3 Forslag om tidsfrist for avholdelse av forhåndskonferanse m.m.

3.1 Gjeldende rett - behov for regelendring

Forhåndskonferanse ble opprinnelig foreslått av Holt-utvalget i NOU 1987:33 og ble innført ved byggesaksreformen i 1995 som et grunnlag for bedre og tidligere dialog mellom tiltakshaver/søker og de kommunale bygningsmyndigheter. Forhåndskonferanse er jevnt over vurdert meget positivt og diskuteres nå innført i plansaker. Dette er også innført i dansk bygningsrett («forhåndsdialog»).

Regelen om forhåndskonferanse gir tiltakshaver en rett overfor kommunen. Tiltakshaver kan velge om han vil ha forhåndskonferanse eller ikke. Kommunen kan også kreve forhåndskonferanse. Tiltakshaver har i så fall ikke direkte plikt til å møte, men vil naturligvis gå glipp av viktig informasjon dersom han ikke møter.

Forhåndskonferanser brukes noe ulikt, og kommunene har noe forskjellige holdninger til bruk av forhåndskonferanser. Dette har også sammenheng med hvor godt forberedt tiltakshaver er før konferansen, eller hvor langt tiltaket er kommet i utviklingen. Vanligvis avholdes forhåndskonferansen relativt tidlig i programmeringsfasen, dvs. før prosjekteringen er startet for alvor. Tilbakemeldinger om bruken går i hovedsak ut på at tiltakshavere og søkere vurderer forhåndskonferanser som svært nyttige. Kommunene synes å ha noe mer blandede erfaringer, hovedsakelig fordi man i mange tilfeller anser nytten ved forhåndskonferansene for å være tvilsom. Mange kommuner har imidlertid positive erfaringer og fremhever at forhåndskonferanser avverger søknader om tiltak som er vanskelige å gjennomføre. De sikrer en tidlig dialog som sparer ressurser senere i prosessen, og de gir kommuner og søkere bedre kjennskap til hverandre.

Det er fra flere hold ytret ønske om en større forpliktelse for kommunen ved forhåndskonferanse. I de kommuner der forhåndskonferanse vurderes som et positivt element, er man gjerne raske med å avholde forhåndskonferanse og stiller i en del tilfeller krav til forhåndsopplysninger for at kommunens informasjon skal bli så god som mulig. I en del kommuner tar det imidlertid tid å få avholdt forhåndskonferanse, dels på grunn av kapasitetsproblemer og dels fordi man ikke prioriterer forhåndskonferanser.

3.2 Departementets høringsforslag

Departementet anså forhåndskonferansen som så viktig for fremdrift, dialog og avklaring i byggesaker at det var naturlig å foreslå en frist for kommunen til å avholde forhåndskonferansen. Fristlengden og hva som skulle være utgangspunktet for fristen, ble foreslått fastsatt i forskrift. Departementet foreslo ikke noen sanksjoner for overskridelse av fristen.

Departementet vurderte også å fremme andre forslag om mer bindende forhåndskonferanse, men konkluderte med at det neppe var formålstjenlig med en lovendring for å få dette til nå. I forskriftssammenheng ville det bli vurdert om det skulle gis regler som gir større bindinger for kommunen ved forberedelse og gjennomføring av konferansene, men ikke for innholdet av selve konferansen.

3.3 Høringsuttalelsene

I store trekk er høringsinstansene enige i departementets vurdering om at det kan være behov for tidsfrist for avholdelse av forhåndskonferanse, men at konferansen ellers ikke skal ha noe bindende preg. Det skal ikke fattes vedtak i forhåndskonferansen, og det må være anledning til å be om forhåndskonferanse selv om det er uklart om prosjektet kan gjennomføres, slik Norske interiørarkitekter og møbeldesigneres landsforening (NIL) påpeker.

Etter de fleste høringsinstansenes mening er forutsetningen for å innføre tidsfrist likevel at konferansen får et seriøst og forpliktende preg, med krav til forberedelse fra så vel kommunen som utbygger. ROM eiendomsutvikling mener det bør fastsettes krav til dokumentasjon og innhold vedr. søknadsform, tiltaksprofil, sektorinteresser, kontrollform og særlige problemstillinger vedr. det konkrete tiltaket. ROM eiendomsutvikling mener også at forhåndskonferanse skal være obligatorisk, i alle fall for tiltak i klasse 2 og 3. Mandal kommune mener forhåndskonferanse skal være obligatorisk der det skal søkes om dispensasjon. OBOS mener innføring av tidsfrist vil gjøre det lettere å få avholdt forhåndskonferanse, noe som er vanskelig i enkelte saker. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener erfaringene med forhåndskonferanse er blandede. For at de skal fungere, er det viktig at de kan avholdes på kort varsel, ha fastlagt innhold og gjennomføres med erfarne saksbehandlere.

På den annen side mener Ski, Nittedalog Skedsmo kommuner at et forberedende hjelpeskjema bare vil styrke «skjemaveldet» og ser heller ikke behov for innføring av tidsfrist, ettersom forhåndskonferanse fungerer bra i dag. Også Ullensaker kommune uttaler seg i den retning, men vil gjerne gjøre konferansen mer bindende enn i dag, noe f.eks. Norsk Kommunalteknisk Forening (NKF) ikke ser behov for. Norske Arkitekters Landsforbund (NAL)og Norges Praktiserende Arkitekter ANS (NPA) etterlyser derimot et standardisert hjelpeskjema, men det bør ikke kreves mer forberedelse enn det rent programmessige.

En del instanser ser nærmere på hvordan forhåndskonferansen kan gjøres mer bindende. Prosjekt PBL-2000 mener f.eks. at det må være mulig å få en «samordnet» forhåndsreaksjon fra de forskjellige instansene i kommunen, i det minste mht. fremdrift. Det bør også kunne skje planavklaring, og det må sikres at kommunene er konsekvente i sine uttalelser. Oslo kommune mener også at det må et grundig forarbeid til og at en frist på tre uker blir for knapp.

Fristlengden diskuteres også av en del andre instanser. Fylkesmannen i Oppland, Riksantikvaren mfl. mener f.eks. at to uker er for knapp frist, fordi kommunen må få anledning til en skikkelig forberedelse. Kongsberg kommune mener at fristen må begynne å løpe fra det tidspunkt kommunen mottar forhåndsinformasjon som grunnlag for sin forberedelse. Statens bygningstekniske etat (BE) mener at en frist kan bety at kommunen gir seg selv tid til utløpet av fristen, noe som kan avverges ved at fristregelen lyder: «snarest og senest innen tre uker».

Departementet foreslo ingen reaksjoner for overskridelse av fristen. Huseiernes Landsforbundog Statsbyggmener at reduksjon i gebyret (i den grad det skal betales gebyr for forhåndskonferanse, noe som er praksis i noen kommuner) kan være aktuelt også her. For øvrig har ingen høringsinstanser diskutert reaksjoner ved fristoverskridelse.

3.4 Departementets vurderinger

På bakgrunn av de innkomne høringsuttalelser er departementet kommet til at det bør innføres en forskriftshjemmel i § 6 for fastsetting av frist for avholdelse av forhåndskonferanse. Det antas ut fra høringsuttalelsene at tre uker vil kunne være en passende frist, men dette må avklares nærmere i forbindelse med utarbeidelse av forskriften. Det kan også være nyttig å presisere i forskrift at forhåndskonferanse skal avholdes så snart som mulig, slik at kommuner ikke benytter en maksimalfrist til å utsette konferansen så lenge som mulig.

For kommunene er det viktig å ha anledning til å forberede seg for å kunne gi god nok informasjon. Dette er naturligvis også like viktig for tiltakshaver. Denne forberedelsen trenger ikke være lik bestandig - det må være lov å kreve forhåndskonferanse for et tiltak som bare er på idéstadiet. At et tiltak ikke blir noe av, må sies være et nyttig resultat av en forhåndskonferanse dersom man på den måten unngår unødig ressursbruk. Men et visst minimum av forberedelse må kunne kreves, og dette nivået må være klargjort på forhånd.

Departementet vil ved utarbeidelsen av forskrifter vurdere om det er hensiktsmessig at kommunen ved forespørsel om forhåndskonferanse, umiddelbart sender ut et standardisert spørreskjema med liste over opplysninger kommunen blir bedt om å ta stilling til, og opplysninger tiltakshaver selv må gi for at kommunen skal kunne gi informasjon. En forutsetning må være at et slikt skjema vil bli oppfattet som et hjelpemiddel til forberedelse for god og systematisk informasjon og ikke som et nytt tilskudd til «skjemaveldet». Et skjema med opplistede spørsmål kan enten utarbeides av den enkelte kommune eller man kan bruke standardiserte skjemaer. Boligprodusentenes forening har for eksempel laget et skjema til denne bruken. Dette kan f.eks. legges til grunn for standardisering av «Blankettutvalget» i Norges Byggstandardiseringsråd (NBR), for utgivelse av et standardisert hjelpeskjema.

Det bør imidlertid ikke være noe i veien for at kommunene benytter egne skjemaer eller oppsett for spørsmålsstillinger. Det bør i denne sammenheng ikke være snakk om noe «fullstendig» skjema. Tiltakshaver fyller ut de opplysninger og spørsmål som er aktuelle for ham på dette tidspunktet og får svar på det. Noen ambisjon om fullstendighet i opplysningene bør man ikke ha. I motsatt fall nærmer forhåndskonferansen seg straks selve søknadsbehandlingen.

Fristen bør i så fall begynne å løpe fra dette skjemaet - eller en tilsvarende anmodning om forhåndskonferanse med opplysninger om tiltaket og konkrete spørsmål til kommunen - kommer inn til kommunen i utfylt stand. Nærmere regler om fristlengde og forberedelse av forhåndskonferanse bør i tilfelle gis i forskrift.

Fristen bør gjelde selve avholdelsen av forhåndskonferansen. Det bør imidlertid være anledning til å avtale lengre frist, noe som kan være en fordel for begge parter i mer kompliserte saker. Jo kortere fristen er, jo mer ufullstendige blir gjerne svarene, og tiltakshaver/søker vil ikke kunne kreve at kommunen svarer i større utstrekning enn den har kapasitet til. Det bør i alle fall være opp til tiltakshaver om han vil akseptere kommunens forslag om lengre frist eller kreve den fristen forskriften angir, med noe mindre omfattende svar. Partene bør også kunne avtale flere forhåndskonferanser, dersom det er ønskelig.

En del kommuner krever i dag at tiltakshaver skal ha engasjert ansvarlig søker før forhåndskonferansen, og at denne skal være med på selve konferansen. Departementet vurderer en slik praksis som positiv, særlig i de tilfeller hvor tiltakshaver ikke er profesjonell i bygningssammenheng. En ansvarlig søker vil kunne sikre at opplysningene og spørsmålene til kommunen er relevante og riktige. Vedkommende vil samtidig kunne sikre at kommunens informasjon kommer fram dit den skal og brukes på riktig måte. Ansvarlig søker skal være tiltakshavers representant gjennom resten av byggesaken. Det er viktig at han (dvs. foretaket) kommer inn i dialogen med kommunen så tidlig som mulig. Departementet vil likevel ikke foreslå noen regel i den retning. Det er tiltakshavers ansvar å administrere saken på dette tidspunkt, og det er hans ansvar å engasjere riktige ansvarlige til riktig tid, samt å ta initiativ til forhåndskonferanse. Det synes derfor ikke naturlig å kreve ansvarlige på dette stadium av saken. Kommunene kan da naturligvis heller ikke stille krav om at ansvarlig søker skal være oppnevnt eller til stede, men vil kunne fremme sterke anbefalinger i den retning.

Fra en del hold foreslås det at også andre skal kunne være til stede for at mest mulig skal kunne avklares i forhåndskonferansen. Dette gjelder i hovedsak naboer eller interesseorganisasjoner som kan tenkes å ha merknader til byggesaken senere. På sett og vis kunne slik deltakelse kanskje bidratt til å spare ressurser på senere avklaringer. Samtidig ville slik deltakelse føre til at tiltakshavers foreløpige forslag måtte forberedes særskilt med sikte på slike avklaringer, og at man dermed mister det uforbindtlige preget forhåndskonferansen er tenkt å ha. Det må forutsettes at kommunen vil oppdage mangler ved tiltaket eller har tilstrekkelig kunnskap om potensielle konflikter til at den kan gi en foreløpig orientering. Departementet vil derfor ikke regelfeste eller anbefale at forhåndskonferansen får slik utvidet deltakelse. Holt-utvalget drøftet for øvrig slike problemstillinger i NOU 1987:33 Nytt hovedgrep på plan- og bygningsloven, der man anbefalte høringer for slike avklaringer, men da gjerne som en del av selve saksbehandlingen, f.eks. ved utløpet av fristen for naboprotester.

Departementet antar videre at det ikke er hensiktsmessig å vurdere sanksjoner for overskridelse av tidsfristen. Det foreslås derfor ingen slike reaksjoner.

Når det gjelder innholdet i konferansen, har kommunene et generelt ansvar for at de opplysningene de gir, er fullstendige og riktige. De kan komme i erstatningsansvar etter vanlige erstatningsrettslige regler for uriktige opplysninger. Det anses derfor unødvendig å regulere denne plikten ytterligere i plan- og bygningsloven. En viktig side ved forhåndskonferansen, slik den er utformet i dag, er nettopp at den ikke skal være bindende. Dvs. at tiltakshaver må ha anledning til å fremsette foreløpige planer som ikke er avklart med naboer eller andre myndigheter, og som heller ikke er kommet så langt i utviklingen at det er naturlig å fatte vedtak eller gi forpliktelser. Forhåndskonferansen er ment å være en åpen samtale mellom kommunen og utbyggeren, noe som bl.a. fremgår av at naboer og andre berørte parter normalt ikke er til stede. Forhåndskonferansens intensjon blir oppfylt først og fremst ved at den ikke er bindende, i den forstand at kommunen ikke skal binde seg til aksept av løsninger. Dersom det skjer, er det et vedtak som krever avklaringer i forhold til andre parter, ev. er gjenstand for politisk behandling, klage osv. Dersom forhåndskonferansen gjøres mer bindende, vil det etter departementets oppfatning føre til at kommunens beslutningsprosess bindes opp på en uheldig måte.

Ved forhåndskonferanse kan og bør kommunen gi signaler om sin praksis, også om den er entydig eller ikke. Den bør samtidig gjøre oppmerksom på de forbehold som ligger i andre parters påvirkning, politisk behandling, betydningen av fullstendig dokumentasjon for saksbehandlingen osv. Det er imidlertid ikke noe i veien for at kommunen kan gi «tillatelse over disk» dersom en søker kommer med en fullstendig søknad til en forhåndskonferanse. I slike tilfeller er det ikke lenger snakk om forhåndskonferanse, men om vedtak. Man må altså skille mellom forhåndskonferansen og selve saksbehandlingen.

Dette betyr ikke at det ikke kan gis andre bindinger for forhåndskonferanse. I tillegg til fristen for å avholde forhåndskonferanse kan det være på tale med andre forpliktelser som det vil være mest aktuelt å regulere i forskrift. I forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) § 9 står det imidlertid opplistet en del forpliktelser allerede, bl.a. i nr. 5:

«Kommunen skal gi informasjon om rammeforutsetninger og krav knyttet til arealplaner, infrastruktur, aktuelle lover og forskrifter, dokumentasjonskrav, koordinering med aktuelle myndigheter som skal avgi uttalelse etter plan- og bygningsloven § 95 nr. 2, praksis, saksbehandlingsopplegg, mulighet for trinnvis saksbehandling, kontroll, ansvarsregler, krav til ansvarlige, og annet av betydning for saksbehandlingen. Kommunen skal opplyse om antatt saksbehandlingstid, bl.a. på grunn av sakstype, og hvem som er saksbehandler. Saksbehandler bør være til stede. Kommunen eller tiltakshaver kan invitere representanter fra andre berørte parter og organer til konferansen. Kommunen og søker/tiltakshaver skal på forhånd være gjensidig orientert om dette.»

Departementet antar at disse bindingene bør være tilstrekkelige, og at det heller ikke vil være nødvendig å fastsette så detaljerte krav i plan- og bygningsloven. Departementet vil likevel vurdere tillegg eller forsterkninger av disse bindingene i forskriftsarbeidet.

3.5 Økonomiske, administrative og andre konsekvenser

Forutsetningen om forhåndsinformasjon før forhåndskonferansen fremgår for så vidt allerede av forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) § 9 nr. 5. Det nye blir eventuelt at det knyttes tidsfrist til den. Det er likevel neppe grunn til å anta at denne endringen vil medføre større ressursbruk enn i dag. Kommunene får en klarere forpliktelse og må bruke ressurser i å avholde forhåndskonferanser raskere enn tilfellet er i noen kommuner i dag. På den annen side avholder svært mange kommuner forhåndskonferanse i løpet av to til tre uker, og for dem vil fristregelen ikke få betydning. For øvrig tyder tilbakemeldinger fra de kommuner - og ikke minst bedrifter - som har positive erfaringer med forhåndskonferanser på at disse virker ressursbesparende, om ikke umiddelbart så med virkning for neste sak. Totalt sett bør også større vekt på forberedelse til forhåndskonferansen kunne gi bedre ressursutnyttelse, og i hvert fall ikke medføre mer ressursbruk enn i dag. En god del kommuner gir også ut standardisert forhåndsinformasjon som kan redusere presset på forhåndskonferanser. Alt i alt er det derfor liten grunn til å tro at fristregelen for forhåndskonferanse får nevneverdige negative konsekvenser.