18 Autorisasjonsordningen for regnskapsførere

18.1 Innledning og sammendrag

Ordningen med autorisasjon av regnskapsførere ble innført ved lov av 18. juni 1993 nr. 109 om autorisasjon av regnskapsførere. Loven trådte i kraft 1. september 1993. Ordningen innebærer at enhver som i næring påtar seg å føre regnskap for andre må være autorisert etter bestemmelsene i loven. Autorisasjonsmyndigheten er lagt til departementet, som har delegert myndigheten videre til et frittstående forvaltningsorgan, Autorisasjonsstyret. Loven suppleres av forskrift av 1. desember 1993 nr 1076 om autorisasjon av regnskapsførere mv (regnskapsførerforskriften).

Departementet foreslår at autorisasjonsordningen for regnskapsførere videreføres som en obligatorisk ordning, men at autorisasjonsordningen legges direkte inn under Kredittilsynet fra 1. januar 1999. Departementet foreslår videre at overgangsordningen (se nærmere om denne under kapittel 18.3) utvides med ett år, samt at departementet inntil videre er klageinstans for Kredittilsynets vedtak under autorisasjonsordningen. Overføringen til Kredittilsynet nødvendiggjør dessuten en del mindre endringer. Andre endringer i ordningen vil bli vurdert på et senere tidspunkt og vil da bli sendt på høring.

18.2 Bakgrunnen for ordningen med autorisasjon av regnskapsførere

De siste tiår har ekstern regnskapsføring, det vil si føring av regnskap for andre som selvstendig næringsvirksomhet, økt i omfang. Dette har blant annet sammenheng med de kostnadsreduksjoner som kan oppnås ved spesialisering. Regnskapsområdets økende kompleksitet har også styrket denne utviklingen. I Ot prp nr 51 (1992-93) er det på s 3 vist til at foretatte undersøkelser tyder på at minst 50 prosent av alle næringsdrivende benytter ekstern regnskapsfører.

Det er særlig små og mellomstore bedrifter som finner det regningssvarende å engasjere ekstern regnskapsfører. Disse vil ofte være uten reell mulighet til å bedømme kvaliteten av den bistand som ytes. Det offentlige bør derfor bidra til at disse sikres et visst minstemål av faglig kvalitet når de velger å overlate regnskapsføringen til en ekstern regnskapsfører. Regnskapene spiller en vesentlig rolle i bekjempelsen av skatteunndragelser og de fleste andre former for økonomisk kriminalitet. Skal regnskapene fylle en slik funksjon, er det et vilkår at de får et visst minstemål av faglig kvalitet. Autorisasjonsordningen antas å kunne medvirke til at en slik faglig kvalitet blir bedre sikret. Regnskapsførerloven gir dessuten myndighetene grunnlag for å gripe inn overfor regnskapsførere som ikke oppfyller sine plikter i henhold til lov og forskrift.

Departementet uttalte i Ot prp nr 51 (1992-93) at

«hovedbegrunnelsen for innføring av en autorisasjonsordning for regnskapsførere er å sikre brukerne av regnskapsførertjenester et betryggende faglig kvalitetsnivå hos regnskapsførere, og i tillegg arbeide frem en høyning av det faglige og yrkesetiske kvalitetsnivå. Det er også vesentlig å skape grunnlag for at myndighetene kan gripe inn når regnskapsføreren ikke oppfyller sine plikter i forhold til lov eller forskrift.»

Stortinget sluttet seg til departementets forslag om en tvungen autorisasjonsordning for regnskapsførere, jf Innst O nr 116 (1992-93).

18.3 Gjeldende ordning

Lovens sentrale bestemmelse er regelen i § 1 om autorisasjonsplikt for regnskapsførere. Det følger av denne bestemmelsen at enhver som i næring påtar seg å føre regnskap for andre, skal være autorisert. Autorisasjonsplikten gjelder imidlertid ikke de som etter bransjemessig sedvane utfører regnskapsføring som ledd i annen næring, jf regnskapsførerforskriften § 2-2 fjerde ledd. Dette vil være tilfelle hvor et tjenesteoppdrag hovedsakelig gjelder noe annet enn regnskapsføring, men der regnskapsføring er en naturlig tilleggsytelse, f eks går ut på gårdsbestyrelse, forretningsførsel, bestyring av dødsboer o l. Unntaket fra autorisasjonsplikten gjelder ikke utover 1. januar 1999, jf regnskapsførerforskriften § 2-2 femte ledd.

For å bli autorisert regnskapsfører må man i løpet av de siste 5 år ha regnskapspraksis tilsvarende minst 2 årsverk, samt ha gjennomført høyere økonomisk utdannelse på minst 40 vekttall. Enkelte andre vilkår må også være oppfylt. Autorisasjonen gjennomføres ved at autorisasjonsvedtaket blir registrert i et register (regnskapsførerregisteret). Autorisasjonen gjelder for 5 år fra autorisasjonsårets utgang.

Reglene gjelder i det vesentlige tilsvarende for regnskapsførerselskaper og regnskapslag (varige sammenslutninger av regnskapspliktige med formål å føre regnskap for sammenslutningens medlemmer). Disse kan autoriseres såfremt selskapets daglige leder er autorisert regnskapsfører.

Regnskapsførere som på tidspunktet for lovens ikrafttredelse var «Godkjent Regnskapsfører IGR» av Institutt for Godkjenning av Regnskapsførere eller «Registrert Regnskapsfører SRR» i Stiftelsen Registerte Regnskapsførere, fikk fra samme tid autorisasjon som regnskapsfører ved å gi melding til Autorisasjonsstyret innen 3 måneder fra lovens ikrafttredelse.

Regnskapsfører som på tidspunktet for lovens ikrafttredelse i næring drev virksomhet med regnskapsføring for andre, men som ikke tilfredsstilte kravene for å bli autorisert, kan likevel fortsette virksomheten som regnskapsfører i 5 år regnet fra lovens ikrafttredelse (overgangsordningen). Disse regnskapsførerne blir registrert i regnskapsførerregisteret, men kan ikke benytte betegnelsen «Autorisert regnskapsfører». I stedet kan de benytte betegnelsen «Registrert regnskapsfører». De kan imidlertid i perioden på 5 år autoriseres uten å tilfredsstille de alminnelige utdannelseskravene, dersom de fullfører eksamen på høyskolenivå tilsvarende 20 vekttall eller består en særskilt prøve tilrettelagt av Autorisasjonsstyret.

Loven forutsetter at autorisasjonsordningen på vesentlige områder skal forvaltes gjennom et autorisasjonsstyre. Etter forskriften skal styret ha 7 medlemmer, derav minst 2 medlemmer fra brukerne og 2 medlemmer fra utøverne. Autorisasjonsstyret har myndighet til å treffe enkeltvedtak om autorisasjon og registrering, samt fastsette veiledende retningslinjer om praktiseringen av loven. Styret kan også opprette en rådgivende fagnemnd for forberedende saksbehandling i saker som styret skal treffe vedtak i. Autorisasjonsstyret skal dessuten føre tilsyn med autoriserte regnskapsførere, regnskapsførerselskaper og regnskapsførere som kommer inn under overgangsreglene.

Etter gjeldende ordning er Kredittilsynet klageorgan for Autorisasjonsstyrets vedtak i enkeltsaker, jf forskriften § 1-5. Kredittilsynet skal også føre tilsyn med Autorisasjonsstyret og dets virksomhet.

Regnskapsførerregisteret skal føres av Autorisasjonsstyret. Registeret skal inneholde opplysninger om autoriserte regnskapsførere, regnskapsførerselskaper og regnskapslag, samt regnskapsførere som kommer inn under overgangsreglene. Det skal dessuten inneholde opplysning om autorisasjoner som er bortfalt eller tilbakekalt og om skriftlige advarsler etter regnskapsførerloven § 7. Registeret er offentlig i den forstand at brukere av regnskapsførertjenester kan få informasjon om en bestemt angitt person, selskap eller regnskapslag er autorisert eller registrert med rett til å utøve regnskapsførervirksomhet.

18.4 Kredittilsynets tilsynsrapporter

Kredittilsynet har siden loven trådte i kraft gjennomført to tilsyn med Autorisasjonsstyret og dets virksomhet. Det første tilsynet ble gjennomført i august 1996. Det ble også gjennomført et oppfølgningstilsyn i juni 1997.

I den første tilsynsrapporten peker Kredittilsynet på en rekke svakheter og mangler ved Autorisasjonsstyrets virksomhet. Det påpekes at det ikke er etablert noen formell form for virksomhetsplanlegging, samt at arbeidet med utvikling av retningslinjer og planer for tilsyn med regnskapsførerne heller ikke har vært prioritert. Kredittilsynet fremholder også i rapporten at sekretariatets kapasitet og faglige kompetanse ikke er tilfredsstillende, noe som blant annet har medført at forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandlingstid og begrunnelser av vedtak ikke har vært oppfylt. Det uttrykkes også bekymring for kontinuiteten i bemanningen av sekretariatslederfunksjonen. Kredittilsynet påpeker at regnskapsførerregisteret inneholder informasjon med til dels vesentlige feil og mangler. Systemet har ikke kontrollfunksjoner som forkaster åpenbare feilregistreringer, og det har forekommet dobbeltregistreringer av virksomheter. I forbindelse med tilsynsrapporten påla Kredittilsynet Autorisasjonsstyret å utarbeide en virksomhetsplan, samt instruks for sekretariatet og planer for ajourføring og eventuelt anskaffelse at ny IT-løsning for regnskapsførerregisteret. Det ble også bedt om fremdriftsplaner for arbeidet med det interne regelverk og planer.

I tiden etter Kredittilsynets tilsyn i juni 1996 foretok Autorisasjonsstyret en betydelig opprydding i regnskapsførerregisteret, samt utarbeidet et omfattende instruksverk. Det ble også utarbeidet virksomhetsplaner på kort og lang sikt, hvor vurderinger av økonomi- og ressurssituasjonen inngikk. Et dokumentbasert tilsyn med regnskapsførerne ble planlagt iverksatt høsten 1997. Sekretariatet kom dessuten etter hvert i større grad ajour med saksbehandlingen.

Rapporten fra oppfølgningstilsynet i juni 1997 avviker i sine konklusjoner vesentlig i forhold til rapporten fra tilsynet i 1996. Kredittilsynet skriver blant annet følgende:

«Det kan konstateres at Autorisasjonsstyret har nedlagt et betydelig arbeid i forbindelse med virksomhetsplanleggingen, herunder en analyse av autorisasjonsordningens økonomiske situasjon på kort og lang sikt. Kredittilsynet er således tilfreds med at virksomhetsplanleggingen er formalisert og at det er gjennomført en systematisk analyse av økonomi- og ressurssituasjonen. Se ytterligere kommentarer i det nedenstående.

De løpende forvaltnings- og informasjonsoppgaver synes å være under kontroll. Det kan konstateres at fullmakter, instrukser og retningslinjer er formalisert, og er etter det vi erfarer implementert på en tilfredsstillende måte. De undersøkelser som er foretatt har ikke avdekket brudd på de krav som følger av forvaltningsloven og offentlighetsloven, med unntak av behandlingen av klager på regnskapsførere.»

Kredittilsynet peker imidlertid på at Autorisasjonsstyret fortsatt ikke har etablert en ordning for tilsyn med regnskapsførerne. Kredittilsynet understreker dessuten at stedlige tilsyn som supplement til dokumentbaserte tilsyn etter deres oppfatning er en forutsetning for et effektivt og forsvarlig tilsyn.

18.5 Departementets høringsnotat

18.5.1 Innledning

Særlig på grunnlag av de ovennevnte tilsynsrapporter, men også ut fra andre erfaringer som er vunnet den tid ordningen har vært praktisert, fant departementet det nødvendig å vurdere ordningen på nytt. Departementet sendte derfor ut et høringsnotat av 14. november 1997 med en foreløpig evaluering av ordningen. I notatet drøftes om autorisasjonsordningen bør videreføres og eventuelt i hvilken form. Enkelte andre spørsmål ble også nevnt, blant annet en forlengelse av overgangsordningen.

18.5.2 Videreføring av ordningen

Departementet legger i høringsnotatet til grunn at enkelte absolutte vilkår må oppfylles dersom autorisasjonsordningen skal opprettholdes. For det første at de grunnleggende formål som ble oppstilt da ordningen ble innført kan nås. Disse formålene var først og fremst å sikre brukerne av regnskapsførertjenester et betryggende faglig nivå på tjenesten, og å skape grunnlag for et effektivt tilsyn med regnskapsførerne. For det andre ble det lagt til grunn at ordningen skal være selvfinansierende.

Departementet antar at målsettingen om å heve det faglige kvalitetsnivået i bransjen i tilfredsstillende grad er oppfylt ut fra den tid ordningen har vært i funksjon og de relativt liberale overgangsregler som er gitt. Det har imidlertid i liten grad vært ført et effektivt tilsyn med at regnskapsførerne opptrer i henhold til lover og forskrifter. Departementet gir i høringsnotatet uttrykk for at det er en forutsetning for å videreføre autorisasjonsordningen at det gjennomføres tiltak som sikrer at tilsynsvirksomheten kan bli effektiv. En slik styrking av tilsynet med regnskapsførerne forutsetter imidlertid en betydelig gebyrøkning.

18.5.3 Frivillig eller obligatorisk ordning

Departementet gir i høringsnotatet uttrykk for at en frivillig autorisasjonsordning vanskelig vil kunne oppfylle formålet med ordningen. En slik ordning vil i liten grad kunne sikre et visst minimumsnivå av faglig kvalitet på de leverte tjenestene. De som velger å stå utenfor ordningen vil unngå kontroll, og vil også kunne drive billigere enn regnskapsførere som velger å bli autorisert. Dette kan føre til en konkurransevridning hvor enkelte aktører vil fokusere på pris fremfor kvalitet. Departementet fraråder derfor overgang til en frivillig ordning.

18.5.4 Organiseringen av ordningen

Departementet redegjør i høringsnotatet for tre hovedalternativer for organisering av autorisasjonsordningen: Overføring av ordningen til Skattedirektoratet, overføring av ordningen til Kredittilsynet, eller videreføring av dagens ordning med et frittstående forvaltningsorgan. Departementet tar ikke standpunkt til hvilket alternativ som er å foretrekke, men gir uttrykk for at høringsinstansenes syn vil være viktig ved valg av løsning.

Departementet peker i høringsnotatet på at den gjeldende ordningen med et frittstående forvaltningsorgan ikke har fungert helt etter forutsetningene. Det har særlig vist seg vanskelig å bygge opp et tilstrekkelig faglig kompetent sekretariat. Departementet antar at det vil være lettere å bygge opp og beholde en faglig kompetanse dersom autorisasjonsordningen legges til Skattedirektoratet eller Kredittilsynet.

Autorisasjon av regnskapsførere er en oppgave som er relativt ulik de oppgaver Skattedirektoratet for øvrig er tillagt. Kredittilsynet har imidlertid lignende oppgaver, blant annet tilsynet med revisorer og eiendomsmeglere. Det kan imidlertid stilles spørsmål om Kredittilsynet bør tilføres ytterligere oppgaver i tillegg til de omfattende arbeidsoppgaver tilsynet har i dag. Departementet gir derfor uttrykk for at det under høringen må komme fram sterke grunner for denne løsningen dersom den skal bli en realitet. Departementet ser også betenkeligheter ved å legge ordningen til Skattedirektoratet, da ligningsetaten er en av hovedbrukerne av regnskapene.

18.6 Høringsinstansenes merknader

18.6.1 Høringsinstansene

Departementets notat av 14. november 1997 ble sendt på høring til 43 instanser, med høringsfrist 2. januar 1998. Disse har avgitt høringsuttalelse:

• Autorisasjonsstyret for regnskapsførere

• Barne- og familiedepartementet

• Brønnøysundregistrene

• Den norske advokatforening

• Datatilsynet

• Fylkesskattesjefenes Forening

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Handelshøyskolen BI

• Justis- og politidepartementet

• Kommunal- og arbeidsdepartementet

• Kommunenes Sentralforbund

• Konkurransetilsynet

• Kredittilsynet

• Landbrukets Arbeidsgiverforening

• Landbruksdepartementet

• Landslaget for Regnskapskonsulenter

• Landsorganisasjonen i Norge

• Ligningsutvalget

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

• Norges Bondelag

• Norges Fiskarlag

• Norges Handelshøyskole

• Norges Kemner- og kommunekassererforbund

• Norges Registrerte Revisorers Forening

• Norges Skatterevisorers Landsforening

• Norges Statsautoriserte Revisorers Forening

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk Skogeierforbund

• Norske Boligbyggelags Landsforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Nærings- og handelsdepartementet

• Oslo kemnerkontor

• Planleggings- og samordningsdepartementet

• Regjeringsadvokaten

• Riksrevisjonen

• Skattedirektoratet

• Skatteetatens Landsforening

• Toll- og avgiftsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet

• Økokrim

I tillegg har også disse avgitt uttalelse:

• Kystregnskap v/Arvid Ryeng

• Norsk Øko-forum

• ØkonomiPartner AS

18.6.2 Videreføring av ordningen

Alle som har avgitt uttalelse, med unntak av Kredittilsynet og Norges Handelshøyskole, går inn for å beholde ordningen med autorisasjon av regnskapsførere.

Kredittilsynet fremholder at det bør stilles strenge krav til behovet for å etablere eller opprettholde en offentlig autorisasjonsordning. De kan ikke se at et slikt behov var tilstrekkelig dokumentert da ordningen ble innført. Heller ikke praktiseringen av ordningen har etter deres mening på en overbevisende måte dokumentert et slikt behov. Kredittilsynet påpeker også at tilsvarende offentlige ordninger ikke er etablert i andre land.

Mange av de øvrige høringsinstansene fremholder imidlertid at det er like stort behov for en autorisasjonsordning i dag som da ordningen ble innført i 1993. Flere høringsinstanser, blant annet Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon og Nærings- og handelsdepartementet, peker på at forutsetningene ikke er endret fra vedtakelsen av ordningen. Nærings- og handelsdepartementet uttaler følgende:

«Etter Nærings- og handelsdepartementets oppfatning har ikke intensjonene bak autorisasjonsordningen endret seg i løpet av de få årene den har eksistert, men er nøyaktig de samme og minst like viktige i dag som da ordningen ble vedtatt.»

Skattedirektoratet peker særlig på at ordningen kan bidra til å sikre den skatte- og avgiftsmessige kvaliteten på regnskaper og oppgaver. Økokrim peker blant annet på at regnskapene spiller en viktig rolle i forbindelse med avdekking av skatteunndragelse og andre former for økonomisk kriminalitet, noe som tilsier at det bør oppstilles kvalitetskrav. Økokrim ser autorisasjonsordningen som et skritt i riktig retning med hensyn til forbedring av regnskapsstandarden generelt sett. Andre høringsinstanser understreker at det fortsatt er behov for å sikre små og mellomstore bedrifter uten regnskapsfaglig kompetanse av vesentlig grad, bedre kvalitet på bistanden fra regnskapsførerne. Likeledes er det fremdeles behov for en høyning av det faglige og yrkesetiske nivået innenfor regnskapsførerbransjen. Høringsinstansene peker også på behovet for å kunne kontrollere og gripe inn overfor regnskapsførere som ikke oppfyller sine plikter i henhold til lover og forskrifter.

Noen høringsinstanser peker på at mange regnskapsførere har brukt tid og ressurser på å oppfylle kravene til autorisasjon, og at en opphevelse av ordningen derfor vil kunne virke urimelig overfor disse.

Flere av høringsinstansene setter som en forutsetning for videreføring av ordningen at tilsynet med regnskapsførerne må styrkes og at regnskapsførerregisteret blir oppdatert og funksjonelt. De fleste høringsinstansene gir også uttrykk for at de ikke er fremmede for en viss gebyrøkning. Dette gjelder blant annet Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og Nærings- og handelsdepartementet. Norges Fiskarlag er derimot mer kritisk til en gebyrøkning.

Noen høringsinstanser antyder at det offentlige bør bære deler av kostnadene ved ordningen, da ligningsetaten er en av hovedbrukerne av regnskapene og dermed har en interesse i at disse oppfyller visse faglige minstekrav.

18.6.3 Frivillig eller obligatorisk ordning

Alle som har avgitt uttalelse, med unntak av Kredittilsynet og Norges Handelshøyskole, går inn for at ordningen fortsatt må være obligatorisk. Kredittilsynet sier i sin uttalelse følgende om muligheten for en frivillig ordning:

«Prinsipalt mener Kredittilsynet at loven bør oppheves, eller at lovomfanget begrenses vesentlig. Dersom den berørte yrkesgruppe ønsker en autorisasjonsordning kan denne f.eks. etableres på et frivillig grunnlag. Forvaltningen kan da være enklere og tilpasses det utøverne og/eller brukerne er villig til å betale for en slik frivillig autorisasjon.»

Mange av høringsinstansene viser på den annen side til at en frivillig autorisasjonsordning ikke vil kunne oppfylle formålet med ordningen. Frivillighet vil ikke kunne garantere for et visst minimumsnivå av faglig kvalitet på de leverte tjenestene. De som velger å stå utenfor ordningen vil unngå kontroll, og vil også kunne drive billigere enn regnskapsførere som velger å bli autorisert, noe som kan føre til en konkurransevridning hvor enkelte aktører vil fokusere på pris fremfor kvalitet.

18.6.4 Organiseringen av ordningen

Mange høringsinstanser går inn for en videreføring av dagens ordning med et frittstående autorisasjonsstyre. De peker på at ordningen kun har eksistert i kort tid, og at den til tross for en del problemer nå begynner å fungere tilfredsstillende. Det antas at formålet med autorisasjonsordningen trolig enklere vil kunne nås ved å bygge videre på den kompetansen som finnes i organisasjonen, enn ved å overføre ordningen til Skattedirektoratet eller Kredittilsynet. Skattedirektoratet uttaler følgende:

«En overføring av forvaltningsansvaret til Kredittilsynet eller Skattedirektoratet vil innebære at det må bygges opp en organisasjon med rutiner og kompetanse i en av disse etatene. Det vil etter vår vurdering ta tid og ressurser å bygge opp en slik organisasjon. Vi tror at ønskede virkninger av ordningen kan oppnås raskere gjennom dagens ordning.»

En del høringsinstanser peker også på at dagens ordning sikrer at avgjørelsene fattes på et selvstendig grunnlag. Norges Bondelag uttaler om dette:

«Det er ikke tvil om at Kredittilsynet allerede besitter de nødvendige kvalifikasjoner det er behov for. Kredittilsynet ivaretar allerede i dag tilsvarende ordning for revisorer. Etter vår oppfatning er det likevel best om selve autorisasjonsbehandlingen foretas av et uavhengig og selvstendig organ, nettopp av hensyn til en uavhengig og selvstendig vurdering av de betingelser som skal stilles for å bli autorisert.»

Ingen av høringsinstansene går inn for å legge autorisasjonsordningen til Skattedirektoratet. Mange høringsinstanser peker på Skattedirektoratets rolle som bruker av regnskapene, og det da prinsipielt uheldige i at de også forvalter autoriseringen av regnskapsførerne. Andre peker på at det vil være uheldig dersom et organ som har en naturlig rolle som innberetter av kvalitativt dårlige regnskapsførere også skal inneha forvaltningsfunksjonen.

Flere av høringsinstansene, blant annet Norges Statsautoriserte Revisorers Forening, Næringslivets Hovedorganisasjon og Nærings- og handelsdepartementet, ønsker autorisasjonsordningen lagt direkte under Kredittilsynet. Høringsinstansene fremhever at Kredittilsynet allerede forvalter den tilsvarende ordningen for revisorene. De sitter dermed inne med den nødvendige kompetanse på området, og det kan muligens oppnås synergieffekter ved at også autorisasjonsordningen for regnskapsførere legges til Kredittilsynet.

Kredittilsynet er i dag klageinstans for vedtak truffet av Autorisasjonsstyret. Noen av høringsinstansene peker på at dersom ordningen skal ligge under Kredittilsynet bør det opprettes en klagenemnd. En del andre instanser går inn for en videreføring av dagens ordning, iallfall delvis fordi det vil være uheldig om Kredittilsynet både skal ha forvaltningsansvaret og være klageorgan.

Kredittilsynet gikk i sin høringsuttalelse mot at forvaltningen av autorisasjonsordningen for regnskapsførere ble lagt til Kredittilsynet. Kredittilsynet uttaler følgende:

«Kredittilsynet vil sterkt advare mot enhver endring som medfører et økt direkte ansvar for Kredittilsynet for en ordning med autorisasjon av regnskapsførere.»

De påpeker at forvaltningen av en slik ordning ikke ligger innenfor deres kjerneområde, og heller ikke vil gi slike positive synergieffekter som ansvaret for tilsynet med revisorene gir. Kredittilsynet uttaler videre:

«For Kredittilsynet vil et økt direkte ansvar for en uferdig autorisasjonsordning for regnskapsførere gå utover arbeidet med andre og mer prioriterte tilsynsoppgaver. Det bør i denne sammenheng telle med at nåværende lokaler og fellesfunksjoner er fullt utnyttet med de eksisterende stillinger.»

18.6.5 Forlengelse av overgangsordningen

Få høringsinstanser har uttalt seg om hvorvidt overgangsordningen bør forlenges. Av de som har uttalt seg er imidlertid de fleste skeptiske til en slik forlengelse. Høringsinstansene peker på at overgangsordningen svekker tilliten til autorisasjonsordningen og hindrer at intensjonene med ordningen oppnås. Norges Statsautoriserte Revisorers Forening uttaler følgende:

«Med den lengden man hittil har hatt på overgangsordningen for de registrerte regnskapsførerne, bør man etter vår oppfatning ikke forlenge denne overgangsperioden til etter utløpet av 1999. Vi viser da til at kravene til å skaffe seg formell kompetanse i denne overgangsperioden fremstår som svært rimelige og derfor i realiteten bør betraktes som minimumskrav for de som ønsker å utøve næring som regnskapsførere for andre. Hvis man følgelig forlenger overgangsperioden, vil man undergrave noe av seriøsiteten og hensikten med en autorisasjonsordning, nemlig å sikre kvaliteten på denne yrkesutøvelsen.»

Norges Fiskarlag går på den annen side sterkt inn for en forlengelse av overgangsordningen. De peker på at en stor andel av de regnskapsførere som fiskeflåten benytter er små virksomheter etablert i distriktene som i stor grad driver sin virksomhet med hjemmel i overgangsordningen. Etter Fiskarlagets vurdering vil mange av disse innstille sin virksomhet når overgangsordningen utløper, da de ikke vil finne det tjenlig å ta de skritt som kreves for å oppnå autorisasjon. Dette gjelder for eksempel enmannsforetak der det ikke vil være mulig å frigjøre tid og ressurser til å gjennomføre den formelle faglige oppdatering som kreves, samt personer som har høy alder og som av den grunn ikke finner det hensiktsmessig å investere tid og ressurser i formell faglig oppdatering. Fiskarlaget understreker at denne gruppen regnskapsførere fyller en svært viktig funksjon for næringslivet i distriktene og for fiskeflåten spesielt.

18.7 Departementets vurderinger og forslag

18.7.1 Videreføring av ordningen

Etter det departementet kjenner til er Norge alene om å ha en offentlig autorisasjonsordning for regnskapsførere. Et av hovedformålene med ordningen er å sikre brukerne av regnskapsførertjenester et betryggende faglig nivå på tjenesten. Det kan tenkes flere ulike løsninger for å oppfylle dette formålet. En mulighet kunne være å etablere en formell utdannelse for regnskapsførere, og gjøre slik utdannelse til vilkår for å utøve yrket. En slik ordning gjelder for revisorer nå. Etter departementets vurdering er dette ikke realistisk. Det vil ta lang tid å definere innholdet i en slik utdannelse og få gjennomført dette ved de aktuelle lærestedene. Etablering av en eventuell utdannelse på høyskolenivå vil dessuten forutsette økte offentlige utgifter.

Det er viktig for brukerne av regnskapsførertjenester at regnskapsførerne holder et betryggende faglig kvalitetsnivå. Brukerne av regnskapsførertjenester er for en stor del små og mellomstore bedrifter som selv ikke har regnskapsfaglig kompetanse. Disse vil ofte være uten reell mulighet til å bedømme kvaliteten av den bistand som ytes. En del av disse bedriftene vil heller ikke være underlagt revisjonsplikt, og dermed vil regnskapsføreren ofte være det eneste regnskapsfaglige kontaktpunktet for den næringsdrivende. Det er da spesielt viktig at regnskapsføreren holder en viss faglig og etisk standard. Etter departementets vurdering er det derfor fremdeles behov for en autorisasjonsordning for regnskapsførere.

Det offentlige har også en interesse i at regnskapene holder en viss faglig standard. Regnskapene danner utgangspunktet for ligningen av næringsdrivende, og spiller en viktig rolle i forbindelse med avdekking av skatte- og avgiftsunndragelser og andre former for økonomisk kriminalitet. For å fylle en slik funksjon må regnskapene holde et visst faglig kvalitetsnivå. Mangelfulle regnskaper og dårlig regnskapskvalitet er et stort problem ved avdekking av økonomisk kriminalitet. En heving av den faglige standarden i regnskapsførerbransjen er derfor ønskelig ut fra offentlige interesser.

Etter regnskapsførerloven skal regnskapsførere utføre sine oppdrag i samsvar med bestemmelser i lov og forskrift. Ved mislighold av disse pliktene kan regnskapsføreren fratas autorisasjonen. Dersom autorisasjonsordningen oppheves vil man ikke lenger ha noe slikt grunnlag for å hindre regnskapsførere som misligholder sine plikter etter lovgivningen i å fortsette sin virksomhet.

Mange regnskapsførere har som følge av innføringen av autorisasjonsordningen brukt mye tid og ressurser på å oppfylle vilkårene til autorisasjon. Et betydelig antall regnskapsførere har for eksempel tatt utdannelse på høyskolenivå eller gjennomført autorisasasjonsprøve siden ordningen ble innført. En opphevelse av ordningen vil derfor lett kunne virke urimelig overfor regnskapsførerne selv.

Alle høringsinstansene, med unntak av Kredittilsynet og Norges Handelshøyskole, går inn for en videreføring av ordningen. Dette gjelder representanter for brukerne og regnskapsførerne, såvel som offentlige myndigheter.

Det har imidlertid vist seg vanskelig å få autorisasjonsordningen til å fungere etter forutsetningene. Departementet er derfor kritisk til en videreføring av ordningen.

Spørsmålet om videreføring henger imidlertid nøye sammen med valget av organisasjonsform, se kapittel 18.7.3. Ordningen kan tenkes å fungere bedre med en annen organisering enn dagens. Etter en totalvurdering vil departementet derfor likevel gå inn for en videreføring av autorisasjonsordningen. Departementet har ved vurderingen lagt avgjørende vekt på at det fremdeles er behov for en autorisasjonsordning for regnskapsførere, samt høringsinstansenes tilnærmet samstemmige ønske om en videreføring. En forutsetning for videreføring er imidlertid at enkelte av de oppgaver som i dag er lagt til departementet overføres til Kredittilsynet, jf kapittel 18.7.3. Etter departementets vurdering bør det imidlertid gjennomføres en ny vurdering av autorisasjonsordningen etter ca 3 år for å vurdere om målene med ordningen er oppfylt.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at autorisasjonsordningen for regnskapsførere videreføres.

18.7.2 Frivillig eller obligatorisk ordning

En frivillig ordning kan være enklere og dermed mindre ressurskrevende enn dagens obligatoriske autorisasjonsordning. En slik ordning kan imidlertid på samme måte som en obligatorisk ordning virke kvalitetsutviklende på bransjen, ved at autorisasjon virker som et kvalitetsstempel og dermed gir et konkurransefortrinn. I en frivillig ordning kan dessuten vilkårene for autorisasjon være strengere enn i en obligatorisk ordning, og man vil ikke trenge overgangsregler. Det kan derfor i utgangspunktet anføres at autorisasjon i større grad enn i en obligatorisk ordning vil kunne bli et virkelig kvalitetsstempel.

På den annen side kan en vanskelig oppnå en kvalitetsheving av hele regnskapsførerbransjen gjennom en frivillig autorisasjonsordning. Trolig vil kun de mest seriøse aktørene i bransjen velge å bli autorisert. Et stort uregulert marked ved siden av og i konkurranse med et frivillig regulert marked vil dessuten kunne ha en del uheldige sider. Uautoriserte regnskapsførere vil for eksempel ved en slik ordning kunne få et uønsket konkurransefortrinn mht pris, da de slipper autorisasjonsgebyr og utgifter til kvalitetssikring og faglig oppdatering. En annen uheldig side ville være at offentlige myndigheter i langt mindre grad vil kunne utøve kontroll og tilsyn med markedet for regnskapsførertjenster. De som ikke er autorisert, og som dermed faller utenfor myndighetenes kontroll, vil dessuten ofte være de det er størst behov for å kontrollere.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at autorisasjonsordningen fortsatt skal være obligatorisk.

18.7.3 Nærmere om organiseringen av autorisasjonsordningen

Etter departementets oppfatning er det ingen god løsning å legge autorisasjonsordningen til Skattedirektoratet, fordi skatteetaten er en av hovedbrukerne av regnskapene. Det vil således kunne oppstå en uheldig rollekonflikt dersom Skattedirektoratet også får ansvaret for å føre kontroll med regnskapsførerne. Autorisasjon av regnskapsførere er dessuten en oppgave som er relativt ulik de oppgaver direktoratet for øvrig er tillagt. Det er heller ingen høringsinstanser som går inn for å legge ordningen til Skattedirektoratet.

Det er på det rene at den gjeldende ordningen med et frittstående autorisasjonsstyre ikke har fungert helt etter forutsetningene. Sekretariatet har vært preget av manglende stabilitet i sekretariatslederfunksjonen og problemer med å skaffe tilstrekkelig kvalifisert personale. Regnskapsførerregisteret har vært beheftet med feil og mangler, og det har i liten utstrekning vært ført tilsyn med regnskapsførerne. Ordningen begynner imidlertid å fungere tilfredsstillende. Det kan pekes på at det i den senere tid er blitt gjennomført et dokumentbasert tilsyn, det har blitt foretatt en omfattende opprydding i registeret og Autorisasjonsstyret har utarbeidet et omfattende instruksverk samt egne virksomhetsplaner. Ved å beholde dagens ordning kan man bygge videre på den kompetanse og erfaring som allerede finnes, i stedet for å måtte bygge opp en helt ny organisasjon.

Det taler også for å beholde et selvstendig forvaltningsorgan at autorisasjon av regnskapsførere vil være en oppgave som ligger noe på siden i forhold til Kredittilsynets kjerneoppgaver. Kredittilsynet peker på at ikke i noe annet land har tilsynsmyndigheten for finansmarkedet et så vidt ansvarsområde som i Norge. Ved tilføring av enda et område frykter Kredittilsynet at deres engasjement vil bli mer spredt og i verste fall forskjøvet til de mer perifere områdene. Kredittilsynet peker dessuten på at deres nåværende lokaler og fellesfunksjoner allerede er fullt utnyttet.

Kredittilsynet mener videre at autorisasjonsordningen for regnskapsførere ikke vil gi slike positive synergieffekter som ansvaret for tilsynet med revisorene gir, ved at Kredittilsynet gjennom tilsynet med revisorene tilføres kompetanse av betydning for kjerneområdet.

Etter departementets vurdering har forvaltningen av autorisasjonsordningen for regnskapsførere flere likhetstrekk med de forvaltningsoppgaver som følger av revisorlovgivningen og det revisortilsyn som er etablert i medhold av denne lovgivning. Det er i begge tilfeller tale om behandling av relativt omfattende mengder av enkeltsaker om godkjennelse/autorisasjon, om utøvelse av tilsyn, behandling av klagesaker, utarbeiding av retningslinjer mv. Departementet antar således at det ligger et potensiale for forbedring med hensyn til både effektivitet og kvalitet dersom oppgaver av administrativt sett vesentlig likeartet karakter blir samlet i ett organ.

Det har vist seg å være vanskelig å bygge opp og opprettholde en tilfredsstillende faglig kompetanse i sekretariatet under den gjeldende ordningen. Det må antas at dette vil være enklere i Kredittilsynet, både mht generell saksbehandlingskompetanse og regnskapsfaglig kompetanse. Det finnes allerede et fagmiljø i Kredittilsynet som følge av at den tilsvarende ordningen for revisorer er lagt til Kredittilsynet. Dessuten kjenner Kredittilsynet allerede godt til autorisasjonsordningen for regnskapsførere, da de er tilsynsmyndighet og klageorgan etter den gjeldende ordning. Det må også antas at ordningen vil være mindre sårbar overfor avgang dersom den legges til et forvaltningsorgan med flere ansatte.

Grunnet Kredittilsynets sterke motstand mot å få noe ansvar for autorisasjonsordningen gikk departementet opprinnelig inn for å beholde dagens ordning med et frittstående autorisasjonsstyre, men slik at departementets forvaltningsansvar delegeres til Kredittilsynet. Denne løsningen ble valgt da den var minst vidtrekkende sett fra Kredittilsynets side. Kredittilsynet hadde imidlertid klare motforestillinger mot en slik organisering. Det ble fremhevet at en slik løsning passet dårlig med den eksisterende organisering av Kredittilsynet, og at en lett ville få ansvar uten å kunne styre ordningen. Et direkte ansvar ville i større grad gi Kredittilsynet nødvendig styring og bedre muligheter for å integrere arbeidet med andre funksjoner, og slik sett oppnå samordningsgevinster på sikt. Departementet kom på denne bakgrunn til at det var mest hensiktsmessig at ordningen ble lagt direkte inn under Kredittilsynet. Etter departementets vurdering er dette også den beste løsningen på sikt.

På denne bakgrunn foreslår departementet at autorisasjonsordningen for regnskapsførere legges inn under Kredittilsynet fra og med 1. januar 1999. Kredittilsynet er innforstått med departementets forslag og har startet forberedelser med sikte på å kunne overta ansvaret for ordningen fra og med dette tidspunktet.

18.7.4 Forlengelse av overgangsordningen

Regnskapsførere som da loven trådte i kraft drev regnskapsføring for andre i næring, men som ikke tilfredsstilte kravene for å bli autorisert, kunne likevel fortsette virksomheten som regnskapsfører i 5 år. Denne overgangsordningen utløper 1. januar 1999.

Det er fremdeles mange registrerte regnskapsførere som ikke har oppfylt vilkårene for å få autorisasjon. En stor del av disse nærmer seg pensjonsalder og mange vil derfor neppe komme til å autorisere seg. Dersom overgangsordningen ikke forlenges vil disse måtte legge ned sitt arbeid. Dette vil kunne være uheldig, særlig av hensyn til næringsdrivende i distriktene som dermed vil kunne stå uten tilbud om regnskapsførertjenester i lokalmiljøet.

Det kan også pekes på at det har vært en viss usikkerhet rundt ordningen og om hvorvidt den skal videreføres eller ei. Departementet gav i høringsnotatet uttrykk for at dersom ingen av de skisserte forvaltningsalternativer kunne anses å ville gi en forsvarlig autorisasjonsordning, ville departementet måtte vurdere å legge frem lovforslag om at ordningen avvikles.

På den annen side innebærer en forlengelse av overgangsordningen at tilliten til ordningen kan reduseres. Så lenge en rekke regnskapsførere kan fortsette sin virksomhet uten å være autorisert, kan det være vanskelig oppnå en generell høyning av kvalitetsnivået i bransjen. En forlengelse av overgangsordningen bør derfor ikke være for omfattende.

Trolig vil det komme en rekke henvendelser og klager fra de regnskapsførere som blir rammet, når man nærmer seg utløpet av overgangsordningen. Etter departementets vurdering vil det være uheldig om denne situasjonen oppstår når Kredittilsynet er i en etableringsfase mht autorisasjonsordningen, noe som taler for at overgangsordningen forlenges noe.

De få høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet er stort sett skeptiske til en forlengelse av overgangsordningen. Autorisasjonsstyret har imidlertid i brev til departementet gått inn for en forlengelse, og Kredittilsynet har gitt uttrykk for at en forlengelse er vesentlig for en forsvarlig overføring av ordningen.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at overgangsordningen forlenges til 1. januar 2000.

18.7.5 Klageadgang

Etter den gjeldende ordningen er Kredittilsynet klageinstans for vedtak om autorisasjon og registrering av regnskapsførere. En overføring av autorisasjonsordningen til Kredittilsynet innebærer derfor at klagebehandlingen bør legges til en annen instans. Etter departementets vurdering er det to aktuelle alternativer: Enten at det opprettes et særskilt klageorgan, eller at klagebehandlingen legges til departementet.

Klager over Kredittilsynets vedtak om statsautorisering og registrering av revisorer behandles i dag av Kredittilsynets styre. Kun i de få saker som er førstegangsbehandlet i Kredittilsynets styre er departementet klageinstans. I Ot prp nr 75 (1997-98) om ny revisorlov foreslås det imidlertid at departementet skal være klageinstans i alle saker. Det ville etter departementets vurdering være naturlig at samme ordning gjaldt for regnskapsførerne.

Regnskapsførerregisteret teller per 1. januar 1998 ca 6200 autoriserte og registrerte regnskapsførere. Kredittilsynet anslår at de hittil har benyttet inntil et tredjedels årsverk på klager over Autorisasjonsstyrets vedtak. Da de viktigste prinsipielle spørsmål i tilknytning til autorisasjonssøknadene og de fleste enkeltsaker nå antas avklart, vil dette tidsbehovet trolig gå ned. På den annen side vet man med bakgrunn i revisortilsynet at det i fremtiden vil komme en rekke klager i tilknytning til de stedlige tilsyn. Dette tilsynsarbeidet påregnes å starte opp allerede tidlig i 1999.

Departementet antar at det vil kunne være hensiktsmessig om klagebehandlingen i utgangspunktet legges til departementet, men at opprettelse av et særskilt klageorgan vil kunne vurderes dersom det skulle vise seg at klagebehandlingen legger beslag på store ressurser.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at departementet inntil videre er klageinstans for Kredittilsynets vedtak om autorisering og registrering av regnskapsførere.

18.7.6 Andre endringer

Regnskapsførerloven § 4 første ledd nr 1 stiller som vilkår for autorisasjon at vedkommende har fast bopel i riket. Departementet kan gi dispensasjon fra bopelskravet, jf annet ledd.

Departementet antar at et fortsatt krav om bopel i Norge vil være i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen og forbudet mot faktisk og rettslig diskriminering på grunnlag av nasjonalitet, og at bestemmelsen derfor bør endres. Det vises til vurderingen av bostedskrav i aksjelovgivningen i Ot prp nr 91 (1991-92) kapittel 2.

Etter departementets vurdering er det viktig å sikre at regnskapsføreren er kjent med vesentlige utviklingstrekk og endringer innen norsk lovgivning. Det er også viktig, både for den regnskapspliktige og av kontrollhensyn, at regnskapsfører er lett tilgjengelig. På denne bakgrunn foreslår departementet at det stilles krav om at regnskapsfører er bosatt i en EØS-stat og har kontorsted i Norge. Departementet foreslår også at annet ledd beholdes uendret, slik at det kan dispenseres fra bopelskravet. Departementets forslag er i samsvar med det som er foreslått for revisorer i Ot prp nr 75 (1997-98).

I følge § 6 første ledd nr 3 faller autorisasjon som regnskapsfører bort dersom regnskapsfører opphører å ha fast bopel i riket. Bestemmelsen foreslås endret i samsvar med endringen i § 4, slik at autorisasjonen faller bort dersom regnskapsfører ikke lenger er bosatt i en EØS-stat eller har fast kontorsted i Norge.

Etter dagens ordning betaler autoriserte og registerte regnskapsførere et årlig gebyr på kr 400, jf regnskapsførerloven § 13 første ledd og forskriften § 4-1. Det følger av kredittilsynsloven av 7. desember 1956 nr 1 § 9 at Kredittilsynets utgifter skal utlignes på de institusjoner som i henhold til lovens § 1, eller annen særskilt lovhjemmel, er under tilsyn av Kredittilsynet. Overføringen til Kredittilsynet innebærer at dette også vil gjelde for regnskapsførerne, slik at utligning av utgifter erstatter dagens gebyrordning. Departementet foreslår på denne bakgrunn å oppheve regnskapsførerloven § 13 første ledd om betaling av gebyr.

Departementet foreslår også å oppheve regnskapsførerloven § 13 annet ledd annet punktum, da denne er overflødig ved siden av kredittilsynsloven § 9.

I følge § 4 nr 6 er det et vilkår for autorisasjon at regnskapsfører betaler gebyr i samsvar med § 13. Bestemmelsen foreslås opphevet som følge av endringen av § 13.

18.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kredittilsynet har opplyst at de ved en full overtakelse av autorisasjonsordningen må styrkes med 8-10 årsverk fra 1999. Noe av ressursbehovet skyldes i følge Kredittilsynet at Kredittilsynet ved en tilføring av et antall nye årsverk vil nå en terskel som utløser større behov for administrativ kapasitet. De stillinger som er knyttet til Autorisasjonsstyrets sekretariat vil bli overført til Kredittilsynet. De ansatte i disse stillingene beholder de rettigheter og plikter som følger av den arbeidsavtale de har på det tidspunkt overføringen finner sted.

Departementet legger til grunn at autorisasjonsordningen fremdeles skal være selvfinansiert og at Kredittilsynets utgifter dermed utlignes på regnskapsførerne. Det må regnes med en vesentlig økning av de utgifter som skal utlignes på regnskapsførerne, noe som også ble påpekt i høringsnotatet.

Overføring av ansvaret for autorisasjonsordningen for regnskapsførere til Kredittilsynet vil medføre en omlegging av budsjettrutinene, ved at inntekter og utgifter tilknyttet ordningen fra og med budsjettet for 1999 må føres på Kredittilsynets budsjett. Det vises til omtale av Kredittilsynets budsjett i St prp nr 1 (1998-99).