20 Innføring av prøveordning med elektronisk overlevering av ligningsoppgaver (selvangivelse, næringsoppgave og øvrige vedlegg) fra næringsdrivende til ligningsmyndighetene

20.1 Innledning

Finansdepartementet foreslår at det innføres hjemmel i ligningsloven for et prøveprosjekt med elektronisk overlevering av ligningsoppgaver fra næringsdrivende til ligningsmyndighetene. Ved ligningen for inntektsåret 1998 vil prosjektet omfatte et fåtall avgivere etter avtale, og systemet vil bli testet ut i mindre målestokk. For inntektsåret 1999 kan det være aktuelt å gjøre elektronisk overlevering til et generelt tilbud til oppgavegivere (næringsdrivende, regnskapsførere og revisorer) i et mindre antall kommuner. Deltakelse i prøveprosjektet vil bli basert på frivillighet fra den enkelte skattyter. Departementet foreslår at prøveprosjektet får en særskilt hjemmel i ligningsloven § 4-2 ny nr 8.

Finansdepartementet foreslår at departementet i ligningsloven § 4-2 nr 8 får fullmakt til i forskrift å detaljregulere prøvedriften gjennom fastsettelse av nærmere vilkår for elektronisk overlevering av ligningsoppgaver. I forbindelse med en eventuell permanent innføring av et tilbud om elektronisk overlevering av ligningsoppgaver for næringsdrivende på landsbasis, vil det være nødvendig med en rekke endringer i ligningsloven. Departementet vil komme tilbake til dette senere.

20.2 Bakgrunn og formål

Skatteetaten er inne i en betydelig omstillingsprosess, og har som mål å effektivisere virksomheten og heve kvaliteten i sitt daglige arbeid og i sine resultater. Etaten har i sin strategi blant annet vektlagt en styrket innsats overfor næringslivet. I tildelingsbrevet til Skattedirektoratet for 1995 uttaler Finansdepartementet blant annet følgende:

«EDB-baserte systemer for innberetning og ligningsbehandling av tyngre skattytere/selskaper antas å være av vesentlig betydning for å kunne heve ligningskvaliteten. Arbeidet med å utvikle systemer er stort og omfattende og må derfor skje trinnvis. I skatteetatens budsjett for 1995 ble 2 millioner kroner øremerket for utvikling av et EDB-system for innberetning og behandling av næringsdrivendes selvangivelser. Dette prosjektet bør være satt i gang i løpet av første halvår 1995.»

På denne bakgrunn har Skattedirektoratet gjennomført et forprosjekt for å utrede et EDB-system for innberetning og behandling av næringsdrivendes selvangivelser. Finansdepartementet sendte et notat om prøveprosjekt med elektronisk overlevering av ligningsoppgaver (selvangivelse, næringsoppgave og øvrige vedlegg) fra næringsdrivende til ligningsmyndighetene på høring 28. mai 1998, med høringsfrist 14. august 1998. På bakgrunn av det arbeid som er gjort og høringsinstansenes merknader, mener departementet at det er grunnlag for å innføre en prøveordning med elektronisk overlevering av ligningsoppgaver til ligningsmyndighetene for enkelte grupper av næringsdrivende. Dersom prøveprosjektet blir vellykket, er det på noe sikt ønskelig å gjøre ordningen med tilbud om elektronisk overlevering av ligningsoppgaver landsomfattende. Departementet vil vurdere dette senere.

Et slikt system for ligning av næringsdrivende (SLN) har som formål at næringsdrivende skal gis anledning til å benytte en enkel og funksjonell innlevering av opplysninger til skatteetaten. I tillegg tilstrebes det samordnede løsninger for elektronisk innlevering til skatteetaten, Statistisk sentralbyrå og Brønnøysundregistrene. Det er videre et mål at skatteetaten skal få et saksbehandlingsverktøy som kan gi kvalitetsheving og rasjonaliseringseffekter ved ligning av næringsdrivende.

Et vesentlig mål for samarbeidet mellom skatteetaten, Statistisk sentralbyrå og Brønnøysundregistrene, er at oppgavegiver skal få et felles overleveringsverktøy å forholde seg til ved innlevering av pliktige oppgaver til alle de tre etatene. Departementet antar, i likhet med Nærings- og handelsdepartementet, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, at en slik samordning vil lette den samlede innrapporteringen for den enkelte næringsdrivende, og bidra til økt oppslutning om ordningen med elektronisk overlevering.

De ovennevnte målsettinger for system for ligning av næringsdrivende søkes oppnådd gjennom utvikling, testing og implementering av et system for elektronisk overlevering av ligningsopplysninger til skatteetaten. På sikt kan det også være aktuelt å utvikle og iverksette et system for ligningsbehandling av næringsdrivende.

20.3 Generelle merknader fra høringsinstansene

Følgende høringsinstanser hadde 25. august 1998 avgitt høringsuttalelse:

Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Fiskeridepartementet

Forsvarsdepartementet

Justisdepartementet

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Nærings- og handelsdepartementet

Sosial- og helsedepartementet

Utenriksdepartementet

Akademikerne

Bilimportørenes Landsforening

Byggenæringens Landsforening

Datatilsynet

Den norske Bankforening

Den Norske Reisebransjeforening

Fylkesskattesjefenes forening

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

Landsforeningen for embetskontorene

Landslaget for Regnskapskonsulenter

Ligningsetatens Landsforening

Ligningsutvalget

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

Norges Bondelag

Norges Kemner- og Kommunekasserer Forbund

Norges Registrerte Revisorers Forening

Norges Skatterevisorers Landsforening

Norges Skogeierforbund

Norges Statsautoriserte Revisorers Forening

Næringslivets Hovedorganisasjon

Skattebetalerforeningen

Skattedirektoratet

Skatteetatens Landsforening

Skatterevisorenes Forening

Sparebankforeningen

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Et stort flertall av høringsinstansene er positive til en ordning med elektronisk overlevering av ligningsoppgaver fra næringsdrivende til ligningsmyndighetene, og slutter seg til de prinsipper som departementet legger til grunn i høringsnotatet om prøveprosjekt med elektronisk overlevering av ligningsoppgaver fra næringsdrivende til ligningsmyndighetene . Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler følgende i sin høringsuttalelse:

«Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) anser det ønskelig at næringslivet gis mulighet til elektronisk overlevering av ligningsdata til forvaltningen. Dette vil kunne frigjøre ressurser både for bedriftene og for forvaltningen. NHO støtter derfor forslagene i høringsnotatet.»

Nærings- og handelsdepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Den norske Bankforening, Norges Registrerte Revisorers Forening, Skattedirektoratet, Norges Skogeierforbund, Ligningsutvalget, Fiskeridepartementet, Norges Skatterevisorers Landsforening, Landsforeningen for Embetskontorene, Norges Statsautoriserte Revisorers Forening, Norges Kemner- og Kommunekasserer Forbund, Justisdepartementet, Skatteetatens Landsforening, Ligningsetatens Landsforening, Skattebetalerforeningen, Norges Bondelag, Landslaget for Regnskapskonsulenter, Sparebankforeningen, Byggenæringens Landsforening, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon gir alle uttrykk for liknende synspunkter. De to sistnevnte høringsinstansene peker videre på:

«Når det gjelder departementets mål om at ordningen om elektronisk overlevering skal være landsomfattende fra og med ligningen for inntektsåret 2000, vil vi få be om, under forutsetning av at prøveprosjektet har vært vellykket, at dette målet ikke påvirkes av om ligningsbehandlingssystemet er klart til bruk».

Ingen av høringsinstansene går i mot innføring av et prøveprosjekt med elektronisk overlevering av ligningsoppgaver fra næringsdrivende til ligningsmyndighetene.

Flere høringsinstanser uttaler at det er av stor betydning at driftssikkerheten ved et system for ligning av næringsdrivende er god. Skatteetatens Landsforening sier i sin høringsuttalelse at et elektronisk mottakssystem og behandlingssystem vil øke likebehandlingen av skattytere samtidig som det vil kunne frigjøre ressurser til tyngre saksbehandlingsoppgaver. Skatteetatens Landsforening uttaler imidlertid videre:

«For de tilsatte, så vel som for etaten for øvrig, vil det være av største viktighet at et slikt system er godt gjennomarbeidet og at driftssikkerheten er god før systemet tas i bruk på landsplan.»

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Skatterevisorenes Forening, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Datatilsynet og Skattebetalerforeningen gir uttrykk for liknende synspunkter.

20.4 Departementets vurderinger og forslag

20.4.1 Hvordan elektronisk overlevering og mottak skal gjennomføres

Ordningen med tilbud om elektronisk overlevering av ligningsoppgaver for næringsdrivende er ment å omfatte både personlig næringsdrivende og etterskuddspliktige skattytere (aksjeselskaper mv). Elektronisk overlevering av ligningsoppgaver vil innebære at de opplysninger som i dag gis på papir i selvangivelse, næringsoppgave og øvrige vedlegg, overføres elektronisk over datanett (linje) til ligningsmyndighetene, eventuelt via en nettverksleverandør. Internett skal være en av flere mulige transportveier for elektronisk overlevering. Departementet antar, i likhet med Norges Registrerte Revisorers Forening, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, at overlevering på fysisk maskinlesbart medium (diskett, tape osv) også kan være en mulighet for overlevering til ligningsmyndighetene for de som ikke kan eller ikke ønsker å levere over linje.

Datatilsynet peker i sin høringsuttalelse på at uavhengig av hvilken formidlingskanal som brukes, blir det av stor betydning både for de oppgavepliktige og skattemyndighetene at det foretas tilfredsstillende sikring av de overleverte opplysninger. Departementet slutter seg til dette.

Det legges opp til at det ved mottak av ligningsoppgavene umiddelbart skal foretas noen enkle kontroller på lesbarhet, samt identifikasjon av avsender og oppgavepliktig. Avsender vil så motta en elektronisk tilbakemelding i form av en kvittering, eller eventuelt en feilmelding som angir hvilke feil som er registrert ved overleveringen. Dersom oversendelsen aksepteres, vil ligningsoppgaven gå videre inn i ligningsmyndighetenes systemer til maskinell kontroll og eventuell manuell datastøttet behandling.

20.4.2 Nærmere om prøvedriften

Det første året med utprøving av elektronisk overlevering av ligningsoppgaver (ligningen for inntektsåret 1998) vil det i første rekke være funksjonaliteten i registreringsprogramvare, overleveringsprogramvare og mottakssystem som vil bli utprøvet. Skattyternes deltakelse i prøveprosjektet vil være basert på frivillighet, og det vil bli inngått avtale med et fåtall virksomheter om å levere ligningsoppgaver elektronisk. Det er aktuelt at disse virksomhetene leverer papiroppgaver parallelt. Et av målene for prøvedriften i det første året er å kontrollere at det er samsvar mellom opplysningene i papiroppgaver og elektroniske oppgaver, samt å komme frem til en mest mulig hensiktsmessig struktur på opplysningene som gis, slik at disse i størst mulig grad kan tilpasses elektronisk overlevering og viderebehandling. Elektronisk overleverte ligningsoppgaver vil i det første prøveåret bare bli undergitt et minimum av maskinelle kontroller ved ligningsbehandlingen. Ligningsbehandlingen vil i det vesentlige foregå manuelt.

Ved utprøving ved ligningen for inntektsåret 1999 kan det være aktuelt å bygge ut med en del maskinelle kontroller (maskinell ligningsbehandling), og å gjøre elektronisk overlevering til et generelt tilbud som næringsdrivende i et mindre antall kommuner etter eget ønske kan benytte seg av. Det legges opp til at deltakerne i prøvedriftens andre år ikke må levere papiroppgaver i tillegg til elektroniske oppgaver.

Skatteberegning og avregning/avstemming vil for de som leverer ligningsoppgaver elektronisk skje til samme tid som for øvrige næringsdrivende. I prøveperioden vil det således ikke bli noe annet utleggstidspunkt for ligningen for de som leverer ligningsoppgaver elektronisk enn for de som leverer papiroppgaver. Hvorvidt dette vil være aktuelt senere, vil departementet komme tilbake til.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund uttaler følgende i sin høringsuttalelse:

«YS mener at et system for elektronisk overlevering må være enkelt å betjene for næringslivet, systemet må være lett tilgjengelig, samordnet og rimelig i bruk. Det er selvsagt viktig at flest mulig tar systemet i bruk dersom det skal være landsomfattende.»

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Norges Registrerte Revisorers Forening, Norges Skogeierforbund, Skatteetatens Landsforening, Landsforeningen for Embetskontorene, Skattebetalerforeningen og Næringslivets Hovedorganisasjon gir uttrykk for tilsvarende synspunkter.

Ligningsutvalget sier følgende i sin høringsuttalelse:

«Erfaringen fra ligningskontorene er at en mengde små næringsdrivende med dårlig kvalitet på selvangivelse/regnskap ofte tar uforholdsmessig mye av ressursene på kontorene. Spørsmålet er om også slike næringsdrivende på noe sikt vil komme med i ordningen. Ved et prøveprosjekt som kun retter seg mot utvalgte grupper vil man sannsynligvis ikke få svar på dette spørsmål. Etter vår mening er det viktig å prøve å finne ut hvor mange som vil bli med på ordningen etter noen tid, for å kunne fastslå hvor mye tid som kan spares i forhold til nåværende basisgjennomgang av de næringsdrivende.»

Departementet er enig med høringsinstansene i at brukervennlighet er viktig i et system for elektronisk overlevering av ligningsoppgaver. Mulighet for næringsdrivende til å foreta elektronisk overlevering vil innebære et bedre tilbud enn i dag. Dette gjelder spesielt i forhold til regnskapsførere/revisorer som utarbeider en betydelig andel av de oppgaver som overleveres. De aller fleste årsoppgjør foretas i dag elektronisk med årsoppgjørsprogrammer som også inneholder programvare for å fylle ut ligningsskjemaer maskinelt. De data som skal innleveres foreligger således allerede i dag i stor utstrekning i elektronisk form hos oppgavegiver. Undersøkelser Skattedirektoratet har foretatt viser at mange selskaper, og et flertall av mellomstore og store aksjeselskaper, i dag også har utstyr/programvare for elektronisk overlevering av slike opplysninger. Det fremgår også at av de som i dag ikke har slikt utstyr er et stort flertall interessert i å overlevere opplysninger elektronisk til skatteetaten.

I tillegg til samarbeidet mellom skatteetaten, Statistisk sentralbyrå og Brønnøysundregistrene, pågår det et samordningsarbeid internt i skatteetaten, med sikte på at elektronisk overlevering etter hvert skal omfatte også de øvrige oppgavepliktene som næringsdrivende har til skatteetaten. Som eksempler kan nevnes terminoppgaver og årsoppgaver for merverdiavgift, terminoppgaver for skattetrekk og arbeidsgiveravgift. Dette er opplysninger som i stor grad kan hentes direkte fra de oppgavepliktiges økonomisystemer, og overleveres den enkelte etat ved hjelp av den felles overleveringsprogramvaren. En samordnet løsning hvor næringsdrivende på en enklere måte kan oppfylle de fleste av sine oppgaveplikter til det offentlige ved hjelp av et felles overleveringsverktøy, vil lette arbeidsbyrden for næringslivet.

Ligningsmyndighetenes service og tilgjengelighet er andre forhold som har betydning for de næringsdrivende. Hurtig tilbakemelding om feil og mangler til skattyter etter en maskinell behandling av de næringsdrivendes oppgaver, samt saksbehandlers oppslags- og søkemuligheter for hurtig gjenfinning av opplysningene i en elektronisk database, vil etter departementets syn innebære bedre service enn i dag.

Ordningen med elektronisk overlevering av ligningsoppgaver fra næringsdrivende til ligningsmyndighetene tar sikte på at den næringsdrivende skal få en kostnadseffektiv bruk av IT-verktøy. Økende bruk av internett vil gi flere næringsdrivende mulighet til å sende opplysninger elektronisk. Prøveordningen og den videre utvikling tar sikte på å etablere løsninger som sikrer at spesielt små og mellomstore bedrifter kan gjenbruke allerede foretatte IT-investeringer, eller motivere dem til å innføre løsning for elektronisk datautveksling.

Ved at de relevante opplysningene kommer inn til ligningsmyndighetene i elektronisk form, vil de oppgavepliktige også være sikret et mer enhetlig grunnleggende kontrollnivå gjennom maskinelle kontrollrutiner. Ligningsmyndighetene vil på sin side kunne frigjøre ressurser til grundigere kontroll av utvalgte skattytere eller grupper av skattytere, som vil øke mulighetene for avdekking av skatteunndragelser. Det kan i sin tur føre til en økning i skatteprovenyet. Departementet antar også at en økt risiko for å bli gjort til gjenstand for grundigere kontroll i seg selv kan ha en preventiv virkning på forsøk på skatteunndragelser.

20.4.3 Hvilke skattytere skal få tilbud om å levere ligningsoppgavene elektronisk

Tilbudet om elektronisk overlevering av ligningsoppgaver skal i prinsippet omfatte alle næringsdrivende, herunder deltakerlignede selskaper selv om disse ikke er egne skattesubjekter. Det kan bli gjort unntak for spesielle grupper av næringsdrivende.

Som næringsdrivende regnes i utgangspunktet skattytere som ikke inngår i manntallet for de som skal ha tilsendt forhåndsutfylt selvangivelse fordi de driver næringsvirksomhet. Det legges opp til at personlige skattytere som utelukkende er næringsdrivende i kraft av sin deltakelse i deltakerlignede selskaper skal omfattes av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse fra og med inntektsåret 1998. Skattytere som er lottakere i fiske og fangst og som ikke driver annen næringsvirksomhet, forutsettes å skulle omfattes av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse.

20.4.4 Krav til signatur

20.4.4.1 Ligningslovens regler

Etter ligningsloven § 4-5 nr 5 første punktum skal selvangivelse og andre pliktige oppgaver underskrives av den som skal levere oppgavene. Dersom skattyter har plikt til å ha revisor, skal årsoppgjøret og utskriftene etter ligningsloven § 4-4 også være underskrevet av revisor, jf ligningsloven § 4-5 nr 5 annet punktum. Underskriften tjener til å identifisere avsenderen, og knytter vedkommende til dokumentenes innhold (autentisering). I tillegg har underskriften en symbolfunksjon ved at den understreker alvoret i en handling.

Ved elektronisk overlevering av ligningsoppgaver vil det ikke være mulig å påføre oppgavene en håndskrevet underskrift. Departementet legger til grunn at det i dag ikke er grunnlag for å gå bort fra kravet om en signatur som ivaretar den funksjon dagens håndskrevne underskrift har. Det vil således måtte søkes alternative måter å knytte den oppgavepliktige til de avgitte opplysningene på, slik at denne kan pålegges slikt ansvar for opplysningene som ligningsloven forutsetter. Det er nødvendig å finne fram til et alternativ som ivaretar de krav som må stilles til en signatur, og som samtidig kan anses funksjonelt i et system med elektronisk overlevering av ligningsoppgaver fra de næringsdrivende.

20.4.4.2 Alternative løsninger

I høringsnotatet har departementet pekt på papirkvittering og digital/elektronisk signatur som mulige løsninger for å knytte opplysningene i ligningsoppgavene til skattyter på en forpliktende måte. Bruk av papirkvittering innebærer at ligningsetaten ved mottak av det elektronisk innleverte materialet, automatisk skriver ut en kvittering som inneholder opplysninger om hvilke skjema som er levert, samt en del nøkkeltall fra ligningsoppgavene. Kvitteringen sendes så til den oppgavepliktige for kontroll mot avlevert oppgave. Den oppgavepliktige må forsikre seg om at de nøkkeltall som fremgår av kvitteringen stemmer med den overleverte ligningsoppgaven, underskrive kvitteringen og returnere den innen en gitt frist. I tilfeller hvor den oppgavepliktige har plikt til å ha revisor, vil revisor også måtte underskrive på tilsvarende måte. Det vil imidlertid måtte fremgå at revisors underskrift bare er relatert til nøkkeltall som knytter seg til de opplysninger revisor er ansvarlig for, jf ligningsloven § 4-5 nr 5.

Skattebetalerforeningen mener at bruk av papirkvittering vil være hensiktsmessig, og uttaler i sin høringsuttalelse:

«Ved eventuell bruk av digital signatur skal både skattyter og revisor i enkelte tilfeller underskrive. Mange skattytere vil som tidligere overlate innsendelse av ligningsoppgaver til for eksempel regnskapsfører. Regnskapsfører eller annen oppgavegiver må dermed ha tilgang til skattyters passord, og muligens revisors passord, hos skattemyndighetene. Å gi passord eller koder til «andre personer» er en situasjon som bør unngås. En løsning med papirkvittering kan dermed virke hensiktsmessig. Av hensyn til den næringsdrivendes egenkontroll av oppgavene fremstår papirkopi som den beste løsningen i dag.»

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjonpeker på at skattyternes sikkerhet for at de rette opplysningene er kommet fram til ligningsmyndighetene vil bedres ved å la papirkvitteringen omfatte alle registrerte opplysninger som ligningsmyndighetene har mottatt.

Landslaget for Regnskapskonsulenter går i mot både bruk av papirkvittering og digital signatur, og uttaler følgende i sin høringsuttalelse:

«Forslagene til signatur på ligningspapirene som er nevnt i høringen synes ikke gode. Digital signatur med koder for den enkelte næringsdrivende en gang i året synes svært tungvindt. Det vil fungere med en kode for oss som har mange oppgaver å innlevere og en kontroll med en kode må det også være for å sikre trygg overlevering av opplysninger. Fram og tilbakesending av kvittering er for gammeldags og vi vil derfor som nevnt ovenfor foreslå at det kun er selvangivelsen som signeres på et i ettertid forhåndsutfylt tilsendt eksemplar. De andre ligningsoppgavene behøver ikke signeres når det bare er sikret at det er rett leverandør av opplysningene (ordnet ved kode).»

For prøveperioden må eventuell bruk av kvittering for underskrift og retur til ligningsmyndighetene reguleres av forskrift gitt i medhold av lovhjemmel for prøvedrift.

Departementet antar imidlertid, i likhet med Skattedirektoratet, Nærings- og handelsdepartementet, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Skatteetatens Landsforening, Næringslivets Hovedorganisasjon og Norges Bondelag, at en ordning med digital/elektronisk signatur vil være den beste løsningen ved elektronisk overlevering av ligningsoppgaver. Det bør derfor i forbindelse med prøveprosjektet arbeides videre med og prøves ut metoder for digital signatur. En digital signatur vil i det vesentlige tjene til å identifisere avsender og knytte vedkommende til det materiale som overføres. Løsningene regnes som svært sikre, og benyttes i dag blant annet av banker i forbindelse med oversending og autorisasjon av elektroniske betalingsoppdrag. Systemet vil imidlertid kunne misbrukes dersom uvedkommende får tilgang til den oppgavepliktiges/revisors nøkkelmedium (diskett, smartkort e l) og personlige passord. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om dette innebærer noen større risiko enn dagens muligheter for å forfalske håndskrevne signaturer. Dessuten vil det, når den oppgavepliktige/revisor oppdager tap av nøkkelmedium og melder fra om dette, kunne hentes ut opplysninger fra etatens system om hvilke oppgaver som er utstyrt med den misbrukte signaturen. Departementet antar også at faren for at noen skulle ønske å sende inn ligningsoppgaver for en annen person uten vedkommendes aksept, er svært begrenset.

I tillegg til at en digital signatur i det alt vesentlige vil ivareta den håndskrevne underskriftens funksjoner, vil denne kombinert med en kryptering av innholdet i sendingen kunne sikre at innholdet i de data som er oversendt ikke er endret av uvedkommende (integritet), og at data som oversendes ikke kan forstås av andre enn dem dataene er beregnet for (konfidensialitet).

Anvendelse av digital signatur ved overlevering av oppgaver til ligningsmyndighetene bør etter departementets syn ideelt sett inngå som en del av et mer omfattende system hvor signaturen brukes i en rekke sammenhenger, jf blant annet Norsk EDIPROs (Norwegian Centre for EDI (Electronic Data Interchange) and Trade Procedures) høringsdokument om digitale signaturer og tiltrodde tredjeparter av 7. november 1996.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet sier følgende om dette i sin høringsuttalelse:

«Det kan i denne sammenheng nevnes at det i regi av Forvaltningsnettprosjektet pågår kravsspesifiseringsarbeid med sikte på å etablere felles løsninger for brukere av digital signatur i offentlig sektor. Skattedirektoratet deltar i dette arbeidet. Det pågår også i regi av Forvaltningsnettprosjektet et kravsspesifiseringsarbeid for EDI og elektroniske skjema med sikte på harmoniserte løsninger samt vurdering av hensiktsmessigheten av å inngå rammeavtaler på dette området.»

Departementet legger imidlertid til grunn at det vil ta tid å utarbeide et slikt system, og det vil således ikke være mulig å ta dette i bruk ved innføringen av et system for elektronisk overlevering av ligningsoppgaver. Når en nasjonal infrastruktur for digital signatur med tiltrodd tredjepart er etablert, vil det derimot etter departementets oppfatning være ønskelig at denne tas i bruk også ved utstedelse og administrasjon av digitale signaturer for næringsdrivendes elektroniske overlevering av ligningsoppgaver. I påvente av etableringen av en slik infrastruktur, bør det etter departementets syn utvikles løsninger for digital signatur som kan anvendes ved elektronisk overlevering av oppgaver til ligningsmyndighetene såvel som til de samarbeidende etater (Statistisk sentralbyrå og Brønnøysundregistrene).

Justisdepartementet sier følgende i sin høringsuttalelse:

«Justisdepartementet vil for sin del ta initiativ til en generell kartlegging av hvilke rettsregler som er til hinder for at elektronisk kommunikasjon og bruk av nett som infrastruktur skal bli like akseptert, tillitsvekkende og ha samme juridiske holdbarhet som tradisjonell papirbasert kommunikasjon og dokumentasjon. ... Arbeidet er dels knyttet opp mot Nærings- og handelsdepartementets arbeid for å legge forholdene til rette for elektronisk handel, og dels en oppfølging av statssekretærrapporten Den norske IT-veien Bit for Bit. Som et ledd i dette arbeidet vil det bli vurdert å gi generelle regler om bruk av digitale/elektroniske signaturer, herunder rammebetingelser for etablering av TTP-tjenester. Justisdepartementet ser imidlertid ingen grunn til at Finans- og tolldepartementets prøveprosjekt bør utsettes i påvente av det mer generelle arbeidet som er skissert ovenfor. Tvert imot vil erfaringene som kan høstes gjennom dette prøveprosjektet kunne overføres til andre sektorer.»

For prøveperioden vil regler om utprøving og bruk av digital signatur kunne inngå i forskrift gitt i medhold av lovhjemmel for prøvedrift. Departementet vil senere komme tilbake til behovet for endringer i ligningsloven § 4-5 nr 5 for å kunne benytte en digital signatur.

20.4.5 Når skal ligningsoppgavene anses levert ved elektronisk overlevering

20.4.5.1 Tidspunkt for når oppgavene skal anses levert

Selvangivelse med vedlegg skal leveres innen bestemte frister, jf ligningsloven § 4-7. Skattytere som er pålagt regnskapsplikt har frist til utgangen av februar året etter inntektsåret. Skattyter kan etter søknad innrømmes utsatt frist. Departementet legger til grunn at et system for elektronisk overlevering av ligningsoppgaver ikke skal innebære noen endring av de senere års praksis med avtaler mellom ligningsmyndighetene og regnskapsfører-/revisororganisasjonene om puljevis/suksessiv innlevering av ligningsoppgaver.

Norges Registrerte Revisorers Forening uttaler følgende i sin høringsuttalelse:

«Vi ser det som naturlig at deler av den tidsbesparelse som ligningsetaten vil få ved den elektroniske innleveringen kommer oppgavegiverne til gode i form av senere innleveringsfrister enn det man opererer med i dag.»

Av hensyn til når ligningsmyndighetenes behandling av denne gruppen skattytere kan starte, antar departementet at det er lite ønskelig med en utsettelse av fristene for innlevering av ligningsoppgaver.

Norges Bondelag sier følgende i sin høringsuttalelse:

«Det foreslås at elektronisk ligningsskjema skal leveres til Skattedirektoratet sentralt. I forhold til dagens innleveringsmetode kan dette innebære en nyordning som kan være uheldig. Det er vel ikke ukjent at både tele- og postkommunikasjon over lange avstander er mer utsatt for avbrudd og forsinkelser enn post/telefoni innen et mindre område. Hittil har den næringsdrivende hatt mulighet til personlig å møte fram på ligningskontoret innen fristens utløp kl. 24. Direktoratet må utforme fleksible regler med tanke på innleveringsfrist. Notatet framholder at oppgavene ansees levert når oppgaver og signatur er ligningsmyndighetene i hende. Vi går ut fra at denne formuleringen er bare delvis riktig. Hittil har post som er poststemplet den dagen fristen utløper vært godtatt selv om dokumentene er ligningskontoret i hende opptil flere dager senere.»

Dersom prøveprosjektet legges opp med en løsning hvor signaturen kommer på et senere stadium enn selve oversendelsen av ligningsopplysningene, f eks ved at det kan være mulighet for senere pålegg om digital signatur ved bruk av web-teknologi, oppstår spørsmålet om hvilket tidspunkt som skal være avgjørende i forhold til fristreglene. Formell og forpliktende levering av ligningsoppgaver kan etter departementets vurdering i utgangspunktet ikke anses å ha skjedd før det foreligger en forpliktende underskrift/signatur. En ordning med underskrift og retur av kvittering som utstedes og sendes skattyter ved mottak av ligningsoppgavene, vil imidlertid tilsi at ligningsoppgavene må anses mottatt innenfor fristen selv om underskriften først foreligger på et senere tidspunkt.

Ved elektronisk oppgavelevering foreligger det ikke lenger noen fysisk overlevering eller postforsendelse. Ved eventuell bruk av en nettverksleverandør som mottar oppgavene og sender disse videre til ligningsmyndighetene, må det tas standpunkt til når oppgavene skal anses levert. Dersom ligningsmyndighetene etablerer et system hvor oppgavegiver er henvist til å benytte en nettverksleverandør for å kunne levere ligningsoppgavene elektronisk, er det etter departementets oppfatning ligningsmyndighetene som må ha risikoen for videreformidlingen fra nettverksleverandøren til ligningsmyndighetene. For at ligningsoppgavene skal komme til ligningsmyndighetene innen rimelig tid, må det stilles krav til hvor raskt nettverksleverandørene skal formidle oppgavene videre etter å ha mottatt disse fra oppgavegiver.

Forskrift gitt i medhold av lovhjemmelen for prøveprosjektet må regulere nærmere når en elektronisk selvangivelse med vedlegg skal anses levert. Det ligger implisitt at skattyter ikke skal bære risikoen for at nettverksleverandør videreformidler oppgaven i rett tid.

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjonpeker på at innføring av en ordning med elektronisk overlevering av ligningsoppgaver skaper behov for en gjennomgang av reglene for tilleggskatt og forsinkelsesavgift, herunder også tilleggsskatt og forsinkelsesavgift ved for sent leverte oppgaver. Skattebetalerforeningen, Næringslivets Hovedorganisasjonog Norges Registrerte Revisorers Forening gir uttrykk for lignende synspunkter.

Departementet legger til grunn at reglene om tilleggsskatt og forsinkelsesavgift skal anvendes på en rimelig måte i forhold til skattytere som deltar i prøveprosjektet. Departementet forutsetter imidlertid at skattytere som deltar i prøveprosjektet får tilfredsstillende informasjon, slik at feil i størst mulig grad unngås.

20.4.5.2 Aksept/avvisning av oppgave ved mottak

For at mottakssystemet skal kunne godta en oppgave som levert, må oppgaven oppfylle visse formelle minimumskrav.

Ligningsutvalget sier følgende om dette i sin høringsuttalelse:

«Med hensyn til de maskinelle kontroller i forbindelse med mottagelsen av opplysningene fra de skattepliktige, vil vi anta at det vil være nødvendig med «grove siler» for å unngå at flertallet av skatteforsendelsene blir «underkjent». Det vil derfor fortsatt være stort behov for manuell/edb-støttet gjennomgang av materiellet. Til tross for dette mener vi at mye registreringsarbeid/beregninger vil bli unødvendig på ligningskontorene. Dette vil frigi tid for nødvendig vo-arbeid.»

Næringslivets Hovedorganisasjonog Norges Skatterevisorers Landsforening gir uttrykk for lignende synspunkter. Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon peker på:

«I utplukkskontroller hvor det legges opp til varsling uten at saksbehandler ved ligningskontoret går gjennom innholdet, må ligningsetaten være 100 % sikker på at det foreligger feil. Hvis dette ikke skjer, vil skattyterne, og da ofte gjennom våre medlemmer, kunne belastes med unødvendig arbeid.»

Departementet er enig med høringsinstansene i at i prøveperioden bør ikke de formelle kravene for å godta en oppgave som levert være for omfattende, idet terskelen for å kunne levere elektronisk ikke må bli for høy. Minimumskrav vil for det første være at den oppgavepliktige og avsender er identifisert, samt at mottakssystemet er i stand til å lese oppgaven. Likeledes vil det være et krav at det foreligger en elektronisk signatur eller angivelse av annen signaturmetode. Det kan også bli aktuelt å oppstille tilleggskrav. Dette må imidlertid undergis en konkret vurdering etter hvert som det vinnes erfaring. Departementet er videre enig med høringsinstansene i at det er viktig at feilmeldingene er pålitelige.

I en eventuell senere permanent ordning med elektronisk overlevering av ligningsoppgaver kan det etter departementets vurdering være hensiktsmessig at en allerede på mottaksstadiet stiller større formelle krav til oppgavene for å godta oppgavene som levert.

Dersom en oppgave ikke blir akseptert som mottatt på grunnlag av de kontroller som utføres i mottakssystemet, skal ligningsmyndighetene sende en feilmelding til avsender hvor det angis på hvilket grunnlag oppgaven er avvist. En slik feilmelding bør etter departementets syn, i den utstrekning det er praktisk mulig, også som hovedregel gi oppgavegiver en indikasjon på hvilke tiltak som kan settes i verk for å rette på forholdet.

20.4.6 Leveringssted for elektronisk overleverte ligningsoppgaver

Etter ligningsloven § 4-6 nr 1 skal selvangivelse leveres til ligningskontoret i den eller de kommuner hvor skattyteren er skattepliktig. Ved maskinell overføring av ligningsopplysninger fra næringsdrivende, må overleveringen av ligningsoppgaver skje sentralt til Skattedirektoratet (eventuelt via en nettverksleverandør). Det innebærer at de næringsdrivende ikke fysisk vil levere sine ligningsopplysninger til ligningskontoret i den/de kommuner hvor de er skattepliktige.

Norges Skatterevisorers Landsforening uttaler følgende om dette i sin høringsuttalelse:

«Likeledes melder det seg spørsmål om hvilken arbeidsdeling som skal skje mellom SKD og det lokale ligningskontor.»

Departementet legger til grunn at ligningen fortsatt skal finne sted på det lokale ligningskontoret. Saksbehandlingen av oppgavenes materielle innhold på grunnlag av utsiling av oppgavene i de maskinelle kontrollfiltre, eller hvor oppgavene ønskes undergitt manuell behandling av andre årsaker, forutsettes således å skulle være ligningskontorets ansvar. Hvor opplysningene rent faktisk skal være lagret, er det ikke tatt endelig stilling til. Det enkelte ligningskontor skal uavhengig av dette ha tilgang til opplysningene som om de var lagret lokalt.

For prøveperioden antar departementet at det er tilstrekkelig at en bestemmelse om sentral levering av ligningsoppgaver inntas i forskrift gitt i medhold av lovhjemmel om prøvedrift.

20.4.7 Taushetsplikt

Ligningsmyndighetenes taushetsplikt er regulert i ligningsloven § 3-13. Det følger av § 3-13 nr 1 første punktum:

«Enhver som har eller har hatt verv, stilling eller oppdrag knyttet til ligningsforvaltningen, skal hindre at uvedkommende får adgang eller kjennskap til det han i sitt arbeid har fått vite om noens formues- eller inntektsforhold eller andre økonomiske, bedriftsmessige eller personlige forhold».

Etter departementets syn vil leverandører av ulike tjenester, det være seg av programmer, nettverkskapasitet, mellommannstjenester osv, omfattes av taushetsplikten etter denne bestemmelsen, idet de står i et oppdragsforhold til ligningsmyndighetene. Tilsvarende må gjelde for de som arbeider for disse leverandørene. Departementet forutsetter at den enkelte som vil ha tilgang til opplysninger underlagt taushetsplikt, avgir skriftlig erklæring om at han kjenner og vil overholde taushetsplikten, jf ligningsloven § 3-13 nr 1 andre punktum.

Ved elektronisk overføring av ligningsopplysninger må det også stilles krav til overleveringsprogrammene, slik at ikke uvedkommende gis tilgang til opplysningene. Tilsvarende må det stilles krav til systemene som skal anvendes av ligningsmyndighetene, slik at kravene til taushetsplikt blir ivaretatt.

20.4.8 Særlig om ektefeller

Etter ligningsloven § 4-2 nr 2 kan ektefeller som skal lignes under ett, jf skatteloven § 16, levere felles selvangivelse. Det følger av ligningsloven § 4-5 nr 6 at begge ektefellene da skal underskrive selvangivelsen. Ved innføring av forhåndsutfylt selvangivelse er det ikke lenger anledning til å levere felles selvangivelse dersom minst én av ektefellene omfattes av ordningen. Ved eventuell innføring av et regelverk for en permanent ordning med forhåndsutfylt selvangivelse, er det etter departementets syn naturlig å endre bestemmelsen i ligningsloven § 4-2 nr 2, slik at plikten til å levere hver sin selvangivelse også vil gjelde hvor begge ektefeller er næringsdrivende. Departementet ser ingen tungtveiende grunner til at en skal opprettholde en mulighet til å levere felles selvangivelse for ektefeller som utelukkende skal gjelde hvor begge driver næringsvirksomhet (felles eller hver for seg). Departementet vil komme tilbake til dette senere.

Dersom en av ektefellene omfattes av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse og den annen ektefelle er næringsdrivende, vil utgangspunktet være at den næringsdrivende har en tidligere frist til å levere selvangivelse enn den som skal levere forhåndsutfylt selvangivelse. Det kan da oppstå praktiske problemer vedrørende fordeling av ulike inntekts- og fradragsposter, herunder foreldrefradrag, når bare den ene ektefelles inntektsforhold er helt klarlagt. Noen poster kan ektefellene fordele etter eget ønske, mens andre poster er avhengige av andre forhold som f eks innbyrdes størrelse på arbeidsinntekt. Dette er imidlertid en generell problemstilling som ikke er en følge av elektronisk overlevering av ligningsoppgaver. Departementet vil derfor ikke foreslå regelendringer i tilknytning til prøveprosjektet med elektronisk overlevering av ligningsoppgaver fra næringsdrivende til ligningsetaten.

20.4.9 Økonomiske og administrative konsekvenser

System for ligning av næringsdrivende vil blant annet innebære en forenkling av næringsdrivendes oppgaveplikt. For en ytterligere redegjørelse for økonomiske og administrative konsekvenser ved system for ligning av næringsdrivende vises det til omtale i St prp nr 1 (1998-99).

20.4.10 Hjemmel for prøveprosjektet

Ligningsloven har i dag ingen bestemmelser som hjemler en elektronisk overlevering av skattyters ligningsoppgaver etter kapittel 4. Etter departementets oppfatning er det derfor behov for en egen lovhjemmel for prøveprosjektet med elektronisk overlevering av ligningsoppgaver fra næringsdrivende. Selv om det for prøvedriftens første prøveår kan være aktuelt med en parallell levering av elektroniske oppgaver og papiroppgaver basert på avtale inngått med et fåtall oppgavegivere, finner departementet det likevel mest hensiktsmessig at lovhjemmel om prøvedrift vedtas med virkning allerede fra og med inntektsåret 1998.

Departementet antar at det ikke vil være adgang til å benytte lov av 26. juni 1992 nr 87 om forsøk i offentlig forvaltning (forsøksloven) som hjemmel for prøveprosjektet, ettersom prøveprosjektet er første trinn i en reform av systemet for levering av ligningsoppgaver fra næringsdrivende til ligningsmyndighetene. Det vises til hva som sies i Ot prp nr 54 (1991-92) side 25:

«Det vil videre ligge på siden av loven å godkjenne forsøksvirksomhet innenfor et forvaltningsområde i et slikt omfang og på slike vilkår at det får karakter av generell reform.»

På denne bakgrunn foreslår departementet at prøveprosjektet med elektronisk levering av ligningsoppgaver fra næringsdrivende til ligningsmyndighetene får en særskilt hjemmel i ligningsloven § 4-2 ny nr 8. Departementet viser til at slik prøvehjemmel også ble vedtatt for prøveprosjektet med forenklet selvangivelse for inntektsåret 1988, jf Ot prp nr 18 (1988-89) og Innst O nr 11 (1988-89), samt for prøveprosjektet med innføring av forhåndsutfylt selvangivelse for inntektsåret 1997, jf Ot prp nr 1 (1997-98) og Innst O nr 5 (1997-98).

Departementet foreslår at lovendringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 1998. Det vises til forslag til endring i ligningsloven § 4-2.