukket frem i Næringslivsundersøkelsen er problemer med å vurdere ansattes opplæringsbehov. 11 prosent av de minste og de største virksomhetene og 14 prosent av virksomhetene med mellom 50 og 249 ansatte svarer dette. Virksomhetene i NHO, Virke og KS oppgir i mindre grad enn i Næringslivsundersøkelsen problemer med å vurdere de ansattes opplæringsbehov. I NHOs undersøkelse er det 9 prosent. I Virke svarer 3 prosent av virksomhetene at de mangler oversikt over hvilken kompetanse virksomheten trenger. Heller ikke i KS trekkes dette frem som en stor utfordring.

Virksomhetene nevner også institusjonelle barrierer som hindringer for deltakelse. I Næringslivsundersøkelsen oppgir 16 prosent av virksomhetene at mangel på egnede opplæringskurs hemmer kompetanseutvikling. Andelen som svarer dette er noe større i både NHOs, Virkes og KS sine undersøkelser. I NHOs undersøkelse svarer 23 prosent at virksomheten finner ikke egnet tilbud i markedet og 18 prosent at utdanningsinstitusjonene tilbyr ikke relevante kurs eller utdanninger. I Virkes undersøkelse svarer 19 prosent at det er mangel på kurs og utdanningstilbud som er relevante. I tillegg svarer 22 prosent at mangel på kurs og utdanningstilbud som er tilpasset arbeidshverdagen er en barriere. 64 prosent av Virkes medlemmer opplyser at det er ganske viktig eller svært viktig at opplæringstilbudene er fleksible. Tilsvarende opplyser en av tre kommuner og fylkeskommuner at det i noen til svært stor grad er utfordrende å finne relevante utdannings- og opplæringstilbud (Gyene et al., 2019).

I Nærlingslivsundersøkelsen oppgir 7 prosent av virksomhetene at de ikke har tilbudt kompetanseutvikling siste året. Av disse svarer 88 prosent at hovedårsaken til dette er at den eksisterende kompetansen i virksomheten samsvarer med virksomhetens behov (Eurostat, 2024).

I NHOs kompetansebarometer har forfatterne av rapporten analysert svarene på spørsmålene fordelt på bransjenivå. Analysen viser betydelige forskjeller mellom ulike bransjer når det gjelder hvordan de ser utfordringene. For eksempel oppgir NHO Geneo, landsforeningen for helsenæring, velferd og oppvekst, at det er spesielt utfordrende å gi fri til deltakelse og at deltakelse medfører for høye kostnader. Mellom 40 og 50 prosent av virksomhetene oppgir dette, mens bare 5–10 prosent nevner mangel på egnede tilbud. Landsforeningen Fornybar Norge er de som i minst grad opplyser om utfordringer med å gi fri til deltakelse (rett under 20 prosent), men som i større grad rapporterer om mangel på tilbud (25–30 prosent).

NHOs kompetansebarometer viser en sammenheng mellom arbeidsgivers oppfatning av at arbeidstaker ikke kan delta på grunn av familieforpliktelser, og om den aktuelle kompetanseutviklingen er uformell eller formell og av lengre varighet. I virksomheter som svarer at det er aktuelt med høyere utdanning i universitet, høyskole eller fagskole i kombinasjon med jobb, øker andelen som svarer at arbeidstakere ikke kan delta grunnet familieforpliktelser med nær 10 prosent. Også der hvor fag- og svennebrev er aktuell utdanning, er andelen som ikke kan delta grunnet familieforpliktelser høyere enn gjennomsnittet. Forfatterne skriver at det er rimelig å anta at dette skyldes at formell utdanning krever mer av enkeltpersoner, ofte med en betydelig egeninnsats utover vanlig arbeidstid, og derfor er mer krevende (Furholt & Børing, 2024).

Kilde: Furholt og Børing (2024)

6.4 Utvalgets vurdering

Deltakelsen i kompetanseutvikling blant arbeidstakere påvirkes av en kompleks dynamikk. Barrierene som er beskrevet over, kan føre til at det investeres for lite i kompetanseutvikling. De positive driverne kan utnyttes og forsterkes i arbeidet med å øke deltakelsen i relevant kompetanseutvikling. Samtidig må utfordringene adresseres for å gjøre kompetanseutvikling mer attraktivt og tilgjengelig for flere grupper i arbeidslivet. Det samme gjelder for arbeidsgiverne, hvor flere faktorer både fremmer og hemmer kompetanseutvikling i deres virksomhet. Både arbeidstakere og arbeidsgivere trekker frem disposisjonelle faktorer, altså om man ser behov for kompetanseutvikling. Dette er barrierene som i størst grad oppgis blant arbeidstakere. Arbeidsgivere trekker i større grad frem de situasjonelle faktorene, altså om man har tid og penger. Både arbeidstakere og arbeidsgivere peker på de institusjonelle barrierene. Begge trekker frem at det kan være vanskelig å orientere seg i eksisterende utdannings- og opplæringstilbud, at undervisningen finner sted på tider og steder som ikke passer, eller at de ikke finner egnede tilbud.

Det er en utfordring at de faktorene som i aller størst grad både motiverer og hindrer deltakelse på individnivå, er faktorer det er vanskelig å påvirke ved nasjonale tiltak og politikkutforming. Nasjonale tiltak har likevel en viktig rolle i å redusere strukturelle og institusjonelle barrierer. Samtidig er læringskulturen på arbeidsplassen og samarbeidet om kompetanseutvikling mellom arbeidsgiver, tillitsvalgte og arbeidstakere viktig både for å redusere barrierer relatert til arbeidssituasjonen, men også for å påvirke den individuelle motivasjonen.

Kompetansereformutvalget har merket seg forsøket med stipend for fagarbeidere, som viser at både økonomisk støtte og informasjon har en positiv effekt på deltakelsen i kompetanseutvikling. Utvalget vil særlig fremheve den selvstendige effekten av informasjon. Utvalget er positive til denne typen forsøk og til den innsikten som slike tiltak gir. Samtidig vil utvalget understreke viktigheten av at økonomiske tilskudd bidrar til addisjonalitet. Det vil si at ordningene faktisk fører til økt aktivitet, og ikke bare finansierer kompetanseutvikling som ville ha funnet sted uten det økonomiske insentivet.

Utvalget vurderer at tilbud om kompetanseutvikling i større grad må svare ut konkrete kompetansebehov i arbeidslivet og at det må tilbys i en fleksibel form som gjør det mulig å kombinere jobb og opplæring. Dette er en utfordring som utvalget anser som viktig å adressere, da det kan hemme virksomheters evne til å oppdatere og utvikle nødvendig kompetanse blant sine medarbeidere. Utfordringene er særlig merkbare i mindre virksomheter med begrensede ressurser til opplæring.

7 Læring i arbeidslivet

Dette kapittelet ser på hvordan læring på arbeidsplassen kan bidra til både individuell og organisatorisk utvikling. Kapittelet er delt inn i flere underkapitler som belyser ulike aspekter ved læring i arbeidslivet. I kapittel 7.1 diskuteres hvordan arbeidsplassen har blitt en stadig viktigere arena for læring. Kapittel 7.2 omhandler dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse i arbeidslivet. Kapittel 7.3 ser på hvordan partssamarbeid og kompetanseplaner kan bidra til systematisk kompetanseutvikling i virksomheter. Arbeidsgiveres investering i kompetanse belyses i kapittel 7.4. Kapittel 7.5 ser på hvordan kompetansekrav varierer mellom forskjellige typer virksomheter og bransjer, og hvordan dette påvirker behovet for kompetanseutvikling. Kapittel 7.6 diskuterer hva som skal til for å skape en suksessfull læringskultur på arbeidsplassen, med vekt på faktorer som motivasjon, læringskultur og tilrettelegging. Kapittel 7.7 belyser behovet for fleksible læringsmodeller som kan tilpasses arbeidstakeres ulike livssituasjoner og behov, samt hvordan digitale verktøy kan bidra til dette.

7.1 Arbeidsplassen som læringsarena

Livslang læring innebærer en erkjennelse av at vi må lære hele livet for å forbli relevante. Denne læringen skjer på ulike arenaer, hvorav mye foregår på jobb som en del av arbeidshverdagen. Ettersom teoretisk kunnskap i stadig større grad knyttes til praktiske ferdigheter i arbeidet, innebærer det at arbeidsplassen som læringsarena er blitt viktigere (Boud & Garrick, 1999; Erdei, 2021). Arbeidsplassen som læringsarena handler om å gjennomføre kompetanseutviklende tiltak på arbeidsplassen, både formell, ikke-formell og uformell opplæring og å anerkjenne, dokumentere og verdsette læringen som foregår på arbeidsplassen.

Ny teknologi, innovasjon og generell utvikling har gjort arbeidsplasser og arbeidsoppgaver stadig mer komplekse. For å fremme kompetanseutvikling og læring i relasjon til utførelse av arbeidsoppgavene er det nødvendig at ledere bidrar til å skape arenaer og sosiale kontekster der kunnskap kan oppstå. Dette innebærer å skape en læringskultur, noe som er viktig på alle arbeidsplasser. Både kulturen og miljøet på arbeidsplassen påvirker mulighetene for læring, arbeidstakernes jobbtilfredshet, deres motivasjon for å lære og for å benytte ny kunnskap i arbeidet.

Arbeidsplasser med god læringskultur, legger til rette for at arbeidstakerne kan ta i bruk kompetansen som finnes i organisasjonen og lære av hverandre. Det gir også en verdi for virksomheten. Arbeidsplassen må både møte behovet for produksjonsmessig effektivitet og legge til rette for læring. Kontinuerlig læring gjør at virksomheten kan få nye ideer, og ivareta sin posisjon i markedet i form av konkurransefortrinn og å opprettholde kvalitet og omdømme. I tillegg legger det til rette for at arbeidstakerne kan lære nye ferdigheter og kunnskaper som gjør det mulig å håndtere endringer, prestere godt og være fornøyde med arbeidet sitt. Fornøyde medarbeidere er viktig både for å beholde arbeidskraft og for rekruttering. Virksomheter med et omdømme som en attraktiv arbeidsplass vil ha fordeler ved knapphet på arbeidskraft i arbeidsmarkedet. Læringsmuligheter kan derfor sees på som en sentral faktor for å oppnå både individuell og organisatorisk utvikling (Wallo et al., 2022).

Læring på arbeidsplassen inkluderer både formell, ikke-formell og uformell læring. Den kan foregå som organisert opplæring i regi av eksterne eller interne kursholdere, eller tett integrert med utførelsen av arbeidsoppgavene. I en undersøkelse av oppfatninger om læringskultur blant Deltas medlemmer, opplyste tillitsvalgte at de lærer mye gjennom refleksjon sammen med andre medarbeidere, såkalt kollegalæring. Å sette av tid til å ta opp og diskutere hendelser på jobb bidrar til et godt psykososialt klima og et trygt, lærende arbeidsmiljø. Det har betydning for kvalitet, trivsel og motivasjon. Tillitsvalgte trakk også frem treningssamlinger der arbeidstakere fikk øve på situasjoner som kan oppstå på arbeidet, og reflektere i etterkant over hvordan oppgaven ble løst. Kollegalæring ble trukket frem som en god måte å lære på, men fordrer at læring er en naturlig integrert del av driften, at det settes av tid og er forankret hos leder (Steen & Solberg, 2020). Også arbeidsgivere oppfatter arbeidsplassen som en viktig læringsarena. I NHOs kompetansebarometer svarer 93 prosent av virksomhetene at erfaringsutveksling mellom kollegaer er viktigst for kompetanseutvikling (Furholt & Børing, 2024). Også Virkes medlemsundersøkelse fra første kvartal 2024 viser at læring gjennom det daglige arbeidet er ansett som den mest relevante måten å utvikle ansattes kompetanse på (Virke, 2024).

Uformell læring er ofte ikke planlagt. Det kan være resultat av arbeidsaktiviteter som teamarbeid, observasjon, samtaler og diskusjoner. Denne typen læring kan også oppstå gjennom å gjøre feil eller ved å prøve og feile. Det er imidlertid slik at sannsynligheten for å lære av feil er større i virksomheter der det er en læringskultur og der arbeidstakerne kan diskutere feil og lære av dem heller enn å forsøke å gjemme feilene (Clus, 2011). Hvorvidt oppgaveløsing resulterer i læring avhenger av i hvilken grad erfaringer blir bearbeidet alene eller i samarbeid med andre (Steen & Solberg, 2020).

Læringen i arbeidslivet er tett koblet til erfaringsdeling og erfaringslæring hvor kunnskap og kompetanse spres mellom medarbeidere i virksomhetene. Dette er kunnskap som vanskelig kan erverves andre steder enn på arbeidsplassen, såkalt taus kunnskap (Bjønness-Ekerheim, 2022). Den tause kunnskapen skiller seg fra formelle læringsformer blant annet ved at den kan tilegnes ubevisst og gjennom dialog mellom kollegaer.

En annen kilde til læring på arbeidsplassen er leverandører av produkter og tjenester som tilbyr ulike typer kurs og opplæring. Denne typen kompetanseutvikling er vanlig innen detalj- og faghandel samt velværebedrifter, der det er viktig at medarbeidere har god kunnskap om ulike produkters funksjoner, fordeler, bruk og vedlikehold. Også ved større anskaffelser er opplæring en viktig del. Ved kjøp av nye maskiner og kjøretøy for eksempel, er det nødvendig med kompetanse om produktet. Når det er behov for slik opplæring, er det vanlig å spesifisere dette i både anbud og kontrakt. Hvordan det gjøres i praksis kan variere. Et eksempel kan være ved ulike IT-anskaffelser, et annet eksempel levering av ny type T-bane eller trikk, der medarbeidere på verkstedet trenger kompetanse for å ivareta nødvendig vedlikehold og utskifting av komponenter. På spørsmål om hvilke eksterne kilder til opplæring virksomheten benytter, svarer 49 prosent av alle virksomheter at de benytter leverandører av varer og tjenester (SSB, 2022a).

Læring på arbeidsplassen må støttes, synliggjøres og deles i organisasjonen. Ledere spiller en særlig viktig rolle i dette arbeidet. Støtte fra ledelsen bidrar til å styrke mestringstro, tillit til egen kompetanse og muligheten for selvstendighet og valgfrihet (Lai, 2012). En nylig studie viser at ledere oppfatter at læring i hovedsak skjer i forbindelse med daglige arbeidsoppgaver (Wallo et al., 2022). Lederne i undersøkelsen mente at regelmessige samtaler med arbeidstakere var viktige verktøy for å avdekke behov, men også for å finne ut hvordan de best kan motivere medarbeidere til å delta i ulike læringsaktiviteter. Lederne mente også at å legge til rette for refleksjon og kollegalæring var viktig, i tillegg til jobbrotasjon og å få nye oppgaver internt i virksomheten. Medarbeidere som håndterer flere roller og ansvarsområder internt i virksomheten er en fordel for arbeidsgivere, da det reduserer sårbarheten ved fravær. Muligheten for jobbrotasjon er større i store virksomheter enn i mindre. I NHOs kompetansebarometer oppgir 64 prosent av virksomhetene at de bruker jobbrotasjon og intern hospitering som opplæringstiltak (Furholt & Børing, 2024). I staten opplyser 28 prosent at de har mobilitets- eller rotasjonsordninger (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2023). Også i Virkes medlemsundersøkelse svarer 59 prosent at kompetanseutvikling gjennom daglige arbeidsoppgaver er relevant, og i LOs tillitsvalgtpanel svarer 70 prosent at bedriftsintern opplæring og interne opplæringskurs er viktig (Andersen et al., 2023; Virke, 2024). Dette viser at norske virksomheter i stor grad benytter virksomheten som en læringsarena.

Noen virksomheter utarbeider egne bedriftsinterne opplæringstilbud. Spesielt innen varehandelen er kjedeskoler en vanlig form for systematisk internopplæring. Dette gjelder både innen dagligvare, møbelkjeder, verktøykjeder og andre. Kjedeskoler tilbyr opplæring til medarbeidere i flere virksomheter av samme type, med felles eierskap eller annen nær tilknytning (Hagen & Nyen, 2010). Det er kjeden som bestemmer hva som skal være innholdet i og formen på opplæringen. Opplæringen fører ikke frem til en formell kvalifikasjon, men medarbeideren får dokumentasjon som anerkjennes internt i virksomheten.

Flere undersøkelser viser at mange arbeidsgivere tilrettelegger for kompetanseutvikling på arbeidsplassen, mens andre ikke gjør det. I Akademikerpanelet svarer 54 prosent at arbeidsgiver i stor eller svært stor grad tilrettelegger for faglig oppdatering og kompetanseutviklende tiltak for de ansatte. Det er forskjell mellom sektorene der 57 prosent i privat sektor mener arbeidsgiver tilrettelegger, mot 51 prosent i offentlig sektor (Respons analyse, 2024). YS Arbeidslivsbarometer viser en jevn oppadgående utvikling, der en stadig større andel av respondentene svarer at arbeidsgiver legger til rette for videreutvikling. 62 prosent oppga dette i 2023 (Ingelsrud et al., 2023). Samme undersøkelse viser en svak tendens til at personer med kortere formell utdanning i noe mindre grad opplever at arbeidsgiver legger til rette for faglig utvikling enn personer med lengre formell utdanning (Steen & Solberg, 2020). På spørsmål om hvem som tar initiativ til ikke-formell opplæring, svarer respondentene i LOs tillitsvalgtpanel at både arbeidsgiver og arbeidstaker gjør det i like stor grad. 23 prosent svarer arbeidstaker, 22 prosent arbeidsgiver, og 30 prosent at det omtrent like ofte er arbeidsgiver som arbeidstaker (Ødegård, 2019). På tilsvarende spørsmål til virksomhetene, svarer 69 prosent av virksomhetene i NHOs kompetansebarometer at virksomheten og de ansatte i fellesskap lager kompetanseutviklingstilbud i virksomheten, og 59 prosent svarer at de ansatte tar initiativ til og finner egnede kurs- og utdanningstilbud (Furholt & Børing, 2024). I Virkes medlemsundersøkelse svarer 82 prosent av virksomhetene at ledelsen tar initiativ til kompetanseutvikling, og 45 prosent at ansatte tar initiativ (Virke, 2024). Alt i alt mener 77 prosent av de sysselsatte at de har gode læringsmuligheter i jobben (Anker-Nilssen et al., 2022).

Kilde: Anker-Nilssen et al. (2022)

7.2 Dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse i arbeidslivet

Realkompetanse omfatter all kompetanse som er tilegnet gjennom formell, ikke-formell eller uformell læring. Dette inkluderer alle kunnskaper og ferdigheter som en person har tilegnet seg gjennom utdanning, lønnet eller ulønnet arbeid, organisasjonserfaring, fritidsaktiviteter eller andre aktiviteter. Definisjonen bygger på en anerkjennelse og forståelse av at læring skjer i mange sammenhenger og på ulike arenaer. Utfordringen ligger i å dokumentere realkompetansen den enkelte har opparbeidet seg. Bruk av realkompetanse i det formelle utdanningssystemet er omtalt i kapittel 10.2.

En realkompetansevurdering innebærer å vurdere den enkeltes kompetanse opp mot fastsatte kriterier og deretter dokumentere og verdsette kompetansen. For arbeidsgiver kan realkompetansevurderinger brukes som en del av virksomhetens kompetansekartlegging, og dermed bidra til å avdekke kompetansebehov og iverksette kompetanseutviklingstiltak. For arbeidstakere kan en realkompetansevurdering og dokumentasjon av realkompetanse for eksempel brukes til å få nye arbeidsoppgaver i virksomheten, i lønnsforhandlinger eller ved bytte av arbeidsgiver. Dette kan bidra til økt fleksibilitet og mobilitet i arbeidsmarkedet. Anerkjennelse av realkompetanse i utdanning og arbeid er et praktisk uttrykk for prinsippet om at voksnes læring skal skje ved å bygge på allerede tilegnet kompetanse. Få arbeidsgivere utarbeider attester som beskriver den faktiske kompetansen arbeidstakere har opparbeidet seg. Dette gjør det utfordrende å vurdere en persons reelle kvalifikasjoner, både ved opptak til utdanning og ved bytte av jobb (NOU 2022: 17).

Mesterbrevordningen er hjemlet i Mesterbrevloven, som regulerer tildeling av mesterbrev til personer innen håndverk og annen næring, for eksempel tømrerfaget. Den som tildeles mesterbrev, kan etter loven kalle seg mester innenfor faget vedkommende har mottatt mesterbrev i (Mesterbrevloven, 2021). Mesterbrev kan tildeles på bakgrunn av realkompetanse der Mesterbrevnemda gjennomfører realkompetansevurderinger opp mot fastsatte kriterier. Søkeren må fremlegge skriftlig dokumentasjon på fag- eller svennebrev i det faget det søkes mesterbrev i, dokumentasjon på praksis som utøvende i faget og legge ved en egenvurdering av oppnådd læringsutbytte som beskrevet i studieplanene for det aktuelle mesterfaget. Vurderingen og tildelingen av mesterbrev gjøres av mesterbrevnemda som utsteder dokumentasjon som er anerkjent i bransjen og i samfunnet. Nemda skal bestå av fem medlemmer, som oppnevnes etter forslag fra NHO, LO, Samarbeidsrådet for yrkesopplæring og det relevante departementet (Forskrift mesterbrev, 2015).

Et system for realkompetanse fordrer en enighet om hvem som har myndighet og tilstrekkelig kompetanse til å fastsette kriteriene kompetansen skal vurderes mot. Kriteriene må være utformet på en måte som tydelig angir hvilket nivå kompetansen ligger på, slik at det er mulig å sammenligne ulike nivåer på en konsistent måte. For å sikre kvalitet og troverdighet må det finnes et godkjent og anerkjent organ som har ansvaret for å vurdere kompetansen opp mot disse kriteriene. Dokumentasjonen må være anerkjent i betydningen at mottakerne av dokumentasjonen har tillit til prosessen, og vet hva dokumentasjonen innebærer, slik at den blir bredt akseptert og verdsatt.

Det er tidligere gjort forsøk på å utvikle et system for dokumentasjon av realkompetanse i arbeidslivet. Realkompetanseprosjektet var et resultat av Kompetansereformen på 1990-tallet. I samarbeid med arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene, en fylkeskommune og flere virksomheter utviklet Vox (nå Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse) et system for CV og kompetanseattest. Det ble utviklet en prosessbeskrivelse for realkompetansevurdering til bruk i små og mellomstore virksomheter, en veiledningshåndbok og opplærings-DVD. I tillegg ble det utviklet et dataverktøy som støtte for kompetanseattesten og en virksomhetsmodul der virksomheten kunne få en samlet oversikt over virksomhetens kompetanse. Vox gjennomførte også opplæring i alle fylkene i 2005 (Vox, 2005). Til tross for samarbeid med arbeidslivet, forankring og opplæring, ble kompetanseattestene aldri populære. Erfaringene fra arbeidet med CV og kompetanseattest tyder på at slike verktøy må utvikles av arbeidslivet selv, basert på en godt forankret etterspørsel fra virksomhetene som skal bruke dem.

En studie av systemet for vurdering av realkompetanse i utdanning og arbeidsliv, utført av NIFU, påpeker at det er lite sannsynlig at arbeidsgivere vil være villige til å ta ansvar for å dokumentere kompetanse som opparbeides i arbeidssammenheng, dersom de ikke ser noen verdi i dette (Olsen et al., 2018b). Videre skriver de at arbeidslivet i liten grad forholder seg til begrepet realkompetanse. Forfatterne skriver også at uten mer interesse og en bedre forståelse for realkompetanse blant arbeidsgivere, er det lite sannsynlig at nye forslag til standardisering av kompetansebeskrivelser og dokumentasjon av realkompetanse vil bli ønsket velkommen av arbeidsgivere. De medgir imidlertid at det er mulig at bransjerettede tiltak i samarbeid med arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner kan gi et bedre resultat.

I en evaluering av Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring har NOKUT undersøkt virksomheters kjennskap til læringsutbyttebeskrivelser. NOKUT finner at 14 prosent av virksomhetene er kjent med dem. Rundt halvparten av virksomhetene som er kjent med og har brukt læringsutbyttebeskrivelser eller Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk, rapporterer stor nytte av disse verktøyene. Virksomhetene har brukt læringsutbyttebeskrivelser eller Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk til å forstå utdanningskvalifikasjoner eller uformell kompetanse hos søkere, til kartlegging eller beskrivelse av kompetansebehov i virksomheten, og til å utvikle interne kompetanseutviklingstiltak. Når det gjelder å forstå den uformelle kompetansen til søkere, finner en større andel private virksomheter læringsutbyttebeskrivelser nyttig sammenlignet med i offentlig sektor. Offentlig sektor benytter læringsutbyttebeskrivelser og Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk i større grad enn privat sektor for å finne tilbud om kompetanseutvikling i utdanningssektoren. Det er spesielt innen helse- og omsorgssektoren og utdanningssektoren at både arbeidstakere og virksomheter har høy kjennskap til læringsutbyttebeskrivelser. Yngre arbeidstakere og de med høyere utdanning har større kjennskap. For virksomhetene øker kjennskapen med virksomhetens størrelse (Furholt et al., 2023; Øygarden et al., 2023). På bakgrunn av dette konkluderer NOKUT med at læringsutbyttebeskrivelser er lite kjent og lite i bruk i norske virksomheter. At de som bruker læringsutbyttebeskrivelser opplever stor nytte, gjør det sannsynlig at verktøyet kan benyttes mer dersom det blir bedre kjent. På den annen side påpeker NOKUT at markedet kan være mettet, i betydningen at virksomheter som oppsøker og benytter slike verktøy allerede har gjort det og at etterspørselen ikke er større.

NOKUT skriver at flere av informantene i deres undersøkelse, særlig fra arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene, var svært positive til realkompetansevurdering. Noen pekte på at innplassering av ikke-formell opplæring er et tiltak som kan bidra til å formalisere læringsutbyttet fra flere typer læring, og at dette kan bidra til å gjøre tilgangen til utdanning bedre. NOKUTs konklusjon er at i hvilken grad potensialet kan utnyttes, avhenger av hvordan et slikt system blir innrettet (Furholt & Amundsen, 2023).

Det er et åpent spørsmål om, og i så fall hvordan ikke-formelle kvalifikasjoner kan eller bør innlemmes i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. Et partssammensatt utvalg leverte i 2015 en utredning om innplassering av kvalifikasjoner fra ikke-formell opplæring i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk (Kunnskapsdepartementet, 2015). Utvalget leverte en delt innstilling der mindretallet ikke tilrådde å åpne kvalifikasjonsrammeverket for ikke-formelle kvalifikasjoner, mens flertallet mente det ville være hensiktsmessig å åpne kvalifikasjonsrammeverket for slike kvalifikasjoner. NOKUTs evaluering av Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk påpeker at denne uenigheten fortsatt eksisterer. Forfatterne skriver at det ikke er noe entydig bilde som indikerer at ikke-formelle og uformelle kvalifikasjoner bør innlemmes i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. De skriver at det i hovedsak er aktører i arbeidslivet og noen av arbeidslivsorganisasjonene som spesifikt peker på behovet for en slik ordning, men det er ingen tydelig enighet blant dem.

Undersøkelsen blant de tillitsvalgte i hovedsammenslutningene, Kompetansekompasset, har forsøkt å kartlegge om arbeidstakere får dokumentasjon på kurs og annen opplæring som ikke gir formell kompetanse i tilfeller der opplæringen er i regi av arbeidsgiver. Totalt oppgir litt over av 55 prosent av de tillitsvalgte at arbeidstakerne ofte eller av og til får dokumentasjon dersom de deltar i slik opplæring. 10 prosent svarer at deres arbeidstakergrupper aldri får dette, mens 12 prosent oppgir at de er usikre (Aspøy et al., 2024). Det er størst andel tillitsvalgte som opplyser at det gis dokumentasjon på opplæring i LO, hvor 61 prosent sier at dette skjer ofte eller av og til. YS Arbeidslivsbarometer viser at 37 prosent av arbeidstakerne opplyser at de har mulighet til å få beskrevet og dokumentert det de lærer i arbeidslivet. 33 prosent opplyser at de ikke har denne muligheten, mens 30 prosent vet ikke. En noe større andel, 45 prosent, ønsker at læringen i arbeidslivet skal beskrives og dokumenteres. 26 prosent opplyser at de ikke har behov for dette, mens 30 prosent vet ikke (Ingelsrud et al., 2023).

7.3 Samarbeid om kompetanseplaner og kompetanseutvikling

Norge har et regulert arbeidsliv der partssamarbeidet står sterkt. Avtaleverket understreker betydningen av kompetanse både for virksomheten og for den enkelte arbeidstaker. For eksempel er det i flere hovedavtaler bestemmelser om medarbeider- og utviklingssamtaler. I hovedavtalen i staten står det at disse samtalene er et ledd i å sikre den enkelte arbeidstakers mulighet til å utvikle sin kompetanse i tråd med nye krav og fremtidige behov gjennom kompetansegivende arbeidsoppgaver og andre utviklingstiltak (Hovedavtalen i staten 2023–2025).

Både innenfor offentlig og privat sektor har virksomheter forskjellige oppgaver, ansvar, størrelser og sammensetninger av arbeidsstokken. Utvikling av nye virkemidler for å støtte arbeidet med kompetanse på den enkelte arbeidsplass må ta hensyn til behovene som oppstår som følge av disse forskjellene.

Kompetanseplaner er et viktig verktøy for å utvikle og mobilisere arbeidstakeres kompetanse i tråd med virksomhetens behov (NOU 2021: 2). Et effektivt virkemiddel for å støtte ledere og øke motivasjonen er å utvikle tydelige kompetansestrategier. Slike strategier bør klargjøre hvilken kompetanse virksomheten trenger for å nå fremtidige mål, identifisere gapet mellom dagens kompetanse og fremtidens behov, samt presentere en prioritert plan for nødvendige kompetanseutviklingstiltak. Slike strategier, og arbeidet for å nå dem, er også viktige for virksomhetenes rekruttering ettersom muligheter for kompetanseutvikling er relatert til å rekruttere og å beholde medarbeidere (Hilsen & Tønder, 2013). Ledere i staten er spurt om de har strategiske kompetanseplaner i virksomheten. 34 prosent opplyser at de har én strategisk plan for hele virksomheten, 20 prosent har strategiske planer på avdelingsnivå, mens 44 prosent bare har mer kortsiktige og operative planer (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2023). Hovedårsaken til at virksomheten ikke har én oppdatert strategisk kompetanseplan opplyses av 82 prosent å være at de ikke har tilstrekkelig kapasitet og ressurser til å arbeide systematisk med dette. I en undersøkelse blant Akademikernes medlemmer svarer rett over 40 prosent av respondentene at deres virksomhet har en plan for kompetanseutvikling (Olsen & Børing, 2019).

Avtaleverket gir klare føringer om å kartlegge medarbeideres kompetanse. I for eksempel hovedavtalen mellom Spekter og Unio står det at det er virksomhetens ansvar å kartlegge og analysere kompetansebehov med bakgrunn i virksomhetens forretningsidé, mål og strategi. Gjennomføringen av dette arbeidet bør skje i samarbeid mellom partene. På bakgrunn av kartleggingen planlegges og gjennomføres det kompetansehevende tiltak (Hovedavtale Spekter–Unio 2022–2025).

Sammenlignet med andre land, er tillitsvalgte i Norge i stor grad involvert i beslutninger om kompetanseutvikling på arbeidsplassen. I Næringslivsundersøkelsen blir virksomheter spurt om i hvilken grad tillitsvalgte er involvert i ulike beslutninger om kompetanseutvikling (se figur 7.2). I Norge svarer omtrent en av fire virksomheter at tillitsvalgte er involvert i diskusjoner og beslutninger om målsettingen med opplæringen, kriterier for hvem som skal delta, opplæringsform og innhold i opplæringen. I Sverige er tilsvarende andeler i underkant av en av fem, og enda lavere i Finland og Danmark.

Kilde: Eurostat (2024)

Med bakgrunn i avtaleverkets bestemmelser om at kompetansebehov skal kartlegges og analyseres i lys av virksomhetens behov, og at dette bør skje i samarbeid mellom partene, har Fafo spurt tillitsvalgte i hovedsammenslutningene om deres involvering i dette arbeidet på arbeidsplassen. Fafo skriver at de tillitsvalgte opplever at de i liten grad involveres i kompetansekartlegginger på arbeidsplassen (Aspøy et al., 2024). 57 prosent svarer at de i ganske liten eller svært liten grad er involvert, mens 22 prosent svarer at de i ganske stor eller svært stor grad er involvert. Andelen varierer mellom hovedsammenslutningene der tillitsvalgte i LO i størst grad opplever å være involvert (25 prosent har svart i svært stor eller ganske stor grad), mens tillitsvalgte YS og Akademikerne i minst grad opplever det samme (17 prosent har svart i svært stor eller ganske stor grad). Undersøkelsen av tillitsvalgtes syn på kompetanseutvikling på arbeidsplassen viser at 12 prosent av de tillitsvalgte mener at de er involvert i beslutninger om hvilke personer eller grupper som skal delta i kompetanseutvikling. Når det gjelder kompetansekartlegging på egen arbeidsplass, viser undersøkelsen at i underkant av 40 prosent av de tillitsvalgte opplyser at det er gjennomført en slik kartlegging, mens 18 prosent er usikre. Funnene stemmer overens med funnene i LOs tillitsvalgtpanel, der 50 prosent av de tillitsvalgte sier at de ikke har vært involvert i vurderinger av behovet for kompetanseutvikling på sin arbeidsplass, og 38 prosent av de tillitsvalgte svarer at så vidt de vet er det ikke gjennomført kompetansekartlegging i deres virksomhet (Andersen et al., 2023).

Virksomheter er også spurt om tillitsvalgte er involvert i arbeidet med kompetansekartlegging og kompetanseutvikling. I Statens arbeidsgiverbarometer svarer 40 prosent at de har gjennomført en eller flere kompetansekartlegginger siden ny hovedavtale trådte i kraft 1. januar 2023. 75 prosent opplyser at kartleggingen og analysen av resultatene er utført i samarbeid med tillitsvalgte (Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet, 2024c). På spørsmål om ansatte er involvert i arbeidet med kompetanseutvikling i virksomheten, svarer 39 prosent av Virkes medlemsbedrifter at ansatte i svært stor grad eller ganske stor grad er involvert (Virke, 2024). I KS sin arbeidsgivermonitor er arbeidsgiverne spurt om faktorer som fremmer innovative løsninger. I 2023 oppgir 52 prosent av arbeidsgiverne at samarbeidet med tillitsvalgte vil være svært viktig fremover (KS, 2023). I LOs tillitsvalgtpanel fra 2023 ble tillitsvalgte bedt om å velge ut tre temaer de mente var viktig å prioritere. Kompetanseutvikling endte på en delt tiendeplass. 10 prosent av de tillitsvalgte mente at det var en av de tre viktigste sakene å prioritere (Andersen et al., 2023).

Når det gjelder undersøkelsen av tillitsvalgtes syn på kompetanseutvikling på arbeidsplassen, trekker forfatterne frem noen begrensninger ved denne. De skriver at det ikke er sikkert at tillitsvalgte har full oversikt over hvordan arbeidstakerne forholder seg til å delta i organiserte læringsaktiviteter, eller hvordan arbeidsgiverne tilrettelegger for kompetanseutvikling. En annen begrensning er at undersøkelsen først og fremst dekker organisert kompetanseutvikling, og ikke den uformelle læringen på arbeidsplassen. Dersom arbeidsgiverne i de samme virksomhetene var blitt spurt, ville trolig deres oppfatning av kartlegging og involvering sett annerledes ut. Rapporten forsøker å gi en mulig forklaring på manglende opplevelse av å være involvert. Forfatterne skriver at «årsakene ligger nok for en god del på arbeidstaker-/tillitsvalgtsiden; den tillitsvalgtes kapasitet, rolleforståelse, og opplevelse av behov, kan føre til at å jobbe med kompetansespørsmål ikke blir høyest prioritert (…). Samtidig er det nok også i noen tilfeller et spørsmål om å få lov til å slippe til fordi arbeidsgiver anser kompetanse som et spørsmål som ligger innenfor arbeidsgivers styringsrett» (Aspøy et al., 2024, s. 32). Rapporten anbefaler at kompetansespørsmål blir en sentral del av tillitsvalgtopplæringen.

7.4 Arbeidsgiveres investering i kompetanseutvikling

Arbeidsgivere investerer mye i kompetanseutvikling. Samtidig vet vi at investeringene ikke er jevnt fordelt. I en undersøkelse svarer to tredeler av virksomhetene at de i stor eller svært stor grad investerer i kompetanseutvikling hos ansatte (PwC, 2023). Ni prosent oppgir at de i liten eller svært liten grad investerer i kompetanseutvikling. Resultatene er så godt som like for offentlig og privat sektor. Undersøkelsen viser at virksomhetene som investerer i kompetanseutvikling i mye større grad har tro på økonomisk vekst og utvikling enn de som i mindre grad oppgir at de gjør slike investeringer. Videre viser undersøkelsen at det er en sammenheng mellom investering i kompetanse og virksomhetens evne eller mulighet til å identifisere hvilken kompetanse medarbeiderne vil trenge i fremtiden, og i hvilken grad virksomheten har utvikling og mobilisering av medarbeideres kompetanse på dagsorden. I en annen undersøkelse, på spørsmål om hvem som tar initiativ til kompetanseutvikling, svarer 51 prosent av arbeidstakere at de har fått tilbud fra arbeidsgiver om å delta i utdanning eller annen opplæring i arbeidstiden det siste året. 43 prosent av arbeidsgiverne opplyser i samme undersøkelse at de har gitt et slikt tilbud (Gleinsvik et al., 2023). Det er en tendens til at store virksomheter oftere gir slike tilbud enn små virksomheter.

På vegne av NHO har Oxford Research foretatt en undersøkelse av hvor mye NHOs medlemsbedrifter bruker på kompetanseutvikling (Oxford Research, 2023). Et viktig funn fra undersøkelsen er at det brukes betydelige summer på kompetanseutvikling i virksomhetene, men at virksomhetene mangler god oversikt over egne kompetanseinvesteringer. Estimatet er på 11,5 milliarder kroner. Basert på beregningene er dette den mest sannsynlige verdien, men beløpet kan ligge mellom 5,8 og 21,6 milliarder kroner. I rapporten understreker Oxford Research at beløpet de kom frem til er et estimat med stor usikkerhet relatert til undersøkelsens validitet og reliabilitet. Rapporten påpeker flere utfordringer når det kommer til å kartlegge kostnader og investeringer i kompetanse i virksomhetene. For det første har virksomhetene i liten grad oversikt over hvilke kompetanseinvesteringer de foretar, og hvilke kostnader som er relatert til disse. Det handler i stor grad om at fravær grunnet kompetanseutvikling i liten grad blir registrert. Den andre årsaken er at det i mange tilfeller er vanskelig å skille mellom hva som er drift og hva som er opplæring. Dette gjelder spesielt den uformelle læringen på arbeidsplassen. Utgiftene fordeler seg på indirekte og direkte utgifter, i undersøkelsen kalt tidsbruk og pengebruk. Undersøkelsen viser at ved ikke-formell opplæring er de direkte og indirekte kostnadene omtrent like store. Ved formell utdanning er de indirekte kostnadene vesentlig større. Virksomhetene i undersøkelsen opplyser at aktivitetene de benytter mest er kurs og opplæring i regi av eksterne tilbydere (22 prosent), ansatte tar fag- eller svennebrev (21 prosent), organisert erfaringsutveksling (16 prosent), interne kurs og digitale kurs (13 prosent hver).

En tilsvarende undersøkelse i kommunesektoren viser at kommunesektoren brukte 4,7 milliarder kroner på kompetanseutvikling i 2018 (Gyene et al., 2019). Også i denne undersøkelsen er det usikkerhet knyttet til estimatet, av samme årsak som i undersøkelsen fra Oxford Research. I undersøkelsen er behovet i kommunesektoren beregnet til å være 6,1 milliarder kroner i 2040. De begrunner økningen med rask teknologisk utvikling og demografiske endringer som vil gi økte ressursbehov i sektoren.

Undersøkelsen i kommunesektoren viser at den løpende kompetanseutviklingen finansieres over kommunens budsjetter. Flere kommuner har etablert egne fond for finansiering av kompetanseutvikling. De store, tjenestespesifikke kompetanseløftene er avhengig av tilskuddsordninger fra staten. Respondentene i undersøkelsen svarer at de opplever en skjevfordeling mellom tjenesteområder når det gjelder muligheter for kompetanseutvikling. Spesielt har skoleområdet fått en stor andel av midlene, og flere påpeker at andre områder har behov for lignende ordninger. Undersøkelsen viser at avstanden mellom kompetansebehov og dagens kompetansenivå er størst blant arbeidstakere i helse- og omsorgstjenester, men også innen undervisning.

7.5 Virksomheter har ulike kompetansekrav

Det varierer mellom virksomheter og bransjer i hvilken grad de har krav til kompetanse og på hvilket nivå. I noen yrker er det klare krav til hvilke utdanninger og hvilken kompetanse som kvalifiserer for utøvelsen av yrket, i andre er dette mindre definert. Tilsvarende opererer virksomheter i ulike typer markeder som vil påvirke behovet og insentivene for kompetanseutvikling. Ulike typer arbeidsmarkeder vil også møte kompetansebehov som oppstår på ulike måter (Green & Skjerve, 2017).

Yrkesbaserte arbeidsmarkeder kjennetegnes ved at det er definerte formelle kvalifikasjoner som kreves for å kunne utøve yrket. Dette kalles også regulerte yrker (HK-dir, u.å.-b). At et yrke er regulert innebærer at man må oppfylle noen minimumskrav for å få lov til å praktisere yrket eller benytte en bestemt yrkestittel. Kravene kan fastsettes av nasjonale myndigheter, følge en internasjonal bransjestandard eller være omfattet av EU-direktiv. Dette gjelder flere yrker innen offentlig tjenesteyting der for eksempel helsepersonell må ha autorisasjon for å praktisere yrket. Men også andre yrker slik som elektriker, drosjesjåfør, heismontør og statsautorisert revisor må ha godkjenning for å utføre yrket. Virksomheter som har en stor del av sin kjernevirksomhet knyttet opp mot regulerte yrker eller profesjoner er helt avhengige av personer med spesifiserte formelle kvalifikasjoner. Lovregulerte yrker krever vanligvis utdanning fra det formelle utdanningssystemet og det finnes derfor et nært samarbeid mellom virksomheter og utdanningsinstitusjoner når det gjelder relevant kompetanseutvikling. I yrkesbaserte arbeidsmarkeder er kvalifikasjoner og kompetanse overførbare mellom virksomheter.

I åpne arbeidsmarkeder er arbeidsoppgavene i mindre grad knyttet til en bestemt utdanning. Det er heller ingen klar sammenheng mellom virksomhetens produksjon og behovet for arbeidskraft med en bestemt type utdanning. Dette er tilfellet i en stor del av offentlig sektor, og innen tjeneste- og vareproduksjon. I mange jobber kan arbeidstakere med ulike typer utdanning og kompetanse utføre jobben på en god måte. Kompetanseforsyningen i denne delen av arbeidslivet er dermed mer fleksibel, selv om det i mange jobber i åpne arbeidsmarkeder stilles krav til spesifikke kompetansenivåer. I takt med kravet om ny og oppdatert kompetanse i arbeidslivet, øker kravene til gode systemer for kompetanseutvikling også for arbeidstakere i det åpne arbeidsmarkedet. Utfordringene kan løses både i det formelle utdanningssystemet, ved opplæring fra andre aktører og fra arbeidsgiver, men det krever at arbeidslivet definerer og formulerer hvilke kompetansekriterier som gjelder for ulike funksjoner og arbeidsoppgaver.

Interne arbeidsmarkeder karakteriseres ved at en næring i stor grad dekker sine kompetansebehov gjennom egne interne opplæringsløp. Handelsnæringen er et typisk eksempel på en næring med interne arbeidsmarkeder. Ufaglært arbeidskraft kan gjennom arbeidsinnsats og internopplæring jobbe seg opp i virksomheten. I et internt arbeidsmarked stilles det vanligvis få krav til formell kompetanse. Det stilles imidlertid krav til personlighetstrekk og såkalte ikke-kognitive ferdigheter både for å få innpass, for læring og for å få nye oppgaver i et slikt system. I interne arbeidsmarkeder er kvalifikasjonene i liten grad overførbare til andre virksomheter. For å unngå en innlåsningseffekt for arbeidstakere som utvikler sin kompetanse i et internt arbeidsmarked, er det nødvendig å etablere systemer for å dokumentere kompetansen som bygges i denne delen av arbeidsmarkedet.

Kommunesektorens arbeidsgivermonitor viser at kravene til formell kompetanse i kommunesektoren har økt de siste årene, og det har vært en nedgang i ufaglært arbeidskraft på 4,4 prosentpoeng siden 2010 (KS, 2023). Innen kommunal sektor er det mange regulerte yrker og åpne arbeidsmarkeder med krav til formell kompetanse. Kommunal sektor har et utstrakt samarbeid med universiteter og høyskoler, og 82 prosent av kommunene og alle fylkeskommuner i KS sin arbeidsgivermonitor har inngått avtale med universitets- og høyskolesektoren om samarbeid, partnerskap og lignende. 34 prosent av kommunene har inngått avtaler med fagskolene innen helse- og omsorgsfeltet, 16 prosent innen oppvekst og seks prosent innen tekniske fag.

Figur 7.3 viser kompetansesammensetningen i kommunal sektor slik den fremgår av kommunesektorens arbeidsgivermonitor. I fylkeskommuner og kommuner har 51 prosent av stillingene krav om høyere utdanning, 26 prosent av stillingene har krav til fagbrev og 14 prosent av stillingene i kommunesektoren har ikke krav til formell utdanning. Undervisning er en sektor med store krav til formell høyere utdanning, og 65 prosent av stillingene har slike krav. I helse- og omsorgssektoren har 35 prosent av stillingene krav til fagbrev. I barnehagesektoren er 22 prosent av stillingene uten krav til formell utdanning.

Kilde: KS (2023)

I offentlig sektor er det mange regulerte yrker der det er nødvendig med formell utdanning og autorisasjon for å praktisere yrket. For å opprettholde kvaliteten i en rekke tjenester er det nødvendig med spesialisert formell videreutdanning. Dette underbygges i undersøkelsen blant tillitsvalgte i hovedsammenslutningene, Kompetansekompasset. Der svarer 42 prosent av de tillitsvalgte at det er svært stor eller ganske stor interesse for formell videreutdanning. Interessen er aller størst blant Unios tillitsvalgte, der 67 prosent oppgir dette. Unio er hovedsammenslutningen med størst andel medlemmer i regulerte yrker, blant annet innen helse, utdanning, politi og prester. Også blant tillitsvalgte i Akademikerne er det en stor andel, 44 prosent, som er interessert i formell videreutdanning. Akademikerne organiserer blant annet leger og jurister. Innen offentlige tjenester og regulerte yrker i andre sektorer er formell utdanning nødvendig både for å opprettholde kvalitet og for å sikre tillit til tjenestene i befolkningen. Myndighetene har allerede innført flere offentlige spesialistgodkjenninger for helsepersonellgrupper for å gi insentiv til videreutdanning og for å sikre kvalitet i tjenestene og pasientbehandlingen. En offentlig spesialistgodkjenning vil sikre riktig kompetanse ved å gi tittelbeskyttelse, og være et redskap som gir arbeidsgivere og myndighetene oversikt over tilgjengelig kompetanse. Spesialistgodkjenning kan fungere som et kvalitetsstempel på at vedkommende har gjennomgått nødvendig utdanning, både teoretisk og praktisk.

Når det gjelder kompetanseutvikling i arbeidslivet generelt ser det ut til å være viktigere for virksomhetene at opplæringen er relevant for virksomheten, enn at kompetansen medarbeiderne tilegner seg er formell (Etter- og videreutdanningsutvalget, 2018b). Flere undersøkelser bekrefter dette. En undersøkelse blant Spekters medlemsvirksomheter viser at virksomhetene iverksetter opplæringstiltak basert på oppståtte behov (Olsen & Ingeborgrud, 2021). Virkes medlemsundersøkelse viser at den vanligste måten å utvikle kompetansen til medarbeidere på er kompetanseutvikling gjennom daglige arbeidsoppgaver, bedriftsintern opplæring og kurs levert av eksterne leverandører (Virke, 2024). NHOs kompetansebarometer viser at i deres medlemsbedrifter er det vanligste erfaringsutveksling mellom kollegaer, kurs og opplæring internt i virksomheten, tett fulgt av digitale kurs og hjelpemidler (Furholt & Børing, 2024). Akademikerpanelet viser at blant deres medlemmer svarer 87 prosent at de holder seg faglig oppdatert gjennom arbeidsoppgaver og 77 prosent gjennom samarbeid med kollegaer (Respons analyse, 2024). Også en undersøkelse av tillitsvalgtes syn på kompetanseutvikling på arbeidsplassen viser at det er interesse for slik kompetanseutvikling. På tvers av fagforeningene er interessen aller størst for kurs og opplæring på arbeidsplassen (Aspøy et al., 2024).

7.6 Å lykkes med læring på arbeidsplassen

Kunnskap om voksnes læring er viktig for å forstå mønstre i deltakelsen i kompetanseutvikling blant ulike grupper arbeidstakere. Det er også viktig for å kunne motivere til økt kompetanseutvikling i arbeidslivet. Med alderen legger mennesker større vekt på indre motivasjon enn ytre faktorer (Andersen, 2015; Tøsse, 2005). Indre motivasjon er blant annet avgjørende for hvilken innsats arbeidstakeren legger ned, lojaliteten overfor organisasjonen og kvaliteten på arbeidet som leveres. I tillegg har det betydning for ønsket om å slutte eller bli i jobben (Kuvaas & Dysvik, 2016; Lai et al., 2022). Å fremme motivasjon er et samspill mellom arbeidstaker, leder, tillitsvalgt og arbeidsstedet. Motivasjonen er ofte høy når medarbeidere opplever jobben som meningsfull og ser på oppgavene som skal utføres som interessante. Mulighet for å påvirke eget arbeid gjennom selvstendige vurderinger, få bruke opparbeidet kompetanse og tilhørighet til et arbeidsfellesskap der medarbeidere er opptatt av å utvikle og dele kompetanse er elementer som kan motivere til videre kompetanseutvikling (Lai et al., 2022).

Individuell motivasjon forstås her som et ønske om å lære, eller at en ser behov for å lære. Disse individuelle motivasjonskreftene kan påvirkes. Den individuelle motivasjonen påvirkes av trekk ved arbeidsplassen. Arbeidsplassens læringskultur og hvordan arbeidsplassen legger til rette for, forventer og benytter utvikling av kompetanse er avgjørende. Her er elementer som ledelse, mål, strategier, planer og inkludering viktig. Arbeidstakere som ser hvordan egen læring er utslagsgivende for å nå virksomhetens mål og å bidra til nødvendig omstilling, vil kunne ha større motivasjon enn andre arbeidstakere. Samtidig vil opplevelsen av å selv ha kontroll over læringen bidra til økt motivasjon. Forholdet mellom arbeidsgiver, tillitsvalgte og arbeidstakere er i denne sammenhengen viktig (Steen & Solberg, 2020).

En arbeidstaker knytter ofte læringsbehov til arbeidsoppgavene og utførelsen av disse. Voksne arbeidstakere har ofte et målbevisst forhold til læring, samtidig som tid og penger er et knapt gode. Personene kan derfor være mer tilbøyelige til å delta i opplæring de ser er umiddelbart relevant i arbeidssituasjonen enn mer generell og teoretisk opplæring. Dette gjelder spesielt dersom opplæringen samtidig innebærer kostnader for dem selv eller en reduksjon i inntekt. Det samme gjelder på virksomhetsnivå. Arbeidsgiver er mer tilbøyelig til å investere i kompetanse som er direkte relevant for virksomheten (Illeris, 2005). Fafos rapport om tillitsvalgtes syn på kompetanseutvikling på arbeidsplassen viser at den læringsformen som er mest ettertraktet på tvers av arbeidstakerorganisasjonene er ikke-formell opplæring på arbeidsplassen (Aspøy et al., 2024). 74 prosent av de tillitsvalgte mente at det på deres arbeidsplass var svært stor eller ganske stor interesse for dette. Også Næringslivsundersøkelsen viser at svært mange virksomheter tilbyr opplæring på arbeidsplassen. I alt svarte 93 prosent av de spurte virksomhetene at de tilbyr kurs eller annen form for opplæring (SSB, 2022a). I samme undersøkelse svarer virksomhetene at 65 prosent av deres ansatte deltok i praktisk opplæring på jobb året før.

Arbeidsplassen er arenaen der arbeidstakeres identitet formes og bekreftes gjennom samspill med andre. En litteraturgjennomgang om voksnes læring viser at tillit til egen mestring og tidligere erfaringer er langt viktigere enn kontekstuelle faktorer som tidspress på arbeidsplassen og familieforpliktelser (Aspøy & Tønder, 2012). Dersom en arbeidstaker opplever eller er redd for å oppleve å bli eksponert i en læringssituasjon, kan det føre til ambivalens eller motstand mot læring. Dette kan oppstå i både formelle, ikke-formelle og uformelle læringssituasjoner. Oppfatningen av egen kompetanse sett opp mot kompetansen som verdsettes på arbeidsplassen er sentral for identitetsdannelsen (Fenwick, 2008). Læring kan skape behov for personlig utvikling og utfordre oppfatningen av egen kompetanse. Noen kan oppleve opplæring som en indirekte kritikk av tidligere praksis, noe som kan påvirke selvfølelsen negativt (Andersen, 2015). Individuelle, bakenforliggende faktorer påvirker den enkeltes forutsetninger for læring. Negative læringsopplevelser i tidlige skoleår kan være ødeleggende for ens selvbilde som en som kan lære, og dermed være en barriere for deltakelse i opplæringstiltak (Gorard, 2009; Meld. St. 14 (2022–2023)). Dette innebærer at selv om nytten av kompetanseutvikling i flere tilfeller er større enn kostnaden, kan innstillingen til læring være en barriere for deltakelse. Denne innstillingen og troen på egne muligheter for læring er viktig for å forstå deltakelsen i læringsaktiviteter. Arbeidsplasskulturen spiller også en rolle. Det kan være vanskelig å innrømme at man er en arbeidstaker som trenger opplæring. Hvordan opplæringen rammes inn og presenteres er dermed viktig. Det er vesentlig at ingen opplever å miste ansikt, og at arbeidsplassen er et sted som fremmer læring for alle (Wahlgren et al., 2002).

En undersøkelse som viser at personer med ulik utdanningsbakgrunn lærer ulikt, finnes i tidligere utgaver av Lærevilkårsmonitoren. Lærevilkårsmonitoren fra 2005 undersøkte hvor mange som drar nytte av ulike læringskilder. Undersøkelsen er gammel, men trekkes frem for å vise et svært tydelig mønster. Svarene viser at for alle arbeidstakere er det å jobbe sammen med dyktige kollegaer den viktigste læringskilden. For personer med grunnskole som høyeste fullførte utdanning var andelen som svarte dette 70 prosent, 80 prosent for de med videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning, og 90 prosent for personer med høyere utdanning. Opplæring gjennom kurs og opplæringstiltak viser et lignende mønster. 20 prosent av personer med grunnskole sier at de lærer noe de har nytte av i jobben på denne måten, 30 prosent av personene med videregående skole og 50 prosent av personene med høyere utdanning. Læringskilden skriftlig informasjon har imidlertid en helt annen fordeling. Fra en andel på 30 prosent blant personer med grunnskole stiger den til 40 prosent for personer med videregående skole før et hopp til over 70 prosent for personer med høyere utdanning av fire års varighet eller kortere, og nesten 90 prosent for personer med høyere utdanning på mer enn fire år. I denne siste gruppen er det nesten like stor andel som lærer av kollegaer som ved å oppsøke skriftlig informasjon (Nyen, 2005).

Også undersøkelsen blant tillitsvalgte i hovedsammenslutningene tyder på at grupper med ulik utdanningsbakgrunn har ulike ønsker om kompetanseutvikling (Aspøy et al., 2024). Tillitsvalgte i LO og YS rapporterer i noe mindre grad om interesse for ikke-formelle kurs på arbeidsplassen (henholdsvis 68 og 73 prosent), enn tillitsvalgte i Unio og Akademikerne (henholdsvis 81 og 79 prosent). Tillitsvalgte fra LO og YS rapporterer samtidig om svært stor interesse for høyere yrkesfaglig utdanning, inkludert mesterbrev (henholdsvis 38 og 30 prosent), og fag- og svennebrev (henholdsvis 51 og 31 prosent). Tillitsvalgte fra Unio er de som i størst grad rapporterer om interesse for formell videreutdanning på universitets- og høyskolenivå. 67 prosent av de tillitsvalgte i Unio oppga dette og 44 prosent av de tillitsvalgte i Akademikerne mente det samme.

På samme måte som personer med ulik lengde på fullført formell utdanning har ulike behov og preferanser, har også personer med ulik alder ulike behov. Med økende alder, øker generelt ønsket om å benytte uformelle kanaler for læring (Olsen & Ingeborgrud, 2021). Sysselsettingsutvalget skriver at lavere deltakelse blant eldre arbeidstakere i ikke-formell opplæring kan ha sammenheng med at de har deltatt på mange av kursene som tilbys, og at de er mer selektive enn yngre arbeidstakere i hva de velger å bruke tiden sin på (NOU 2021: 2). En undersøkelse foretatt på oppdrag fra Akademikerne og Senter for seniorpolitikk viser at godt voksne arbeidstakere med akademikerbakgrunn lærer best ved å delta på arenaer for erfaringsutveksling mellom kollegaer, lese faglitteratur samt å delta i nye prosjekter (Olsen & Børing, 2019). Disse metodene er knyttet til læring gjennom utførelse av arbeidet og egeninitiert læring, og trekkes frem som en del av forklaringen på hvorfor eldre arbeidstakere har lav deltakelse i formell utdanning og ikke-formell opplæring (NOU 2020: 2). Oppfatningen om hvor mange år fremover man forventer å fortsette i arbeid påvirker også motivasjonen for å lære (Solem, 2017). En studie viser at motivasjonen endres med alderen. Der yngre arbeidstakere tenderer til å være mer opptatt av egen utvikling og avansement, er eldre arbeidstakere mer opptatt av interessante oppgaver, selvbestemmelse og det å kunne bidra med noe meningsfylt gjennom jobben (Kooij et al., 2011). Det er forklart ved at eldre arbeidstakere i større grad ønsker å beskytte det de har oppnådd, heller enn å oppnå mer. Seniorpolitisk barometer viser at personer over 60 år er den aldersgruppen som i størst grad oppgir at de mestrer arbeidsoppgavene sine. 72 prosent av alle over 60 år sier at de mestrer arbeidsoppgavene sine, mot 68 prosent av personene i aldersgruppen 50 til 59 år, og 63 prosent av personene mellom 40 og 49 år. Avstanden er relativt stor ned til aldersgruppene 30 til 39 år og under 30 år der henholdsvis 50 og 44 prosent oppgir det samme (Ipsos, 2022).

7.7 Fleksibel læring

Livslang læring forutsetter fleksibilitet i tilretteleggingen og gjennomføringen av kompetanseutviklingstiltak. Det innebærer også å tilpasse opplæringen til virksomhetens spesifikke behov, samt å inkludere uformelle læringsformer som oppstår naturlig på arbeidsplassen. For arbeidsgivere handler det om muligheten til å balansere bruk av medarbeidernes tid på produksjon i virksomheten opp mot medarbeidernes tid på læringsaktiviteter. For arbeidstakere handler det om å kombinere læring med arbeid, familie og andre forpliktelser. Det er kostbart at folk tar fri fra arbeid for å delta i kompetanseutvikling, uavhengig av om kostnaden dekkes av arbeidsgiver, arbeidstaker eller samfunnet. Muligheten til å kombinere kompetanseutvikling med arbeid reduserer også behovet for støtte til livsopphold.

Utvikling av fleksible, modulbaserte kurs og digital opplæring som kan gjennomføres på arbeidsplassen eller hjemmefra, bidrar til at opplæringen kan tilpasses medarbeidernes tidsskjema. Digitale tilbud øker også tilgangen til opplæring uavhengig av hvor i landet den enkelte bor. Det utvikles stadig nye digitale verktøy som legger til rette for økt fleksibilitet i undervisningen. Flere arbeidsgivere har laget egne kompetanseportaler der arbeidstakere kan finne opplæringsmoduler, podkaster og kurs i temaer de selv velger og anser som relevante.

Et fleksibelt opplæringstilbud innebærer mer enn fleksibilitet relatert til tid, sted og innhold. I litteraturen er det ikke en omforent definisjon av hva som er fleksibel opplæring, men to sentrale aspekter trekkes frem; individuell valgfrihet og mulighet for å gjøre tilpasninger (Wollscheid et al., 2020). I tillegg er det noen hoveddimensjoner som trekkes frem: tid, progresjon, sted, samhandling, omfang, innhold, vurdering og formalisering. Se boks 7.9 for omtale av disse. Et mer fleksibelt opplæringstilbud på flere av dimensjonene er forenlig med det vi vet om voksnes læring. Et fleksibelt opplæringstilbud med større grad av individuell tilrettelegging kan bidra til at flere har anledning til å delta, og det kan bidra til økt motivasjon for deltakelse. Fleksible opplæringstilbud og praksisnær undervisning er en fordel for alle arbeidstakere, og kan gi store læringsutbytter for alle som deltar.

Personer som har behov for ekstra støtte for å starte på og gjennomføre en opplæring, kan oppleve det enklere ved fleksibel, tilrettelagt og praksisnær opplæring. Denne undervisningsformen gir mulighet for å ta nye ferdigheter i bruk umiddelbart, noe som bidrar til å øke motivasjonen, fremme mestring og forebygge frafall (Gustavsen & Gjertsen, 2015).

7.8 Utvalgets vurdering

Arbeidsplassen er en sentral arena for kompetanseutvikling og for å anerkjenne, dokumentere og verdsette læringen som foregår der. Når læring er en del av arbeidsdagen gjennom blant annet refleksjon, kollegalæring og oppgaveløsning, gir det stor verdi for både arbeidstakere og arbeidsgivere. Samtidig vil ikke arbeidsplassbasert opplæring være tilstrekkelig for alle.

Virksomheter opererer i ulike typer markeder som vil påvirke behovet og insentivene for kompetanseutvikling. Ulike typer arbeidsmarkeder vil også møte kompetansebehov som oppstår på ulike måter. Hvilke grep som er hensiktsmessige for å møte kompetansebehovene i arbeidslivet, vil derfor variere.

Utvalget vil understreke at det er viktig å være bevisst at det er forskjeller mellom ulike deler av arbeidsmarkedet, og at delene har ulike kompetansebehov og kompetansekrav. For arbeidstakere i regulerte yrker med krav til formell utdanning og sertifisering, er formell videreutdanning nødvendig for å ivareta kvaliteten i tjenestene. I denne delen av arbeidslivet er formell videreutdanning en forutsetning for kontinuerlig kompetanseutvikling, i tillegg til den kompetanseutviklingen som skjer i det daglige arbeidet. I andre deler, som innenfor det åpne arbeidsmarkedet, er behovene en kombinasjon av formelle og ikke-formelle tilbud, mens det interne arbeidsmarkedet i stor grad dekker sine kompetansebehov gjennom egne interne opplæringsløp.

Arbeidstakere som deltar i formell videreutdanning, får dokumentasjon på oppnådd kompetanse. Dette gjelder ikke i like stor grad for ikke-formell læring, og i liten grad for uformell læring i det daglige. Dette kan gjøre det vanskelig å kartlegge arbeidstakernes kompetanse og være til hinder for at arbeidstakere kan omsette kompetansen sin i arbeidsmarkedet og utdanningssystemet.

Utvalget vurderer at velfungerende partsamarbeid lokalt på den enkelte arbeidsplass og god læringskultur er viktig for å sikre at læring blir en kontinuerlig prosess i virksomhetene. Det er variasjon i hvem som er pådrivere for kompetanseutvikling på den enkelte arbeidsplass, både arbeidsgivere, arbeidstakere og tillitsvalgte kan ta den rollen alene eller i samarbeid. Det viktige er at arbeidsplassen kartlegger og vurderer kompetansebehov, og motiverer medarbeidere til å delta i læringsaktiviteter.

Virksomhetene investerer årlig store summer i kompetanseutvikling. Sammen med investeringene som gjøres gjennom ordninger administrert av arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene og investeringer foretatt av arbeidstakere, er det samlede beløpet som investeres i kompetanseutvikling årlig svært høyt. Kompetansereformutvalget mener likevel at det er nødvendig å vurdere om investeringene samlet sett bidrar til tilstrekkelig kompetanseutvikling i norsk arbeidsliv.

Tilbud om kompetanseutvikling i arbeidslivet må ta hensyn til arbeidstakernes ulike forutsetninger og behov. Det er gjort en rekke tiltak for å tilrettelegge bedre for fleksibel læring på flere læresteder de senere årene. Dette har bidratt til at flere arbeidstakere kan delta i nødvendig kompetanseutvikling. Det gjenstår likevel mye for å sikre at alle som trenger det, får tilgang til relevant og fleksibel kompetanseutvikling. Fleksible tilbud av høy kvalitet er avgjørende for å møte de varierte behovene i dagens arbeidsliv. Muligheten for å tilpasse læring til den enkeltes arbeidssituasjon og utnytte potensialet i digitalisering av opplæringstilbud, er viktige elementer for å sikre bred deltakelse i kompetanseutvikling.

8 Investering i kompetanse

Dette kapittelet beskriver hvordan investeringer i kompetanseutvikling bidrar til arbeidstakeres og virksomheters utvikling og produktivitet, samt samfunnsøkonomiske gevinster ved slike investeringer. Kapittel 8.1 ser på humankapitalbegrepet og hva som påvirker beslutninger om kompetanseinvesteringer. Kapittel 8.2 forklarer begrep som er vanlige i samfunnsøkonomiske vurderinger. Kapittel 8.3 undersøker økonomiske gevinster av livslang læring.

8.1 Humankapital – kompetanse som kapital

Investering i og videreutvikling av humankapital er en viktig drivkraft for økonomisk omstilling, nye ideer og utvikling, og dermed også økonomisk vekst (Meld. St. 14 (2020–2021)). Virksomhetene kan få flere gevinster av å investere i kompetanse hos arbeidstakerne. I næringslivet handler det først og fremst om å kunne være konkurransedyktig, mens i offentlig sektor handler det om kvalitet og effektivitet i tjenestetilbudet. For begge sektorer handler det om å kunne tilpasse og omstille seg ved markedsendringer. Investering i medarbeideres kompetanse kan også bidra til attraktivitet som arbeidsgiver. Å være en del av et større fagmiljø er for eksempel et av argumentene for at flere oppsøker større arbeidsgivere (Oslo Economics, 2024). Flere arbeidsgivere benytter muligheter for kompetanseutvikling som et argument for å tiltrekke seg og beholde arbeidstakere. I en undersøkelse foretatt av PwC svarer 82 prosent av virksomhetene at de forventer økt attraktivitet som arbeidsplass som et resultat av kompetanseinvesteringer (PwC, 2023).

Humankapitalteorien er en samfunnsøkonomisk teori, som beskriver koblinger mellom utdanning, erfaring og produktivitet i arbeidslivet. I denne teorien investerer personer og virksomheter i ulike former for læring, inkludert utdanning og opplæring. Økt kompetanse antas å øke den samlede kapitalbeholdningen, noe som igjen forventes å resultere i høyere avkastning eller gevinst i fremtiden.

Ifølge humankapitalteorien bidrar økt kompetanse til økt arbeidsproduktivitet, ettersom kunnskap og ferdigheter kan nyttiggjøres i produksjonen av varer og tjenester. Økt produktivitet gir virksomheten høyere inntekt per timeverk. Denne inntekten fordeles på arbeidstakere og arbeidsgivere som lønn og positivt driftsresultat. I offentlige tjenester og på andre områder der resultatet ikke er enkelt målbart i kroner og øre, kan økt kompetanse og produktivitet måles som forbedret kvalitet på tjenestene. For arbeidstakerne kan investering i kompetanse gi avkastning som inntekt, men også i form av større forutsetning for å omstille seg i møte med fremtidige endringer, og dermed ikke falle ut av arbeidslivet.

Teorien om humankapital skiller mellom virksomhetsspesifikk og generell humankapital (Becker, 1964). Teorien setter opp et skille der generell og virksomhetsspesifikk humankapital er to ytterpunkter. De vil ikke finnes så rendyrket i virkeligheten. Generell humankapital er kompetanse som kan brukes og er verdifull også utenfor virksomheten, noe som gjør arbeidstakeren attraktiv for flere arbeidsgivere. Med konkurranse i arbeidsmarkedet, gir dette potensielt høyere lønn for arbeidstakeren. Virksomhetsspesifikk humankapital er kompetanse som er verdifull innen virksomheten, men har begrenset verdi utenfor virksomheten. Arbeidstakerens kompetanse er dermed i mindre grad attraktiv for andre arbeidsgivere, og vil i mindre grad føre til høyere lønn på det åpne markedet. At arbeidstaker selv får gevinst av generell kompetanse, kan gi den enkelte insentiv til investering i slik kompetanse. Gevinsten av investering i virksomhetsspesifikk kompetanse derimot, tilfaller i stor grad arbeidsgiver som derfor også som hovedregel tar kostnaden. Arbeidstaker har svakere insentiv for å investere i slik kompetanse. Skillet mellom virksomhetsspesifikk og generell humankapital er et teoretisk skille som er ment å illustrere forskjeller i hvem som får gevinster av kompetanseinvesteringer, og som dermed har motivasjon for å investere. I praksis vil det ofte ikke være et klart skille. Humankapitalteorien peker likevel på hvordan forskjellige former for kompetanse kan gi forskjellige gevinster og dermed insentiver.

8.1.1 Hva begrenser investeringsnivået

Det er arbeidstakere og virksomheter som velger å investere i kompetanse, og det er i stor grad de samme som gjør investeringsbeslutningene som tar kostnadene og mottar gevinstene. Generelt sett vil disse være nærmest til å kjenne og vurdere sine behov. Selv om de gjør rasjonelle valg, trenger ikke resultatet nødvendigvis bli det samfunnsøkonomisk mest gunstige. Etter- og videreutdanningsutvalget spurte om det er grunn til å tro at tilbudet og etterspørselen etter livslang læring er vesentlig forskjellig fra hvordan det burde være (NOU 2019: 12). Basert på en gjennomgang av flere samfunnsøkonomiske mekanismer kom Etter- og videreutdanningsutvalget frem til at de antar at faktisk etterspørsel er lavere enn det den burde være.

Arbeidstakere og virksomheter har ofte mangelfull informasjon om ulike kompetanseinvesteringer og deres potensielle gevinster. Samfunnsutviklingen er vanskelig å forutsi, noe som gjør det utfordrende for både virksomheter og arbeidstakere å skaffe seg tilstrekkelig innsikt i fremtidens kompetansebehov. I tillegg kan det være krevende å få en fullstendig oversikt over eksisterende opplæringstilbud, den totale kostnaden og hva den mulige gevinsten kan være. Dette kan føre til at gevinstene undervurderes eller kostnadene overvurderes. Virksomheter kan også mangle informasjon om tilgjengelige finansieringskilder. Det samme gjelder for enkeltpersoner, som i tillegg kan være usikre på rettigheter som permisjon eller støtteordninger. Med ufullstendig informasjon blir det vanskeligere å ta rasjonelle valg.

Et annet element er eksternaliteter, det vil si at gevinsten av investeringer i kompetanse tilfaller andre enn de som gjør investeringen. En grunn til at arbeidsgivere kan investere mindre i kompetanse enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt, er usikkerheten om hvorvidt medarbeidere vil bli i virksomheten etter opplæring. I så fall bærer virksomheten kostnaden, mens andre som nye arbeidsgivere, arbeidstakeren selv og samfunnet høster gevinsten. De er mulig å iverksette rutiner som sikrer at opparbeidet kompetanse blir i virksomheten for å begrense tapet. Dette er imidlertid ikke alltid mulig for alle typer kompetanseinvesteringer. Virksomheter kan derfor ofte investere mindre enn det som er samfunnsøkonomisk gunstig, siden de ikke har insentiver til å ta hensyn til gevinster som tilfaller andre. Eksempler på tiltak for å sikre at virksomheten får sin del av gevinsten inkluderer patentrettigheter og bindingstid etter opplæring.

Uten nødvendige ressurser har personer og virksomheter begrensede muligheter til å investere, selv når investeringene er lønnsomme. Dette kalles likviditetsbeskrankninger. Virksomheter kan mangle ressurser, både økonomiske og tidsmessige, for å investere i kompetanseutvikling. I innspillene til Kompetansereformutvalget uttrykte flere virksomheter at det er en utfordring at når de har tid, så har de ikke råd, og når de har råd så har de ikke tid. Ressurstilgangen kan variere med konjunkturer, sesongvariasjoner og etterspørsel.

For enkeltpersoner kan begrensede ressurser handle om lavere inntekt eller fravær av inntekt under utdanning. Selv om Lånekassen tilbyr lån tilrettelagt for voksne, er mange tilbakeholdne med å ta opp studielån i voksen alder. Balansen mellom arbeid, familie og fritid påvirker også beslutninger om kompetanseinvesteringer.

Investeringer i kompetanse preges av at kostnadene påløper umiddelbart eller i nær fremtid, mens avkastningen kommer senere. Denne tidsforskjellen mellom kostnader og gevinster skaper risiko og usikkerhet, noe som kan begrense investeringsnivået. Virksomheter kan derfor være mer tilbøyelige til å prioritere kortsiktige resultater fremfor langsiktige investeringer i kompetanse (Tobiassen & Døving, 2009). Oppfatningen av hva som er kortsiktig, samt graden av risiko, varierer avhengig av perspektiv og fordeling av kostnader og gevinster. Arbeidstakere kan også være motvillige til å investere tid og ressurser i kompetanseutvikling uten klare gevinster.

Risikoaversjon og kortsiktige investeringer kan føre til at virksomheter kan miste konkurranseevne, arbeidstakere kan få begrensede muligheter på, eller falle ut av, arbeidsmarkedet, og samfunnet kan svekke sin omstillingsevne. For å redusere risikoen kan det være samfunnsøkonomisk lønnsomt å innføre ordninger som forsikrer både enkeltpersoner og virksomheter mot negative utfall.

Kompetanseinvesteringer gir også samfunnsgevinster ved å øke humankapitalen, noe som fører til høyere produktivitet og økte offentlige skatteinntekter. Dette understreker at samfunnet, som drar nytte av disse investeringene, bør bidra.

8.1.2 Beslutninger om kompetanseinvesteringer

Investeringer i kompetanse gjøres for å oppnå fremtidige gevinster og unngå tap. Selv om det å unnlate å investere i humankapital ikke nødvendigvis har kostnader på kort sikt, kan det ha uheldige langsiktige konsekvenser. Kompetanse kan bli utdatert, og manglende investeringer kan føre til konkrete tap, som når virksomheter ikke kan oppfylle kompetansekrav i anbud eller rapporterer om tapt verdiskaping. Dette kan direkte påvirke virksomhetenes konkurranseevne og lønnsomhet.

Flere virksomheter melder om kompetansebehov, både når det gjelder kompetanseutvikling hos eksisterende medarbeidere og behov for å rekruttere flere. I lys av dette kan det hevdes at det er risikabelt å unnlate å investere i kompetanse. Et for lavt investeringsnivå kan føre til større knapphet på nødvendig kompetanse både internt i virksomhetene og i samfunnet generelt. Dette kan spesielt ramme sektorer hvor rekruttering allerede er krevende, og forverre utfordringer knyttet til å dekke kompetansebehov. Det blir derfor stadig viktigere for virksomheter å satse på å utvikle de medarbeiderne de allerede har. Ettersom en slik investering er forbundet med risiko, kan investeringsvilligheten være mindre enn hva som er hensiktsmessig. Det finnes imidlertid måter å redusere både kostnader og risiko ved kompetanseinvesteringer. For eksempel kan staten legge til rette for opplæringstilbud og virksomheten innføre bindingstid etter utdanning.

Mange virksomheter leier inn konsulenter til utviklings- og implementeringsprosjekter, samt andre situasjoner hvor det er behov for spesialisert kompetanse. I et kompetanseutviklingsperspektiv kan dette være positivt fordi virksomheten tilføres ny kompetanse, og medarbeidere i virksomheten har muligheter for å lære. I en undersøkelse av kompetanseutvikling blant Spekters medlemmer trekkes det frem at det også er forbundet ulemper med denne tilnærmingen. Medarbeiderne i virksomheten får ikke samme mulighet til å utvikle kompetansen, ettersom den nødvendige kunnskapen blir forvaltet av eksterne ressurser (Olsen & Ingeborgrud, 2021). Tilnærmingen kan føre til at virksomheten går glipp av andre positive effekter kompetanseutvikling kan gi. I en undersøkelse er daglige ledere og medarbeidere spurt om hvilke bieffekter de forventer etter iverksatte kompetanseutviklingstiltak. Henholdsvis 87 og 89 prosent av de spurte forventer styrket organisasjonskultur og engasjement blant ansatte (PwC, 2023).

Kompetanseinvesteringer kan variere fra små kurs til større tiltak som erfaringsutveksling og jobbrotasjon. Å velge riktig omfang av kompetanseinvesteringer, og å velge de rette investeringene, innebærer å veie gevinst mot kostnad. Investeringene bør gjennomføres der hvor gevinsten overstiger kostnaden, for å sikre størst mulig verdi for virksomheten. Det faktum at kostnad og avkastning i dette tilfellet kommer på forskjellige tidspunkt, bidrar til at det kan være krevende å foreta beslutninger om investeringsnivået.

Virksomhetene står overfor flere utfordringer når det gjelder prioritering av ulike typer investeringer i kompetanse. For det første må de balansere mellom kompetanseutvikling som er drevet av eksterne faktorer, som offentlige reguleringer og markedskrav, og kompetanseutvikling som er initiert av interne behov for innovasjon og kvalitetsforbedring. For det andre må virksomhetene veie formalisering av eksisterende kompetanse mot utvikling av ny kompetanse. Formalisering av eksisterende ferdigheter kan være nødvendig for å møte regulatoriske krav og krav som stilles eksempelvis i anbudsprosesser, men tilfører lite ny kompetanse til virksomheten. For arbeidstakeren bidrar formalisering av kompetanse til at denne er lettere omsettelig hos andre arbeidsgivere (Oxford Research, 2023).

8.2 Elementer i en samfunns- økonomisk vurdering av kompetanseinvesteringer

En samfunnsøkonomisk vurdering av en investering oppsummerer og sammenstiller alle kostnader og gevinster for aktører på individnivå, virksomhetsnivå og samfunnsnivå. Ved vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet er det vesentlig hvilke investeringer som gjennomføres og hva som blir produsert. Det er ikke vesentlig hvem som får kostnader og gevinster.

I en samfunnsøkonomisk analyse skal virkninger tallfestes og verdsettes i kroner så langt det er mulig og hensiktsmessig, slik at tiltakene kan sammenlignes og rangeres (DFØ, 2023b). Samtidig er det viktig å vurdere i hvilken grad virkninger som ikke kan verdsettes i kroner, såkalte ikke-prissatte virkninger, påvirker tiltakets lønnsomhet. Eksempler på virkinger det er vanskelig å tallfeste ved vurderingen av kompetanseinvesteringer kan være tilfredshet og mestring, men også økt arbeidsbyrde og stress.

Samfunnsøkonomisk lønnsomhet er et generelt kriterium for å vurdere kostnader og gevinster av tiltak. Selv om et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt, er det ikke nødvendigvis tilstrekkelig grunnlag for gjennomføring. Slike tiltak kan gi positive virkninger for noen grupper, men negative for andre, noe som må avveies. I tillegg vil den totale kostnaden ha betydning. For å iverksette et relativt dyrt tiltak må det være tilgengelige ressurser, og det må være vilje til å prioritere tiltaket fremfor andre lignende tiltak og satsingsområder.

Kostnadseffektivitet handler om å minimere utgiftene. En investering er kostnadseffektiv dersom samme resultat ikke kan gjennomføres til lavere kostnad eller ressursbruk. Kostnadseffektivitet er en målsetting som må sees i sammenheng med formålseffektivitet, som er å gjøre de riktige tingene, resultateffektivitet, som innebærer å nå målene, og prioriteringseffektivitet, som handler om å prioritere mellom ulike mål, formål eller politikkområder som kan være i konflikt med hverandre (DFØ, 2023a; Kommunal- og distriktsdepartementet, 2024). En ressurs brukes på en kostnadseffektiv måte dersom det ikke er mulig å oppnå mer med samme ressursinnsats.

I offentlig sektor er kostnadseffektivitet ofte knyttet til begrepet addisjonalitet. Dette refererer til i hvilken grad offentlige midler bidrar til å finansiere ny aktivitet sammenlignet med hvor mye aktivitet som ville ha skjedd uten dette bidraget. Dersom et tiltak eller ordning har lav addisjonalitet, betyr det at offentlige midler finansierer kompetanseutvikling som arbeidstakere og virksomheter langt på vei ville foretatt også uten tiltaket eller ordningen. Et tiltak med høy addisjonalitet finansierer aktivitet som kommer i tillegg til kompetanseutviklingen som allerede foregår i arbeidslivet.

Overvelting refererer til situasjoner der offentlige tilskudd eller økonomiske insentiver fører til at private aktører reduserer sin egen innsats eller investering ved å velte kostnadene over på det offentlige. I kompetansepolitikken kan dette bety at arbeidsgivere eller arbeidstakere investerer mindre i opplæring eller kompetanseutvikling når det tilbys tilskudd. Resultatet er at den totale samfunnsnytten blir lavere enn forventet. Når nye tilskudd eller økonomiske insentiver vurderes, er det viktig å veie risikoen for overvelting for å sikre at støtten faktisk øker kompetanseutviklingen (gir addisjonalitet) og ikke bare erstatter eksisterende investeringer.

8.3 Økonomiske gevinster av livslang læring

Kompetanseutvikling kan gi samfunnsøkonomiske gevinster, blant annet gjennom økt produksjon, verdiskaping og bedre tjenester. Arbeidstakere og arbeidsgivere kan oppnå gevinster i form av høyere inntekt og overskudd som følge av økt produktivitet, og ved å unngå at personer ikke lenger har relevant kompetanse og dermed faller ut av arbeidslivet for tidlig. Kompetanseutvikling bidrar også til gevinster for offentlige finanser ved å øke skatteinntektene og redusere utgifter til trygdeordninger.

I dette kapittelet anslår vi den økonomiske verdien av ulike deler av yrkeskarrierer ved å bruke lønn for arbeidstakere og det estimerte bidraget til produksjon for arbeidsgivere. Dette gir et grunnlag for å vurdere de økonomiske gevinstene av kompetanseinvesteringer for arbeidstakere, arbeidsgivere og samfunnet. Ettersom kompetanseutvikling også gir gevinster utover de direkte effektene på lønn og verdi av produksjon, gir ikke denne analysen et uttømmende bilde av verdien. Gevinstene vi forsøker å tallfeste gir likevel et utgangspunkt for å vurdere både personlige og samfunnsmessige gevinster ved kompetanseutvikling. Dette kan også hjelpe oss å vurdere gevinstene opp mot kostnadene som følger av investeringene i kompetanse.

8.3.1 Økonomisk verdi av gjenværende yrkeskarrierer og mulig avkastning av kompetanseutvikling

Arbeidstakere får økonomisk gevinst av kompetanse gjennom lønnsinntekt. Ved å beregne inntekten for ulike aldersgrupper kan vi anslå den økonomiske verdien av gjenstående yrkeskarriere, og gevinstene ved å forlenge karrieren eller øke produktiviteten. Arbeidsinntekten fordeles over hele yrkeskarrieren. Fordi fremtidig inntekt er mindre verdt enn inntekt i dag, diskonterer vi fremtidig inntekt for å finne nåverdien. Dette innebærer å justere verdien av fremtidig inntekt basert på rentenivå og hvor langt frem i tid den ligger. Nåverdien kan deretter sammenlignes med kostnadene ved å investere i kompetanseutvikling, slik at vi kan vurdere om investeringen er lønnsom.

Ved å bruke informasjon om hva personer med ulike utdanninger typisk tjener i løpet av karrieren, kan vi finne ut hvor mye inntekt en person fortsatt kan forvente å få, basert på hvilken utdanning de har og hvor gamle de er. Ved å diskontere gjenværende inntekt kan vi finne nåverdien, beløpet i dag som svarer til verdien av gjenstående yrkesinntekt. Kirkebøen og Eika (2022) har beregnet livsløpsinntekter, det vil si hvor mye arbeidstakere kan forvente å tjene i løpet av yrkeskarrieren fra de er 20 til de er 66 år, for forskjellige utdanningsgrupper.

Basert på Kirkebøen og Eika (2022) viser tabell 8.1 nåverdien av gjenstående yrkesinntekt opp til og med 66 år, fordelt etter utdanning og alder.2 Tallene i tabellen er justert for en lønnsvekst på 18,1 prosent fra 2019 til 2023 (Fløtre et al., 2024). For eksempel er nåverdien av gjenstående yrkesinntekt for en 50-åring med videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning omtrent 10,8 millioner 2023-kroner.

Dersom denne arbeidstakeren faller ut av arbeidsmarkedet vil vedkommende miste lønnsinntekten. 10,8 millioner kroner representerer dermed det forventede tapet av lønn dersom personen slutter å jobbe i en alder av 50 år. Fordi inntekten blir beskattet vil det økonomiske tapet for personen være lavere. I tillegg kan tapet delvis kompenseres av økonomisk støtte som dekker en del av den tapte inntekten.

Når en person slutter å jobbe, er det samfunnsøkonomiske tapet vanligvis større enn tapet av lønn. Et forsiktig anslag for dette samfunnsøkonomiske tapet er arbeidskraftkostnaden for arbeidsgiver. Arbeidskraftkostnaden inkluderer både direkte kostnader som lønn, og indirekte kostnader som arbeidsgiveravgift og sosiale kostnader. De indirekte kostnadene utgjør i snitt 26 prosent av de direkte kostnadene (SSB, 2023a). For en person på 50 år med fullført videregående opplæring, tilsier det en nåverdi av gjenstående arbeidskraftkostnad på 13,6 millioner 2023-kroner.

Arbeidsgiver har vært villig til å ansette en person til denne kostnaden og har derfor vurdert verdien av arbeidet å være minst like høy. Vi kan derfor si at dersom en gjennomsnittlig person med fullført videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning faller ut av arbeidslivet i en alder av 50 år, er det samfunnsøkonomiske tapet minimum 13,6 millioner kroner. Vi sier minimum fordi anslaget ikke inkluderer eventuelle bidrag til arbeidsgivers overskudd eller risikoaversjon hos arbeidsgiver (som gjør at arbeidsgiver sannsynligvis ikke vil ansette dersom forventningen er at den nyansatte kun bidrar til et marginalt overskudd). Vi ser også bort fra at personens inntekt delvis ville erstattes av offentlige stønader til livsopphold med mer.3

Den beregnede verdien av resten av yrkeskarrien gir et utgangpunkt for å vurdere økonomiske gevinster av investeringer i kompetanse. Dersom investeringen direkte fører til at en person som ellers ville falt ut av arbeidsstyrken forblir i arbeidsstyrken, svarer gevinsten til hele den gjenværende verdien av yrkeskarrieren. Det vil si at en investering på 13,6 millioner kroner i dag sannsynligvis vil være lønnsom dersom den får én person som ellers ville falt ut av arbeidsstyrken som 50-åring til å bli i jobb frem til og med 66 år.

Investeringen på 13,6 millioner kroner kan virke høy. Den må ses i sammenheng med at dersom personen faller ut av arbeidsstyrken, vil samfunnet miste en minst like stor verdi. Å investere 13,6 millioner kroner vil med andre ord føre til at vi går i null.

På den annen side vil en så stor investering være et tap, dersom investeringen ikke fører til at personen forblir i arbeidsstyrken.

Den samlede mulige gevinsten fra investering i kompetanseutvikling, og dermed den samlede investeringen som kan forsvares, avhenger av hvor mange personer et gitt investeringsnivå kan få til å forbli i jobb og potensielt økt produktivitet. Potensialet for å øke sysselsettingen eller utvide yrkeskarrieren avhenger av hvor mange som ikke er yrkesaktive til enhver tid. Tabell 8.2 viser andel sysselsatte fordelt på aldersgruppe og utdanningsnivå. Sysselsettingen er lavere for grupper med kortere utdanning. Sysselsettingen faller i andre halvdel av 50-årene, og faller kraftig i 60-årene.

Det er omtrent 40 000 personer i alderen 50 år med videregående opplæring eller grunnskole som høyeste fullførte utdanning. Tallet er anslått på bakgrunn av at det er 412 415 personer i alderen 50 til 59 år med dette utdanningsnivået i befolkningen (SSB, 2024c). Dersom yrkesdeltakelsen blant de 40 000 økte med fem prosentpoeng over resten av yrkeskarrieren, gir det en utvidet yrkeskarriere på 16 år for omtrent 2 000 personer. Med en forventet gevinst på 13,6 millioner kroner per person, gir det en samlet gevinst på 27,2 milliarder kroner ved en varig økning på fem prosentpoeng i sysselsettingen for dette ene årskullet. Gevinsten av økt sysselsetting ville vært fordelt utover de 16 gjenstående årene frem til alder 66 år. Beløpet på 27,2 milliarder kroner representerer nåverdien av gevinsten, og er den høyeste kostnaden som kan forsvares samfunnsøkonomisk.

Gevinsten vil være større for yngre personer siden de har lengre gjenværende yrkeskarrierer. Tilsvarende vil gevinsten være mindre for eldre personer, eller dersom yrkeskarrieren forlenges, men ikke forlenges helt til 66 år. Likevel, for personer i alderen 60 år med videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning er verdien av yrkeskarrieren frem til og med 66 år 5,6 millioner kroner (arbeidskraftkostnad, det vil si lønn og indirekte kostnader, 4,4 millioner kroner x 1,26). Investeringen som kan forsvares for denne gruppen er 11,2 milliarder kroner, da er det lagt til grunn en tilsvarende økning i syssselsettingen på 2 000 personer som i eksempelet over.

Finansdepartementet har i Meld. St. 31 (2023–2024) Perspektivmeldingen 2024 beregnet at redusert overgang til uførhet kan øke antall sysselsatte med knapt 60 000 personer i 2033, og med i overkant av 100 000 rundt 2040. Den økte sysselsettingen i 2033 er antatt å gi 34,9 milliarder 2024-kroner i ekstra skatteinntekter.4 I tillegg kommer reduserte trygdeutgifter, slik at samlet innsparing for offentlige budsjetter blir 54,1 milliarder 2024-kroner. Finansdepartementet konkretiserer ikke hvilke tiltak som kan bidra, men beregningen illustrerer økonomiske gevinster for offentlig sektor av en betydelig reduksjon i overgang til uførhet.

Det kan være vanskelig å målrette innsatsen og tiltakene mot akkurat de personene som står i fare for å falle ut av arbeidslivet grunnet manglende kompetanse, men der kompetanseutvikling kan forhindre dette. Ved å dele de beregnede 27,2 milliarder kronene på 40 000 personer, finner vi at en varig økning i sysselsettingen på fem prosent for personer i eksempelgruppen i alderen 50 år ville gitt en gevinst på 680 000 kroner per person. En kompetanseinvestering på 680 000 kroner per person for alle 50-åringer med videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning, ville dermed vært lønnsom dersom den resulterte i en varig økning på minst fem prosentpoeng i sysselsettingen for gruppen.

Tallene for gjenværende yrkesinntekt og tilhørende arbeidskraftkostnad kan også brukes til å gi anslag på gevinst av kompetanseutvikling for personer som uansett jobber til og med 66 år. For eksempel vil et konservativt anslag på nåverdien av gevinsten av opplæring, som gir en varig produktivitetsgevinst på en prosent for personen på 50 år med videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning, være 136 000 kroner. Dette tilsvarer en prosent av beregnet arbeidskraftkostnad. Et tiltak rettet mot alle 50-åringer med videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning, som i forrige avsnitt, ville gitt en gevinst på 5,4 milliarder kroner dersom det førte til en gjennomsnittlig produktivitetsgevinst på en prosent for de 40 000 deltakerne.

8.3.2 Gevinster for offentlige finanser

En del av gevinsten fra økt sysselsetting eller produktivitet tilfaller det offentlige i form av skatt på arbeidsinntekt og arbeidsgiveravgift. Maksimal effektiv marginal skattesats, inklusiv arbeidsgiveravgift, er 55,8 prosent (Skatteetaten, u.å.-c). Det betyr at mer enn halvparten av økningen i arbeidskraftkostnader kan tilfalle det offentlige. Dette gjelder for høye lønnsinntekter. For de fleste arbeidstakere vil marginalskatten være lavere, men likevel omtrent 40 prosent eller høyere.5

En økning i gjennomsnittlig produktivitet på en prosent over resten av yrkeskarrieren til 40 000 50-åringer med videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning, vil dermed kunne gi ekstra skatteinntekter på 2,2 milliarder kroner eller mer. Dette beløpet tilsvarer 40 prosent skatt av beregnet gevinst på 5,4 milliarder kroner. En varig økning i sysselsetting på fem prosent blant dagens 50-åringer med videregående opplæring ville gitt økte skatteinntekter på 10,9 milliarder kroner ved en skattesats på 40 prosent. Personer med lav inntekt har lavere skatteprosent og beløpetkan derfor være lavere.

En varig økning i sysselsetting vil imidlertid ikke bare gi skatteinntekter, men også reduserte trygdeutgifter og vil kunne redusere samfunnets totale kostnader til helse og sosiale tjenester. For eksempel er det beregnet at utenforskap som følge av frafall i videregående opplæring koster samfunnet 73 milliarder kroner per år (Oslo Economics et al., 2021). Summen er beregnet på bakgrunn av tapte arbeidsinntekter, dårligere levekår og offentlig ressursbruk til tiltak og stønader og overføringer til personer som står utenfor arbeidslivet. 51 prosent av personene som inngår i beregningen mottar uførepensjon. Av disse er det sannsynligvis noen som kunne deltatt i arbeidslivet i større eller mindre grad med relevant kompetanse. Kompetanseutvikling kan være en viktig vei tilbake til arbeidsmarkedet for enkelte uføre, men dette fordrer tilstrekkelig støtte og tilrettelegging.

Nav utbetalte i 2023 9,9 milliarder kroner i dagpenger (NAV, 2024). Dette gjelder personer som i utgangspunktet er arbeidssøkende. Samme år betalte Nav 61,1 milliarder kroner i sykepenger, og 39,8 milliarder kroner i arbeidsavklaringspenger. Det kan være grunn til å tro at flere av disse personene kunne vært i arbeid med riktig kompetanse.

Tallene trekkes frem for å vise at samfunnet betaler store summer for å sikre inntekt til personer som av ulike årsaker faller ut av arbeidslivet. Det vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt at disse personene får mulighet til kompetanseutvikling dersom det er manglende kompetanse som er årsaken til at de har falt ut. Ikke minst vil det være samfunnsøkonomisk lønnsomt å sikre at personer som er i arbeidsstyrken ikke faller ut grunnet manglende muligheter til kompetanseutvikling.

8.3.3 Effekter av kompetanseutvikling

Kompetanseinvesteringer kan også få en lang rekke effekter som ikke er like lett å måle økonomisk. Økt kompetanse kan styrke arbeidstakernes trivsel og mestringsfølelse, noe som kan bidra til bedre psykisk helse og redusert stressnivå. I tillegg vil rett kompetanse kunne bidra til at flere kan stå lenger i arbeid, ha nødvendig omstillingskompetanse, og redusert risiko for å falle ut av arbeidslivet. For virksomheter kan kompetanseutvikling bidra til et mer positivt arbeidsmiljø, bedre samarbeid og høyere engasjement blant medarbeiderne. Kompetanseutvikling kan også styrke samfunnets innovasjonsevne og omstillingskompetanse. At personer står lenger i arbeid tilfører også samfunnet verdi.

Tallene som er beskrevet over illustrerer at verdien av hele og deler av yrkeskarrierer er høye, og at det kan være store gevinster ved å opprettholde eller øke sysselsetting og produktivitet, både for enkeltpersoner, offentlig sektor og samfunnet som helhet.

Det er imidlertid vanskelig å gi gode anslag på gevinster av konkrete tiltak som bidrar til økt livslang læring. Arbeidstakere og virksomheter gjennomfører allerede omfattende kompetanseutvikling. De som gjennomfører tiltakene er nærmest til å vurdere gevinster og kostnader.

Etter og videreutdanningsutvalget fikk utarbeidet en oppsummering av forskning på effekter av kurs og formell videreutdanning (Etter- og videreutdanningsutvalget, 2018a). Den tilgjengelige forskningen ga få holdepunkter for store effekter av kompetanseutvikling på lønn (Leuven & Oosterbeek, 2008) og sysselsetting (Görlitz & Tamm, 2016; Schwerdt et al., 2012). Arbeidstakere blir ikke nødvendigvis kompensert fullt ut for investeringer i kompetanse, men deler av produktivitetsgevinstene kan tilfalle virksomhetene (Konings & Vanormelingen, 2015). Sysselsettingsutvalget støtter seg på disse funnene i sin utredning (NOU 2021: 2).

Børing og Skule (2013) finner at det i en del næringer i privat sektor er en positiv sammenheng mellom formell videreutdanning og produktivitet. De virksomhetene som har investert mer i videreutdanning har også høyere omsetning per ansatt. Forfatterne kan imidlertid ikke fastslå om den høye produktiviteten skyldes videreutdanningen eller andre forhold ved virksomhetene, og i de fleste næringer finner de ingen tydelig sammenheng.

En ny dansk studie finner store effekter av formell utdanning for personer utsatt for arbeidsulykker som medfører at de ikke kan utføre tidligere arbeidsoppgaver (Humlum et al., 2023). Personer som er utsatt for arbeidsulykker, og som investerer i utdanning i form av omskolering til yrker med andre fysiske krav, går opp i inntekt. Forfatterne beregner at dette er svært lønnsomt for offentlige finanser, og at det ville vært samfunnsøkonomisk lønnsomt med en stor økning i antallet som blir omskolert eller tar videreutdanning etter yrkesskader.

Det finnes også noen nyere norske studier. Bratsberg et al. (2020) ser på inntektsutviklingen for personer som får fagbrev i voksen alder, enten som praksiskandidater eller ved å gjennomføre læretid. De finner inntektsgevinster på 50–100 000 kroner per år i årene etter fullført læretid, og mindre gevinster på 10–30 000 kroner per år for praksiskandidater. Bennet et al. (2021) undersøker en utvidelse av mulighetene til å fullføre videregående opplæring som voksen på slutten av 1990-tallet. De undersøker effekter på kvinner, og finner at bedre muligheter for fullføring av videregående opplæring fører til at flere fullfører, og også til at flere tar høyere utdanning. For kvinner som ellers ikke ville fullført videregående opplæring, finner de svært store effekter på inntekt, i hovedsak fordi dette er en gruppe som jobber relativt lite dersom de ikke fullfører videregående opplæring.

8.4 Utvalgets vurdering

Kapittel 8 understreker hvordan kompetanse påvirker humankapital, og hvordan investeringer i kompetanse kan føre til økt produktivitet, kvalitet og konkurransekraft for både arbeidstakere og virksomheter. Utvalget mener at dette gir et tydelig økonomisk bilde av hvorfor kompetanseutvikling er avgjørende for fremtidig økonomisk vekst og utvikling i arbeidsmarkedet. Investeringer i kompetanse gagner ikke bare arbeidstakere og virksomheter, men også samfunnet som helhet, gjennom økt produktivitet, høyere sysselsetting og økte skatteinntekter. Utvalget vil understreke at kompetanseutviklingen i arbeidslivet må gjenspeile omstillingstakten i samfunnet.

Utvalget mener det er viktig å fremheve at i tillegg til de direkte økonomiske gevinstene av kompetanseutvikling, som økt produktivitet og høyere inntekter, finnes det andre gevinster som trivsel, bedre helse, inkludering, redusert utenforskap, økt omstillingskompetanse og sosial utjevning. Alt dette er viktige verdier som er en målsetting i seg selv, selv om de også i prinsippet kan måles i økonomiske termer og inkluderes i en samfunnsøkonomisk analyse. For arbeidsgivere har også kompetanseutvikling indirekte gevinster slik som forbedret arbeidsmiljø og økt attraktivitet som arbeidsgiver. Kompetansereformutvalget vil også påpeke at kompetanseutvikling kan føre til at flere kan stå lenger i jobb, og på den måten tilføre samfunnet viktige verdier.

Flere faktorer bidrar til å begrense investeringsnivået i kompetanseutvikling, og det kan være vanskelig å definere hva som er riktig omfang av kompetanseutvikling i arbeidslivet. Forhold som eksternaliteter, likviditetsbeskrankninger og risikovilje kan påvirke graden av kompetanseutvikling. Utvalget mener at det er nødvendig å redusere ulike barrierer for investeringer i kompetanse. Spesielt mener utvalget at det er viktig å ta tak i barrieren som omhandler manglende informasjon, både å fremskaffe informasjon om ulike muligheter for kompetanseutvikling, og kunnskap om de økonomiske gevinstene av kompetanseutvikling.

Utvalget er interessert i mekanismer og virkemidler som kan bidra til å redusere markedssvikt. Utvalget påpeker at det er gode grunner til å hevde at kompetanseutvikling er samfunnsøkonomisk lønnsomt, samtidig som det er knyttet usikkerhet til avkastningen på investeringer. Dette mener utvalget understøtter at staten bør bidra til å redusere markedssvikt knyttet til finansiering av kompetanseutvikling slik at investeringene er i tråd med hva som er samfunnsøkonomisk gunstig. Samtidig er det vanskelig å anslå hvor stor markedssvikten er.

Kompetanseinvesteringer er ikke jevnt fordelt mellom bransjer eller virksomheter av ulik størrelse. Særlig mindre virksomheter kan ha utfordringer med å prioritere og finansiere kompetanseutvikling. Utvalget vurderer dette som en betydelig utfordring som kan føre til skjevfordeling av kompetanse og redusert konkurransekraft for små aktører i arbeidsmarkedet. For å sikre økonomisk vekst og arbeidsplasser er det hensiktsmessig med økonomiske støtteordninger for virksomheter og arbeidstakere som kan stimulere til kompetanseutvikling, også i nedgangstider. Samtidig mener utvalget det er viktig å benytte ressursene rett, og at foreslåtte ordninger må bidra til addisjonalitet.

Kompetansereformutvalget viser til beregninger av hvor store kompetanseinvesteringer som kan være lønnsomme i en samfunnsøkonomisk analyse. Kompetanseinvesteringer som forhindrer at arbeidstakere faller ut av arbeidslivet, og investeringer som fører til økt produktivitet vil kunne gi økte skatteinntekter. I et slikt perspektiv, vil det være rimelig å investere i arbeidsstokkens kompetanseutvikling. Utvalget minner om at alternativet ikke bare er tapte skatteinntekter, men også utgifter til andre ytelser og tjenester som følger av at personer er utenfor arbeidsstyrken.

Utvalget vil også trekke frem at vi vet for lite om effektene og gevinstene av kompetanseutvikling i arbeidslivet. Det var også konklusjonen trukket frem av både Etter- og videreutdanningsutvalget og Sysselsettingsutvalget (NOU 2019: 12; NOU 2021: 2). Det er ikke tilstrekkelig at effektene måles i inntekt. Det er mange aspekter og gevinster ved arbeidslivsdeltakelse som ikke kan måles på denne måten.

9 Økonomiske virkemidler for økt kompetanseutvikling

Dette kapittelet gjennomgår statlige økonomiske virkemidler som skal fremme kompetanseutvikling i arbeidslivet. Hovedvekten ligger på eksisterende ordninger, men vi omtaler også noen som er blitt utredet, men ikke tatt i bruk. Dette gir et nødvendig grunnlag for del III av rapporten. Kapittel 9.1 handler om livsopphold under utdanning, med særlig vekt på Lånekassens støtteordninger. Kapittel 9.2 og 9.3 utforsker skattefradrag og den tidligere utredede ordningen Kompetansefunn. Kapittel 9.4 beskriver tilskuddsordninger som skal fremme kompetanseutvikling i arbeidslivet, mens kapittel 9.5 omtaler ordningene nærings-ph.d. og offentlig sektor-ph.d. Kapittel 9.6 går inn på ordningene som er opprettet av partene i arbeidslivet. Kapittel 9.7 beskriver ulike modeller for individuelle læringskontoer, både ordninger som er blitt utredet og ordninger som er innført i andre land.

9.1 Utdanningsstøtte fra Lånekassen

Statens lånekasse for utdanning er hovedfinansieringskilden for livsopphold under utdanning. Lånekassens ordninger er universelle, det vil si at låneordningene er like for alle. Alle som fyller kriteriene, har krav på de samme ytelsene. Lånekassens utdanningsstøtteordninger er ett av statens viktigste virkemidler for å sørge for at alle har mulighet til å ta utdanning. Ordningene skal bidra til å sikre samfunnet og arbeidslivet tilgang på kompetanse (Lånekassen, 2023).

Lånekassens ordninger har tradisjonelt vært rettet mot unge heltidsstudenter og har i mindre grad vært tilpasset voksne som ønsker livslang læring eller støtte til kortere utdanninger som kan kombineres med arbeid (NOU 2019: 12). I løpet av de siste årene er det innført mer fleksible løsninger og bedre betingelser for voksne som vil kombinere kompetanseutvikling med andre forpliktelser som jobb, bolig og familie. Voksne kan nå få høyere lånebeløp og det er blitt enklere å få støtte til deltidsutdanninger. I tillegg er det innført en gunstigere beregningsmåte for lån og stipend for deltidsstudenter.

For personer som har rettigheter i Lånekassen, er vilkårene gunstigere enn ved ordinære banklån. Renten på lånene er subsidiert, og det finnes ordninger for rentefritak og ettergivelse ved situasjoner som arbeidsledighet, sykdom og død. Studenter kan få utdanningsstøtte for inntil 480 studiepoeng, noe som tilsvarer åtte års fulltidsstudier. Fra høsten 2024 vil perioder med lån og stipend til forberedende opplæring og videregående opplæring for voksne også inngå i kvoten på 480 studiepoeng for personer over 21 år. Siden 2020 har personer over 30 år kunnet søke om tilleggslån til livsopphold. For studieåret 2024–2025 er tilleggslånet for studier ved universiteter, høyskoler og fagskoler inntil 11 588 kroner per måned, mens det for videregående opplæring er inntil 5 794 kroner per måned. Den øvre grensen for tilleggslån tilsvarer to års fullt låneopptak. Personer med inntekt under en bestemt grense kan få hele eller deler av lånet omgjort til stipend. I perioden 2018–2023 fikk mellom 60 og 64 prosent av personene over 30 år som tok opp lån hele eller deler av lånet omgjort til stipend (tall tilgjengeliggjort fra Lånekassen)6.

Tabell 9.1 viser stønadsbeløp for 2024 ved fullt låneopptak og fulltidsstudier.

I statsbudsjettet for 2025 varslet Støre-regjeringen innføringen av kompetanselån fra våren 2025. Kompetanselån er en låneordning som retter seg mot personer som ønsker å kombinere arbeid med kortere utdanningstilbud ved universiteter, høyskoler og fagskoler. Tilbud som varer under ett semester defineres som kortere utdanningstilbud. Låneordningen vil også være tilgjengelig som et alternativ for personer som tar lengre utdanning på deltid. Ordningen vil ha en høyere låneramme enn andre lån fra Lånekassen, uten stipend og med løpende rente. Lånet vil ikke avhenge av den enkeltes inntekt, men størrelsen på lånet vil avhenge av utdanningens omfang målt i studiepoeng. Satsen settes til 7 755 kroner per studiepoeng (Prop. 1 S (2024–2025)).

For å berede grunnen for den nye ordningen vedtok Stortinget endringer i utdanningsstøtteloven, og åpnet for å pålegge renter fra utbetalingstidspunktet for særskilte låneordninger (Lovvedtak 60 (2023–2024); Prop. 58 L (2023–2024)). I forarbeidene til lovendringen var høringsinstansene positive til at korte og fleksible utdanningstilbud skal gi rett til lån, men kritiske til forslaget om å innføre renter fra utbetalingstidspunktet. Høringsinstansene mener at det offentlige bør ta kostnadene i en ny ordning, og fremhever at rentesubsidier er et effektivt virkemiddel for å få flere til å utvikle kompetanse i tråd med samfunnets behov.

Skoleåret 2023–2024 var det 38 974 personer over 30 år som fikk lån og stipend fra Lånekassen til studier ved universiteter, høyskoler og fagskoler. Det utgjør 18,7 prosent av alle som fikk støtte fra Lånekassen det studieåret. De senere årene har det vært en økning både i antall personer over 30 år, og hvor stor andel av låntakerne denne gruppen utgjør (tall tilgjengeliggjort fra Lånekassen).

9.2 Skattefradrag

For arbeidsgiver reduserer kostnader til kompetanseutvikling det skattbare overskuddet, noe som gir lavere skatt. Dersom opplæringen er en lønnsom investering for virksomheten, vil dette motsvares av høyere skattbart overskudd i fremtiden.

Arbeidsgiver kan gi tilskudd til arbeidstaker for å dekke kostnader til utdanning og opplæring, uten å betale arbeidsgiveravgift av kostnadene. Tilskuddet er skattefritt for arbeidstaker dersom utdanningen kan benyttes i nåværende eller fremtidig arbeid hos samme arbeidsgiver. Utdanningen kan også være skattefri dersom den dekkes i forbindelse med opphør av arbeidsforhold og gir kompetanse som er nyttig ved søking av nytt arbeid. I slike tilfeller er tilskuddet begrenset til 1,5 ganger folketrygdens grunnbeløp (G). Fradraget gjelder kostnader direkte knyttet til utdanningen, som undervisningsavgift, semesteravgift, eksamensavgift og skolebøker. Det inkluderer også reisekostnader til undervisningsstedet og merkostnader til opphold utenfor hjemmet (Forskrift til skatteloven, 1999).

For arbeidstaker inngår kostnader til opplæring i minstefradraget i skattemeldingen. Dette er et standardfradrag som automatisk trekkes fra lønn og pensjon og dekker de fleste kostnader knyttet til arbeid, som hjemmekontor, arbeidsklær, overtidsmat og utdanning og kurs for å holde seg oppdatert i nåværende stilling. Dersom samlede kostnader i forbindelse med arbeid, inkludert kostnader til opplæring, er høyere enn minstefradraget, kan de faktiske kostnadene legges inn i skattemeldingen istedenfor minstefradraget. Satsen for minstefradraget beregnes som en prosentandel av inntekten, men begrenset av en øvre beløpsgrense. I 2024 er denne 104 450 kroner (Skatteetaten, u.å.-b). Dersom de samlede kostnadene i forbindelse med arbeid er lavere enn minstefradraget, vil skattefradrag for utdanning ikke ha noen praktisk betydning for arbeidstaker.

Det er skattefradrag på gjeldsrenter på lån. Dette gjelder også renter på lån i Lånekassen (Skatteetaten, u.å.-a).

9.3 Kompetansefunn

Kompetansefunn er ikke en eksisterende ordning, men har blitt utredet flere ganger som en skattefradragsordning for kompetanseutvikling. Inspirasjonen er hentet fra Skattefunn, en rettighetsbasert skattefradragsordning for norske virksomheter som skal motivere til økt satsing på forskning og utvikling. Et Skattefunnprosjekt må være målrettet og avgrenset, slik at det er mulig å skille prosjektet fra bedriftens normale virksomhet (Forskningsrådet, u.å.-a).

I forbindelse med et forslag fra Kristelig Folkeparti i 2016 om å opprette en kompetansefunnordning, ble saken utredet i Finansdepartementet. Alle partier, med unntak av Kristelig Folkeparti, stemte mot forslaget (Dokument 8:80 S (2015–2016); Innst. 388 S (2015–2016)).

NHO og Abelia bestilte i 2019 en utredning av alternative modeller for utforming av Kompetansefunn, og i 2021 bestilte Kunnskapsdepartementet en kunnskapsoppsummering som bakgrunn for vurdering av ordningen Kompetansefunn Digital (Oslo Economics, 2021; Steen et al., 2019).

I sin analyse foretok Samfunnsøkonomisk Analyse en sammenligning av fem ulike innretninger på en eventuell ordning, alle med en støttesats på 20 prosent. Den første er en generell ordning som innebærer skattefradrag for utgifter til kompetanseutvikling generelt, den andre en ordning med skattefradrag bare for formell videreutdanning. Det tredje alternativet er skattefradrag ved kjøp av kompetanseutvikling eksternt og det fjerde alternativet er avgrenset til kostnader over eller under et terskelnivå (Steen et al., 2019).

Analysen vurderer mulige kostnader for offentlige budsjetter (proveny) og gevinster målt ved addisjonalitet, altså i hvor stor grad ordningene utløser ny kompetanseutvikling. Rapporten konkluderer med at en kompetansefunnordning som støtter virksomhetenes finansiering av formell utdanning for arbeidstakerne, gir relativt høy addisjonalitet og lave kostnader sammenlignet med andre alternativer. Dette gjør ordningen samfunnsøkonomisk lønnsom. En forutsetning er at det formelle utdanningstilbudet i større grad utvikles og møter arbeidslivets behov. Hvis dette ikke skjer, vil den samfunnsøkonomiske gevinsten bli vesentlig lavere enn beregnet. Det kan derfor være hensiktsmessig å vurdere Kompetansefunn i sammenheng med tiltak for å utvikle flere kompetansetilbud.

Det er noen hovedargumenter som trekkes frem i diskusjonene om Kompetansefunn. Det er stor usikkerhet rundt omfanget av underinvesteringen i kompetanse og hvor mye deltakelsen vil øke ved å innføre ordninger som gir støtte til arbeidsgivere eller arbeidstakere. Det er også usikkert om nytten av en insentivordning veier opp for kostnadene. Usikkerheten skyldes særlig at mange støttemottakere trolig ville deltatt i kompetanseutvikling uansett (Oslo Economics, 2021). Etter- og videreutdanningsutvalget vurderte argumentene på samme måte som Stortinget og anbefalte heller ikke en ordning som Kompetansefunn (NOU 2019: 12).

9.4 Tilskuddsordninger for økt kompetanseutvikling i arbeidslivet

Statlige tilskudd defineres som overføringer fra statsbudsjettet for å nå bestemte mål. Staten etablerer tilskuddsordninger og gir tilskudd for å skape resultater av samfunnsmessig verdi, som ikke kan forventes å bli realisert uten tilskuddet. Tilskuddsmidler kan være et virkemiddel for å stimulere tilbud og etterspørsel, og for å jobbe målrettet med politiske satsingsområder. Tilskuddsmidler kan bidra til konkurranse på tilbudssiden innenfor utdannings- og kompetansepolitikken. De kan også være virkemidler for å stimulere til økt grad av samarbeid mellom arbeidsliv og utdannings- og opplæringstilbydere (NOU 2019: 12).

Det er et skille mellom søknadsbaserte og rettighetsbaserte ordninger. Rettighetsbaserte tilskudd er vanligvis knyttet til bestemte krav eller kriterier som må oppfylles for å motta støtte. Lånekassen er et eksempel på en rettighetsbasert ordning. En fordel ved rettighetsbaserte ordninger er at de gir brukerne større forutsigbarhet.

Søknadsbaserte ordninger krever at institusjoner, virksomheter eller enkeltpersoner søker om finansiering. Fordelen med slike ordninger er at de gjør det mulig å prioritere bestemte prosjekter innenfor budsjettrammen. De gir også bedre kontroll over samlede kostnader. På den annen side medfører søknadsbehandling ofte høyere administrasjonskostnader og forsinkelser i oppstart sammenlignet med rettighetsbaserte ordninger. Eksempler på søknadsbaserte tilskuddsordninger innenfor kompetansefeltet er Bransjeprogrammet, Industrifagskolen, Kompetansepluss og tilskudd til bedriftsintern opplæring (BIO).

Et argument mot tilskuddsordninger, særlig søknadsbaserte virkemidler, er at de kan være tidkrevende både for søkere og forvaltningen (Meld. St. 14 (2022–2023)). I en evaluering av finansieringssystemet for fagskolene påpekte Deloitte at tilskuddsordninger som Industrifagskolen og Bransjeprogrammet skaper større uforutsigbarhet for fagskolene enn faste tildelinger (Deloitte, 2022). Prosjektbasert finansiering kan føre til at tilbyderne må leie inn midlertidig arbeidskraft og kompetanse. Dette skaper en risiko for at opparbeidet erfaring og kompetanse går tapt når prosjektfinansieringen tar slutt. Finansieringsutvalget som vurderte finansiering av universitets- og høyskolesektoren, understreket dette da de anbefalte at søknadsbaserte tilskuddsordninger ikke bør finansiere aktiviteter som er dekket av rammebevilgninger (Finansieringsutvalget, 2022).

På den annen side kan søknadsbaserte tilskudd stimulere utdanningssektoren til å utvikle fleksible tilbud som møter behovene i arbeidslivet. Dette kan fremme innovasjon og bidra til utvikling av sektoren.

9.4.1 Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling

Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling er et samarbeid mellom staten og partene i arbeidslivet i Norge. Målet med programmet er å øke deltakelsen i kompetanseutvikling innenfor utvalgte bransjer, gjennom å tilby korte, fleksible og arbeidslivsrelevante kurs og opplæringstilbud. Det er arbeidslivets behov som styrer utviklingen av nye tilbud. Tilbudene finansieres gjennom en tilskuddsordning som forvaltes av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse.

Ordningen er evaluert av Fafo som konkluderte med at Bransjeprogrammet er godt tilrettelagt for trepartssamarbeid. Evalueringen viste at programmet har lykkes med å nå personer med lite formell kompetanse, en gruppe som tradisjonelt har lav deltakelse i kompetanseutvikling. Gjennom samarbeidet mellom arbeidsgivere, arbeidstakere og myndigheter har programmet bidratt til at flere virksomheter og arbeidstakere har fått nødvendig kompetanseutvikling for å håndtere omstilling i arbeidslivet (Aspøy et al., 2022).

Regjeringen bestemmer hvilke bransjeprogrammer som skal opprettes, basert på nominasjoner fra hovedorganisasjonene i arbeidslivet. Bransjeprogrammene avsluttes automatisk etter tre år. For å kunne fortsette må bransjen få en renominasjon med påfølgende ny oppnevnelse fra politisk ledelse i Kunnskapsdepartementet. Siden det er få midler, blir nåløyet for dette trangt, og reoppnevnelser vil gå på bekostning av muligheten for å opprette bransjeprogrammer for nye bransjer. Tilnærmet alle bransjeprogrammene har på et tidspunkt blitt renominert, men kun to bransjer har fått ny oppnevning. Bransjeprogrammet for industri og byggenæringen har fått ny oppnevning to ganger. Bransjeprogrammet startet sitt arbeid i 2019, og går i 2025 inn i sin tredje periode. Bransjeprogrammet for kommunal helse- og omsorgssektor varte fra 2019 til 2021. Helse- og omsorgssektoren har fått ny oppnevning fra høsten 2024 (Prop. 1 S (2024–2025)).

Samarbeidsmodellen i Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling

Trepartssamarbeidet i Bransjeprogrammet er et spleiselag der både staten, arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene, virksomheter og den enkelte arbeidstaker som deltar, bidrar. Ansvarsfordelingen mellom partene er beskrevet i boks 9.5.

Samarbeidet i Bransjeprogrammet skjer på flere arenaer. Hvert bransjeprogram er organisert gjennom egne programområdestyrer, der representanter fra både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden på bransjenivå deltar, sammen med Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse. Programområdestyrene har ansvaret for å identifisere kompetansebehovene og målgruppene som skal prioriteres i forbindelse med tildeling av tilskuddsmidler. Programområdestyrene varierer i størrelse, fra tre til over ti representanter, avhengig av bransjen.

Det er også etablert et samarbeidsorgan som består av representanter fra hver av hovedorganisasjonene som er involvert i eksisterende bransjeprogrammer, og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse som forvalter ordningen og fungerer som sekretariat for bransjeprogrammene. Formålet med dette organet er å styrke kommunikasjonen og forankringen i trepartssamarbeidet om programmet, samtidig som det fungerer som et forum for å diskutere problemstillinger som går på tvers av de enkelte bransjeprogrammene.

Viktige overordnede kompetansepolitiske prioriteringer knyttet til Bransjeprogrammet diskuteres i Kompetansepolitisk råd.

For å få tilskuddsmidler er det krav om samarbeid mellom virksomheter og opplærings- og utdanningstilbydere om søknad og utvikling av konkrete tilbud om kompetanseutvikling.

Treparts bransjeprogram som tilskuddsordning

Bransjeprogrammet finansieres gjennom årlige bevilgninger over statsbudsjettet. Kunnskapsdepartementet fastsetter retningslinjer for Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling (Kunnskapsdepartementet, 2022). Den årlige tildelingen til Bransjeprogrammet har i 2023 og 2024 ligget på mellom 80 og 90 millioner kroner. I statsbudsjettet for 2025 (Prop. 1 S (2024–2025)) ble det foreslått en økning på 15 millioner kroner til å videreføre bransjeprogrammet for industri- og byggenæringen.

Tilbudene som utvikles gjennom Bransjeprogrammet skal være gratis for deltakerne. Tilskuddet skal dekke både utvikling og gjennomføring av korte og fleksible opplæringstilbud på alle utdanningsnivåer. Opplæringstilbudene skal være tilpasset slik at de kan kombineres med jobb. Tilskuddsordningen er søknadsbasert, og støtte tildeles de prosjektene som best oppfyller kriteriene som er satt i utlysningen, innen de tilgjengelige økonomiske rammene.

I samarbeid med virksomheter kan utdannings- og opplæringstilbydere søke om midler for å dekke et kompetansebehov som programområdestyret har definert for den aktuelle bransjen. For at programområdestyrene skal kunne prioritere hvilke kompetansetilbud det er størst behov for, må de kartlegge kompetansebehov på bransjenivå. Dette legges til grunn for utlysning av midler. Utviklingen av opplæringstilbudene skal skje i tett samarbeid mellom tilbydere, arbeidsgivere og arbeidstakere på lokalt nivå, slik at tilbudene blir godt tilpasset målgruppenes behov.

Siden de første samarbeidsavtalene om bransjeprogrammer ble inngått i desember 2018, og frem til sommeren 2024, har det vært etablert 14 bransjeprogrammer og tre ettårige kompetanseløft. Det har blitt tildelt omtrent 570 millioner kroner til utvikling og gjennomføring av opplæringstilbud. Dette har resultert i mer enn tusen kompetansetilbud på ulike utdanningsnivåer, og mange av kursene er gjennomført flere ganger. Nesten 45 000 påmeldte personer har benyttet seg av disse tilbudene, hvorav i underkant av sytti prosent av deltakerne har fullført (Blaker & Grønvold, 2023). I statsbudsjettet for 2025 ble det foreslått å opprette to nye bransjeprogrammer, for helse- og omsorgssektoren og solkraftbransjen, med oppstart høsten 2024 (Prop. 1 S (2024–2025)).

Boks 9.6 gir en oversikt over bransjer som inngår eller har inngått i Bransjeprogrammet.

Det har vært variasjoner i hvor langsiktige tilsagnene for utdannings- og opplæringstilbud i Bransjeprogrammet har vært. I starten ble det gitt tilsagn til utvikling og første gangs gjennomføring, med mulighet for å søke om ekstra tildeling for flere gjennomføringer. Fra 2022 er det gitt treårige rammetilsagn som dekker utvikling og så mange kursgjennomføringer det er realistisk å få til i treårsperioden. Innføring av rammetilsagn innebærer at midler reserveres i fremtidige statsbudsjetter for å dekke kostnadene som kommer. Det varierer hvor lang tid det tar å utvikle et nytt tilbud, og hvor omfattende hvert enkelt tilbud er.

Etter at tilsagnsperioden er slutt, er det opp til den enkelte tilbyder eller arbeidslivet selv å sørge for videre finansiering. Det foreligger ikke systematisk informasjon om hva som skjer med tilbudene etter at tilskuddsmidlene stopper, men det kan se ut som det er en ganske tydelig markedssvikt, som fører til at tilbud støttet gjennom Bransjeprogrammet faller bort når tilskuddsperioden er over.

Tiltak for å utvide og styrke Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling utredes i kapittel 17.2.

9.4.2 Industrifagskolen

Industrifagskolen er en tilskuddsordning som skal bidra til at fagskoler tilbyr fleksible, modulbaserte og relevante utdanningstilbud til arbeidstakere i industri- og byggenæringen. Midlene til Industrifagskolen ble forhandlet frem gjennom frontfagoppgjøret i 2020. Ordningen skal bidra til at flere fagarbeidere kan ta del i fleksible videreutdanningsprogrammer som svarer på behovet for økt kompetanse i møte med digitalisering og teknologisk utvikling. I statsbudsjettet for 2025 som ble lagt frem av regjeringen Støre, er det foreslått å styrke høyere yrkesfaglig utdanning med 49 millioner kroner til å opprette 1 000 nye studieplasser. I forslaget inngår det at 8,9 millioner kroner av dette skal gå til å opprette 100 nye ettårige plasser i Industrifagskolen (Prop. 1 S (2024–2025)).

Industrifagskolen er en samlebetegnelse for formelle videreutdanningstilbud i høyere yrkesfaglig utdanning spisset mot fagarbeidere innen industrirelaterte fagområder som faller inn under frontfagene, samt byggfag. Alle akkrediterte fagskoler med relevant fagkompetanse kan motta tilskudd under Industrifagskolen. Videre drift av tilbud som er utviklet gjennom Bransjeprogrammet for industri og byggenæringen, kan finansieres gjennom Industrifagskolen. I tillegg kan utdanningstilbud og moduler som er utviklet gjennom andre bransjeprogrammer videreføres dersom de er relevante for industrien og byggenæringen. Studieplassene kan også brukes til nye modulbaserte utdanningstilbud som er utviklet sammen med relevante aktører, eller til moduler eller emner fra eksisterende, akkrediterte tilbud som dekker bransjens kompetansebehov (HK-dir, 2022).

For å styrke måloppnåelsen, ble det innført en treårig rammetildeling for Industrifagskolen fra 2022. Akkrediterte fagskoler kan søke om rammetilskudd som vil gi årlige midler til et gitt antall studieplasser over en periode på tre år. Studieplassene er øremerket korte, formelle videreutdanningstilbud som svarer på konkrete kompetansebehov innen bransjen. Den samlede rammen for perioden 2022 til 2024 var på 38,8 millioner kroner og midlene tilsvarer 498 studieplasser à 60 studiepoeng. For hver tildelte studieplass forventes det en produksjon på 60 studiepoeng per år. En studieplass kan finansiere flere studenter som tar mindre moduler, for eksempel seks studenter som avlegger 10 studiepoeng hver. Tilskuddet blir beregnet ut fra planlagt aktivitet og forventet studiepoengproduksjon per år. Midlene kan ikke brukes til utvikling av tilbud, kun til drift.

Fagskoletilbudene skal bygge på konkrete behov som er definert i tett samarbeid mellom fagskole, virksomhet eller bransje og tillitsvalgtapparatet, for eksempel gjennom bransjeprogrammene. Samarbeid med konkrete virksomheter er avgjørende i fordelingen av studieplassene. Det må tydelig komme frem av søknaden hvordan representanter for virksomheter, klynger eller bransjer og ansattrepresentanter er involvert i planleggingen av utdanningstilbudet og rekruttering av studenter. Tilbudene skal være tilpasset virksomhetenes produksjon, og legge til rette for at deltakerne kan være i full jobb ved siden av utdanning. Permitterte arbeidstakere kan likevel også være en målgruppe. Fagskoler som mottar støtte, kan ikke kreve egenbetaling eller skolepenger for deltakelse utover semester- og materialavgift. Medfinansiering av virksomhet kan være aktuelt så lenge arbeidstaker ikke blir økonomisk belastet eller trukket i lønn eller goder.

9.4.3 Kompetansepluss

Kompetansepluss er en søknadsbasert tilskuddsordning som har som mål at flere voksne får styrket sine grunnleggende ferdigheter og kan ta del i videre opplæring og utdanning. Samtidig skal ordningen bidra til økt deltakelse i arbeids- og samfunnsliv (HK-dir, u.å.-a). Ordningen er primært rettet mot voksne med lite formell utdanning.

Ordningen forvaltes av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse. Tilskuddsbeløpet fastsettes årlig gjennom statsbudsjettet, og har i 2023 og 2024 vært på over 120 millioner kroner.

Kompetansepluss arbeid gir tilskudd til kurs for arbeidstakere i lesing, skriving, muntlige ferdigheter, regning, digitale ferdigheter, norsk og samisk. Kompetansepluss fagopplæring gir støtte til kurs for ufaglærte voksne arbeidstakere, der grunnleggende ferdigheter, norsk eller samisk kombineres med opplæring som forbereder deltakerne til å ta fagbrev som praksiskandidat. I tillegg lyses det ut tilskudd til kurs knyttet til aktiviteter i frivilligheten. Kompetansepluss frivillighet er ikke omtalt nærmere i denne rapporten.

Opplæringen skal være praksisnær og møte et begrunnet opplæringsbehov hos arbeidstakerne i deres arbeidshverdag. Det er anbefalt at deltakerne og arbeidsgiver inngår en avtale om egenaktivitet mellom samlingene (HK-dir, 2024d). Det gir deltakerne mulighet til å prøve ut det de har lært eller ta med problemstillinger og materiell fra arbeidsplassen inn i opplæringen. Dette forutsetter et samarbeid mellom opplæringstilbyderen og opplæringsmottakeren om innhold i opplæringen.

Det skal være frivillig og gratis for arbeidstakerne å delta. Opplæringen kan foregå både i og utenfor arbeidstiden. Virksomheter som legger til rette for at opplæringen foregår i arbeidstiden prioriteres (HK-dir, 2024e). Av kursene det ble søkt om i 2024, var 37,5 prosent planlagt gjennomført i sin helhet i deltakernes arbeidstid. 20 prosent av kursene var planlagt gjennomført i mer enn 50 prosent av arbeidstiden og 28 prosent i mer enn 10 prosent av arbeidstiden. 13,5 prosent av kursene var planlagt gjennomført utenfor deltakernes arbeidstid.

Kompetanseplussmidler lyses ut årlig. Det er en forutsetning for å få tilskudd at søknaden til Kompetansepluss arbeid eller Kompetansepluss fagopplæring er et samarbeid mellom en opplæringstilbyder og minst en privat eller offentlig virksomhet med arbeidstakere som har behov for kompetanseutvikling. Også medlemmer i en næringsforening eller en arbeidslivsorganisasjon kan samarbeide med en opplæringstilbyder. Både opplæringstilbydere og opplæringsmottakere kan stå som ansvarlig søker. Tilbyder og mottaker skal samarbeide om å utarbeide opplæringstilbudet.

For å sikre kvalitet i tilbudene er det etablert en godkjenningsordning for tilbydere i Kompetansepluss. Det er ikke et krav å være godkjent kurstilbyder for å kunne søke om tilskudd gjennom Kompetanseplussordningen. Per juni 2024 var det 40 godkjente tilbydere, og de står for 75 prosent av søkermassen. Godkjente tilbydere jobber aktivt med Kompetansepluss som et eget fagområde, og har bygget opp et fagmiljø med lærere som jobber med opplæring innenfor ordningen.

Fra 2025 er det etablert en prøveordning med rammetilsagn til godkjente Kompetanseplusstilbydere (HK-dir, 2024c). Ordningen skal bidra til økt fleksibilitet og forutsigbarhet. Tilskuddet gis som en ramme på inntil 1,65 millioner kroner per tilbyder. Med rammetilsagn kan godkjente tilbydere fortløpende etablere samarbeid med virksomheter som har et opplæringsbehov, og planlegge og starte opplæringen. Kursene må registreres i tilskuddsportalen til Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, men tilbydere med rammetilsagn behøver ikke sende inn søknad for hvert enkelt kurs.

Det er ofte tilbyderne som tar initiativ til samarbeid. Selv om også virksomheter med et opplæringsbehov kan stå som hovedsøker, skjer det i liten grad. En evaluering av Kompetansepluss arbeid gjennomført av Comte Bureau finner at virksomhetene i liten grad deltar i søknadsprosessen. De har ikke alltid en klar målsetting for hva de ønsker å oppnå med kurset. Noen virksomheter mangler kjennskap til fordelene ved å delta i Kompetansepluss, noe som påvirker forankringen i virksomheten. Samtidig er det tidkrevende for små virksomheter, som prioriteres i Kompetansepluss, å involvere seg i større grad. Det kan også være utfordrende å få med seg virksomheter som ikke har en kultur for kompetanseutvikling og bevissthet rundt nytteverdien av dette (Comte Bureau, 2018).

En evaluering gjennomført av NIFU viser at kurstilbydere til en viss grad kommer og går, avhengig av om de mottar tilskudd (Skålholt & Olsen, 2019). NIFU peker på at manglende stabilitet blant kurstilbydere kan hindre utviklingen av høy kvalitet over tid.

Både evalueringene fra Comte Bureau og NIFU anbefaler å gjøre tilskuddsordningen mer kjent blant virksomheter, og å oppfordre til samarbeid med bransjeorganisasjoner for å definere kompetansebehov i bransjene.

I 2024 ble det tildelt 84 millioner til Kompetansepluss arbeid og 18 millioner til Kompetansepluss fagopplæring. Som tabell 9.2 viser, er det stor oversøkning. I Kompetansepluss arbeid ble 186 av 491 søknader innvilget. Det tilsvarer 57 180 timer med undervisning for til sammen 4 283 deltakere. I Kompetansepluss fagopplæring ble 57 av 72 søknader innvilget, tilsvarende 11 680 timer med undervisning for til sammen 1 125 deltakere. Totalt ble det søkt om 256 millioner kroner. Svært få av de avslåtte søknadene ville ikke ha kvalifisert for støtte hvis det hadde vært tilgjengelig finansiering. I Kompetansepluss arbeid er det mange prosjekter som vurderes som støtteverdige, men som ikke får støtte på grunn av begrensede midler.

Som vist i tabell 9.3, er det flest kurstimer i norsk og regning i Kompetansepluss arbeid i 2024. Ifølge tabell 9.4 er det flest deltakere i Kompetansepluss fagopplæring innen bygg og anlegg, med 45 prosent av kurstimene i dette fagområdet. 17,7 prosent av kurstimene er i helse- og oppvekstfag.

Evalueringen av Kompetansepluss fagopplæring finner at fagopplæringsordningen bidrar til å dekke behov i deler av arbeidslivet med liten formell kompetanse, og at ordningen når arbeidstakere som ellers ikke ville ha tatt fagbrev som praksiskandidater (Comte Bureau, 2018; Skålholt & Olsen, 2019). Evalueringen av Kompetansepluss fagopplæring konkluderer med at ordningen er fleksibel nok til at kursene kan tilpasses ulike behov og ferdighetsnivåer.

9.4.4 Tilskuddsordning for fleksibel og desentralisert utdanning

Tilskudd til fleksibel og desentralisert utdanning var en ordning der fagskoler, høyskoler og universiteter kunne søke om støtte til opprettelse og drift av fleksible og desentraliserte studietilbud. Formålet med tilskuddsordningen var å gjøre studietilbud enda mer tilgjengelig for folk i hele landet, uavhengig av livssituasjon og individuelle behov. Fra 2024 ble tilskuddsordningen avviklet og midlene overført til universitetenes og høyskolenes rammebevilgning etter fastsatte kriterier (HK-dir, 2023a).

Tilskuddet kunne brukes til omlegging av eksisterende tilbud og utvikling av nye utdanningstilbud. Tilskuddsordningen skulle bidra til å oppfylle lokale, regionale og nasjonale kompetansebehov, og en reell etterspørsel fra lokalt, regionalt eller nasjonalt arbeidsliv måtte dokumenteres i søknaden.

De fleste tilskuddene i både 2022 og 2023 gikk til ikke-formelle kurs og formelle videreutdanninger. Et flertall var basert på fysisk oppmøte på desentraliserte studiesteder, noen kombinert med nettundervisning. Tilskuddene i 2022 og 2023 ble fordelt relativt likt mellom tilbud på 30 studiepoeng eller færre og tilbud på mer enn 30 studiepoeng. Den største andelen av tilbudene var på 60 studiepoeng (22 prosent), 30 studiepoeng (17 prosent) og 7,5 studiepoeng (11 prosent) (Tall fra HK-dir).

I 2023 ble det utlyst 150 millioner kroner. 39 prosjekter fikk tildelt støtte. Av disse var over 50 prosent av studietilbudene innen helse- og lærerutdanninger (HK-dir, 2023b).

Tilskuddsordningen for fleksibel og desentralisert utdanning var en sammenslåing av to tidligere ordninger: tilskudd til fleksible videreutdanningstilbud, først lyst ut høsten 2018, og program for fleksible utdanningstilbud, først lyst ut i 2019 (Korseberg et al., 2022).

Evalueringen av de to tidligere ordningene finner at flere informanter fra arbeidslivet, fylkeskommunene og utdanningsinstitusjonene uttrykte skepsis til vekten på desentraliserte samlinger og studiesteder. Dette skyldes at slike tilbud er svært tid- og ressurskrevende å drifte, og at de kan redusere fleksibiliteten på andre områder.

Informantene på lærestedene etterlyste større forutsigbarhet og langsiktighet i finansieringen av slike studietilbud. De mente at finansieringsmåten skaper et inntrykk av at fleksible utdanningstilbud er noe midlertidig, og ikke en del av institusjonenes kjerneaktivitet. Dette fører til at vitenskapelige ansatte ofte må kjøpes fri eller ansettes midlertidig for å arbeide med slike prosjektfinansierte undervisningstilbud. I tillegg krever denne typen prosjekter i mange tilfeller arbeid på kveldstid og i helger.

I 2022 la Finansieringsutvalget frem en rapport som foreslo endringer i finansieringssystemet for universiteter og høyskoler (Finansieringsutvalget, 2022). Finansieringsutvalget påpekte at søknadsbaserte ordninger ikke bør finansiere aktiviteter som i utgangspunktet er ment å dekkes gjennom rammebevilgningene. Utvalget fremhevet at tilskuddsordninger bør supplere institusjonenes aktiviteter innenfor deres rammebevilgninger for å være hensiktsmessige. Finansieringsutvalget anbefalte at midler til drift av fleksible tilbud burde integreres i rammebevilgningen fra departementet. Anbefalingen ble fulgt i og med nedleggelsen av ordningen fra 2024.

9.4.5 Tilskudd til bedriftsintern opplæring (BIO)

Tilskudd til bedriftsintern opplæring (BIO) er en tilskuddsordning som skal styrke kompetansen til arbeidstakere i virksomheter som står overfor omstilling. Omstilling kan innebære endringer i virksomhetens produkter og tjenester, arbeidsmetoder eller etablering i nye markeder. Tilskuddet skal dekke deler av kostnadene til opplæringen og deler av lønnsutgiftene til deltakerne. Øvrige kostnader forutsettes dekket av virksomhetene. BIO-midler kan brukes til opplæring som kommer i tillegg til virksomhetens ordinære opplæring. Det gis ikke tilskudd dersom det er knyttet bindingstid til opplæringen eller opplæringen er obligatorisk for å oppfylle fastsatte nasjonale krav. Ordningen er søknadsbasert, og kriteriene for tildeling fastsettes av hver enkelt fylkeskommune.

BIO-ordningen ble flyttet fra Arbeids- og velferdsetaten til fylkeskommunene i 2020 i forbindelse med regionreformen. Overføringen av tilskuddet innebar en økning i fylkeskommunenes rammetilskudd på 55 millioner kroner fra budsjettåret 2020 (Prop. 1 S (2019–2020); Prop. 79 S (2020–2021)). Under covid-19-pandemien i 2020 og 2021 ble tildelingene betydelig økt for å iverksette kompetansetiltak som kunne motvirke permitteringer og oppsigelser. Arbeids- og inkluderingsdepartementet opplyser at det i 2023 ble brukt minimum 85,2 millioner kroner på BIO-tilskudd. Anslaget er basert på registreringene i et saksbehandlingssystem som ikke benyttes av alle fylkeskommuner. Faktiske tilskudd kan derfor være høyere (Arbeids- og inkluderingsdepartementet, 2024). 85,2 millioner kroner representerer en økning på 50 prosent sammenlignet med beløpet på 55 millioner kroner som ble overført til fylkeskommunenes ramme i 2020.

Tilskudd til bedriftsintern opplæring regnes som offentlig støtte, noe som i utgangspunktet er ulovlig under EØS-avtalen. Ordningen er derfor utformet i tråd med de fastsatte unntaksbestemmelsene. Dette begrenser hvilke kostnader det kan gis støtte til og fastsetter øvre grenser for støttesatsene.

En gjennomgang av utlysningene i fire fylkeskommuner i 2024 viser at BIO-midlene brukes til ulike formål. I noen fylker er formålet å bidra til opplæring av arbeidstakere i virksomheter hvor det er behov for ny kompetanse på grunn av omstilling eller for å unngå permitteringer eller oppsigelser. I andre fylker er ordningen rettet mot opplæringstiltak som fremmer grønn omstilling. Det er også variasjoner i størrelsen på tilskuddsbeløpene. I flere fylker beregnes tilskuddet som en prosentandel av støtteberettigede kostnader, hvor prosentandelen avhenger av virksomhetens størrelse. I én fylkeskommune er tilskuddet maksimalt 300 000 kroner for små virksomheter og enkeltpersonforetak, og 500 000 kroner for mellomstore og store virksomheter. Et fylke tildeler maksimalt 600 000 kroner per prosjekt, og maksimalt 40 000 kroner per deltaker. Et annet fylke tildeler maksimalt 100 000 kroner per deltaker (Møre og Romsdal fylkeskommune, 2024; Telemark fylkeskommune, 2024; Trøndelag fylkeskommune, 2024; Vestland fylkeskommune, 2024).

Fylkeskommunalt BIO-nettverk opplyser at gjennomsnittlig tildelingsbeløp i 2021 er 261 337 kroner per virksomhet og 14 800 kroner per ansatt (Fylkeskommunalt BIO-nettverk, 2022). Ordningen ble hovedsakelig benyttet av små og mellomstore virksomheter. Virksomheter innen industri, bygg og anlegg samt reiseliv var de bransjene som i størst grad søkte om tilskudd. Det er imidlertid usikkert om disse tildelingsbeløpene er representative, og om det er de samme bransjene som søker om midler også etter covid-19-pandemien.

Fylkeskommunene samarbeider om ordningen med aktører som partene i arbeidslivet, Nav, Innovasjon Norge, næringshager, næringsforeninger og kommuner. Etter pandemien har flere fylker justert sine retningslinjer for å sikre at BIO-ordningen i større grad støtter virksomheter som har behov for strategisk kompetanseutvikling i nødvendige omstillingsprosesser, slik BIO-nettverket beskriver.

Da BIO-midlene ble overført til fylkeskommunene, konkluderte Arbeids- og sosialdepartementet med at BIO-midlene som nasjonal ordning hadde hatt positiv effekt og bidratt til nødvendig omstilling. Dette gjaldt spesielt regioner med høy ledighet og stort behov for omstilling i næringslivet. Siden bruken av tiltaket har vært konjunkturavhengig og ressursene rettet mot regioner med særskilte utfordringer, har ressursinnsatsen til bedriftsintern opplæring variert mye fra år til år og mellom fylkene. Tiltaket har støttet målene i den nasjonale arbeidsmarkedspolitikken og bidratt til å redusere permitteringer og oppsigelser hos virksomheter som har mottatt støtte (Meld. St. 6 (2018–2019)). Ressursene ble prioritert benyttet i regioner med høy ledighet og stort behov for omstilling i næringslivet.

Fylkeskommunene vurderer selv at «BIO har blitt et relevant og viktig verktøy i arbeidet med å stimulere til næringsrettet kompetanseutvikling» (Fylkeskommunalt BIO-nettverk, 2022, s. 10). Fylkeskommunene påpekte i 2022 at BIO-ordningen trenger mer forutsigbare rammebetingelser, og en økning i statlig overføringer. Uten styrking av ordningen, og økt kjennskap til den, kan ordningen underutnyttes. Fylkeskommunene mener det bør foretas en kvalitativ undersøkelse av ordningens måloppnåelse. Videre påpeker de behovet for en tydelig beskrivelse av ordningens formål på nasjonalt nivå, samtidig som det er behov for fylkeskommunal fleksibilitet for å tilpasse ordningen til regionale behov. Videre opplyser fylkeskommunene at de ønsker et tettere og mer koordinert samarbeid mellom fylkeskommunene. De mener at dette vil gjøre ordningen mer kjent og ensartet, men uten at det går på bekostning av det regionale handlingsrommet (Fylkeskommunalt BIO-nettverk, 2022).

9.4.6 Formell videreutdanning for lærere og barnehagelærere

Samarbeidsmodell for kompetanse- og karriereutvikling for lærere

Kompetanse for kvalitet er en nasjonal satsing som skal møte kompetansebehovene til lærere og skoleledere. Strategien er utviklet i samarbeid mellom KS, arbeidstakerorganisasjonene, lærerutdanningene og Kunnskapsdepartementet, og gjelder frem til 2025. Partene møtes jevnlig for å vurdere gjennomføringen og foreta justeringer og prioriteringer (Kunnskapsdepartementet, 2023b). Rollene og ansvarsområdene for de involverte aktørene er klart definert. De involverte aktørene inkluderer nasjonale myndigheter, KS, arbeidstakerorganisasjonene, universiteter, høyskoler, kommuner og fylkeskommuner.

Det er etablert ulike samarbeidsformer mellom lærerutdanninger, skoler og barnehager som inkluderer studentenes praksis, forsknings- og utviklingsarbeid (FoU), veilederkompetanse og kompetanseutvikling (Meld. St. 16 (2020–2021)). Gjensidighet og likeverdighet mellom partene er et sentralt prinsipp i samarbeidet.

Strategien oppfordrer skoleeiere, arbeidstakerorganisasjoner, universiteter og høyskoler til å samarbeide om utvikling av lokale opplæringstilbud. Utvalget som har vurdert ulike modeller for kompetanseutvikling for ansatte i skole- og barnehagesektoren anser intensjonene bak lokal kompetanseutvikling som positive. De påpeker imidlertid at det er et større potensial i lokal medbestemmelse og partssamarbeid. Potensialet bør utnyttes bedre for å styrke både forankringen og motivasjonen i lokal kompetanseutvikling (NOU 2022: 13).

Tilskudd til formell videreutdanning av lærere, skoleledere og ansatte i barnehagene

Det er etablert tilskuddsordninger for finansiering av kompetansetiltak for lærere, skoleledere og ansatte i barnehager. I 2024 er det satt av 1,6 milliarder kroner til formell videreutdanning for lærere og skoleledere, og 393 millioner kroner til kompetansetiltak for ansatte i barnehager (Kunnskapsdepartementet, 2024b). Dette gir rom for at omtrent 1 850 ansatte i barnehager og 5 400 lærere i grunnopplæringen kan få tilbud om formell videreutdanning fra høsten 2024.

Ordningen for lærere har to finansieringsmodeller, vikarordningen og stipendordningen. Vikar- og stipendmidler utbetales fra Utdanningsdirektoratet til skoleeier, som har ansvar for den lokale forvaltningen av midlene, inkludert utbetaling av stipend til lærerne. Skoleeier har også ansvar for å koordinere og tilrettelegge lærernes arbeidstid med hensyn til studiebelastningen. Beløpene i begge ordninger justeres dersom læreren tar flere eller færre enn 30 studiepoeng, som er utgangspunktet for beregningene. Det legges vekt på at læreren skal kunne fortsette med noe undervisning under studieperioden, slik at de kan koble teoretisk læring med praktisk erfaring. Dette prinsippet støtter integreringen av ny kunnskap i klasserommet og bidrar til en bedre læringsopplevelse for elevene.

I vikarordningen får læreren fri fra sine ordinære arbeidsoppgaver og beholder sin vanlige lønn, mens skoleeier mottar vikarmidler. Det statlige tilskuddet til vikar, utbetalt til skoleeier, er beregnet ut fra en gjennomsnittlig årsverkskostnad. For matematikk og naturfag er det statlige tilskuddet 75 prosent av gjennomsnittlig årsverkskostnad. Dette tilsvarer 284 000 kroner for 30 studiepoeng. For øvrige fag, inkludert yrkesfag, er det statlige tilskuddet 60 prosent. Dette tilsvarer 227 000 kroner for 30 studiepoeng. I vikarordningen må skoleeier dekke 15 prosent av gjennomsnittlig årsverkskostnad for alle lærere, med unntak av matematikk og naturfag.

I stipendordningen får læreren utbetalt et stipend på maksimalt 126 000 kroner per studieår. Stipendet er skattepliktig og er ment som en kompensasjon for inntektstapet læreren kan oppleve som følge av studietiden.

I begge ordningene skal skoleeier dekke nødvendige utgifter som reise, opphold og læremidler. Det er ingen studieavgift for tilbud som er inkludert i Utdanningsdirektoratets studiekatalog, men det kan påløpe en semesteravgift, som er en standard kostnad for alle studenter i Norge. Skole- og barnehageeiere har i tillegg mulighet til å opprette regionale, formelle videreutdanningstilbud sammen med arbeidstakerorganisasjoner, et universitet eller en høyskole. Regionale studietilbud er forbeholdt deltakere fra bestemte kommuner eller regioner (Utdanningsdirektoratet, 2024).

I barnehagene kan barnehageeier motta tilretteleggingsmidler. Midlene skal benyttes til blant annet permisjon med lønn til å delta på undervisningen, vikarutgifter, betaling av reise- og oppholdsutgifter, studiemateriell og semesteravgift. Tilretteleggingsmidlene er 100 000 kroner per ansatt som tar 30 studiepoeng over to semestre (Utdanningsdirektoratet, 2023b).

Kunnskapsdepartementet innfører et nytt system for kompetanseutvikling for alle ansatte i barnehage- og opplæringssektoren fra 2025, blant annet på bakgrunn av NOU 2022: 13 Med videre betydning – Et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og skole. Utvalget for etter- og videreutdanning i barnehage og skole ble nedsatt i 2021. Utvalget skulle utrede og foreslå modeller for etter- og videreutdanning for lærere og andre ansatte i barnehage og skole. Utvalgets rapport påpeker at lokale kompetansebehov må ivaretas i større grad enn i dag, og at tilbudene bør bli mer fleksible og tilgjengelige.

9.5 Doktorgrader (Ph.d.) i næringslivet og offentlig sektor

Nærings-ph.d. og offentlig sektor ph.d. er ordninger som gir arbeidstakere muligheten til å ta en doktorgrad i samarbeid med en arbeidsgiver i privat eller offentlig sektor. Ordningene innebærer kompetanseutvikling både for den enkelte og for arbeidslivet, samtidig som de bidrar til økt kunnskap i utdanningsinstitusjonene.

Begge ordningene øker tilgangen på høyt kvalifisert arbeidskraft med relevant forskningsbasert fagkompetanse. Denne typen arbeidskraft kan løse konkrete utfordringer, utvikle nye produkter og tjenester, forbedre kvaliteten og effektiviteten i tjenestene, og være en pådriver for omstilling på arbeidsplassen. Utdanningsinstitusjonene får på sin side økt samarbeid med virksomheter, noe som gir bedre innsikt i arbeidslivsrelevante problemstillinger og sterkere samfunnsforankring. Ordningene bidrar også til økt samarbeid og kunnskapsoverføring mellom akademia og praksisfeltet. I tillegg vil ordningene bidra til å øke antall doktorgradskandidater i Norge, og dermed øke den nasjonale forskningskapasiteten og -kvaliteten.

Nærings-ph.d. er en ordning som gir støtte til private virksomheter som har ansatt en person med mastergrad eller tilsvarende, og som ønsker og er kvalifisert for å gjennomføre et doktorgradsprosjekt i samarbeid med et universitet eller en høyskole. Målet er å styrke forskningskompetansen i næringslivet og fremme forskningssamarbeid mellom virksomheter og akademiske partnere. Ordningen er finansiert av Norges forskningsråd, som gir et tilskudd på opptil 50 prosent av de totale kostnadene for prosjektet (Forskningsrådet, 2024a).

Offentlig sektor-ph.d. er en ordning som ligner på nærings-ph.d., men som retter seg mot offentlige virksomheter, som kommuner, fylkeskommuner, statlige etater og helseforetak (Forskningsrådet, 2024b).

Rammen for ordningene i 2024 var på 50 millioner kroner for offentlig sektor ph.d. og 100 millioner kroner for nærings-ph.d. (Forskningsrådet, 2024a, 2024b). Dette finansierte henholdsvis 23 og 49 prosjekter. Det er stor oversøking på begge ordninger. I 2024 ble det søkt midler for 217 millioner kroner til 98 prosjekter under nærings-ph.d.-ordningen.

I regjeringens nylig fremlagte Strategi for å øke næringslivets investeringer i forskning og utvikling fremgår det at regjeringen vil styrke ordningen med doktorgrader i næringslivet (Regjeringen, 2024c). Høsten 2024 varslet regjeringen Støre at statsbudsjettet for 2025 ville inneholde 102 millioner kroner til doktorgrader i næringslivet (Regjeringen, 2024a). Regjeringen oppgir at målet er å styrke konkurransekraften, kompetansen og kapasiteten i næringslivet. I statsbudsjettet for 2025 opplyste regjeringen at de høsten 2024 ville utlyse ytterligere 10 millioner kroner til offentlig sektor-ph.d. innen temaet likestilling og diskriminering. Formålet var å styrke kompetansen på disse områdene i offentlige virksomheter (Prop. 1 S (2024–2025)).

9.6 Finansieringsordninger i norsk arbeidsliv

Hovedorganisasjonene på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden er svært forskjellige i størrelse og antall medlemmer. Det er også en vesensforskjell å ha individer som medlemmer og å ha virksomheter som medlemmer. Ordningene for finansiering av kompetanseutvikling er derfor ulike hos partene i arbeidslivet. Dette kapittelet baserer seg på informasjon fra partene i Kompetansereformutvalget.

Partene finansierer flere ordninger for kompetanseutvikling i fellesskap. Mange fond og stipend er forankret i avtaleverket. Disse ordningene finansieres på ulike måter. I noen sektorer avsettes midler i tariffoppgjør, mens i andre gjøres dette i takstoppgjørene, som i helsesektoren. I andre sektorer betaler arbeidsgiver inn penger til en finansieringsordning eller stipendordning. I noen tilfeller bidrar arbeidstakere med en andel av arbeidsgivers innbetaling.

På flere områder er det en arbeidsdeling der arbeidsgiverorganisasjonene og deres medlemmer er med på å finansiere ordninger administrert av arbeidstakerorganisasjonene. Ordningene skal bidra til kompetanseutvikling og komme arbeidstakerne, og i sin tur arbeidsgiverne, til gode.

Flere arbeidstakerorganisasjoner har i tillegg egne ordninger for å finansiere tilbudene sine, slik som legater og medlemskontingent.

Noen ordninger administrerers av arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene i fellesskap. Dette er hovedsakelig ordninger som fremmer partsarbeidet i virksomhetene.

9.6.1 Opplysning- og utviklingsmidler

Opplysnings- eller opplærings- og utviklingsmidler (OU-midler) er vanlige i alle tariffområder. Midlene gir støtte til tiltak som fremmer opplysning og utdanning i norsk arbeidsliv. De fleste OU-ordningene er begrenset til opplæring i organisasjons- og tillitsvalgtarbeid, men noen inkluderer også arbeidsgiverrelatert lederutvikling. Noen midler kan brukes til felles tiltak, mens resten fordeles etter ordninger nedfelt i avtaleverket.

I de fleste tariffområder finansieres OU-midlene gjennom innbetalinger fra arbeidsgiver, med mulighet for at arbeidsgiver kan trekke arbeidstakere i lønn for en mindre del av premien. I noen tariffområder er OU-midlene organisert som fond, i andre er de ikke det.

OU-midlene finansierer blant annet fellestiltakene. Disse har som formål å styrke samarbeidet mellom partene ved å bistå ledere og tillitsvalgte i tariffbundne virksomheter med å utvikle gode strategier for kommunikasjon, samarbeid og tillitsbygging. Det finnes to fellestiltak, ett mellom LO og NHO og ett mellom LO og Virke.

9.6.2 Bransje- og sektorvise fond

Enkelte bransjer har egne overenskomster og fond hvor personer og virksomheter som er omfattet av tariffavtalene kan søke om midler til kompetanseutvikling. Innretningen på disse ordningene varierer noe. Felles for ordningene er at de er forankret i avtaler mellom arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner. Under følger noen eksempler på slike fond.

Addisco er et eget utdanningsselskap eid av Forbundet Styrke, som blant annet organiserer tekniske funksjonærer og arbeidsledere i privat industri. Addisco ble dannet for å initiere, utvikle og tilrettelegge utdanninger slik at arbeidstakere kunne tilegne seg kompetanse ved siden av full jobb. Fondet skal brukes til kompetansehevende tiltak for arbeidstakere i virksomhetene. Stipendet dekker kurskostnader, studiemateriell, samt reise og opphold i forbindelse med studier. For å få stipend må den ansatte være i yrkesaktiv alder, og ha en stilling i en virksomhet i privat sektor med gyldig tariffavtale som gir rett til støtte. Virksomheter organisert i NHO eller Virke betaler inn 2 340 kroner per år (1,20 kroner per time) for Styrke-medlemmer som arbeider fulltid.

ELBUS er en ordning forankret i Landsoverenskomsten for elektrofagene mellom EL og IT-forbundet og NHO Elektro (tidligere Nelfo). ELBUS-ordningen har som hovedoppgave å styrke kompetansen hos bransjens fagarbeidere og øvrige arbeidstakere, spre kunnskap om forskning og utvikling, og bidra til organisasjonsutvikling i virksomhetene. ELBUS skal også bidra til å styrke kompetanseutvikling i bransjen. ELBUS finansieres gjennom en avgift på 0,35 prosent av lønnsmassen innenfor tariffområdet. Det foretas ikke lønnstrekk. De totale innbetalingene utgjør omtrent 24 millioner kroner årlig. Midlene fordeles mellom organisasjonene med en halvpart til hver.

Grafisk Utdanningsfond har som formål å heve grafiske arbeidstakeres kompetansenivå og støtte tiltak for utvikling av generell bransjekompetanse. Dette skal gjøres slik at virksomhetene og arbeidstakerne holder seg oppdatert på utviklingen, og gjennom økt produktivitet styrker virksomhetenes konkurranseevne. Grafisk Utdanningsfond er en tariffestet ordning. Fondet finansieres gjennom innbetalinger fra både virksomheter og arbeidstakere. Grafisk Utdanningsfond er en obligatorisk ordning for alle som omfattes av overenskomsten, også uorganiserte arbeidstakere. Både virksomheter og arbeidstakere bidrar til finansieringen gjennom samlet trekk på 519 kroner per arbeidstaker per kvartal. Inntil 50 prosent av det årlige innbetalte beløpet kan brukes til bransjens kompetansesenter, mens inntil 25 prosent kan anvendes som en rammebevilgning av hver av tariffpartene, Fellesforbundet, Mediebedriftenes Landsforening og Norsk Industri. Virksomheten dekker omkostninger og full lønn for deltakelse på kurs i arbeidstiden som er godkjent av Grafisk Utdanningsfond. Fondet kan også søkes om økonomisk støtte til dette.

Grossistoverenskomsten etablerer et fond kalt Grossistfondet, som kan benyttes av alle virksomheter innen lager, varedistribusjon og transportbedrifter tilknyttet Virke, samt arbeidstakere i disse som er medlem i Fellesforbundet, Parat eller Yrkestrafikkforbundet. Fondet har som formål å fremme kompetanseutvikling, slik at arbeidstakere kan fungere godt i sine roller og i arbeidslivet generelt. Søknader fra virksomheter forutsetter vanligvis en lokal avtale mellom arbeidsgiver og tillitsvalgte om gjennomføring av tiltaket.

For Virkes medlemsbedrifter innen helse-, utdannings- og kultursektoren finnes det også et eget fond. I inneværende tariffperiode finansieres fondet gjennom en avgift på fem kroner per uke per arbeidstaker. Avgiften deles likt mellom arbeidstakere og arbeidsgivere. Arbeidstakere i virksomhetene kan søke om midler til kurs, studieturer eller annen kompetanseutvikling. Stipend tildeles med sikte på faglig utvikling og for å dekke opplærings- og utviklingsformål som er relevante for virksomheten der søkeren er ansatt.

LO Stats utdanningsstipend har som formål å støtte opplæringstiltak og kompetanseutvikling for medlemmer og tillitsvalgte. Stipendet gis til enkeltmedlemmer på bakgrunn av søknad og dokumentasjon av utgifter. Hovedkriteriet er at medlemmet kommer inn under Hovedtariffavtalen i staten eller en overenskomst i Spekter, og har minimum ett års medlemskap.

Enkelte hovedorganisasjoner erfarer at innbetalingene i flere fond overstiger beløpet det søkes om. Dette har resultert i at flere av fondene har store ubenyttede midler.

9.6.3 Forbundsspesifikke ordninger

Mange arbeidstakerorganisasjoner har egne ordninger som administreres på forbundsnivå. Ordningene finansieres på ulike måter, inkludert avsetninger i tariff- og takstoppgjør, innbetaling fra arbeidsgiver, medlemskontingenter og legater. I de forbundsspesifikke ordningene kan medlemmer av forbundet søke om midler, uavhengig av arbeidsgiver. Dette skiller seg fra sektorvise fond, der det i tillegg var et krav at virksomheten måtte være omfattet av avtalen.

For å kvalifisere som søker til forbundsspesifikke ordninger stilles det som regel krav om medlemskap over en viss varighet, og at søkeren er yrkesaktiv. Noen ordninger krever at arbeidsgiver har avslått søknaden om støtte til den omsøkte utdanningen. Enkelte stipendordninger krever at opplæringen er relevant for yrkesutøvelsen og bransjen.

Mange forbund tilbyr stipend for deltakelse i kompetanseutvikling. De fleste ordninger stiller få krav til hvilke læringsaktiviteter som kvalifiserer for tildeling. Vanlige tilbud inkluderer norskkurs, yrkesrelevante kurs og seminarer, samt formelle utdanninger og videreutdanninger på alle nivåer. Flere ordninger fokuserer på fagbrev og praksiskandidatordningen.

Stipendene har ulik innretning. Noen gis som belønning for fullførte utdanninger, noen utbetales før læringsaktiviteten, og andre utdeles etter gjennomført opplæring.

Gitt stipendenes størrelse er de ment å dekke utgifter som pensumbøker, reise, studieavgift og opphold, enten helt eller delvis. Stipendene er ikke ment å dekke livsopphold eller kompensere for tapt inntekt. Stipendene varierer ofte mellom 1 500 kroner og 35 000 kroner. Stipendene forbeholdt høyere utdanning ligger noe høyere. For eksempel er det mulig å få inntil 75 000 kroner til spesialistutdanning som veterinær.

Forbundene har også forhandlet frem rabatter for sine medlemmer, blant annet på opplærings- og utdanningstilbud.

De fleste forbund har i tillegg egne fagtilbud for sine medlemmer. Det er vanlig å tilby kompetansepåfyll i forbindelse med års- og medlemsmøter. Noen forbund tilbyr digitale portaler med fagrelevant innhold, som Parats nettskole. Enkelte har større kursporteføljer utarbeidet av forbundet eller i samarbeid med andre aktører, som Juristenes Utdanningssenter.

9.7 Individuelle læringskontoer

I 2022 anbefalte EUs ministerråd medlemslandene å innføre ordninger for individuelle læringskontoer. Målet er å gi alle voksne mulighet til kontinuerlig kompetanseutvikling og å redusere økonomiske barrierer for deltakelse. Individuelle læringskontoer er ment å skulle øke motivasjonen ved å la voksne opparbeide rettigheter og selv velge når og hvor de vil ta delta i kompetanseutvikling, både gjennom korte kurs og lengre utdanning. EU anbefaler at ordninger med individuelle læringskontoer ledsages av rettigheter til betalt utdanningspermisjon. Anbefalingen bygger på en bred konsultasjon med medlemsland, partene i arbeidslivet og andre relevante aktører (EU, 2023).

EU anbefaler at individuelle læringskontoer opprettes for alle voksne i arbeidsfør alder, uavhengig av yrkesstatus, men at ordningene bør tilpasses behovene i hvert medlemsland. Ordningen er ment å fungere slik at alle voksne i arbeidsfør alder har hver sin personlige konto med opplæringsrettigheter. I tillegg anbefales det å sikre at et system som støtter bruken av individuelle kontoer er på plass. Dette inkluderer et system for veiledning og rådgivning, samt oversiktlig informasjon om tilgjengelige kurs og utdanninger, og hvilke kvalifikasjoner og dokumentasjon de gir. Informasjonen bør finnes samlet på en brukervennlig nettside.

Den franske ordningen er per i dag det eneste eksempelet på individuelle læringskontoer der individer bygger opp rettigheter over tid (Perez & Vourc’h, 2020). Flere land har ordninger med kuponger og stønader som ligner på individuelle læringskontoer, men uten sparing og opparbeiding av rettigheter på samme måte. I tillegg er flere av ordningene målrettet mot spesifikke deler av arbeidslivet (Boysen et al., 2018).

9.7.1 Utredning av individuelle læringskontoer i Sverige

I Sverige ble individuelle læringskontoer, kalt Individuellt kompetenssparande, utredet (SOU 2000: 51). Hensikten var å gi individer mulighet til å utvikle kompetanse og kunnskap, utvikle seg i jobben og bytte arbeidsplass. Samtidig skulle virksomhetene oppnå nødvendig kompetanse for å håndtere omstillinger, øke produktivitet og kvalitet, samt sikre konkurranseevne og attraktivitet som arbeidsgiver. For samfunnet handlet det om å styrke utdanningsnivået generelt, skape et mer velfungerende arbeidsmarked og redusere risikoen for arbeidsledighet. Ordningen skulle være frivillig, og den enkelte skulle selv bestemme hvilke kompetansetiltak midlene skulle brukes til. Læringskontoene var ment som et supplement til andre tiltak for finansiering av voksnes kompetanseutvikling. Individuelle læringskontoer skulle kunne suppleres med avtaler og overenskomster som innebar deltakelse fra arbeidsgivere.

Forslaget innebar at alle lønnsmottakere og selvstendig næringsdrivende skulle kunne starte regelmessig sparing på en kompetansekonto for fremtidig kompetanseutvikling. Sparing ville gi rett til et generelt fradrag fra den skattepliktiges inntekt. Arbeidsgivere som ønsket å bidra til arbeidstakernes kompetansesparing, kunne sette av midler på hver enkelt arbeidstakers læringskonto. For å stimulere til medfinansiering fra arbeidsgivere ble det foreslått å redusere arbeidsgiveravgiften med fem prosent for midler brukt til læringskontoer. Den statlige delen av finansieringen besto hovedsakelig av skattefritak.

Ordningen skulle omfatte flere millioner mennesker og måtte være enkel å forstå og håndtere. Den foreslåtte ordningen var derfor utformet med stor likhet til den svenske ordningen for pensjonssparing. Det ble ansett som nødvendig å etablere et system for godkjenning av opplæringstilbud, men administreringen av ordningene skulle ellers være så enkel som mulig.

Den svenske offentlige utredningen konkluderte med at ordningen var forventet å ha en positiv effekt på arbeidsmarkedet, og at fordelene ville oppveie for økt fravær knyttet til kompetanseutvikling. Ordningen kunne også føre til økt etterspørsel etter kompetansetilbud, noe som ville stimulere til utvikling av flere tilbud i utdanningssektoren, samt større fleksibilitet og variasjon i undervisningsformer (SOU 2000: 51).

Flere av elementene i modellen møtte sterk kritikk fra både arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner (Dohmen, 2009). Mange uavklarte spørsmål gjensto, blant annet arbeidsgiveres medvirkning, hvilke myndigheter som skulle administrere systemet, hvor kontoene skulle plasseres, hvilke opplæringsaktiviteter læringskontoen kunne brukes til, og hvordan skattesystemet skulle utformes (Riksdagen, 2003). Videre analyser viste at regelverket ville bli et for komplekst, vanskelig å håndtere og kostbart regelverk å administrere. Som følge av dette ble ordningen ikke innført (Riksdagen, 2007).

9.7.2 Forsøk med individuelle læringskontoer i Storbritannia

Storbritannia innførte en nasjonal ordning med individuelle læringskontoer i 2000. Individuelle læringskontoer var en del av en velferdsreform med en helhetlig tilnærming, som skulle gi folk mulighet til å tilegne seg kompetanse for å arbeide og tjene penger (DfEE, 1998). Ordningen skulle bidra til at individer tok ansvar for egen læring og gi insentiver til utdanningsinstitusjonene for å møte uttalte kompetansebehov. Flere prinsipielle spørsmål ble reist før innføringen av ordningen, blant annet om økonomiske insentiver kunne øke motivasjonen for læring og om insentivene skulle være universelle eller målrettede. I tillegg var det viktig å sikre at individene hadde tilstrekkelig informasjon om ordningen.

Ordningen som ble innført, fungerte i praksis som en offentlig finansiert etterspørsel etter private tjenester. Flere tilbydere oppsøkte aktivt potensielle kunder, inkludert personer som normalt ikke ville ha deltatt. På denne måten økte etterspørselen, og antall kontoer økte kraftig. Kontoene var planlagt administrert gjennom banker, men et stort antall kontoer med små beløp var lite attraktivt, og bankene ville ikke samarbeide. Pengene ble derfor betalt direkte til tilbyderne. Resultatet var at antallet kontoer og utbetalinger ikke samsvarte. Individene kunne dermed ikke administrere pengene selv, for eksempel tilbakeholde midler dersom tilbudet var av dårlig kvalitet eller i noen tilfeller ikke eksisterte (Lee, 2010).

Ordningen ble svært populær, og utgiftene oversteg etter hvert budsjettene. Manglende kontrollmekanismer gjorde at myndighetene mistet oversikt over utgiftene, og det oppsto anklager om bedrageri (PAC, 2003).

Den britiske kontrollkomiteen konkluderte med at ordningen ikke var tilstrekkelig planlagt eller testet før den ble iverksatt. Risikoanalysen var utilstrekkelig, med større fokus på risikoen for å ikke få et tilstrekkelig antall søkere heller enn å finne tiltak som reduserte risiko ved gjennomføring, slik som misbruk og bedrageri. Det var for liten kvalitetskontroll av tilbyderne (PAC, 2003).

Til tross for mange utfordringer, ble det også gjort positive erfaringer. Personer med etnisk minoritetsbakgrunn og personer med svake ferdigheter deltok i større grad enn hva deres andel av befolkningen skulle tilsi. Over halvparten av deltakerne rapporterte at bruk av opplæringskontoen økte deres interesse for å lære (Døving et al., 2005).

I 2010 gjeninnførte Storbritannia kompetansekontoer, men denne gangen som virtuelle kuponger rettet mot arbeidsledige og personer med svake grunnleggende ferdigheter (Lee, 2010).

9.7.3 Innføring av individuelle læringskontoer i Frankrike

I 2015 innførte Frankrike en ordning med individuelle læringskontoer (Compte Personnel de Formation). Formålet med ordningen er å redusere ulikhet i tilgang til opplæring, fremme økt deltakelse og autonomi i valg av opplæringstilbydere, samt å utvikle kompetanse. Ordningen er åpen for alle voksne, og rettighetene kan overføres gjennom hele arbeidslivet (Perez & Vourc’h, 2020).

Ordningen med læringskontoer i Frankrike finansieres gjennom obligatoriske innbetalinger til sektorvise opplæringsfond fra virksomheter med over 10 ansatte og fra selvstendig næringsdrivende. Frem til 2018 var det disse fondene som vekslet time-rettighetene på kontoene til økonomiske ressurser.

Ved opprettelsen av ordningen i 2015 ble kontoen til hver fulltidsansatt kreditert med 24 timer årlig, med et tak på 150 timer. Fra 2017 ble timeantallet per år doblet for personer med svake kvalifikasjoner. I 2018 ble ordningen endret. Behovet for å veksle timer inn i penger kunne være vanskelig å forstå, og man ønsket at individene selv kunne se hvor mange penger de hadde til rådighet. Innskuddene på de individuelle læringskontoene gjøres i euro, 500 euro per år for fulltidsansatte, og 800 euro per år for fulltidsansatte med svake ferdigheter, opp til et tak på henholdsvis 5 000 euro og 8 000 euro (Perez & Vourc'h, 2020).

Samtidig ble finansieringssystemet noe endret og en sentral myndighet håndterer nå utbetalingene. At personene ikke lenger trenger å kontakte de sektorvise fondene, har gjort det vanskeligere å finne andre finansieringskilder for lengre utdanninger og opplæring. De sektorvise fondene kunne supplere midlene tilgjengelig på de individuelle kontoene. For å øke personenes autonomi i valg av opplæringsaktiviteter og tilbydere, ble en karriereveiledningstjeneste introdusert. Det ble også innført et system for sertifisering av tilbydere, som representerte en forbedring og forenkling av den tidligere ordningen.

Erfaringene fra perioden 2015 til 2018 viser at relativt få benytter læringskontoen sin, og at ordningen gjenskaper de samme forskjellene i deltakelse som finnes i mer tradisjonell kompetanseutvikling. Læringsaktivitetene er som regel kortvarige.

De individuelle læringskontoene brukes primært til kurs og ikke-formell opplæring. Blant arbeidstakere er språkkurs, IT-kurs og kurs innen transport de mest populære tilbudene. Kompetanseutvikling finansiert gjennom individuelle læringskontoer erstatter i noen grad kompetanseutvikling som er arbeidsgivers ansvar, for eksempel lovpålagte sertifiseringer i enkelte yrker (Perez & Vourc’h, 2020).

9.8 Utvalgets vurdering

Dagens lånekasseordninger er fortsatt ikke fullt ut tilpasset til livslang læring og behovene for kortere, arbeidsrelaterte kurs. De senere årene er det gjort endringer i Lånekassen som gjør det lettere for voksne å kombinere arbeid og utdanning, samtidig som opplæringstilbudet er blitt mer fleksibelt. Utvalget mener det er positivt at Lånekassen tilbyr mer fleksibel studiefinansiering tilpasset arbeidstakere, og registrerer at andelen over 30 år som benytter seg av Lånekassen har økt de siste årene. Utvalget er avventende og usikre på om det nye Kompetanselånet vil øke deltakelsen i nevneverdig grad, og er kritiske til at ordningen er rentebærende fra opptakstidspunktet. Å basere deltakelse i livslang læring på låneopptak vil kunne bidra til å opprettholde eller forsterke eksisterende forskjeller i deltakelse i kompetanseutvikling.

Utvalget understreker viktigheten av å styrke ordninger som ivaretar arbeidstakeres behov for fleksible opplæringstilbud. Dette gjør det enklere for voksne å kombinere arbeid, familie og utdanning. Bransjeprogrammet er et godt eksempel på samarbeid mellom staten, arbeidsgivere og arbeidstakere, hvor kompetanseutvikling er direkte knyttet til arbeidslivets behov. Programmet har vist seg effektivt for å nå personer med kort formell utdanning og bidrar til relevante kompetansetiltak i ulike bransjer. Det tyder på at dersom opplæringstilbudene blir mer treffsikre, både i innhold og form, vil deltakelsen øke, også for personer med kort formell utdanning. Samtidig er det utvalgets vurdering at ordningen ikke treffer arbeidslivet bredt nok. Flere bransjer har store kompetansebehov, og det er behov for både flere bransjeprogrammer og lengre varighet for programmene.

For at bransjeprogrammene skal være treffsikre og målrettet mot konkrete kompetanse- og utdanningsbehov i de ulike bransjene, er det en forutsetning at både programområdestyrene og virksomhetene klarer å identifisere disse behovene. Det kan være vanskelig. Utvalget mener det er behov for bedre kartleggingsverktøy for å støtte bransjene og virksomhetene i arbeidet med å kartlegge kompetanse og identifisere kompetansebehov.

Utvalget oppfatter at Bransjeprogrammet og Kompetansepluss treffer flere av arbeidslivets kompetansebehov godt. Likevel mener utvalget at mangelen på langsiktighet, forutsigbarhet og fleksibilitet i tilskuddsordningene gjør det utfordrende for både virksomheter og tilbydere å planlegge fremover i tid. Årlige utlysninger kan være utfordrende, ettersom kompetansebehov ofte er uforutsigbare og kan oppstå brått, for eksempel som følge av konjunktursvingninger. Det er utvalgets vurdering at forsøksordningen med rammetilsagn til godkjente tilbydere i Kompetansepluss arbeid kan bidra til å møte virksomheters behov for en raskere og mer fleksibel prosess. Samtidig mener utvalget at det er en risiko for at denne ordningen kan gjøre Kompetansepluss mer tilbyderstyrt. Ordningen trenger nødvendig forankring i arbeidslivet. Utvalget merker seg også den store oversøkningen i Kompetansepluss.

Tilskuddsordningen for fleksibel og desentralisert utdanning er lagt ned. Kompetansereformutvalget forutsetter at utdanningsinstitusjonene fortsetter å utvikle fleksible tilbud av høy kvalitet. Utvalget ser verdien av nasjonale strukturer som støtter kvaliteten i utviklingen av fleksible opplæringstilbud.

Utvalget ønsker å trekke frem BIO-ordningen som en svært viktig ordning for kompetanseutvikling og omstillingsevne i arbeidslivet. Ordningen gir virksomheter og arbeidstakere mulighet til å utvikle nødvendige ferdigheter. Spesielt små og mellomstore virksomheter har hatt stor nytte av tilskuddene til opplæring. Utvalget ser fordeler ved at ordningen styrkes finansielt og videreutvikles, slik at flere virksomheter kan dra nytte av den i fremtiden. For å oppnå dette er det viktig å gjøre BIO-ordningen mer kjent, særlig blant små og mellomstore virksomheter som i mindre grad har ressurser til større omstillingsprosesser. Imidlertid er det store regionale forskjeller i bruken av BIO-midlene, da fylkeskommunene har ulike prioriteringer og tildelingskriterier. Utvalget anerkjenner at denne variasjonen gir nødvendig fleksibilitet for å tilpasse ordningen til regionale utfordringer, men understreker behovet for koordinering på enkelte felt, for eksempel informasjon og søknader som gjelder flere fylker. Dette vil kunne føre til at ordningen blir bedre kjent og utnyttet av flere, og gi ytterligere forutsigbarhet.

Samarbeidsmodellene som er benyttet for kompetanseutvikling i skoler og barnehager, kan ses som et vellykket eksempel på hvordan tett samarbeid mellom nasjonale myndigheter, kommuner, fylkeskommuner, arbeidstakerorganisasjoner og utdanningsinstitusjoner kan fremme kompetanseutvikling i offentlig sektor. Denne modellen, med tydelig ansvarsfordeling og regelmessige møter for evaluering og justering av tiltak, har lagt til rette for en systematisk utvikling av kompetansetilbud som er tilpasset lokale behov. Utvalget ser dette som en mulig inspirasjonskilde for fremtidige ordninger, da modellen viser hvordan partssamarbeid kan styrke forankring og motivasjon i kompetanseutviklingen på lokalt nivå.

Utvalget understreker at viktigheten av at regjeringen følger opp løftene i Strategi for å øke næringslivets investeringer i forskning og utvikling og konkretiserer og hever ambisjonsnivået for nærings-ph.d. og offentlig sektor-ph.d. Begge ordningene er viktige for å forsyne arbeidslivet med høyt utdannet fagekspertise, og for å opprette og styrke samarbeidet mellom arbeidslivet og akademia.

Partene i arbeidslivet har flere ordninger for finansering av kompetanseutvikling. Kompetansereformutvalget fremhever at disse ordningene er viktige virkemidler for kompetanseutvikling. Organisasjonene finansierer årlig opplæring for tusenvis av arbeidstakere. Finansieringsordningene inkluderer relativt mange, men i liten grad de uorganiserte delene av arbeidslivet.

Skattefradragsordningen Kompetansefunn og individuelle læringskontoer er begge tiltak som har vært diskutert og utredet flere ganger. Kompetansereformutvalget har likevel valgt å vurdere dem for å undersøke om de kan dekke særskilte behov i en kompetansereform. Begge ordningene kan generelt gi insentiv til deltakelse i kompetanseutvikling, særlig for personer som oppgir at økonomi er en barriere. Samtidig understreker utvalget at økonomi som barriere dreier seg om langt mer enn midler til å dekke direkte utgifter knyttet til kompetanseutvikling.

10 Lov og avtaleverk som virkemiddel for kompetanseutvikling

Dette kapittelet beskriver hvordan lov- og avtaleverk kan fungere som virkemidler for å fremme kompetanseutvikling i arbeidslivet. Kapittel 10.1 beskriver reguleringen av retten til utdanningspermisjon, og hvordan tariffavtaler og andre avtaler mellom arbeidsgivere og arbeidstakere legger til rette for systematisk opplæring og kompetanseutvikling. Kapittel 10.2 omhandler reguleringen av kompetanseutviklingstilbudet i utdanningsinstitusjonene og studieforbundene. Både opptak til studier og finansiering av tilbudene blir omtalt. Kapittel 10.3 beskriver noen av organene for samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og arbeidslivet.

10.1 Regulering av kompetanseutvikling i arbeidslivet

10.1.1 Rett til utdanningspermisjon

Retten til utdanningspermisjon er nedfelt i arbeidsmiljølovens § 12-11. Loven sikrer en betinget rett til fritak fra arbeid, men ikke til lønn under utdanningspermisjon. Retten til utdanningspermisjon er også nedfelt i de aller fleste tariffavtalene.

Retten til utdanningspermisjon ble lovfestet i 2001. Forutsetningene for utdanningspermisjon er at arbeidstaker må ha vært i arbeidslivet i tre år og ansatt hos nåværende arbeidsgiver i to år. Utdanning ut over grunnskole eller videregående opplæring må være yrkesrelatert. Permisjon kan likevel ikke kreves når det vil være til hinder for arbeidsgivers planlegging og personaldisponeringer (Arbeidsmiljøloven, 2005 § 12-11).

Proba samfunnsanalyse har foretatt en evaluering av dagens rett til utdanningspermisjon (Gleinsvik et al., 2023). De finner at mellom 0,7 og 0,8 prosent av alle sysselsatte er registrert med utdanningspermisjon forankret i arbeidsmiljøloven i løpet av et år, noe som tilsvarer 25–28 000 arbeidstakere. Det har vært en stigende trend fra 2018 til 2023. Ni av ti permisjoner er på deltid. Det er omtrent tre ganger så mange som søker om utdanningspermisjon i offentlig sektor som i privat sektor. Andelen avslag fra arbeidsgivere er høyere i offentlig sektor. Arbeidstakere i større virksomheter innen helse- og sosialtjenester, offentlig administrasjon og forsvar samt undervisning benytter ordningen i størst grad. Ordningen brukes minst innen forretningsmessig tjenesteyting, jordbruk, skogbruk og fiske. Den er også lite brukt innen bergverksdrift og utvinning, samt overnattings- og servicevirksomhet. Det er størst andel kvinner som er registrert med utdanningspermisjon.

Utdanningspermisjon benyttes oftest i de delene av arbeidslivet hvor deltakelsen i kompetanseutvikling allerede er høyest. Videre er det lave kostnader og svake ulemper knyttet til retten til utdanningspermisjon. Evalueringen anbefaler derfor ingen endringer knyttet til retten til utdanningspermisjon. Den foreslår imidlertid at arbeidsmiljølovens § 12-11 andre ledd, som omhandler arbeidsgivers rett til å avslå permisjon på grunnlag av drift og personaldisponeringer, presiseres. Evalueringen konkluderer med at økt kjennskap til ordningen i de delene av arbeidslivet som ikke har tariffavtaler som regulerer retten til kompetanseutvikling, kan bidra til større bruk av ordningen.

10.1.2 Kompetansebestemmelser i avtaleverket

Kompetanseutvikling i arbeidslivet er også regulert gjennom en rekke kollektive avtaler. Avtaleverket består som regel av en overordnet avtale som danner rammen for hvordan partene i arbeidslivet skal samarbeide. Denne avtalen kalles ofte hovedavtale. I tillegg finnes en mer spesifikk avtale om lønns- og arbeidsvilkår, som ofte kalles hovedtariffavtale eller overenskomst. Hovedavtalene forhandles vanligvis frem mellom hovedorganisasjonene på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, eller med medlemsforeninger og underorganisasjoner av disse. En tariffavtale er en avtale mellom en fagforening og en arbeidsgiver eller arbeidsgiverforening om arbeids- og lønnsvilkår eller andre arbeidsforhold (Arbeidstvistloven, 2023, § 1).

Avtaleverket stadfester partenes syn på kompetanseutvikling og at kompetanseutvikling er et viktig område. For å gi insentiv til kompetanseutvikling kan avtalene inneholde bestemmelser om økonomiske virkemidler, for eksempel høyere lønn etter endt utdanning, stipend, utgiftsdekning eller lønn under utdanning. De kan også inneholde holdningsskapende elementer, som krav om kartlegging av kompetansebehov og ressurser, samt barrierereduserende tiltak som permisjonsrettigheter og rett til kompetanseutvikling i arbeidstiden (Seip, 2018). I tillegg kan avtalene tydeliggjøre ansvaret for virksomhetenes kompetanseutvikling.

Kompetanseutvikling er et sentralt tema i mange tariffområder. I noen sektorer blir en betydelig del av virksomhetens tariffavtale fremforhandlet lokalt mellom arbeidsgiver og tillitsvalgte. Dette gjøres for å sikre at temaene som reguleres i avtalen er relevante, og at bestemmelsene er tilpasset den enkelte virksomhet. Kompetansetiltak avtales gjerne i den lokalt fremforhandlede avtaledelen. I andre sektorer der rettigheter og lovpålagte krav om kompetanseutvikling er betydelige, vil deler av avtalene forhandles på høyere nivå, inkludert temaer knyttet til kompetanseutvikling.

Under avtaleforhandlinger, både sentralt og lokalt, er vilkår og tiltak for kompetanseutvikling et tema som vektlegges. Hovedtariffavtalene i staten fastslår at partene skal legge til rette for økt satsing på kompetanse og fremme samarbeid, slik at virksomhetene kan tilby attraktive arbeidsplasser. Målrettede kompetanseutviklingstiltak og systematisk kunnskapsdeling er nødvendig for å utvikle arbeidsplassen som læringsarena (Hovedtariffavtalene i staten, 2023).

Avtalene definerer begge parters rettigheter og plikter. Tariffavtalene fastslår at virksomhetens behov skal ligge til grunn for gjennomføring av kompetanseutvikling, og at arbeidstaker samtidig er ansvarlig for å holde sin kompetanse oppdatert og utføre læringsaktiviteter pålagt av arbeidsgiver (NOU 2020: 2). Det slås også fast at arbeidsgiver har ansvar for kostnadene knyttet til kompetanseutvikling som samsvarer med virksomhetens behov. Behovet for samarbeid er også sentralt, særlig når det gjelder kartlegging og analyse av kompetansebehov basert på virksomhetens mål og strategi. Flere avtaler understreker at dette arbeidet bør gjennomføres i samarbeid mellom partene.

Flere tariffavtaler gir flere rettigheter enn det som er lovfestet og konkretiserer samtidig lovfestede rettigheter. Dette inkluderer for eksempel rett til hel eller delvis lønn eller stipend under utdanning, dekning av utdanningsutgifter, permisjon i forbindelse med utdanning, samt rett til lesedager og eksamen. Noen av disse rettighetene er knyttet til bindingstid (Seip, 2018). Noen profesjoner, som lærere og leger, har tariffestet både tid og plikt til kompetanseutvikling. Overenskomsten mellom Spekter og Akademikerne inneholder flere konkrete bestemmelser for leger ansatt i helseforetak, særlig knyttet til kompetanseutvikling (Overenskomsten Spekter og Akademikerne, 2022). Leger er forpliktet til å vedlikeholde og videreutvikle sin kompetanse. Overenskomsten inneholder derfor bestemmelser om legers rett til permisjon for utdanning, kurs, kongresser og møter, samt lønn under utdanning og dekning av utgifter til deltakelse. Sentral regulering av rettighetene bidrar til mer ensartede regler og rettigheter til kompetanseutvikling på tvers av virksomheter.

Mange tariffavtaler kobler utdanning og lønn. I KS-området brukes lønn som et personalpolitisk virkemiddel for blant annet å motivere til kompetanseutvikling. Hovedtariffavtalen i KS fastslår at det skal være en naturlig sammenheng mellom arbeidstakerens real- og formalkompetanse, kompetanseutvikling og lønnsutvikling. Lønnspolitikken knyttes til årlige drøftingsmøter om rekrutteringssituasjonen, samt fremtidige behov for kompetanse og kompetansebehov for ulike stillingsgrupper i kommuner, fylkeskommuner og virksomheter (Hovedtariffavtalen KS 2024–2026). Hovedtariffavtalen i KS fastslår også at det skal utarbeides en lokal lønnspolitikk som gjøres kjent for alle ansatte, for å skape forutsigbarhet og gi ansatte mulighet til å tilpasse seg lønnspolitikken.

10.2 Regulering av kompetanseutviklingstilbud

10.2.1 Studieforbund

Et studieforbund er en ideell og demokratisk organisasjon med voksenopplæring som sitt hovedformål. Studieforbundene består av flere medlemsorganisasjoner. Voksenopplæringsloven (2009) skal fremme livslang læring ved å legge til rette for organisert kursaktivitet utenfor det formelle utdanningssystemet. Loven angir vilkår for godkjenning som studieforbund og stiller krav til hvordan forbundene skal drives. Den regulerer også tildelingen av statstilskudd til aktører som tilbyr voksenopplæring. Tilskuddsmidlene forvaltes av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse.

I 2024 ble det bevilget 73 millioner kroner til studieforbund under Kunnskapsdepartementet og 191 millioner kroner til studieforbund under Kultur- og likestillingsdepartementet (Prop. 1 S (2023–2024))

Per 1. april 2024 var det fjorten godkjente studieforbund i Norge, med til sammen nesten 500 medlemsorganisasjoner. Av disse var fire under Kunnskapsdepartementet, mens de øvrige var under Kulturdepartementet. Studieforbundene under Kunnskapsdepartementet inkluderer Studieforbundet næring og samfunn, Studieforbundet livslang læring, Akademisk studieforbund og inntil juli 2024, Studieforbundet AOF Norge7.

Studieforbundene tilknyttet Kunnskapsdepartementet samarbeider tett med arbeidslivets parter og kan raskt sette i gang opplæringstilbud tilpasset arbeidslivets behov.

Studieforbundene driver også aktivitet som ikke mottar støtte gjennom studieforbundsordningen. Dette inkluderer tilbud innenfor tilskuddsordninger som Bransjeprogrammet og Kompetansepluss. Flere av medlemsorganisasjonene tilknyttet studieforbundene under Kunnskapsdepartementet er godkjente tilbydere av opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.

Noen studieforbund tilbyr deltidsstudier i universitets- og høyskolefag, mesterbrevutdanning og sertifiserings- og autorisasjonskurs. Andre tilbyr kurs innen tradisjonelle håndverksfag eller organisasjons- og ledelsesfag. De er også en aktør på videregående skoles nivå, og tilbyr kurs som forbereder deltakerne til eksamen. I tillegg driver studieforbund ideelle fagskoler. Studieforbundene samarbeider med regionale studiesentre om fagskoletilbud, er involvert i bedriftsintern opplæring og spiller en rolle i den regionale kompetansepolitikken spesielt når det gjelder tilgangen på arbeidskraft med relevant kompetanse.

10.2.2 Videregående opplæring

Retten til videregående opplæring er hjemlet i Lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (Opplæringslova, 2023). Loven skal legge til rette for at barn, ungdom og voksne får god opplæring i et godt miljø. Loven stadfester retten til grunnskole og videregående opplæring for både barn og voksne, retten til yrkesfaglig rekvalifisering og andre forhold, som opplæring i bedrift. Opplæringsloven inneholder også en bestemmelse som sier at de som har rett til opplæring for voksne, har rett til å få sin realkompetanse vurdert og dokumentert.

Økt gjennomføring av videregående opplæring, særlig yrkesfag, vil trolig bidra til økt arbeidstilbud og redusere knappheten på arbeidskraft med yrkesutdanning i fremtiden (Meld. St. 31 (2023–2024)). Regjeringen har derfor innført en fullføringsreform hvor målsettingen er at ni av ti skal fullføre og bestå videregående opplæring i 2030 (Meld. St. 21 (2020–2021)).

Fra høsten 2024 ble det innført livslang rett til å fullføre og bestå videregående opplæring. Det ble også innført rett til yrkesfaglig rekvalifisering og utvidet rett til påbygging frem til generell studiekompetanse (Opplæringslova, 2023). Det er også innført modulstrukturerte læreplaner for voksne i grunnopplæringen.

Modulstrukturerte tilbud er fleksible og tilpassede opplæringstilbud der opplæringen organiseres i mindre enheter. Deltakerne blir kartlagt og innplasseres på riktig nivå og får utdelt et kompetansebevis for hver fullført modul (HK-dir, 2024b).

Opptak til videregående opplæring for voksne

Ordningen for realkompetansevurdering har vært gjenstand for diskusjon helt siden 1976, da det i opplæringsloven ble slått fast at ivaretakelse av all kompetanse skulle være et sentralt politisk mål. Flere undersøkelser har pekt på fragmentert praksis og forståelse av ordningen. To nyere undersøkelser viser for eksempel at det i liten grad er enhetlig praksis i både tolkning, forvaltning og gjennomføring av realkompetansevurdering i kommuner og fylkeskommuner (HK-dir & Utdanningsdirektoratet, 2023; Olsen et al., 2018b). En konsekvens av ulik praksis er at den voksnes mulighet til å få anerkjent sin erfaring og kompetanse delvis avhenger av hvilken kommune eller fylkeskommune man er bosatt i. Det betyr at den samme deltakeren kan risikere å få ulik lengde på opplæringsløpet sitt avhengig av hvilken fylkeskommune vedkommende bor i. Resultatene fra de to nevnte undersøkelsene tyder på at det gjenstår mye arbeid både i arbeidslivet og utdanningssystemet før et enhetlig nasjonalt system for dokumentasjon og vurdering av realkompetanse er etablert.

Kunnskapsdepartementet har gitt Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse og Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utvikle et nasjonalt rammeverk for realkompetansevurdering for voksne. Rammeverket skal ha som formål å profesjonalisere og kvalitetssikre realkompetansevurdering ved opptak til grunnskole og videregående opplæring for voksne. Dette arbeidet innebærer å iverksette en rekke tiltak, som å utvikle kompetansepakker for fagpersoner i kommuner og fylkeskommuner, etablere og bygge faglige nettverk, utarbeide god informasjosn om ordningen til tilgrensende etater. I tillegg skal dagens formelle videreutdanningstilbud utredes, og det skal vurderes hvordan rammebetingelsene for fagpersonene kan bli bedre og mer enhetlige (Kunnskapsdepartementet, 2024a).

Oppdraget er et tiltak for å sørge for mer enhetlig praksis i forvaltning, tolkning og gjennomføring av ordningen for realkompetansevurdering ved opptak og avkortning av videregående opplæring.

10.2.3 Høyere yrkesfaglig utdanning

Fagskolene er regulert i Lov om høyere yrkesfaglig utdanning (Fagskoleloven, 2018). Lovens formål er å legge til rette for fagskoleutdanning av høy kvalitet og for at fagskolestudentene får gode utdanningsvilkår. Ifølge loven er det et grunnleggende krav til høyere yrkesfaglig utdanning at den skal være praksisnær, imøtekomme behovet for kvalifisert arbeidskraft i samfunnet, og bygge på kunnskap og erfaring fra ett eller flere yrkesfelt. Fagskoleutdanning skal gi kompetanse som kan tas i bruk for å løse oppgaver i arbeidslivet uten ytterligere opplæringstiltak.

Et særtrekk ved høyere yrkesfaglige utdanninger er at det er lovpålagt å dimensjonere og utvikle dem i takt med endringer i arbeidslivets behov (Kompetansebehovsutvalget, 2022). Det følger av Fagskoleloven at fylkeskommunen skal sørge for at det tilbys akkreditert fagskoleutdanning i samsvar med behovet for kompetanse lokalt, regionalt og nasjonalt. Ansvaret innebærer at fylkeskommunen skal bidra til best mulig samsvar mellom tilbud og etterspørsel av kompetanse i regionen. Kunnskapsdepartementet kan påvirke dimensjoneringen blant annet med midler til nye studieplasser gjennom statsbudsjettet (Kunnskapsdepartementet, 2023f). Fagskolene er pålagt å ha egne styrer der minst to medlemmer skal ha bakgrunn fra relevant arbeids- eller næringsliv (Fagskoleloven, 2018, § 10).

Opptak

Opptaksgrunnlaget til fagskoleutdanningene er fullført og bestått videregående opplæring. Søkere som er 23 år eller eldre i opptaksåret kan tas opp på grunnlag av tilsvarende realkompetanse. På enkelte utdanninger kan søkere tas opp på bakgrunn av opptaksprøve dersom de oppfyller bestemte krav (Fagskoleloven, 2018). De fleste fagskolestudier krever enten fag- eller svennebrev, eller treårig yrkesfaglig opplæring (Samordna opptak, u.å.). I 2023 ble 9 954 studenter tatt opp på bakgrunn av yrkesfaglig kompetanse (58 prosent av studentene), 3 638 studenter (21 prosent) på bakgrunn av generell studiekompetanse og 3 230 studenter (19 prosent) på bakgrunn av realkompetanse (Espeland et al., 2024).

Det er forskjeller i opptaksgrunnlaget for de ulike fagretningene. Yrkesfaglig kompetanse er det klart viktigste opptaksgrunnlaget for studenter innen helse- og velferdsfag, samferdsel og tekniske fag. I de kreative fagene er studentene i all hovedsak tatt opp på grunnlag av generell studiekompetanse. Innen økonomiske og administrative fag og andre fag er opptaksgrunnlaget noe jevnere fordelt mellom yrkesfaglig kompetanse, generell studiekompetanse og realkompetanse.

Av studentene som ble tatt opp på bakgrunn av realkompetanse, begynte en firedel på offentlige fagskoler og tre firedeler på private fagskoler (Tall fra HK-dir). Andelen som tas opp på bakgrunn av realkompetanse øker innen alle fagområder, særlig innen tekniske fag (Espeland et al., 2024). Selv om andelen studenter i fagskolene som tas opp på grunnlag av realkompetanse øker, så finner NOKUT at halvparten av fagskolene opplyser at de ikke har søkere som søker på grunnlag av realkompetanse. (Furholt & Amundsen, 2023).

Finansiering

Høyere yrkesfaglig utdanning finansieres i dag i hovedsak gjennom statlig driftstilskudd fra Kunnskapsdepartementet, som utgjorde 1,2 milliarder kroner i 2023. I tillegg kommer fylkeskommunale frie midler, studentenes egenbetaling, samt prosjektmidler og tilskudd fra ulike offentlige virksomheter. I 2023 disponerte fagskolesektoren totalt omtrent 2,5 milliarder kroner. Fylkeskommunenes bidrag til fagskolene fra frie midler har økt fra 103 millioner kroner i 2020 til 173 millioner kroner i 2023 (Espeland et al., 2024). Statlige tilskudd utgjør 49 prosent av finansieringen. Skolepenger utgjør 34 prosent av finansieringen, hvorav 32 prosent betales av studenter ved private fagskoler. Sammensetningen og forholdet mellom de ulike finansieringskildene varierer mellom fagskolene, avhengig av eierskap og lokalisering (Deloitte, 2022).

Kilde: Espeland et al. (2024)

Fagskolene er svært ulike i størrelse. Tretti fagskoler har færre enn 100 studenter, ti fagskoler har over 1 000 studenter, og bare tre fagskoler har mer enn 2 000 studenter. På samme måte er de ulikt finansiert. Noen har studentbetaling som hovedinntektskilde, mens andre har statlige driftsmidler som sin viktigste inntektskilde (Deloitte, 2022).

Tabell 10.1 viser at nær halvparten av studentene i høyere yrkesfaglig utdanning tar utdanninger som er fullstendig offentlig finansiert. For studenter i offentlige fagskoler, både statlige og fylkeskommunale, er det bare en spesifikk utdanning som i stor grad finansieres ved egenbetaling. For studentene i private fagskoler er et flertall av utdanningene fullfinansiert gjennom skolepenger eller andre eksterne tilskudd.

Det er en vesentlig høyere egenbetalingsandel i private fagskoler enn i offentlige fagskoler. I 2022 betalte studenter ved private fagskoler totalt 768 millioner kroner i skolepenger, mens studentene ved offentlige fagskoler betalte totalt 9,9 millioner kroner. Tabell 10.2 viser at et flertall av studentene på fagskolene, 14 000 studenter, ikke betalte skolepenger. Nesten 5 000 studenter gikk på delvis offentlig finansierte tilbud og betalte i gjennomsnitt omtrent 10 000 kroner. Dette beløpet tilsvarer nesten en firedel av det studentene på nesten fullstendig egenfinansierte tilbud betalte. Vel 7 000 studenter betalte nesten 38 000 kroner i gjennomsnitt.

Akkreditering

Fagskolene har mulighet til å søke om fagområdeakkreditering. Per september 2024 hadde 15 fagskoler fagområdeakkreditering på et eller flere områder (NOKUT, u.å.).

Fagskolene har fra 1. august 2024 mulighet til å søke om institusjonsakkreditering (Endringslov til fagskoleloven, 2024). Denne rettigheten løser flere tidligere utfordringer, som lang saksbehandlingstid hos NOKUT. Institusjonsakkreditering bidrar til større selvråderett, bedre ressursplanlegging og mulighet til å satse på nye fagområder. Per september 2024 forelå ikke nytt regelverk for akkreditering av fagskoler, og ingen fagskoler hadde derfor kunnet søke om institusjonsakkreditering. Fagskoler uten institusjonsakkreditering eller fagområdeakkreditering må fortsatt søke NOKUT om akkreditering for enkeltutdanninger.

En stortingsmelding om høyere yrkesfaglig utdanning vil legges frem våren 2025.

10.2.4 Høyere utdanning

Universiteter og høyskoler reguleres i Lov om universiteter og høyskoler (Universitets- og høyskoleloven, 2024). Ifølge § 2-1 i Universitets- og høyskoleloven er oppgaven til universiteter og høyskoler å tilby høyere utdanning basert på det fremste innenfor forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid, samt erfaringsbasert kunnskap. Universiteter og høyskoler skal utføre forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid, og bidra til å spre og formidle resultater fra dette arbeidet. Videre skal de bidra til livslang læring og tilby etter- og videreutdanning. De skal legge til rette for at institusjonens ansatte og studenter kan delta i samfunnsdebatten. Institusjonene skal også fremme innovasjon og verdiskaping basert på resultater fra forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid. I tillegg skal de samarbeide med relevante aktører på internasjonalt, nasjonalt, regionalt og lokalt nivå for å forbedre kvaliteten på virksomheten og gjøre den mer relevant.

En av oppgavene til universiteter og høyskoler er å bidra til livslang læring og tilby etter- og videreutdanning. Det er imidlertid ikke lovfestet eller på annen måte regulert hvor stort etter- og videreutdanningstilbudet skal være. I reglene om styremedlemmene ved universiteter og høyskoler er det ikke krav om representasjon fra arbeids- og næringslivet, selv om det er krav om minst fire eksterne medlemmer i styret.

Opptak

Opptakskriteriene for universiteter og høyskoler er fastsatt i Lov om universitet og høyskoler og utdypet i Forskrift om opptak til høyere utdanning (Opptaksforskriften, 2023; Universitets- og høyskoleloven, 2024 §8-1). Opptakssystemet ble nylig behandlet i en stortingsmelding, der det ble stadfestet at generell studiekompetanse fortsatt skal være hovedregelen ved opptak til universiteter og høyskoler (Meld. St. 20 (2023–2024)). Det er mulig å få opptak til enkeltstudier på bakgrunn av realkompetanse.

Opptaksreglene i Universitets- og høyskoleloven gjelder primært for opptak til grunnutdanninger. Opptak er en betingelse for å kunne avlegge studiepoenggivende eksamen. Formell videreutdanning er, ifølge definisjonen brukt i høyere utdanning, et utdanningsnivå over grunnutdanning som krever annen høyere utdanning for kvalifisering og opptak. Opptak til tilbud definert som formell videreutdanning forutsetter vanligvis at personen har fullført en grunnutdanning, som normalt krever generell studiekompetanse. Etterutdanning er derimot normalt et kortere kurs, ofte arbeidsrelatert eller for andre spesifikke formål, med andre opptakskrav enn formelle grunn- og videreutdanninger. Det gis ikke studiepoeng for etterutdanninger.

Korte emner som er en del av et årsstudium eller en bachelorgrad, har de samme opptakskravene som studiet de inngår i. Dette er også en av årsakene til at det er like opptakskrav til ordinære formelle utdanninger og videreutdanninger og tilbud spesielt rettet mot arbeidslivet. Hvis kurset derimot er ikke-formell etterutdanning, er det ikke de samme formelle kravene ved opptak ettersom det ikke gis studiepoeng.

Det er også mulig å søke opptak på bakgrunn av realkompetanse. Utdanningsinstitusjonene kan gi søkere som er 25 år eller eldre i opptaksåret, opptak basert på relevant kompetanse til et studium. Det er opp til hvert enkelt lærested å avgjøre hva som kvalifiserer som realkompetanse for deres studier. Eksempler på realkompetanse for et studium kan være lønnet eller ulønnet arbeid, utdanning eller organisasjonserfaring (Samordna opptak, 2023).

Opptaksutvalget påpekte flere utfordringer med dagens praksis for realkompetansevurdering, som ikke fungerer etter hensikten. Det ble blant annet påpekt et lite brukervennlig system basert på skjønnsmessige og subjektive vurderinger. I tillegg ble det påpekt problematiske sider ved at vurdering av erfaring og kompetanse skjer utelukkende på grunnlag av innsendt dokumentasjon (NOU 2022: 17). Utfordringen er at det i mange tilfeller er vanskelig å dokumentere realkompetanse.

En undersøkelse av bruken av realkompetanse i bransjeprogrammene fant at praksisen varierer (Bøe et al., 2023). Noen tilbydere har samme praksis og krav til opptak på bakgrunn av realkompetanse ved korte videreutdanningstilbud som ved hele grunnutdanninger, mens andre i større grad vektlegger verdien av lang arbeidserfaring og utøver større fleksibilitet ved opptak. Respondentene ved universiteter og høyskoler påpekte at det ofte vil være ulik tilnærming avhengig av om ansvaret for opptak og realkompetansevurdering ligger i det enkelte fakultet, eller om det ligger i en fellesadministrasjon.

Opptaksutvalget foreslo at institusjonene selv bør få fastsette opptakskriterier til studietilbud under 60 studiepoeng (NOU 2022: 17). I Utsynsmeldingen skrev regjeringen at forslaget skulle følges opp og vurderes når ny opptaksforskrift utarbeides (Meld. St. 14 (2022–2023)). I en senere stortingsmelding ble det ikke foreslått en slik ordning. Hovedårsaken er ønsket om størst mulig likhet nasjonalt (Meld. St. 20 (2023–2024)). På den annen side er det allerede mulig for institusjonene å selv sette kriteriene for opptak ved realkompetansevurdering.

Det har vært en nedgang i antallet studenter som har søkt om opptak på bakgrunn av realkompetanse ved universiteter og høyskoler via Samordna opptak, fra over 5 000 studenter i 2009 til 3 000 studenter i 2021. I 2021 søkte 1,9 prosent av søkerne på bakgrunn av realkompetanse, litt under halvparten av disse søkerne fikk opptak (HK-dir & Samordna opptak, 2021, 2022; Samordna opptak, 2018). Det må her påpekes at opptak til studier slik som masterprogram og små emner i kategorien formelle videreutdanninger skjer via lokale opptak, og ikke via Samordna opptak. Tall fra Database for høyere utdanning viser at 1,3 prosent av personene som fikk opptak til utdanninger ved universiteter og høyskoler i 2022 via lokale opptak, ble tatt opp på bakgrunn av realkompetansevurdering (Bøe et al., 2023). Det betyr at den totale andelen er noe høyere. Nedgangen i antallet realkompetansesøkere kan ha sammenheng med at det tidligere var svært mange realkompetansesøkere til utdanninger som lærer og sykepleier.

Finansiering

Den samlede bevilgningen til universiteter og høyskoler over Kunnskapsdepartementets budsjett for 2024 er omtrent 45 milliarder kroner (Prop. 1 S (2023–2024)). En stor andel av bevilgningen går til lønns- og personalkostnader. I tillegg skal midlene dekke utgifter i forbindelse med opprettelse og drift av desentraliserte tilbud, nye universitetsbygg, universitetsmuseer, universitets- og høyskolebiblioteker, drift og infrastruktur med mer.

Inntektssystemet for universiteter og høyskoler er komplekst. Finansieringssystemet er nettopp evaluert og endret med virkning fra budsjettåret 2025 (Meld. St. 14 (2022–2023)). Inntektssystemet består av to hovedelementer, en del er rammefinansiert, og en del er resultatbasert. Rammefinansieringen bygger blant annet på enhetens utdanningskapasitet og studieplasstildeling. Den resultatbaserte uttellingen bygger på flere indikatorer. Hvor stor uttelling et studiepoeng gir, avhenger av fagområde og tilhørende finansieringskategori. Rammefinansieringen gir institusjonene et strategisk handlingsrom ved at de selv kan prioritere aktiviteter og områder de ønsker å satse på for å nå sektor- og virksomhetsmålene. Føringer knyttet til den faglige aktiviteten skjer i hovedsak gjennom budsjettendringer. Det kan innebære endrede rammer for økt utdanningskapasitet generelt eller innenfor spesifikke fagområder. Enkelte budsjettøkninger er for eksempel øremerket til konkrete formål. De største begrensningene i institusjonenes økonomiske handlingsrom er knyttet til eksplisitte eller implisitte forventninger til resultatene som skal oppnås.

Universitets- og høyskoleloven begrenser institusjonenes mulighet til å kreve betaling fra studenter. Egenbetaling utgjør derfor ikke en hovedinntektskilde for universiteter og offentlige høyskoler.

Mange universiteter og høyskoler står i en krevende økonomisk situasjon, med nedskjæringer og oppsigelser. Forslaget til statsbudsjett for 2025 innebar en realnedgang fra 2024 på 1,3 prosent, og en realvekst på bare 0,2 prosent fra saldert budsjett i 2019 (Prop. 1 S (2024–2025)). Dette til tross for at det i 2024 er over 15 000 flere studenter registrert i høyere utdanning enn i 2019. Det innebærer et redusert økonomisk handlingsrom i tiden som kommer.

Endringer i finansieringssystemet

Etter- og videreutdanningsutvalget bidro til å reise en debatt om finansiering av formell videreutdanning i universiteter og høyskoler (NOU 2019: 12). Et ekspertutvalg ga senere en innstilling om finansiering av universiteter og høyskoler i 2022 (Finansieringsutvalget, 2022). Endringene som trer i kraft i 2025 ble varslet i Stortingsmeldingen Utsyn over kompetansebehovet i Norge. Meldingen følger opp flere av anbefalingene som ble gitt av ekspertutvalget (Meld. St. 14 (2022–2023)).

Utsynsmeldingen sier at endringene i finansieringssystemet innebærer en forenkling der hovedformålet er å gi institusjonene mer tillit, handlingsrom og ansvar gjennom tydelig styring. Endringene er basert på en grundig og helhetlig gjennomgang der de mange ulike målene og oppgavene til universitetene og høyskolene er sett i sammenheng med virkemidlene som benyttes i styringen av sektoren. Regjeringen påpeker at det er svært utfordrende å utforme en god insentivstyring i universitets- og høyskolesektoren. Et svært finmasket system med mange indikatorer flytter ansvaret fra institusjonene til departementet, noe som ikke er ønskelig. Regjeringen ønsker ikke å bruke resultatbasert uttelling som verktøy for å signalisere mål og prioriteringer. At det resultatbaserte finansieringssystemet ikke inneholder en indikator for en gitt type resultat, skal derfor ikke tolkes som et signal om at dette resultatet er nedprioritert eller uønsket.

To grep som er gjort for å gi insentiver til å tilby flere etter- og videreutdanningstilbud er bortfallet av kandidatindikatoren og endringer i egenbetalingsforskriften. Kandidatindikatoren har gitt gradsutdanningene en høyere gjennomsnittssats for resultatbasert uttelling enn ikke-gradsgivende videreutdanning. Dette har gjort det mer attraktivt for institusjonene å prioritere gradsutdanninger fremfor videreutdanninger og kortere utdanninger. Indikatoren erstattes i 2025 av en ny indikator for fullføring av studieprogrammer på normert tid. Regjeringen mener at denne indikatoren ikke skal svekke institusjonenes vilje til å tilby videreutdanning. I tillegg skriver regjeringen at «endringene i egenbetalingsforskriften vil også gjøre det enklere for universiteter og høyskoler å tilby enkeltemner særlig tilrettelagt for personer i arbeid. Endringer i satsene for utdanningsindikatoren i finansieringssystemet vil gjøre det mer attraktivt å tilby videreutdanning, fleksibel utdanning og desentraliserte tilbud enn i dag» (Meld. St. 14 (2022–2023), s. 117).

Adgangen til å ta egenbetaling fra studenter

Inntil 1. januar 2024 var statlige institusjoners adgang til å kreve egenbetaling for utdanningstilbud begrenset til tilbud som normalt ikke var en del av studieprogrammer som fører frem til grad eller yrkesutdanning (Egenbetalingsforskriften, 2005). Dette er tolket som at selve innholdet i utdanninger med egenbetaling må være annerledes enn det som inngår i gradsutdanninger. Dette har virket begrensende på hvilke tilbud utdanningsinstitusjonene har tilbudt og tilrettelagt for arbeidstakere. I tillegg har det vært kostnadsdrivende, da studiepoenggivende utdanninger rettet mot arbeidslivet måtte utarbeides fra bunnen av. Bestemmelsene om adgangen til å ta egenbetaling fra studenter inngår fra 1. august 2024 i Forskrift til universitets- og høyskoleloven (Universitets- og høyskoleforskriften, 2024).

Med endringene i adgangen til å ta egenbetaling ved universiteter og høyskoler, er det nå åpnet for at institusjonene kan gjenbruke innhold fra ordinære utdanninger i tilbud hvor de kan ta egenbetaling. Forutsetningen for å kunne ta egenbetaling er at tilbudet skal være rettet mot søkere som har minst to års arbeidserfaring og den praktiske gjennomføringen av tilbudet skal være særlig tilpasset for personer i arbeid, eller innholdet i tilbudet er utviklet spesielt for personer med arbeidserfaring.

En målsetting med regelendringen er at flere tilbud tilpasses arbeidstakere og deres behov, ved at innholdet tilbys som kortere moduler, samlingsbaserte studier, studier på nett, på ettermiddager og lignende fleksible ordninger (HK-dir, 2021; Prop. 126 L (2022–2023)). Å kunne gjenbruke eksisterende innhold vil bidra til å redusere kostnadene og det administrative merarbeidet ved å utvikle egenbetalingstilbud. De iverksatte endringene er derfor antatt å øke omfanget av korte tilbud. Samtidig vil et tydeligere regelverk bidra til at institusjonene, i dialog med aktører i arbeidslivet, utvikler flere og bedre tilpassede tilbud som kan dekke arbeidslivets behov for kompetanse (HK-dir, 2021).

Gratisprinsippet i det norske utdanningssystemet sikrer befolkningen like muligheter til å ta høyere utdanning uavhengig av økonomisk bakgrunn. Formuleringen i ny forskrift er derfor tydelig på at egenbetaling avgrenses til den tiltenkte typen utdanningstilbud, det vil si tilbud spesielt tilrettelagt for arbeidslivet. Samtidig var nivået på egenfinansiering et tema i høringsrunden forut for ny forskrift. Det ble påpekt at høy grad av egenfinansiering vil kunne øke forskjellene mellom grupper arbeidstakere som har betalingsvillige og betalingsdyktige arbeidsgivere og grupper som ikke har det (HK-dir, 2021). Egenbetalingen kan dekke kostnadene helt eller delvis, ved at institusjonen bidrar til finansiereringen (Universitets- og høyskoleforskriften, 2024).

Finansieringsutvalget anbefalte at økt kapasitet i formell videreutdanning må finansieres med nye penger. Eksisterende finansiering er ikke tilstrekkelig for en betydelig økt satsing, selv etter endringene i egenbetalingsforskriften. Finansieringsutvalget skriver at lav egenbetalingsandel ved slike tilbud vil føre til at en stor del av kostnadene må tas av rammebevilgningen, mens høy egenbetaling vil føre til lavere etterspørsel (Finansieringsutvalget, 2022).

Når institusjonene fastsetter egenandelen, må de ta hensyn til EØS-regelverket. Dette regelverket sier at staten må betale hovedparten av kostnadene for at utdanningen skal anses som ikke-økonomisk aktivitet. Tidligere tolket Universitets- og høgskolerådet regelverket slik at institusjonene kunne kreve opptil 49 prosent i egenbetaling (Universitets- og høgskolerådet, 2018). I forbindelse med endringer i reglene for egenbetaling legger Kunnskapsdepartementet til grunn at 35 prosent egenbetaling er akseptabelt innenfor regelverket. Samtidig påpeker de at regelverket er i kontinuerlig utvikling (Khrono, 2023). Alternativt kan institusjonene klassifisere tilbudet som økonomisk aktivitet og ta opptil 100 prosent av utgiftene som egenbetaling.

10.2.5 Styringsdialogen

Statlig styring er i størst mulig grad rettet mot overordnede mål, og ikke detaljstyring av aktiviteter. Målet er å gi handlingsrom ut fra en antakelse om at effektiviteten øker når de som kjenner utfordringene best får frihet til å beslutte hvordan de skal nå målene. Styringen består av mange ulike styringsvirkemidler. Sammenhengen mellom virkemidlene og prioriteringene er ikke alltid tydelig, og kan av og til være motstridende.

Mål- og resultatstyring baseres på at virksomhetene og departementene setter mål for virksomheten, og virksomheten rapporterer på måloppnåelse. Virksomhetene velger selv hvordan målene skal nås innenfor gjeldende forutsetninger og tildelte budsjettrammer.

Styringsdialogen omfatter alle møter og dokumentutveksling av styringskarakter mellom departementet og en underliggende virksomhet. Dialogen skal dokumenteres og ha et langsiktig perspektiv. Den årlige styringsdialogen har en fast syklus med faste komponenter.

Regjeringen har et overordnet mål om livslang læring for alle. Kunnskapsdepartementet har fremhevet behovet for livslang læring og formelle videreutdanninger som møter arbeidslivets behov i tildelingsbrevene til universiteter og høyskoler. I tildelingsbrevet for 2024 fra Kunnskapsdepartementet til statlige universiteter og høyskoler står det at «Arbeidslivet spiller også en sentral rolle i å bidra til at ansatte får kompetansen som trengs for å håndtere omstillingene Norge står overfor. Regjeringen forventer at sektoren følger opp og utvikler relevante etter- og videreutdanningstilbud over hele landet» (Kunnskapsdepartementet, 2024, s. 2). Gitt målet om at den statlige styringen skal være overordnet, og at regjeringens prioriteringer er begrenset til to sider i tildelingsbrevet, fremstår denne forventningen som svært tydelig. Den samme forventningen er ikke i like stor grad systematisk fulgt opp i utviklingsavtalene, der institusjonene har formulert sine egne målsettinger. Styringen gjennom utviklingsavtalene skal bidra til å ivareta og utvikle institusjonenes samfunnsoppdrag knyttet til ulike regionale og lokale behov (Kunnskapsdepartementet, 2023b).

Tillitsreformen påvirker styringsdialogen i staten. Reformen er ett av regjeringens grep for å utvikle og fornye offentlig sektor, og ta i bruk arbeidstakeres kompetanse på en bedre måte (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2022). Målet med tillitsreformen er å øke handlingsrommet og gi mer faglig frihet til førstelinjen både i staten og i kommunesektoren. Offentlig sektor har over mange år fått mer og høyere kompetanse, samtidig som mange arbeidstakere opplever at hverdagen er for regulert til at de kan utnytte kompetansen fullt ut. Medarbeideres motivasjon kan begrenses dersom de opplever lite rom for selvbestemmelse og liten mulighet for faglig skjønn. Tillitsreformen skal bidra til at kunnskapen og erfaringen til medarbeidere og fagmiljøer i offentlig sektor utnyttes bedre, ved at tiden brukes til å yte gode tjenester fremfor unødvendig rapportering og dokumentasjonskrav. Innholdet i reformen skal skapes i tett samspill med brukerorganisasjoner, tillitsvalgte og ledelse i alle offentlige virksomheter. Arbeidet skal i hovedsak skje etter initiativ fra lokalt hold.

Tillitsreformen inneholder flere elementer. Den skal bidra til å redusere unødvendige rapporterings- og dokumentasjonskrav mellom departementer og underliggende enheter. Mål- og resultatstyring innebærer at overordnet myndighet fastsetter mål, mens virksomhetene skal ha frihet og handlingsrom i valg av virkemidler for å nå målene. Deretter rapporterer virksomhetene på resultater og måloppnåelsen.

Reformen skal også gi økt handlingsrom til kommuner og fylkeskommuner. Det innebærer at handlingsrom og faglig frihet må balanseres mot forvaltningsprinsipper slik som rettssikkerhet og likebehandling, og behov for etterprøvbarhet og kontroll.

I den enkelte virksomhet handler det også om større faglig ansvar i førstelinjen, tillit mellom arbeidsgiver og tillitsvalgte gjennom styrket medbestemmelse, muligheter for involvering for ansattes organisasjoner og økt bruk av tillitsbasert ledelse.

Tillitsreformen har ført til mange tiltak innen offentlig sektor, under alle departementer (Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet, 2024b). I styringen av universiteter og høyskoler innebærer tillitsreformen mer overordnet styring gjennom utviklingsavtaler og forenklinger i finansieringsordningen. Målet er å gi lærestedene større tillit og handlingsrom til å utforme egne utdanningstilbud, men også mer ansvar for å møte etterspørselen etter kompetent arbeidskraft. Styringen skal ivaretas gjennom utviklingsavtalene med de enkelte statlige institusjonene. Forenklingen av finansieringssystemet, gjennom bortfall av indikatorer i den resultatbaserte uttellingen til universitetene og høyskolene, er en del av tillitsreformen. Fagskolene og den videregående opplæringen er berørt av tillitsreformen ved at fylkeskommunene og kommunene får økt frihet i hvordan de innretter tilbudet, men fortsatt oppfyller nasjonale målsettinger og overordnede forvaltningsprinsipper.

10.3 Samarbeid om tilbud i utdanningssystemet

10.3.1 Videregående opplæring

Samarbeidsrådet for fag- og yrkesopplæringen (SRY) består av representanter fra arbeidstakerorganisasjonene, arbeidsgiverorganisasjonene og utdanningsmyndighetene. Samarbeidsrådet er oppnevnt av Kunnskapsdepartementet og skal gi departementet råd og ta initiativ for å fremme fag- og yrkesopplæringen. Samarbeidsrådet for fag- og yrkesopplæringen skal ha et overordnet ansvar og strategisk perspektiv, og skal blant annet bidra til å utvikle fag- og yrkesopplæringen, inkludert karriereveiledning, slik at den ivaretar den enkeltes, virksomhetenes og samfunnets behov for kompetanse (Samarbeidsrådet for yrkesopplæring og faglige råd, u.å.).

I tillegg har Utdanningsdirektoratet oppnevnt 10 partssammensatte faglige råd, ett faglig råd for hvert av utdanningsprogrammene for fag- og yrkesopplæringen. De faglige rådene er rådgivende organer for statlige utdanningsmyndigheter. Utdanningsdirektoratet er sekretariat for samarbeidsrådet og de faglige rådene. Både SRY og de faglige rådene er hjemlet i Opplæringsloven § 8-1 (Opplæringslova, 2023).

Kunnskapsdepartementet har etablert et Nasjonalt råd for studieforberedende utdanningsprogram. Rådet skal være et rådgivende organ for statlige utdanningsmyndigheter og skal ivareta fagområdene i de studieforberedende utdanningsprogrammene og se dem i et helhetlig perspektiv. Utdanningsdirektoratet skal vurdere når og om det er behov for dialog med Samarbeidsrådet for yrkesopplæring eller andre parter (Regjeringen, u.å.).

10.3.2 Høyere yrkesfaglig utdanning

Nasjonalt fagskoleråd er oppnevnt av Kunnskapsdepartementet. Fagskolerådet skal gi råd til departementet i spørsmål om høyere yrkesfaglig utdanning i Norge, og ha et overordnet ansvar og strategisk perspektiv basert på relevant arbeidslivskompetanse. Rådet skal arbeide med videreutvikling av fagskolesektoren og fremme samarbeid mellom fagskolesektoren og arbeidslivet. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse er sekretariat for Nasjonalt fagskoleråd. Rådet er sammensatt av representanter for partene i arbeidslivet og fagskolesektoren (Nasjonalt fagskoleråd, u.å.).

De fleste fagskolene har etablert ulike former for fagråd for samarbeid med arbeidslivet. En studie gjennomført av NIFU viser at det er stor variasjon i hvor strukturert samarbeidet er i disse fagrådene (Høst et al., 2024). Det er relativt få fagrådsrepresentanter som representerer organisasjoner i arbeidslivet. Samme studie finner at utviklingen av modulbaserte tilbud finansiert i Bransjeprogrammet ser ut til å ha introdusert nye samarbeidskonstellasjoner for mange fagskoler. Det er for tidlig å se i hvilken grad slike samarbeidsformer sprer seg til de ordinære utdanningene. NIFU skriver i sin rapport at fagskolene opplyser at virksomhetene engasjerer seg i diskusjoner om emner og prioritering. Samtidig finner de at fagskolene opplever at læringsutbyttebeskrivelser er lite egnet for dialog med arbeidslivet.

10.3.3 Høyere utdanning

Det er gjort flere tiltak for å styrke samarbeidet mellom høyere utdanning og arbeidslivet. Fra 2011 har det blitt etablert Råd for samarbeid med arbeidslivet (RSA) ved alle universiteter og høyskoler. Hensikten med rådene er å styrke utdanningsinstitusjonenes samarbeid med arbeidslivet, slik at forskningsaktiviteten og studieporteføljen samsvarer med arbeidslivets behov. Rådene er rådgivende og består gjerne av representanter fra universiteter og høyskoler, arbeidslivsorganisasjoner, Nav, statsforvalteren og fylkeskommunen (Meld. St. 16 (2020–2021)). Råd for samarbeid med arbeidslivet er etablert blant annet for å virke som en kanal der næringslivet kan formidle sitt kompetansebehov (NOU 2019: 12). Etableringen har bidratt til økt gjensidig forståelse, men har gitt beskjedne resultater når det gjelder konkrete endringer i gradsstudier og etter- og videreutdanningstilbud (Tellmann et al., 2017).

I 2021 ble det inngått en intensjonsavtale mellom Kunnskapsdepartementet, Universitets- og høgskolerådet (UHR), partene i arbeidslivet, og frivillig og ideell sektor ved Voksenopplæringsforbundet for å styrke arbeidslivsrelevansen i høyere utdanning. Avtalen, som er basert på Stortingsmeldingen om arbeidslivsrelevans i høyere utdanning, har som mål å sikre bedre rammer for læring og utvikling. Samme år presenterte Solberg-regjeringen en strategi for desentralisert og fleksibel utdanning ved fagskoler, høyskoler og universiteter, med vekt på fleksibilitet og bedre samarbeid mellom utdanning og arbeidsliv (Kunnskapsdepartementet, 2021).

Samarbeidet mellom høyere utdanning og arbeidslivet er undersøkt flere ganger. NOKUT har tidligere slått fast at det kan være en utfordring at flere av samarbeidsforaene er på et svært overordnet nivå. Samarbeid på institusjonsnivå kan også oppleves som irrelevant for fagmiljøene. Samtidig kan samarbeid på fagmiljønivå bli preget av midlertidige løsninger og avhengighet av ildsjeler (Haakstad & Kantardjie, 2015).

10.4 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at utdanningspermisjon er en viktig lovfestet rettighet. Utvalget er derimot ikke like sikre på om utdanningspermisjon er det mest hensiktsmessige virkemiddelet for å øke deltakelsen i korte, fleksible utdanningstilbud rettet mot arbeidslivet. Andre ordninger kan være mer egnet for dette formålet.

Utvalget vurderer at sentralt og lokalt partssamarbeid spiller en nøkkelrolle i kompetanseutviklingen i arbeidslivet. Kollektive avtaler anses som et viktig supplement til lovverket, da de spesifiserer rettigheter og plikter knyttet til kompetanseutvikling. Siden avtalene utformes i samarbeid mellom partene, er innholdet godt forankret i arbeidslivet og tilpasset arbeidsplassens behov. Bestemmelsene om kompetanseutvikling er også forholdsvis like på tvers av hovedorganisasjonene, noe som bidrar til større likhet mellom ulike bransjer.

Utdanningsinstitusjonene har ulike formål og oppgaver og dermed forskjellige innretninger på tilbudene og omfanget av etter- og videreutdanning. Utvalget mener at det er behov for at alle utdanningsinstitusjonene bidrar til å sikre omfanget av nødvendige kompetansetilbud for livslang læring, og at de finner en god arbeidsdeling seg imellom for å sikre et mest mulig helhetlig tilbud.

Det er nødvendig at finansieringen av utdanningsinstitusjonene er forutsigbar og gir tydelige insentiver for utvikling og drift av korte tilbud tilrettelagt for arbeidslivets behov. Det vil alltid være forskjeller i egenbetaling mellom private og offentlige utdanningsinstitusjoner, både i fagskoler og høyskoler. Kompetansereformutvalget understreker viktigheten av at egenbetalingen ikke blir et hinder for deltakelse, eller opprettholder sosiale skjevheter i tilgang til formell utdanning. Det er derfor avgjørende at det offentlige utdanningstilbudet er godt utbygd, slik at egenbetalingen ikke varierer unødig mellom ulike utdanningsnivåer.

Medlemmene i Kompetansereformutvalget mener at endringene i finansieringssystemet og endringene i adgangen til å ta egenbetaling senker noen barrierer for utdanningsinstitusjonene når det gjelder å tilby formell videreutdanning, men de påpeker at de økonomiske insentivene må styrkes ytterligere. Samtidig understreker utvalget at det er viktig at adgangen til å ta egenbetaling ikke gjør utdanningstilbudene så kostbare at enkelte virksomheter opplever at nødvendige kompetanseinvesteringer blir uoverkommelige. Økt bruk av egenbetaling kan skape skiller mellom virksomheter og arbeidstakere som har mulighet til å dekke kostnadene, og de som ikke har det. Utvalget mener at økt kapasitet for formell videreutdanning i hele utdanningssektoren, på alle nivåer, må finansieres med nye midler.

Kompetansereformutvalget vurderer at dagens praktisering av opptaksreglene i høyere utdanning kan virke begrensende for personer uten generell studiekompetanse. For å forbedre tilgangen til kompetansetilbud for disse gruppene mener utvalget at det er nødvendig å benytte handlingsrommet som ligger i regelverket for opptak til universiteter og høyskoler. Muligheten for å bruke realkompetansevurdering ved opptak bør anvendes i større grad enn i dag, spesielt ved opptak til korte, arbeidslivsrettede tilbud. For å lykkes med dette kan det være behov for å utvikle bedre verktøy og metoder for realkompetansevurdering.

I styringsdialogen er det klart formulerte forventinger fra Kunnskapsdepartementet om at universiteter og høyskoler skal utvikle relevante videreutdanningstilbud over hele landet. Utvalget påpeker at det er viktig at dette følges opp i utviklingsavtalene, der institusjonene formulerer sine egne målsettinger.

Selv om det eksisterer en rekke samarbeidsarenaer mellom arbeidslivet og utdanningstilbyderne, ligger det et potensial i å styrke samarbeidet ytterligere. Vellykket samarbeid forutsetter at alle involverte tar eierskap og er villige til å investere tilstrekkelig tid og ressurser for å nå felles mål.

11 Veiledning og informasjon som virkemiddel for kompetanseutvikling

Dette kapittelet beskriver ulike tjenester for hvordan veiledning og informasjon kan brukes som virkemidler for kompetanseutvikling. Kapittel 11.1 handler om karriereveiledning som en støtte for enkeltpersoner i valg av utdanning og arbeid, og beskriver Norges system for livslang karriereveiledning. Kapittel 11.2 presenterer Utdanning.no som en nasjonal plattform for utdannings- og karriereinformasjon, og hvordan denne legger grunnlag for valg av utdanning. Kapittel 11.3 beskriver Vilbli.no som en informasjonstjeneste for søkere til videregående opplæring. Kapittel 11.4 omhandler digital infrastruktur for lagring og deling av utdannings- og kompetansedata.

11.1 Karriereveiledning

Målet med karriereveiledning er å sette mennesker bedre i stand til å håndtere overganger og til å ta meningsfulle valg knyttet til utdanning, læring og arbeid gjennom livet. Karriereveiledning gir mulighet for utforsking av den enkeltes situasjon, ønsker og muligheter, og støtte til handling, valg og samfunnsdeltakelse. Karriereveiledning kan foregå individuelt og i grupper, både fysisk og digitalt, og innenfor rammene av ulike sektorer og organisasjoner (HK-dir, 2024). Norge har de siste årene tatt flere grep i retning av et mer helhetlig system for livslang karriereveiledning. Systemet skal dekke hele befolkningen, både unge og voksne, og består av lovpålagte og ikke lovpålagte tjenester. Systemansvaret er lagt til Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse.

Det norske systemet består av både digitale informasjons- og veiledningstjenester og tjenester der man kan møte opp fysisk. Karriereveiledning.no er en gratis, digital, nasjonal karriereveiledningstjeneste som drives av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse. Tjenesten tilbyr veiledning knyttet til valg av utdanning, jobb- eller karriereskifte, livslang læring og utdanning i utlandet.

Opplæringsloven slår fast at kommuner og fylkeskommuner skal tilby rådgivning om utdannings- og yrkesvalg i opplæringen for voksne (Opplæringslova, 2023 § 19-12). Fylkeskommunene er med dette lovpålagt å ha åpne og tilgjengelige karrieresentre for voksne. I tillegg kan voksne få tilgang til karriereveiledning gjennom Nav.

En brukerundersøkelse og gjennomgang av karrieretjenestene viser at karrieresentrenes organisasjonsform og kapasitet varierer på tvers av fylkene. I 2023 var det totalt 27 karrieresentre, som gjennomførte 40 690 karriereveiledningssamtaler. Mer enn halvparten av henvendelsene kom fra personer i aldersgruppen 30 til 49 år. Karriereveiledning.no er gratis og tilgjengelig for alle, og tilbyr profesjonell karriereveiledning gjennom telefon eller nettprat. I løpet av 2022 mottok Karriereveiledning.no 15 400 forespørsler. To tredjedeler av brukerne var under 30 år. Samtidig var det en vekst fra året før i andelen over 30 år. Brukerne av begge tjenestene er relativt jevnt fordelt på ulike utdanningsnivåer (Lervik & Hatlem, 2023).

Brukerundersøkelsen fra 2022 viste at 94 prosent av de som fikk veiledning fra den digitale karriereveiledningstjenesten Karriereveiledning.no og karrieresentrene i fylkene, var fornøyd eller svært fornøyd med tjenestene de mottok. Denne tilfredsheten har vært stabil siden 2017. Av respondentene oppga 57 prosent at de var i arbeid, men 12 prosent var i utdanning. Dette indikerer at et flertall av de som fikk karriereveiledning, er arbeidstakere. Det er derfor viktig at tjenestene har god kunnskap om arbeidsmarkedssituasjonen og om hvilke bransjer som etterspør hvilken kompetanse. Videre rapporterte 81 prosent av respondentene om økt selvtillit og tro på egne muligheter etter veiledning, mens 85 prosent oppga at de hadde fått mer kunnskap om hvordan de kunne endre sin situasjon, og 88 prosent følte at de hadde fått konkrete råd for å utforske og videreutvikle sine karrieremuligheter.

11.2 Utdanning.no

Utdanning.no er et statlig nettsted for utdannings- og karriereinformasjon. I 2023 hadde nettstedet rundt 8,4 millioner besøk og 26 millioner sidevisninger.

Utdanning.no formidler tilbud innen høyere yrkesfaglig utdanning og formelle grunn- og videreutdanninger på bachelor- og masternivå på universiteter og høyskoler. Det finnes noe informasjon på Utdanning.no rettet mot personer i arbeid, som formelle videreutdanningstilbud og enkeltemner ved universiteter og høyskoler. Det finnes også informasjon om noen ikke-formelle tilbud, hovedsakelig tilbudt av aktører i universitets- og høyskolesektoren. Nettstedet formidler også tilbud utviklet gjennom Bransjeprogrammet og Industrifagskolen.

Utdanning.no benytter ulike metoder for å samle inn data fra kompetansetilbydere. De fleste universiteter og høyskoler legger inn informasjon via Felles Studentsystem, et system som brukes til studieadministrasjon i universitets- og høyskolesektoren (Kompetanse Norge og Unit, 2021). Utdanning.no baserer seg også på egne grensesnitt og på at kompetansetilbydere legger inn informasjon manuelt. Kompetansetilbudene på Utdanning.no oppdateres ikke kontinuerlig fordi datautvekslingen ikke er tilstrekkelig god (Stenvaagnes et al., 2022). Informasjonen om studietilbud på Utdanning.no kvalitetssikres i samarbeid med lærestedene. Utdanning.no er i ferd med å utvikle en ny søkefunksjon som vil forbedre muligheten for å sortere tilbudene på nettsiden.

Utdanning.no er en viktig informasjonskilde for karriereveiledere, karrieresentre og ulike typer rådgivere. Veiledere i Nav utgjør en stor del av brukergruppen. Den digitale karriereveiledningstjenesten Karriereveiledning.no er tilgjengelig gjennom Utdanning.no.

Nettstedet inneholder også yrkes- og utdanningsbeskrivelser, informasjon om utdanningssystemet og intervjuer med yrkesutøvere. Utdanning.no inneholder flere verktøy for personer som skal velge utdanning, slik som ulike veier til studiekompetanse og fagbrev. Utdanning.no utvikler blant annet oppdaterte og fullstendige oversikter over tilbud innen videregående opplæring for voksne, både studieforberedende og yrkesfaglige studieprogrammer. Nettstedet skal også lage oversikt over tilbudene innen modulstrukturert opplæring. Dette gjøres i samarbeid med fylkeskommunene.

På Utdanning.no finnes det verktøy for å sammenligne lønn og arbeidsledighet mellom ulike yrker og utdanninger. I tillegg tilbyr nettstedet en karakterkalkulator som gjør det mulig å beregne poengsummen for opptak og se hvilke utdanninger man kvalifiserer for. Utdanning.no inneholder også informasjon om trender i arbeidsmarkedet, og statistikk for jobbmuligheter knyttet til ulike utdanninger og regionale arbeidsmarkeder for en rekke yrker.

11.3 Vilbli.no

Vilbli.no er en informasjonstjeneste for søkere til videregående opplæring, eid av Novari IKS og fylkeskommunene (Vilbli.no, u.å.). Målgruppene for Vilbli.no inkluderer ungdom og voksne som skal søke videregående opplæring, samt rådgivere og foreldre. Nettstedet gir informasjon om utdanningsprogrammer og programområder, i tillegg til regelverk, inntakskrav, inntaksregler og søknadsprosedyrer. Informasjonen omfatter både generelle opplysninger og fylkesspesifikk informasjon.

Vilbli.no tilbyr også oversikter over ulike yrker, inkludert krav til kompetanse og hvilke utdanningsløp som fører til spesifikke yrker. Videre gir nettstedet detaljerte beskrivelser av relevante arbeidssteder og typiske arbeidsoppgaver for hvert yrke.

11.4 Infrastruktur for lagring og deling av utdannings- og kompetansedata

Sikt, Kunnskapssektorens tjenesteleverandør, har blant annet som oppgave å utvikle registre som kan gjøre det enklere å få oversikt over hvilke muligheter for kompetanseutvikling som finnes, samt ha oversikt over egen kompetanse.

Nasjonalt utdanningsregister

Sikt er i ferd med å utvikle et utdanningsregister. Sikt har mottatt midler fra Kunnskapsdepartementet til å starte utviklingen av registeret. Det nasjonale utdanningsregisteret skal være den offisielle og kvalitetssikrede primærkilden til data om norske utdanninger og utdanningsinstitusjoner. Registeret skal samordne informasjon om ulike tilbud, og ved økt grad av standardisering gjøre det enklere for sluttbrukere å søke og sammenligne tilbud på tvers av tilbydere. Registeret skal også inneholde informasjon om hvorvidt tilbudet kvalifiserer for studiestøtte. Utdanningsregisteret er planlagt å være ferdigstilt i 2025 (Kunnskapsdepartementet, 2022).

Det er teknisk sett ingen begrensinger for hva som kan legges inn i registeret, men det forutsettes gode systemer for datautveksling. I første utviklingstrinn vil registeret inneholde data om utdanning ved fagskoler, høyskoler og universiteter (nivå 5–8 i nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk/NKR). Det kan være behov for lovhjemmel for å utvide med grunn- og videregående opplæring. Det er et langsiktig mål å også inkludere kurs som ikke er studiepoenggivende.

Flere aktører i kunnskapssektoren, som Lånekassen, Utdanning.no, NOKUT og Samordna opptak, vil ha nytte av utdanningsregisteret for effektivisering og kvalitetssikring av egne tjenester. Utdanningsregisteret vil blant annet bidra til å lette Lånekassens arbeid med å verifisere om en utdanning kvalifiserer for studiestøtte.

Utdanningsregisteret vil være en viktig datakilde for ulike sluttbrukertjenester som vil gi oversikt over utdannings- og opplæringstilbudet. Et eksempel på en slik tjeneste er en digital kompetanseplattform. Det er omtalt i kapittel 15.2.

Nasjonale kompetanseregistre

Den nasjonale vitnemålsdatabasen inneholder de fleste elektroniske vitnemål fra videregående skoler utstedt i år 2000 eller senere. Alle offentlige videregående skoler og en del private skoler sender vitnemål til vitnemålsdatabasen.

Vitnemålsportalen inneholder vitnemål fra norske universiteter og høyskoler, og gir kandidater muligheten til å dele sine vitnemål digitalt med studiesteder og arbeidsgivere.

Sikt har planer om å samle data som er tilgjengelig fra Nasjonal vitnemålsdatabase, Vitnemålsportalen og andre kilder i ett register. I tillegg til vitnemål og karakterutskrifter, kan også kursbevis, sertifiseringer, minikvalifikasjoner, vedtak om godkjenninger av utenlandsk utdanning og dokumentert realkompetanse langtidslagres i et slikt nasjonalt kompetansebevisregister. Den enkelte borger vil med denne utvidelsen ha all dokumentasjon på sin kompetanse på ett sted.

11.5 Utvalgets vurdering

Norge har de siste årene utviklet et mer helhetlig system for livslang karriereveiledning, som omfatter både unge og voksne. Dette er en styrke, da et godt karriereveiledningstilbud er avgjørende for å støtte enkeltpersoner i valg av utdanning og kompetanseutvikling, spesielt i perioder med omstilling. At karriereveiledning nå er lovpålagt og tilgjengelig for voksne i alle fylkeskommuner gjennom karrieresentrene og Karriereveiledning.no, har bidratt til økt tilgjengelighet. Samtidig påpeker utvalget viktigheten av at karriereveiledningstjenestene har oppdatert kunnskap om arbeidsmarkedets behov og hvilke bransjer som etterspør spesifikk kompetanse. Karriereveiledning må være nært knyttet til arbeidslivet for å hjelpe folk med å ta informerte valg om videre utdanning, kompetanseutvikling og jobb.

Utvalget merker seg at selv om både Utdanning.no og Vilbli.no gir god informasjon om utdanningsmuligheter, både for unge og voksne, er det en utfordring å få en samlet oversikt over alle relevante kompetansetilbud for arbeidslivet. Dette kan gjøre det vanskelig for arbeidstakere og virksomheter å finne frem til informasjonen om relevante kompetansetilbud.

I tider med raske endringer i arbeidsmarkedet, blant annet på grunn av teknologiske fremskritt, er det viktig å sikre at arbeidstakere og virksomheter enkelt kan identifisere opplæringsmuligheter som gjør dem i stand til å møte nye krav og forventninger. Videre er det viktig å ha oppdatert informasjon.

Utvalget mener at det er viktig å utnytte mulighetene som moderne digitale systemer gir for datadeling og samarbeid på tvers av sektorer, for å hindre at mangel på informasjon blir et hinder for kompetanseutvikling i arbeidslivet. Det er fragmentert informasjon om tilgjengelige kompetanseutviklingstilbud, både for formelle og ikke-formelle opplæringstilbud, i tillegg til mulige finansieringsmuligheter for kompetanseutvikling. Etableringen av nasjonale utdannings- og kompetanseregistre vil være et viktig steg i å legge til rette for en mer koordinert og effektiv kompetanseutvikling i arbeidslivet. Det fordrer at oversikter omfatter både formelle og ikke-formelle tilbud.