4 Styrking av meklingsordningen
4.1 Lovforslagets bakgrunn
Sterke og vedvarende konflikter mellom foreldrene er noe av det som skaper størst problemer for barna ved foreldrenes samlivsbrudd. I tilfeller hvor foreldrene ikke klarer å skjerme barna fra konflikten, kan dette føre til varige skader for barna.
Barnefordelingsprosessutvalget foreslo i NOU 1998: 17 en rekke reformer i saksbehandlingsreglene for domstolene i saker om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast og samvær. Forslagene hadde barnets beste som overordnet hensyn. Målsettingen er å få en enklere, smidigere og mer fleksibel behandling av barnefordelingssakene, og å styrke mulighetene for at foreldrene kan komme til gode og robuste avtaler om tvistespørsmål vedrørende barnet i stedet for full rettsbehandling.
De vesentligste av forslagene i utredningen ble fremmet som lovendringsforslag i Ot.prp. nr. 29 (2002–2003) Om lov om endringer i barneloven (Nye saksbehandlingsregler i barnefordelingssaker for domstolene mv.). Disse ble vedtatt og trådte i kraft 1. april 2004. Dette gjelder bl.a. rettens mulighet til å innkalle til saksforberedende møter med bistand av sakkyndig, bl.a. for å forsøke å mekle mellom partene. Retten kan vise partene til mekling hos godkjente meklere eller andre personer med innsikt i det saken gjelder, og retten kan la partene prøve ut en avtale i en periode, eventuelt under veiledning av en sakkyndig mv.
For å styrke barns rett til medbestemmelse ble aldersgrensen for ubetinget uttalerett i barneloven § 31 andre ledd, senket fra 12 til 7 år.
Utvalgets forslag om å utvide tilbudet om mekling, samt mekling for samboende foreldre ble ikke fremmet i Ot.prp. nr. 29, men ble behandlet i Familiemeldingen.
I NOU 1998: 17 foreslo utvalget at dagens obligatoriske mekling skulle avløses av obligatorisk veiledning kombinert med etterfølgende frivillig mekling. Bakgrunnen var at det etter utvalgets mening er lite å hente ved mekling der en av partene ikke ønsker å delta. Foreldrene har imidlertid behov for informasjon om hvordan samlivsbrudd kan gjennomføres slik at barna skånes mest mulig, og om rettsregler angående foreldreansvar, bosted og samvær. De burde også etter utvalgets mening oppfordres til å mekle på frivillig basis.
Utvalget foreslo at den obligatoriske veiledningen skal være en time med mekler, med muligheten for ytterligere en time dersom det er ønskelig. Formålet med veiledningen skulle være å gi foreldrene råd og informasjon. Den frivillige meklingen skal i utgangspunktet være tre timer slik som dagens obligatoriske, men med muligheten til å utvide med ytterligere tre timer dersom mekler mener at det kan lede til en avtale.
Regjeringen ønsket i Familiemeldingen å beholde en ordning med obligatorisk mekling slik at foreldre skal ha plikt til å møte til én time mekling og at de deretter kan få tilbud om tre timers mekling dersom de ønsker det. Dersom mekler mener det kan føre til at foreldrene kommer fram til en avtale, kan de få tilbud om ytterligere tre timer. Det ble videre foreslått at mekleren skal kunne legge fram forslag til løsninger på tvistepunkter mellom foreldrene og komme med konkrete råd der det er grunnlag for det.
I Innst. S. nr. 53 (2003–2004) omtalte komiteen forslaget på følgende måte:
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, imøteser de foreslåtte endringene i meklingsordningen, bl.a forslag om en time obligatorisk mekling for alle med felles barn. Meklingstimen skal brukes til informasjon om regelverk som gjelder barn ved et samlivsbrudd. Denne informasjonen kan være nyttig for foreldre som allerede har inngått avtale, men timen skal også ha som mål å legge grunnlag for å lage en skriftlig avtale enten hos mekler eller senere. I tillegg skal økonomiske forhold tas opp, samt hvordan man kan gjennomføre bruddet med minst mulig skadevirkninger for barna. Ved behov for mer hjelp for å komme frem til en avtale kan mekler foreslå et tilbud om tre nye timer. I hovedsak bør meklingen da avsluttes, men det kan være behov for å gi tilbud om ytterligere tre timer. Flertallet mener at på denne måten får man gitt tilbud om hjelp til de foreldrene som har behov for det.»
Barnefordelingsprosessutvalget foreslo videre at veiledning/mekling også skal gis til samboere med barn under 16 år når den ene av samboerne krever slik veiledning. Utvalget uttalte at det av praktiske årsaker er nødvendig å begrense ordningen til de tilfeller hvor en av foreldrene krever det, men dersom det skulle komme en registreringsordning eller lignende for samboere, kunne det bli aktuelt å la ordningen få anvendelse for samboere på lik linje med ektefeller.
Samboerutvalget støttet i NOU 1999: 25 Samboerne og samfunnet Barnefordelingsprosessutvalgets vurderinger om veiledning og mekling for samboere.
Regjeringen fremmet i Familiemeldingen forslag om obligatorisk mekling ved samlivsbrudd for samboere med felles barn under 16 år, ut fra en tankegang om at barns behov må behandles likt uavhengig av om foreldrene har valgt ekteskap eller samboerskap. Meklingen skal være tilsvarende den mekling ektefeller med felles barn under 16 år er pålagt når de skal søke om separasjon eller skilsmisse. For å få foreldrene til å møte til mekling, ble det foreslått å gjøre retten til utvidet barnetrygd til personer som blir enslig forsørger etter oppløsning av samboerskap betinget av at det fremlegges meklingsattest. Stortinget sluttet seg til dette i sin behandling av meldingen, men understreket at dersom den ene part ikke møter, skal dette ikke ramme den møtende part. I slike tilfeller skal likevel utvidet barnetrygd gis til den som har barnet eller barna.
4.2 Meklingsordninger i andre land
Den norske meklingsordningen er den mest vidtgående blant de nordiske. Etter det departementet kjenner til, har ikke andre europeiske land meklingsordninger som er obligatoriske ved separasjon/skilsmisse eller når samboere flytter fra hverandre. Andre lands meklingsordninger er basert på frivillighet, og er som regel knyttet til saksbehandlingen ved domstol eller lignende.
4.3 Utvidelse av tilbudet om mekling
4.3.1 Hovedtrekkene i gjeldende rett
Foreldre med felles barn under 16 år må møte til mekling før de kan søke om separasjon eller om skilsmisse på bakgrunn av faktisk separasjon. Formålet med meklingen er at foreldrene skal få hjelp til å inngå avtaler om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast og samværets omfang.
Foreldre som ønsker å reise sak for retten om de samme spørsmål, må likeledes møte til mekling. Dette gjelder uavhengig av om foreldrene aldri har bodd sammen eller om de har vært gift eller samboende. Mekling er her en absolutt prosessforutsetning for å kunne reise sak.
En meklingsattest varer i seks måneder. Det vil si at partene kan benytte den samme attesten både til å kreve separasjon og å reise barnefordelingssak, dersom de rekker begge deler innen et halvt år. Dersom attesten utløper, må de mekle på nytt. Her foreligger det ingen dispensasjonsadgang.
Foreldrene kan i dag mekle i inntil fire timer. Meklingsattest skrives ut når foreldrene er kommet fram til en avtale, eller dersom en av dem krever det etter tre timer. Den av foreldrene som har krevd mekling får meklingsattest dersom den andre ikke møter etter tre innkallinger.
4.3.2 Forslaget i NOU 1998: 17 om veiledning og mekling
Utvalget foreslo at foreldre som ønsker separasjon eller som ønsker å reise sak om foreldreansvaret, barnets faste bosted eller samværet, først må møte til veiledning. Forslaget innebar at dagens obligatoriske mekling på inntil tre timer, erstattes av en mindre omfattende obligatorisk veiledning.
Utvalget foreslo videre å utvide meklingstilbudet. Hovedregelen skal fremdeles være tre timer mekling, men der mekleren ser at ytterligere mekling kan lede til en avtale mellom foreldrene, kan de gis tilbud om ytterligere tre timer ekstra mekling.
Etter utvalgets syn taler tungtveiende hensyn, ikke minst hensynet til barnets beste, for en slik utvidelse av meklingstilbudet. Det er nettopp i de vanskelige sakene, med sterk konflikt mellom foreldrene, at det er viktig å forsøke å få foreldrene til å komme fram til en avtale om barnefordelingsspørsmålene. Hovedregelen bør imidlertid fortsatt være at mekleren bør søke å komme til avklaring i løpet av tre timer. Dette innebærer at meklingen bør avsluttes etter tre timer dersom f.eks. en av partene inntar uholdbare standpunkter og ikke lar seg påvirke av råd og forslag.
4.3.3 Høringsinstansenes syn
Av de høringsinstansene som har uttalt seg er det, grovt regnet, dobbelt så mange som slutter seg til forslaget om å gjøre meklingen frivillig, som de som går imot. Følgende høringsinstanser slutter seg i det vesentlige til innstillingen: Senja, Søre Sunnmøre og Orkdal sorenskriverembeter, Oslo byrett, Advokatforeningen, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO), Norsk barnevernsamband, Legeforeningen, JURK, Redd Barna, Barneombudet, AFFO, Voksne for barn, Aksjonsgruppa for barns rett til samvær med foreldre og besteforeldre, Finnmark, Nordland, Hedmark, Aust-Agder og Møre og Romsdal fylkesmannsembeter, Buskerud, Vestfold og Østfold fylkeskommuner, Oslo kommune, Skedsmo overformynderi, Høgskolen i Stavanger, Krisesentersekretariatet, Krisesenter og nødtelefon for Kvinner i Bergen og Familievernkontoret i Follo. Både hensynet til bedre ressursutnyttelse og behovet for motivasjon fra foreldrene for å gjennomføre vellykket mekling er momenter som fremheves av høringsinstansene.
Det er i første rekke meklerne som er kritiske til at meklingen skal gjøres frivillig. Dette gjelder Familievernkontorene i Tromsø, Molde, Egersund, Ålesund og Mo i Rana, Offentlige familievernkontorers organisasjon (OFO), Kirkens familierådgivning (KF), Møre, Agder, Nord-Hålogaland og Tunsberg bispedømmeråd, Fylkesmannen i Buskerud, Hordaland fylkeskommune og Dommerforeningen.
Kritikerne av forslaget påpeker at frivillighet mht. mekling ikke vil tjene barna i de sakene hvor foreldrene har store samspillsproblemer og situasjonen er fastlåst. De hevder at antall foreldre som møter til mekling før domstolsbehandling vil avta, fordi meklingen nå blir valgfri. Disse høringsinstansene viser også til at Møreforskning konkluderte i sin evaluering av meklingsordningen med at den obligatoriske meklingen før domstolsbehandling bør beholdes. Enkelte høringsinstanser påpeker at forslaget om obligatorisk veiledning i stor grad tilsvarer dagens praksis: Foreldre som er enige om barna møter i én eller to timer for å gjennomgå avtalen og får aktuell informasjon.
Mange av høringsinstansene er både positive og negative til forslagene om endringer i meklingsordningen. De støtter deler av forslagene, men er kritiske til andre deler. Å utvide meklingstilbudet til seks timer, støttes f.eks. av nær sagt alle som har uttalt seg om det.
4.3.4 Barne- og familiedepartementets vurderinger og forslag
Barne- og familiedepartementet foreslår å beholde det tvungne elementet i separasjons- og skilsmissesaker og barnefordelingssaker ved én obligatorisk meklingstime. Mekling ut over én time gjøres frivillig. Rammen for frivillig mekling utvides, slik at de som ønsker det totalt kan få sju timer med mekling (1+3+3 timer), jf. lovutkastet § 54.
Meklingens innhold følger av barneloven § 52, der formålet er å få foreldrene til å komme fram til en skriftlig avtale om foreldreansvaret, om hvor barnet skal bo fast og samvær. Partene bør gjøres kjent med de viktigste økonomiske konsekvensene som avtalen medfører. Det foreslås ikke endringer i denne bestemmelsen. Departementet ønsker en ordning med en viss tvungen mekling for alle som ønsker separasjon eller skilsmisse, samboere som flytter fra hverandre og for foreldre som vil reise sak for retten om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast og samvær. Denne meklingen foreslås å være én time.
En videre prosess med mekling krever imidlertid at partene er villige til å forhandle og er derfor vanskelig å gjennomføre med tvang. I dag er det i realiteten bare den parten som ønsker å separeres/skilles eller vil reise sak som tvinges til å møte opp. Med hensyn til motparten, har man ikke tvangsmidler tilgjengelige for å tvinge han eller henne til å møte opp.
Departementet fremmer forslag om å utvide tilbudet til de som er motivert for mekling, slik at de kan møte til totalt sju timer mekling. Foreldrene som er enige og foreldre som ikke ønsker å mekle, blir bare pålagt å møte til en times mekling. Selv om den obligatoriske meklingen reduseres til én time, vil det ikke si at foreldre med høyt konfliktnivå og en langvarig tvist skal unngå å mekle. Mekler skal oppfordre foreldrene til å benytte seg av meklingstilbudet på tre timer, når foreldrene ikke er enige om barna. I tilfeller hvor mekler mener det er mulighet for å komme fram til en avtale, skal foreldrene få tilbud om ytterligere tre timer med mekling. Departementet mener at man på denne måten vil utnytte ressursene bedre. Meklingsordningen gjøres mer fleksibel og tilpasses de enkelte sakene, slik at det kan brukes mindre tid på foreldre som ikke har utbytte av mekling, og mer tid på foreldre med store konflikter. Det viser seg at det i meklingssakene etter barneloven – dvs. foreldre som må mekle fordi de ønsker å reise sak for retten – ikke er uvanlig at en av foreldrene møter alene til minst ett av meklingsmøtene. Det hender at en av foreldrene må møte alene til tre møter, fordi den andre ikke ønsker å møte opp. Ressursene som går med til disse meklingene vil med den foreslåtte ordningen utnyttes på en bedre måte.
Saksbehandlingsreglene i barneloven gir for øvrig også muligheter for mekling etter at saken er brakt inn for retten.
Barne- og familiedepartementet anser det som viktig å utvikle metoder for rådgivning og støtte i familier med store konflikter. Det påbegynte arbeidet med å utvikle bedre meklingsmetodikk i fastlåste meklingssaker med høyt konfliktnivå vil bli videreført.
4.4 Obligatorisk mekling for samboende foreldre
4.4.1 Gjeldende rett
Etter dagens regler må gifte foreldre som ønsker separasjon eller skilsmisse møte til mekling hvis de har felles barn under 16 år. Dette gjelder uansett om de er enige om foreldreansvar, barnets bosted og samvær eller ikke. Samboende foreldre som skal flytte fra hverandre har rett til å møte til mekling etter barneloven § 51 tredje ledd. Samboere kan bestille time til mekling i fellesskap, eller en av dem kan gjøre det alene. Da vil meklingsinstansen sende innkalling til mekling til den andre av foreldrene. Det vil imidlertid være frivillig å møte til denne meklingstimen.
Foreldre som ønsker å reise sak for retten om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast eller samvær, må møte til mekling før saken kan bringes inn for retten. Meklingsplikten følger her av barneloven § 51 første ledd, og gjelder uavhengig av om foreldrene tidligere har vært gift, samboende eller aldri har bodd sammen. Å møte til mekling er en absolutt prosessforutsetning, slik at en stevning vil bli avvist dersom det ikke ligger ved en gyldig meklingsattest.
4.4.2 Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet foreslo departementet å følge opp forslaget i Familiemeldingen om innføring av obligatorisk mekling ved samlivsbrudd for samboere med felles barn under 16 år, og krav om meklingsattest for utbetaling av utvidet barnetrygd til personer som blir enslig forsørger etter oppløsning av samboerskap.
4.4.3 Høringsinstansenes uttalelser
Flertallet av høringsinstansene slutter seg til departementets forslag om å innføre tvungen mekling for samboere, og å sette dette som vilkår for å få utvidet barnetrygd.
Høringsinstansene som i hovedsak støtter forslaget er: Barneombudet, Likestillingsombudet, Fylkesmannsembetene i Østfold, Vestfold, Hedmark, Hordaland, Aust-Agder, Vest-Agder, Sør-Trøndelag og Buskerud, Frostating lagmannsrett, Oslo tingrett, Tønsberg tingrett, Senja tingrett, Tunsberg bispedømmeråd, Familievernkontoret i Follo, Kirkens familierådgivning i Mo i Rana, Norsk Psykologforening, Aleneforeldreforeningen (AFFO), Foreningen 2 Foreldre (F2F), Norges Bygdekvinnelag, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO), Norsk Barnevernsamband, Landsforeningen for Utviklingshemmede og Pårørende (LUPE), Aksjonsgruppen for barns rett til samvær med foreldre og besteforeldre og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. Høringsinstansene slutter seg til en likestilling mellom ektefeller og samboere på dette området, og mener at mekling for denne gruppen er et tiltak som vil være til beste for barna.
Forum for menn og omsorg, Nord-Troms tingrett og Kvinnefronten går i mot forslaget.
Aleneforeldreforeningen (AFFO) påpeker:
«Aleneforeldreforeningen mener at koblingen mellom mekling og rett til utvidet barnetrygd er et svært uheldig virkemiddel for en gruppe som allerede står økonomisk svakt. Det svir ekstra å redusere inntekten til en gruppe som har lite fra før og det er helt feil å koble mekling opp mot økonomi. Subsidiært, om regjeringen likevel insisterer på at uten meklingsattest, ingen utvidet barnetrygd, så bør man få etterbetalt ytelsen fra måneden etter dokumentert samlivsbrudd.»
AFFO er for øvrig positiv til at samboende foreldre får tilbud om mekling i forbindelse med samlivsbrudd.
Senja tingrett påpeker at det enkelte steder kan være lang ventetid for å komme til mekling, og mener at det bør være mulig å gi utvidet barnetrygd når det er bevist at mekling er begjært.
4.4.4 Barne- og familiedepartementets vurderinger og forslag
Samfunnet har et selvstendig ansvar for å fremme barnets beste og gi barn rettsvern. Et viktig mål er at barn født av samboende foreldre ikke skal diskrimineres i forhold til barn født av gifte foreldre. Dagens meklingsordning fanger ikke i tilstrekkelig grad opp samboende foreldre som skiller lag. Samboere med felles barn under 16 år har siden 1995 hatt mulighet til å få mekling dersom begge parter ønsker det. Samboere har imidlertid ikke plikt til å mekle, slik ektepar som skiller lag har. Barns behov må behandles likt uavhengig av om foreldrene har valgt ekteskap eller samboerskap. På samme måte som for ektepar, bør mekling være obligatorisk også ved samlivsbrudd for samboere med felles barn. Plikten til å mekle bør gjelde samboerpar med felles barn under 16 år. Dagens regler for ektepar er også begrenset til par med felles barn under 16 år.
Når det gjelder spørsmålet om hvem som regnes som samboer, viser departementet til vurderingene i Familiemeldingen der det ble lagt til grunn at samboerdefinisjonen må etableres innenfor de respektive regelverk og ut fra hensyn som gjelder innenfor de aktuelle rettsområder.
Departementet tar utgangspunkt i at det med samboere normalt menes to personer som lever i ekteskapslignende forhold i en felles husholdning. Det er denne gruppen som skal gis plikt til å mekle ved samlivsbrudd dersom paret har felles barn under 16 år. Forslaget omfatter ikke samboerpar uten barn eller med bare særkullsbarn. Etter departementets oppfatning er det ikke nødvendig å stille krav til samboerforholdets varighet for at mekling skal være obligatorisk ved brudd. Av hensyn til paret selv og barna er det ønskelig at flest mulig par som faktisk er samboere, omfattes av forslaget.
I utgangspunktet er det parets egen definisjon av forholdet som bør være avgjørende, både ved vurderingen av om det er et samboerskap og med hensyn til om det foreligger et samlivsbrudd. I Familiemeldingen ble det understreket at utgangspunktet må være at samboere er gjenstand for rettslig regulering på bakgrunn av egenerklæringer. Kravet til dokumentasjon av opplysningene i egenerklæringen må tilpasses kontrollbehovene på de enkelte rettsområder.
En særlig utfordring på dette området er å få samboerne til å møte til mekling, ettersom samboere kan flytte fra hverandre uten formaliteter. Gifte foreldre kan riktignok også flytte fra hverandre uten formaliteter, men for å få separasjons- og skilsmissebevilling må de ha meklingsattest. Det er behov for et virkemiddel som sikrer at den obligatoriske delen av meklingen kan gjøres gjeldende overfor samboerparene.
Departementet foreslår å gjøre utbetaling av utvidet barnetrygd til personer som blir enslig forsørger etter oppløsning av samboerskap, betinget av at det fremlegges meklingsattest, jf. utkast til nytt femte ledd i barnetrygdloven § 9. Utvidet barnetrygd er en viktig økonomisk stønad til enslig forsørger. Retten til utvidet barnetrygd vil kunne oppstå etter et oppløst samboerforhold. Den av foreldrene barna bor hos, vil derfor forventes å søke om slik stønad etter samlivsbruddet. Å knytte krav om meklingsattest til retten til utvidet barnetrygd, kan på denne bakgrunn være effektivt for å sikre at samboere møter til mekling.
Etter barnetrygdloven foreligger det rett til utvidet barnetrygd i de tilfeller der barnets foreldre er ugift, skilt eller separert og ikke bor sammen i en felles husholdning. Det er et krav at foreldrene ikke bor i samme boenhet. Utvidet barnetrygd kan på visse vilkår også gis i tilfeller der foreldrene er gift. Dette gjelder blant annet der samlivet mellom ektefellene har vært hevet i minst seks måneder (faktisk separasjon). Det må foreligge et reelt brudd på samlivet og ikke bare et brudd i boforholdet. Det heter i Ot.prp. nr. 57 (2000–2001) Om lov om barnetrygd (barnetrygdloven):
«Bestemmelsen skal regulere tilfeller som normalt leder til lovformelig separasjon eller skilsmisse, men der foreldrene av ulike grunner ikke kan få, eller vil ha (for eksempel på grunn av religiøse forhold) separasjon eller skilsmisse.»
Trygdekontoret må gjøre de samme vurderinger som før med hensyn til om vilkårene er oppfylt. Kravet om meklingsattest blir et tilleggsvilkår for rett til utvidet barnetrygd. Kravet om meklingsattest skal bare gjelde der det søkes om utvidet barnetrygd etter et avsluttet samboerforhold og der samboerne har felles barn under 16 år. Det skal altså ikke stilles et generelt krav om meklingsattest for rett til utvidet barnetrygd.
Barnetrygd gis i dag fra og med kalendermåneden etter at retten til barnetrygd inntrer. For samboere inntrer retten til utvidet barnetrygd ved samlivsbruddet og utvidet stønad kan dermed utbetales fra måneden etter. Til gifte foreldre utbetales utvidet barnetrygd fra måneden etter at separasjons- eller skilsmissebevilling er gitt. Det er en forutsetning for å få slik bevilling at ektefellene har møtt til mekling. Departementet foreslår at tilsvarende skal gjelde for samboere. Retten til utvidet barnetrygd vil inntre når meklingsattest er utstedt, og stønaden bli utbetalt fra måneden etter.
En konsekvens av at retten til utvidet barnetrygd gjøres betinget av fremlagt meklingsattest, er at det kan ta noe lengre tid før retten til utvidet barnetrygd inntrer. Samboere vil her settes i samme situasjon som ektefeller. Meklingsattest vil imidlertid kunne utstedes etter én time, jf. forslaget under pkt. 4.3.4. Dette vil innebære at samværsforelderen ikke kan hindre utbetaling av utvidet barnetrygd til bostedsforelderen ved å unnlate å møte til mekling. Den som skal søke om utvidet barnetrygd må møte til mekling.