8 Ansvar og kontroll

8.1 Kontrollplan, kontrollform og ansvarsoppgave

8.1.1 Innledning

I byggesaksreformen av 1995 (som trådte i kraft i 1997) var overføringen av kontrollen i byggesaker fra kommunen til de ansvarlige en av de viktigste endringene. Erfaringene med aktørenes kontroll har vært blandede i perioden frem til i dag. Mange aktører har klart overgangen godt, særlig de foretakene som hadde tatt i bruk kvalitetssystemer før reformen ble innført. Andre, og kanskje spesielt en del mindre foretak, har vært usikre og har hatt problemer. Spesielt har det vært problemer med den kontrollform som betegnes som «dokumentert egenkontroll».

Undersøkelser som Statens bygningstekniske etat gjennomførte i 2000, tyder på at kontrollplaner ikke blir lagt til grunn i det praktiske kontrollarbeidet i ønsket omfang, at dokumentasjonen synes overdrevet og lite reflektert i forhold til risiko, samt at kontrollforetak forplikter seg til å føre kontroll i større grad enn det omfanget av ansvarsretten tilsier. Kontrollplanene har heller ikke vært tilstrekkelig godt utformet med tanke på kommunalt tilsyn og lite konkrete å forholde seg til i en oppfølgingssituasjon. I undersøkelsene pekes det på at det kan ligge et potensial i kontrollplanen som et verktøy for kommunalt tilsyn.

Med bakgrunn i undersøkelser og synspunkter som er fremkommet etter at byggesaksreformen ble innført i 1997, ser departementet et behov for endringer i regelverket slik at kontrollplanene får mer reell betydning som styringsdokumenter. Det er også ønskelig at de blir bedre tilpasset kontrollbehovet i byggesaken, foretakenes eget kontrollsystem og bygningsmyndighetenes tilsynsfunksjon. Det kan være grunn til å fjerne kravet til kommunal godkjenning av kontrollplanen og kravet om at ansvarsoppgave alltid skal vedlegges søknaden.

8.1.2 Gjeldende rett

Kommunens oppgave er i dag å forhåndsgodkjenne de ansvarlige kontrollforetakene for derved å se til at de har tilstrekkelig faglige kvalifikasjoner til å utføre kontrollen på vedkommende tiltak og å påse at slik kontroll blir gjennomført. Kontrollen skal imidlertid gjennomføres av den utøvende selv (egenkontroll) eller ved uavhengig kontroll. Det var et siktemål med lovreformen at det totale omfang av kontroll skulle øke for å redusere byggskadeomfanget. Plan- og bygningsloven har derfor regler om at kommunene skal påse at kontroll faktisk blir utført. Dette ansvaret er formulert ikke bare som en rett, men som en plikt for kommunen. Den skal ikke gi tillatelse til tiltaket før den har forvisset seg om at kontroll vil bli utført. Når tiltaket er fullført, skal kommunen utstede ferdigattest. Men før dette skjer, må de kontrollansvarlige ha bekreftet at kontroll er foretatt med tilfredsstillende resultat i samsvar med tillatelser og krav gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven.

De ansvarlige kontrollforetakene gjennomfører kontrollen på grunnlag av en kontrollplan som godkjennes av kommunen. Det skal føres kontroll både med prosjekteringen og utførelsen i byggeprosjektet. Kontrollen som beskrives i kontrollplanen, har til hensikt å sikre at de tekniske kravene til byggverk som er gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, blir fulgt. Denne type kontroll skiller seg i prinsippet fra kontroll som gjennomføres for å sikre den kontraktsmessige gjennomføringen og også fra den kontroll kommunen gjennomfører i forbindelse med søknadsbehandlingen av byggetiltaket.

Kontrollplanen er et av de dokumenter i byggesaken som har blitt endret mest etter innføringen av byggesaksreformen. Årsaken til dette synes å være at store deler av byggebransjen ikke var fortrolig med å føre kontroll, og at mange forskjellige konsepter ble presentert som løsning på de nye systemkravene. Bare et fåtall foretak hadde erfaring med kvalitetssystemer slik vi kjenner dem fra annen land- og offshorebasert produksjons- og industrivirksomhet. En del prosjekteringsforetak og større entreprenørvirksomheter hadde tatt i bruk kvalitetssystemer. De brede lag av foretak i byggenæringen, og i særdeleshet de små foretakene, var lite fortrolige med systemtenkningen som skulle ligge til grunn for kontrollen. Resultatet var at det ble utarbeidet ulike varianter av kontrollplaner. Tendensen i begynnelsen gikk klart i retning av at planene var svært detaljerte, omfangsrike, og ofte lite praktiske og relaterte til det aktuelle byggeprosjektet. Dessuten utarbeidet hvert enkelt kontrollforetak sin egen (signerte) kontrollplan og utstedte egne kontrollerklæringer i forhold til hver enkelt av disse. Kontrollplanene hadde derfor ofte preg av å være rene sjekklister på et detaljeringsnivå som var altfor omfattende til at kommunene kunne ha tilstrekkelig nytte av kontrollplanene som styringsdokumenter.

Følgen av dette ble at kommunen ofte måtte behandle og forholde seg til mange og ulikt oppbygde planer. Det førte til at byggesaken ble betydelig komplisert og unødig byråkratisert. Kommunen hadde også vansker med å vurdere omfanget av kontrollarbeidet og styre retningen det skulle ta. Først etter at Norges Byggstandardiseringsråd (NBR) i 1999 utarbeidet blanketter for kontrollplaner, har det skjedd en forenkling og begrensing i omfanget av kontrollplaner og en betydelig reduksjon i papirmengden. Til gjengjeld har kontrollplanene fått et langt mer overordnet og generelt preg enn tidligere. Det benyttes i dag som regel bare én kontrollplan for prosjekteringen og én for utførelsen for hele prosjektet.

De standardiserte og overordnede kontrollplaner som i dag benyttes, inneholder opplysninger om fagområde og tiltaksklasse for oppgavene (for eksempel sanitærinstallasjoner), hva som er utførelsesgrunnlaget (for eksempel tegninger og beskrivelser), hvilken kontrollmetode man vil benytte (f.eks. bruk av sjekkliste, trykktesting o.a.) og omfanget av kontrollen. Videre inneholder de opplysninger om kontrollform (dokumentert egenkontroll eller uavhengig kontroll) og opplysninger om hvordan kontrollen skal dokumenteres (f.eks. signatur på sjekkliste eller tegning, foto o.a.).

Kontrollplanen er en forpliktende erklæring for den kontroll som skal gjennomføres. Gjennom sin godkjenning av kontrollplanen tar kommunen stilling til om alle nødvendige opplysninger om kontrollen er med og om planen omfatter de viktigste kontrollområdene. Kontrollplanen vil i praksis være det viktigste dokumentet for kommunens oppfølging av tiltaket, vurdering av behovet for tilsyn. Den vil også danne grunnlag for dialogen med foretaket.

For å ivareta kontrollansvaret er det stilt krav til kontrollforetakenes kvalifikasjoner i forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett (GOF). Foruten kvalifikasjonskrav til foretakets faglige ledelse (utdanning og praksis) stilles det krav om at foretaket skal ha et styringssystem for planlegging, gjennomføring, dokumentasjon, overvåking og rapportering av kontroll, samt rutiner for regelmessig gjennomgang av kontrollsystemet. Foretak med en godt utviklet kvalitetsfilosofi vil i praksis ofte kombinere det påkrevde styringssystemet etter forskriften med sitt eget kvalitetssystem. Kvalitetssystemet vil da kunne omfatte både styringen av administrative funksjoner i foretaket, økonomi, oppfyllelse av kontraktsvilkår og myndighetskrav. I forbindelse med et konkret byggeprosjekt vil foretaket kunne ta ut de delene av systemet som er relevante for prosjektet og lage et eget «skreddersydd» prosjektsystem for det aktuelle byggeoppdrag.

Kontrollformen «dokumentert egenkontroll» innebærer at foretaket både utfører arbeidsoppgaven og kontrollerer den. Kontrollformen «uavhengig kontroll» innebærer at det er et annet foretak som får kontrolloppgaven enn det som utfører oppgaven. Det er departementets inntrykk at kommunene er tilbakeholdne med å kreve uavhengig kontroll fordi det lett oppfattes som en sanksjonsform, og at dette i praksis bare skjer i et fåtall av byggesakene. I praksis er dokumentert egenkontroll følgelig den dominerende kontrollform. Uavhengig kontroll kreves som oftest kun i forhold til oppgaver som kommunen mener er svært vanskelige eller særlig kritiske i forhold til liv, helse, miljø eller sikkerhet. Se for øvrig nærmere om kontrollform i kap. 8.1.7.5.

Når tiltaket er ferdig utført, skal de kontrollansvarlige gjennomføre sluttkontroll (sammenfatning av den løpende kontrollen). Kommunen skal på grunnlag av deres kontrollerklæringer utferdige ferdigattest. Kommunen kan nøye seg med å gi midlertidig brukstillatelse dersom det gjenstår arbeid på tiltaket eller kontrollerklæringene er mangelfulle (se nærmere om ferdigattest og midlertidig brukstillatelse i kap. 2.3). Tilsvarende prosess i prosjekteringsfasen er at kommunen gir igangsettingstillatelse på grunnlag av de(n) kontrollansvarliges kontrollerklæring(er).

8.1.3 Endringsbehov

Da kontrollansvaret ble overført til ansvarlige foretak, var det en intensjon at kommunen skulle påse at nødvendig kontroll ble utført. Hva som var nødvendig skulle vurderes i hvert enkelt tilfelle og ville avhenge av tiltakets kompleksitet og kompetansen til ansvarlig søker, prosjekterende og utførende. Kommunene synes i praksis å være lite bevisste på kontrollplanenes betydning for deres videre oppfølging av tiltaket. Dette har ført til overraskelser for kommunen når tilsyn har vært satt i verk. Det har vist seg at godkjente kontrollplaner har vært for generelt utformet og lite relevante for kontrollarbeidet i det aktuelle prosjekt.

Det har også vist seg at kontrollplanene foretakene benytter i prosjekteringen, ikke alltid er koordinert med de planer som benyttes i utførelsen. Dette fører til at det kan bli dårlig oppfølging av de kritiske områder som prosjekteringskontrollen etter en risikovurdering, har fokusert særlig sterkt på. I sin ytterste konsekvens kan det få til resultat at det legges ned mye ressurser i å sikre at prosjekteringen er korrekt, mens lite eller intet gjøres for å påse at utførelsen faktisk blir i tråd med det prosjekterte. For eksempel kan dette lede til at forsterket kontroll med prosjekteringsløsninger som skal sikre brannspredning i tiltaket, ikke blir fulgt opp i utførelsesfasen gjennom kontroll av at disse løsningene faktisk blir benyttet. Den dårlige koordineringen kan muligvis tilbakeføres til det faktum at både ansvarlig søker og ansvarlig samordner har ansvar for å koordinere kontrollen, henholdsvis innenfor prosjektering og utførelse, når det er flere ansvarlige kontrollforetak. (Departementet foreslår i kap. 8.2 at funksjonen ansvarlig samordner oppheves og at dennes oppgaver overføres til ansvarlig søker.)

Det er også kommet en del kritikk av dagens kontrollsystem fra byggebransjen. Det har vært pekt på at foretakene ofte må utarbeide ekstra dokumentasjon for å tilfredstille bygningsmyndighetenes krav, og at byggesaksreformen derfor har ført til et betydelig økt byråkrati for å oppfylle dokumentasjonskravene. Det er særlig vist til at reglene fører til utarbeiding av dokumenter som ikke har betydning for kvaliteten på det bygde, dvs. sluttproduktet. Årsaken til dette kan tenkes å være at kontrollsystemet (kvalitetsplanen) foretaket benytter for å sikre oppfyllelse av kontraktsforpliktelser, ikke uten videre dekker de offentligrettslige kravene etter bygningslovgivningen, eller i hvert fall ikke legger til rette for særskilt dokumentasjon av at slike krav er oppfylt. Det kan dermed antas at en videreutvikling av systemene, og større forståelse for betydningen av å integrere system for oppfyllelse av kontraktsforpliktelser med oppfyllelse av myndighetskrav etter plan- og bygningslovgivningen, vil redusere behovet for kontrolldokumentasjon totalt sett.

Statens bygningstekniske etat har gjennom et prosjekt undersøkt om det kan være hensiktsmessig for kommunene å anvende revisjonsteknikk (med utgangspunkt i kvalitetsstyringstradisjoner) ved sitt tilsyn med foretakene. Så langt kan det synes som om kommunene med fordel kan anvende elementer fra revisjonsteknikken i tilsynet. Men dette fordrer god kompetanse og, ikke minst, forståelse for kommunens rolle og atferd i forbindelse med tilsynet. Foreløpig synes bare få kommuner å ha opprettet et fast opplegg for tilsyn. Noen få (større) kommuner har opprettet enheter med et særlig ansvar for å føre tilsyn, og noen kommuner har, eller arbeider med å opprette, interkommunalt samarbeid om tilsyn. Det er likevel usikkert i hvilken grad kommunene klarer å nyttiggjøre seg kontrollplanene som utgangspunkt for tilsynet.

8.1.4 Departementets høringsforslag

Departementet mente i høringsnotatet at det ikke var behov for å foreslå store lovendringer for å få til nødvendige forbedringer og forenklinger i reglene om kontrollplan, herunder om dokumentasjon av kontrollvirksomheten. De viktigste endringene ville først og fremst måtte foretas i forskriftsverket. I loven ble det kun foreslått endringer i forhold til hva som skulle være kommunens og ansvarlig søkers rolle og ansvar i forbindelse med kontrollplaner.

Departementet mente at arbeidet med å standardisere kontrollplaner og dokumentasjon i regi av Norges Byggstandardiseringsråd (NBR) burde fortsette og at det særlig burde fokuseres på å få kontrollplanen til å bli en mer integrert del av foretakenes kvalitetsarbeid. Det burde også fokuseres mer på en entydig begrepsbruk, slik at ulike aktører ikke legger forskjellig innhold i de begreper som benyttes i kontrollsammenheng.

Departementet foreslo i høringsnotatet:

• at det tydeliggjøres at ansvarlig søker har ansvaret for å påse at det utarbeides kontrollplan og at han har en rolle som koordinator for alt kontrollarbeid i prosjektet,

• at kontrollplan ikke lenger skal godkjennes av kommunen, men bare sendes inn som en del av søknaden, og at kommunen kan kreve den endret dersom den finner det nødvendig,

• at det ikke lenger skal være et obligatorisk krav at separat ansvarsoppgave skal sendes inn sammen med søknad. Ansvarsoppdelingen må likevel tydelig gå fram av søknaden, og

• at kontrollplanens rolle, behovet for dokumentasjon og sporbarhet klargjøres gjennom nye regler i forskrift og under hensyntaken til det arbeid som pågår i regi av Norges byggstandardiseringsråd (NBR).

Det ble opplyst at forslagene krevde endringer i dagens §§ 93 b, 97 og 98. Regler om kontrollplanens rolle, behovet for dokumentasjon og sporbarhet ville ikke kreve lovendring, men skulle reguleres i forskrift, ev. gjennom henvisning til standard eller lignende. Hjemmel for slik forskrift ville være § 6.

8.1.5 Høringsuttalelsene

Om kontrollplan

Blant høringsinstansene er det bred oppslutning om forslaget om at kontrollplanen ikke lenger skal godkjennes av kommunen. Mange fremhever at de kontrollplaner som i dag sendes kommunen viser seg å ha liten eller ingen bruk under prosjektering eller på byggeplassen.

Gran kommune mener kontrollplanene lever sitt eget liv i kommunen. De hentes opp fra foretakets arkiv ved innsendelse av søknaden og er ikke utarbeidet eller tilpasset det enkelte tiltak. Dette påstås å ha sammenheng med at de mindre foretakenes kontrollsystem fortsatt ofte er på planleggingsstadiet og konsentrerer seg om helse, miljø og sikkerhet, og ikke om krav etter plan- og bygningsloven.

Statens bygningstekniske etat (BE) mener planen ikke gir kommunen holdepunkter for å vurdere om den planlagte kontrollen er forsvarlig og gir heller ingen sikkerhet for at kontrollen gjennomføres på en forskriftsmessig måte.

Skedsmo og Nittedal kommuner mener en fjerning av ordningen med at kommunen skal godkjenne kontrollplanen ikke nødvendigvis endrer det reelle innholdet i saksbehandlingen vesentlig.

Flere instanser, deriblant Byggenæringens landsforening (BNL), Tekniske entreprenørers landsforening (TELFO), Drammen, Stavanger og Sarpsborg kommuner, Norsk Kommunalteknisk Forening (NKF)og Statens bygningstekniske etat (BE), mener det ikke er nødvendig at kontrollplanen sendes inn til kommunen når den likevel ikke skal godkjennes. Det foreslås at kontrollplanen i stedet blir et internt styringsinstrument for ansvarlig søker. BE oppgir at det er vanskelig å se den reelle forskjellen på dagens ordning, hvor kontrollplanen skal godkjennes, og forslaget hvor planen kun skal sendes kommunen, men hvor den likevel skal kunne endres. Forslaget innebærer etter etatens syn at kommunen fremdeles må ta stilling til planen og at den derfor i realiteten godkjennes som del av tillatelsen. Når kommunen fatter vedtak om tillatelse, vil dette samtidig innebære en godkjenning av den foreliggende kontrollplan. BE kan derfor ikke se at dette innebærer en forenkling. Det hevdes at det som avgjør om kontroll blir gjennomført på en tilfredsstillende måte, er om det kontrollerende foretaket har gode innarbeidede rutiner og at foretaket bruker sitt kvalitetssystem. Dette kan bare sikres ved å tilføre bygge- og anleggsbransjen kunnskaper om styringssystemer og nytten av dette. Det anføres at kontrollplanen ikke er i stand til å bidra til dette.

Sarpsborg kommune mener ordningen bør være at kommunen kan kreve kontrollplan når den finner det nødvendig. Rådgivende ingeniørers forening (RIF) foreslår kontrollplanen erstattet med en kontrollerklæring på et skjema tilsvarende dagens kontrollbekreftelse. Kontrollplanen blir da kontrollplan for det enkelte foretak, som kommunen kan be om å få tilsendt ved behov, og som kommunen kan pålegge endret.

Forbrukerrådet stiller spørsmål ved om dagens ordning er egnet til å gi trygghet for at bygget faktisk er oppført i henhold til gjeldende krav i plan- og bygningsloven. For rådet ser det ut til at man har laget et regelverk som pålegger ansvarlig søker å utvikle et betydelig internt kontrollsystem basert på egenkontroll, og hvor det er systemet som sådan som må dokumenteres overfor kommunen. Kommunens kontrollfunksjon vil da i det overveiende antallet saker være basert på å kontrollere at den ansvarlige søkers «papirarbeid» er utført tilfredsstillende. Om det faktiske arbeidet er utført tilfredsstillende, gir kommunens kontroll og senere ferdigattest ingen garanti for. Etter rådets oppfatning bærer dagens system først og fremst preg av å være en «opplæring av bransjen». Forbrukerrådet ønsker derfor at man ved revisjonen av loven, også tar hensyn til tiltakshavers/forbrukers behov for sikkerhet for at bygget faktisk er i henhold til avtalen på overtagelsestidspunktet, og at man ser de ulike regelverkene i sammenheng, også ut i fra tiltakshavers/forbrukeres ståsted.

Norges handikapforbund (NHF) er skeptisk til at en stadig større andel av kontrolloppgavene blir liggende på byggebransjen selv. Forbundet anfører at faren for dårlig oppfølging av kontrollplaner er større når bransjen skal kontrollere seg selv. Det som må bli resultatet av stadig større ansvar for egenkontroll av utført arbeid, må være konsekvent bruk av strenge sanksjoner når mangler blir avdekket. Tilbaketrekking av godkjenning for ansvarlig foretak som ikke fyller de krav som stilles til dugelighet og pålitelighet i angjeldende sak, bør være vanlig sanksjonsmiddel.

Norske Arkitekters Landsforbund (NAL) og Norges Praktiserende Arkitekter ANS (NPA) mener det i arbeidet med å utforme de nye forskriftsreglene, må legges vekt på en mer aktiv og bevisst bruk av kontroll og videreutvikling og bruk av foretakenes egne kvalitetsstyringssystemer. Organisasjonene viser til at det er disse som er med og danner grunnlaget både for sentral og lokal godkjenning. De peker også på behovet for å legge ned mye arbeid i å finne gode løsninger på dokumentasjonen. De hevder at det, særlig for de prosjekterende, er viktig å se dette i forhold til teknisk forskrift, som med sin funksjonsbaserte oppbygning ikke gir så konkrete holdepunkter for hva som er forskriftmessig utførelse.

Ski kommune mener det vil være bedre å ta en egenerklæring inn i ansvarsrettsøknaden om at det er utarbeidet et system for å gjennomføre kontroll, at denne vil bli fulgt og at den vil bli lagt frem på forespørsel. Ullensaker kommune hevder at om det fortsatt skal være noen hensikt i å sende med kontrollplanen i en byggesak, så må de bli noe mer detaljert (innen rimelighetens grenser), slik at de kan danne grunnlag for tilsyn og faktisk kan brukes av foretaket selv i sitt kontrollarbeid. Dette bør kunne utdypes gjennom forskrift og veiledning til denne. NCC Norge AS mener man må ha regler som pålegger ansvarlig søker å risikoanalysere prosjektet på en dokumentert måte, for å identifisere de fem til ti største risikoer som er knyttet til tiltaket og at kontrollplanen dermed begrenses i omfang. NCC Norge AS viser også til kommunens og ansvarlig søkers plikt til å påse at kontrollplaner blir utarbeidet, ikke gir garanti eller sikkerhet for at kontrollen faktisk blir utført og har noen nytteverdi for prosjektet. Selskapet reiser spørsmålet om det bør pålegges ansvarlig søker en plikt til å verifisere at kontrollen faktisk blir utført, og dokumentert med «bakenforliggende» sjekklister, i form av stikkprøvekontroller.

Rådgivende ingeniørers forening (RIF) foreslår endring slik at kontrollansvaret blir en del av både den prosjekterendes og den utførendes ansvar (PRO/UTF). Ansvaret til godkjente kontrollerende foretak skal kun omfatte spesielle viktige kontrollområder samt grensesnitt. RIF mener denne endringen vil medføre bedre samsvar mellom det som kreves av foretak i den sentrale godkjenningsordningen og de krav som stilles i tiltaket. Det anføres at dette vil gi mer realistisk tilsyns- og revisjonsgrunnlag for kommunen, og bedre grunnlag for eventuelle sanksjoner mot foretak som ikke tilfredsstiller grunnlaget for egen sentral godkjenning.

Om ansvarsoppgaven

Asker, Ski og Stavanger kommuner mener det er ønskelig å beholde ansvarsoppgaven.

De øvrige høringsinstansene som har uttalt seg til spørsmålet er overveiende positive til forslaget i sine svar. Skedsmoog Nittedal kommuner mener det er lite tid å spare på at ansvarsoppgaven bortfaller. Andre anfører at det er en fordel at det blir mindre papir. Norsk Kommunalteknisk Forening (NKF) mener det kan være behov for ansvarsoppgave når det er flere enn tre foretak.

Norske Arkitekters Landsforbund (NAL)og Norges Praktiserende Arkitekter ANS (NPA) mener ordningen med obligatorisk innsending av ansvarsoppgave er meningsløs all den stund ansvarsforholdene framgår av annen søknadsdokumentasjon. Det pekes på at slik regelen nå er utformet, oppfattes den slik at det er søker som får ansvaret for å påvise hvordan ansvar for de respektive arbeider er fordelt.

Om kontrollform

Det er få kommentarer til departementets vurdering av at det ikke er nødvendig å gjøre endringer i reglene om kontrollform. Heisleverandørenes forening (HLF) anfører i sin uttalelse at krav om uavhengig kontroll i tillegg til bruk av uavhengig kontrollorgan, vil føre til sterkt kostnadsøkning uten at det gir økt sikkerhet.

8.1.6 Departementets vurderinger

Departementet finner på bakgrunn av uttalelsene å ville gå videre med forslagene i høringsnotatet om at kommunens godkjenning av kontrollplan kan opphøre og at det ikke lenger skal være påkrevd å sende inn ansvarsoppgave sammen med søknaden.

Departementet konstaterer at høringen ikke har frembrakt nye momenter av vesentlig betydning som taler for at kontrollplanen fortsatt skal godkjennes. Derimot mener mange av instansene det ikke er nødvendig at kontrollplanen sendes inn i det hele tatt når den likevel ikke skal godkjennes. Det er også hevdet at innsending av kontrollplan, og etterfølgende krav om endring av den, i realiteten innebærer en godkjenning.

Etter departementets oppfatning vil det på sikt kunne være riktig å fjerne kravet om at kontrollplanen alltid skal sendes kommunen, selv om den ikke skal godkjennes. Når en likevel velger å opprettholde dette kravet, er årsaken at mange foretak i byggebransjen fortsatt synes å være i en utviklingsfase når det gjelder kontroll utført med grunnlag i system. Kommunene bør av denne grunn fortsatt få seg tilsendt en kontrollplan slik at de kan påse at en i prosjektet har til hensikt å gjennomføre kontroll. Kommunene kan da med selvsyn konstatere at ansvarlig søker har sørget for å utarbeide en kontrollplan som er dekkende for tiltaket. En erklæring om at kontroll vil bli utført i henhold til system, ville for så vidt kunne dekke et slikt behov, men erklæringen ville ikke gi mer detaljerte opplysninger om kontrollen, f.eks. om detaljeringen er rimelig og om viktige risikoområder er prioritert. Kontrollplanen vil således ha en viktig funksjon når kommunen skal vurdere behovet for tilsyn og bør sannsynligvis kunne utvikles mer i den retning.

Departementet vil vurdere kravene til kontrollplan i forskriftsarbeidet. Et viktig moment i den sammenheng er at den kan bli et mer reelt styringsverktøy både for foretakenes kontroll og kommunenes tilsynsfunksjon.

8.1.7 Nærmere om departementets forslag

8.1.7.1 Kontrollplan i regelsammenheng

En detaljert presisering av kravene til kontrollplan i lov eller forskrift vil kunne hindre en videre utvikling i retning av å oppnå målsettingen om en smidig og enkel byggesaksbehandling, hvor krav til dokumentasjon og kontroll er nøye tilpasset behovet i den enkelte sak. Ved at detaljerte regler legges på lovnivå, vil en videre utvikling av byggesaksreglene bli problematisk. Detaljerte krav i loven vil også kunne medføre problemer for elektronisk byggesaksbehandling dersom det oppstår behov for justeringer for hva en slik plan skal inneholde og hvordan den skal presenteres. På denne bakgrunn bør det ikke utformes detaljerte regler i loven, men i stedet gis i forskrift.

I forskriftsarbeidet bør det også vurderes en del andre spørsmål som f.eks. at det avgjørende for at kommunen skal kunne behandle søknad om tillatelse ikke er antall planer, men de opplysningene som kommunen trenger for å kunne utferdige tillatelse. En kontrollplan bør heller ikke nødvendigvis være et dokument utsprunget av en blankett. En kontrollplan i lovens forstand kan like gjerne være en sammenstilling av opplysninger om kontroll tilpasset det enkelte tiltak. Elektronisk byggesaksbehandling må påregnes å føre til at opplysningene kommunen får i byggesaken, er «skreddersydd» for tiltaket. Vanlige blanketter blir i en slik sammenheng for statiske uansett hvor mye arbeid man måtte legge ned i utformingen av dem. Man må følgelig ha regler som er åpne for nye løsninger over tid, f.eks. når det gjelder kontrolldokumentasjonens utforming og omfang. Departementet vil vurdere behovet for forskriftsendringer for å sikre at kontrollplaner har den nødvendige funksjonalitet.

8.1.7.2 Nærmere om ansvarlig søkers rolle

Departementet mener det bør tydeliggjøres i regelverket at ansvarlig søker har ansvar for å påse at helhetlige planer for kontroll blir utarbeidet. Forslaget er for så vidt i tråd med dagens praksis, men ansvaret blir nå fastslått uttrykkelig i loven. Dette skjer ved at det tas inn en ny bestemmelse i § 97 nr. 1 tredje ledd om at ansvarlig søker skal påse at det blir utarbeidet kontrollplan. Ansvaret til søker er i denne sammenheng et rent koordineringsansvar, jf. ordet «påse». Søker må også påse at planene blir fulgt opp og at de er gjort kjent for de øvrige ansvarlig kontrollerende i prosjektet. Fram til i dag har ansvarlig søkers rolle ved kontroll bare vært omtalt i forarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 39 (1993-94) side 39 og side 75, uten at det helt klart har fremgått hva ansvaret omfatter. En regelfesting av ansvaret bidrar til å synliggjøre og vektlegge ansvarlig søkers rolle sterkere på dette punkt.

Hvordan ansvarlig søker vil utarbeide en slik kontrollplan, bør kunne bestemmes ut fra hva som er mest hensiktsmessig i vedkommende prosjekt uten at loven bestemmer hvordan det skal gjøres. Nærmere regler om kontroll kan gis i forskrift. Ansvarlig kontrollerende for prosjektering og ansvarlig kontrollerende for utførelsen vil ha ansvaret for selve kontrollen. Grunnlaget for ansvaret er ansvarsrettsøknaden og kontrollerklæringen, som presiserer hvilke oppgaver foretaket er ansvarlig for.

Departementet vil, som nevnt foran, bistå i arbeidet med å utvikle kontrollplanene slik at det ikke blir nødvendig for kontrollforetakene å utarbeide egen dokumentasjon spesielt beregnet på bygningsmyndighetenes behov. Dette vil bidra til redusert arbeid i foretakene med å utarbeide dokumentasjon.

Ettersom departementet i kap. 8.2 foreslår funksjonen ansvarlig samordner opphevet og dennes oppgaver overført til ansvarlig søker, er det ikke nødvendig å drøfte ansvarlig samordners rolle i kontrollsammenheng annet enn i forhold til bestemmelsen i § 98 nr. 1 tredje punktum. Den omhandler samordners rolle som koordinator ved avsendelse av melding til kommunen om sluttkontroll. Etter bestemmelsen har ansvarlig utførende ansvar for at det blir sendt «melding» til kommunen «ved avsluttet arbeid, jfr. § 99». Bestemmelsen må forstås slik at det er en erklæring om sluttkontroll, utstedt av kontrollansvarlig som skal sendes kommunen. I blankettsammenheng er dette systematisert slik at ansvarlig samordner sender «anmodning om ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse» vedlagt samtlige kontrollerklæringer til kommunen. Som oftest vil det være flere ansvarlig utførende, og i disse tilfellene er det ansvarlig samordner som sender melding til kommunen. (Det fremgår av § 98 nr. 3 at det er ansvarlig samordner som skal utføre denne oppgaven når det er flere ansvarlige utførende foretak.) Ettersom oppgavene til ansvarlig samordner foreslås overført til ansvarlig søker, vil det være naturlig at det er ansvarlig søker som i fremtiden sender melding som nevnt til kommunen. Bestemmelsen i § 98 nr. 1 tredje punktum foreslås derfor endres slik at ordet «kommunen» byttes ut med «ansvarlig søker». Ansvarlig søker skal følgelig være den som videresender erklæringene i kommunen.

8.1.7.3 Kommunens godkjenning av kontrollplan

Bakgrunnen for forslaget om at kontrollplanen ikke lenger skal godkjennes av kommunen er uklarhet med hensyn til om kommunen dermed også godkjenner de tekniske spesifikasjoner (ytelsesnivå) og metoder som er valgt for prosjekteringen og utførelsen, noe som ikke har vært meningen.

Dertil kommer at dagens utforming av kontrollplaner har ført den opp på et så overordnet nivå at den ikke er så godt egnet som styringsinstrument for kommunen som forutsatt da systemet med planer for kontroll ble innført. Slik den i dag er utformet og blir brukt, gir den kommunen bare i liten grad mulighet for å sikre at det blir ført kontroll med kompliserte og kritiske områder, hvor det er betydelig risiko for feil. Det er i praksis sjekklistene - som springer ut av kontrollplanen og således er dokumenter som er avledet av planen - som har mest betydning for å sikre at det blir ført kontroll på slike områder.

Ser man nærmere på kommunens saksbehandling forut for godkjenningen av kontrollplanene, synes denne i praksis stort sett begrenset til en kontroll med at relevante og akseptable akseptkriterier er angitt i planen. Denne kontrollen skjer i praksis ved at vedkommende saksbehandler undersøker om de mest relevante henvisningene til paragrafer i forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk (TEK), er tatt med. Dette fører til at kontrollplanen i en del tilfeller inneholder en oppramsing av henvisninger til bortimot samtlige kapitler i forskriften. For foretakene kan det fremstå som meningsløst at kommunen vurderer hvilken paragraf som er ført opp i planen eller glemt ført opp, fordi akseptkriteriene ikke fremgår av forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk (TEK) annet enn som funksjonsrettede krav til løsning. Resultatet blir at planen ofte inneholder henvisninger til paragrafer som overhodet ikke er aktuelle i prosjektet. Funksjonskravene er dertil ofte utformet på en så overordnet måte at de ikke er egnet som akseptkriterier. I tillegg skaper dette uklarhet om utstrekningen av den kontrollansvarliges ansvar, dvs. hvorvidt dette ansvaret bare er knyttet til det som er listet opp i kontrollplanen, eller om det går videre. Av disse grunner synes planene for kontroll i liten grad å bli lagt til grunn i det praktiske kontrollarbeidet. Dette fører i sin tur til kritikk ved at planen blir ansett som et unødvendig byråkratisk element i byggesaken, som kun må utarbeides for å tilfredsstille kommunens behov for å oppfylle krav nedfelt i plan- og bygningsloven.

Departementet ser det slik at de kontrollplanene som i dag benyttes mer fremstår som en bekreftelse på valg av løsninger og en erklæring om hvilken kontroll som skal utføres, enn som et styringsinstrument for å sikre at kontroll faktisk blir utført på områder hvor det erfaringsmessig oppstår feil og mangler. Sett i lys av dette, fremstår kommunens godkjenning som unødvendig.

8.1.7.4 Hva er tilstrekkelig underlagsdokumentasjon for kontrollen

Dokumentasjon for tiltakets beskaffenhet vil normalt være tegninger, beregninger, byggdetaljblad og standarder. I henhold til forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) § 14 nr. 5 skal dokumentasjonen forut for rammetillatelse i nødvendig grad vise overordnede krav til tekniske rammebetingelser i forhold til konstruksjonssikkerhet, bygningsteknisk brannvern, rømningsforhold, energiøkonomisering og innemiljø med støybegrensning, tilgjengelighet, brukbarhet og sikkerhet i bruk, bestandighet og tekniske installasjoner. Dokumentasjonen forut for igangsettingstillatelse skal i nødvendig grad vise «ivaretakelse av tekniske krav, tegninger og beregninger», jf. forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) § 15 nr. 7.

Begrepet kontrolldokumentasjon dekker i prinsippet to typer dokumentasjon. Det ene er dokumentasjon den prosjekterende eller utførende utarbeider som dokumentasjon for at tiltaket er i samsvar med tillatelser og krav gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Det andre er den dokumentasjon som kontrollforetaket utarbeider som dokumentasjon for at kontroll faktisk er gjennomført.

De ansvarlige foretakene skal ha system for dokumentasjon av kontroll. Departementet vil i forskriftsarbeidet arbeide videre med å klargjøre hvilke krav som skal gjelde for dokumentasjon og sporbarhet i kontrollarbeidet.

8.1.7.5 Godkjenningen av kontrollform

Kommunen skal i dag godkjenne kontrollform. Ettersom den helt dominerende kontrollform i praksis er egenkontroll og kommunen bare i få tilfeller krever uavhengig kontroll, kunne man for så vidt se for seg en endring hvor kommunens godkjenning ble erstattet med en adgang til å kreve kontrollform endret når den fant det nødvendig. Dette ville i så fall bli en parallell ordning til det system som departementet foreslår innført (foran) til erstatning for kommunens godkjenning av kontrollplan.

Det er imidlertid mange som hevder at det er for lite uavhengig kontroll og at omfanget av egenkontroll er blitt større enn det som var forutsatt da byggesaksreformen ble innført. Departementet mener derfor en oppheving av kommunens godkjenning av kontrollform ville kunne gi et galt signal i forhold til hvor viktig man anser uavhengig kontroll for å være. Det legges derfor ikke opp til endringer på dette punkt. Det kan bli aktuelt å vurdere om det i forskrifts- eller veiledningssammenheng skal sies noe mer om når det kan være aktuelt for kommunen å kreve uavhengig kontroll.

8.1.7.6 Endring/supplering av kontrollplan

Kontrollplanen vil etter dette være en del av den ordinære dokumentasjonen som skal vedlegges søknaden. Kommunen må i nødvendig utstrekning kunne kreve dokumentasjonen utdypet og supplert gjennom tilleggsopplysninger, f.eks. der den er i tvil om det bør kreves uavhengig kontroll. Selv om dokumentasjonskravene standardiseres, må kommunene likevel ha adgang til slik supplering, f.eks. begrunnet i lokale forhold eller i usikkerhet omkring ett eller flere foretaks gjennomføring av kontroll. Slik supplering av dokumentasjonen, som også vil kunne føre til endringer av kontrollplanen, må kommunen si fra om snarest mulig. En endring av kontrollplanen på dette grunnlag vil være en del av den ordinære saksbehandlingen, og skal derfor ikke innebære noen særskilt godkjenning av kontrollplanen (f.eks. med særskilt klageadgang). Tilleggsopplysninger skal kunne kreves gjennom hele byggesaksprosessen.

Dersom kommunen krever kontrollplan endret etter at tillatelse er gitt, vil vedtaket måtte betraktes som enkeltvedtak som kan påklages særskilt.

8.1.7.7 Ansvarsoppgaven

I praksis har ansvarsoppgaven ikke fått den betydning man opprinnelig så for seg. Ansvarsoppgaven skulle vise ansvarsoppdelingen i byggeprosjektet og fungere som en skriftlig erklæring fra de deltakende hvor det klart fremkommer hvilken del av tiltaket det søkes ansvarsrett for (se nærmere om dette i Ot.prp. nr. 39 (1993-94) side 206). I prosjekter med få ansvarlige foretak har det imidlertid vist seg unødvendig med en egen oppgave for å få dette til fordi ansvarsrettsøknaden(e) dekker dette behovet. Av denne grunn blir det ofte ikke utarbeidet ansvarsoppgave i slike tilfeller. Kommunen får til vanlig god nok oversikt over de ansvarlige foretakene i prosjektet gjennom de ansvarsrettsøknader kommunen mottar. Dertil kommer at ansvarsoppgaven - på det tidspunkt den sendes inn - sjelden er komplett fordi tiltakshaver ennå ikke har engasjert foretak til alle oppgavene. Det har også forekommet motstrid mellom ansvarsoppgaven og de enkelte ansvarsrettsøknader dersom det skjer endringer i ansvarsretten. I slike tilfeller må de mer utfyllende ansvarsrettsøknader gå foran.

Departementet foreslår derfor at kravet om ansvarsoppgave kan sløyfes og at kommunen i stedet kan kreve en slik oppgave når den finner det nødvendig fordi ansvarsdelingen ikke tydelig nok fremgår av søknaden, eller når det ellers er behov for oversiktens skyld. Normalt bør det ikke være nødvendig med ansvarsoppgave dersom det er færre enn tre til fire ansvarlige foretak. Departementet foreslår en regel om dette i § 93 nr. 2 første ledd som et krav om at ansvarsoppdelingen må gå tydelig fram av søknaden. I praksis vil en slik oppgave bare være aktuell å kreve i saker hvor ansvarsforholdene fremstår som uklare fordi ansvaret er spredt på mange foretak. Departementet antar at kommunene i praksis vil være varsomme med å kreve ansvarsoppgave annet enn der ansvarsforholdene fremstår som uklare eller det har «gått galt» og kommunen vurderer sanksjoner. Bestemmelsen om ansvarsoppgave i § 98 nr. 1 annet punktum er unødvendig og kan utgå fordi kravet til synliggjøring av ansvarsdelingen vil fremgå av § 93 nr. 2 første ledd.

8.1.8 Økonomiske, administrative og andre konsekvenser

Endringsforslagene innebærer forenklinger, presiseringer og klargjøringer av lovverket. Fjerningen av kommunens oppgave med å godkjenne kontrollplan og ansvarsoppgave vil virke besparende for kommunen. Endringene fører neppe til noen større arbeidsbyrde for ansvarlig søker fordi denne allerede i dag må se til at disse elementene er i tråd med regelverket før de sendes kommunen. Det som faller bort gjennom forslaget, er i det vesentlige den etterfølgende kommunale kontrollen av at ansvarlig søker «har gjort jobben sin». Kommunen vil fortsatt kunne vurdere om prosjektets vanskelighetsgrad eller kompleksitet innen f.eks. bestemte fagområder tilsier at det skal være uavhengig kontroll, og kreve slik kontroll.

Bestemmelsene i loven om innholdet i kontrollplanen overføres til forskrift og får ikke i seg selv noen konsekvenser for ansvarlig søker eller kommunen. Imidlertid vil det måtte foretas utredninger i forbindelse med forskriftsarbeidet for å få på plass et regelverk som ivaretar de målsettinger departementet har med hensyn til at kontrollen skal utføres helhetlig og planlagt, og når den kan anses tilstrekkelig dokumentert og gjennomført som planlagt. Siktemålet med disse endringene er å få kontrollen til å fungere bedre og mer målrettet og dermed også sikre at det som bygges får bedre kvalitet.

8.2 Forslag om oppheving av funksjonen ansvarlig samordner

8.2.1 Gjeldende rett

I dag skal alt arbeid på tiltak, herunder arbeidene i søknadsfasen, være dekket med ansvar. Dette skjer ved at foretak som er engasjert av tiltakshaver sender søknad om ansvarsrett til kommunen som så godkjenner denne. Ordningen med å godkjenne foretak for ansvarsrett har til hensikt å sikre at aktøren har nødvendige faglige kvalifikasjoner og at det kan gjøres ansvar gjeldende mot den som faktisk har en reell mulighet til å påse at feil ikke oppstår. Det er i alt seks funksjoner i en byggesak som skal være dekket med ansvarsrett. Dette er funksjonene ansvarlig søker, ansvarlig prosjekterende, ansvarlig kontrollerende for prosjekteringen, ansvarlig samordner, ansvarlig utførende og ansvarlig kontrollerende for utførelsen. Disse rollene kan naturligvis kombineres og tilligge ett og samme foretak.

Ansvaret innebærer at bygningsmyndigheten kan rette sanksjoner mot den ansvarlige og ikke bare mot tiltakshaver, slik ordningen var før siste lovendring i 1995. Aktuelle sanksjoner er pålegg, tvangsmulkt, forelegg og tilbaketrekking av lokal ansvarsrett eller sentral godkjenning. Kommunen kan rette sanksjoner mot ansvarlige foretak i form av tilbaketrekking av godkjenning ved overtredelser av bestemmelser eller tillatelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, eller dersom godkjent foretak ikke lenger innehar de nødvendige kvalifikasjoner. Reglene om dette fremgår dels av § 98 a for så vidt gjelder de sentralt godkjente foretakene, og §§ 93 b og 98 for så vidt gjelder lokal godkjenning av ansvarlig søker, ansvarlig prosjekterende og ansvarlig utførende foretak.

8.2.2 Nærmere om ansvarlig samordner

Etter plan- og bygningsloven § 98 nr. 3 skal det oppnevnes en ansvarlig samordner, som skal godkjennes særskilt der ansvarsretten for utførelsen er oppdelt. Denne ansvarlige samordner skal være et bindeledd mellom de ansvarlig utførende, tiltakshaver og kommunen.

I Ot.prp. nr. 39 (1993-94), som gir bakgrunnen for lovreformen av 1995, var den ansvarlige samordner tiltenkt en spesiell rolle som koordinator for forskjellige regelverk i tillegg til å ha koordineringsfunksjonen for kravene etter plan- og bygningslovgivningen i utførelsesfasen. I tråd med dette skulle rollen innehas av ett av de utførende foretak, dvs. et foretak som allerede hadde en rolle i utførelsen. På denne måten kunne denne koordineringsfunksjonen i forhold til annet regelverk lettere ivaretas, for eksempel i forhold til HMS-kravene (helse-, miljø - og sikkerhetskrav).

Forslaget om samordner med koordineringsansvar for annet regelverk ble forkastet av Stortinget, se Inst O nr. 37 (1994-95) og Besl O nr. 50 (1994-95). Rollen som ansvarlig samordner for plan- og bygningslovgivningens krav ble imidlertid opprettholdt som en naturlig del av de nye ansvarsreglene. Hovedinnholdet i plan- og bygningslovens ansvarsregler er som kjent at alle deler av tiltaket skal belegges med ansvar. Dette gjelder også koordineringsfunksjonene, både i søknadsfasen og utførelsesfasen.

Etter hvert som disse rollene er innarbeidet i praksis, har det vist seg at det er den ansvarlige søkeren som har de fleste og viktigste oppgavene.

Ansvarlig samordners oppgaver har vist seg å være lite omfattende. De består hovedsakelig i å være bindeledd mellom kommunen og de forskjellige ansvarlig utførende dersom det er behov for særskilt kontakt, for eksempel i forbindelse med de forskjellige foretakenes utførelse av sin ansvarsrett. Ansvarlig samordner skal også koordinere kontrollerklæringene og anmode kommunen om ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse. Hvilke oppgaver ansvarlig samordner har i forhold til tiltakshaver, er uklart. Det er likeledes uklart hvilke oppgaver ansvarlig samordner har i forhold til ansvarlig søker og hvordan ansvarsovergangen skal skje, for eksempel med hensyn til ansvar for kontrollplan, oversikt over nye ansvarlige, ved behov for omprosjektering osv.

8.2.3 Endringsbehov

Det har kommet forslag om opphevelse av rollen som ansvarlig samordner både fra enkelte kommuner, utførende foretak og prosjekterende. Det er bl.a. anført at det er unødvendig å ha to forskjellige samordningsroller for byggesaken og at det vil kunne gi forenklingseffekt dersom man kan slå sammen rollene som ansvarlig søker og ansvarlig samordner.

I tillegg kreves det særskilt godkjenning for funksjonen som ansvarlig samordner. Det oppfattes ofte som unødvendig at man må ha egen godkjenning sentralt eller lokalt, for en rolle med så begrensede oppgaver. I tillegg medfører kommunenes arbeid i forbindelse med tildeling av ansvarsrett at rollen medfører en ressursbruk som ikke alltid står i forhold til innholdet.

En del utførende foretak oppfatter denne rollen som unødvendig, både med hensyn til kvalifikasjonskrav og selve arbeidet. En slik rolle passer heller ikke bestandig inn i den entrepriserettslige sammenheng, der det gjerne er en prosjektleder som har et koordineringsansvar gjennom hele byggesaken. Etter kravene i § 98 er en slik løsning ikke mulig, fordi den ansvarlige samordner skal være en av de utførende. Det er derfor ikke mulig å la ansvarlig søker overta disse oppgavene uten lovendring.

Ansvarlig søker er tiltakshavers hjelper og har gjennom praksis fått en stadig viktigere rolle. Han bistår som regel tiltakshaver i forhåndskonferansen og er ansvarlig for at søknaden er fullstendig. Dette innebærer at grunnlagsdokumentasjonen skal koordineres, i tillegg til at de forskjellige ansvarlige foretak skal engasjeres og vurderes slik at kommunen kan godkjenne ansvarsoppgaven og de enkelte foretak. Dette gjelder også de foretakene som engasjeres for utførelsen. Like viktig er det dessuten at ansvarlig søker har ansvar for å utferdige kontrollplan, både for prosjekteringen og for utførelsen. Ansvarlig søker skal i tillegg engasjere de kontrollansvarlige, også for kontrollen av utførelsen.

Det er dermed ansvarlig søker som legger grunnlaget for så vel saksbehandlingen som gjennomføringen. De premissene ansvarlig søker (sammen med tiltakshaver) legger for utførelsen er av så stor betydning at ansvarlig samordners rolle i svært mange tilfeller reduseres til en ren «postkassefunksjon». Dette kommer for eksempel fram der det oppdages prosjekteringsfeil etter at utførelsen er startet. Det er da uklart hvem som har ansvaret for å følge opp feilen og koordinere det nødvendige opprettingsarbeidet.

8.2.4 Departementets høringsforslag

På denne bakgrunn mente departementet at det ville være en god løsning at bestemmelsen om ansvarlig samordner i § 98 nr. 3 ble opphevet, og at ansvarlig søkers ansvarsområde ble utvidet tilsvarende gjennom en lovendring i § 93 b nr. 1 første ledd. Det ble samtidig foreslått presisert at ansvarlig søker skulle være ansvarlig for å samordne de kontrollerende. Departementet ba i høringsnotatet om synspunkter på hvordan den foreslåtte løsningen ville gripe inn i fordelingen mellom ansvar i prosjektering/søknadsfasen og utførelsesfasen, og om det kunne være mulig å dele opp ansvaret på frivillig basis.

8.2.5 Høringsuttalelsene

Forslaget har fått bred oppslutning blant høringsinstansene. Flere instanser, deriblant Sund og Kristiansand kommuner, fylkesmannen i Oppland og fylkesmannen i Hedmark, påpeker at forslaget innebærer en reell forenkling og en klar forbedring. Oslo kommune ser det som positivt at det blir et ansvarsledd mindre. Flere peker på at ansvarlig samordner ikke alltid har hatt en reell funksjon på byggeplassen.

Ullensaker kommune påpeker at det allerede under Gardermoen-prosjektet viste seg at det var ansvarlig søker som hadde oversikten og kunnskapen om byggesaken. Ansvarlig samordners rolle var i mange tilfeller lite definert og ikke i tilstrekkelig grad i bruk. Kommunen mener imidlertid at om forslaget skal kunne få den ønskede effekt, er det avhengig av at samme foretak fortsetter som ansvarlig søker gjennom hele prosjektet.

Flere bransjeforeninger på utførelsessiden støtter forslaget, bl.a. Byggenæringens landsforening (BNL), Tekniske entreprenørers forening (TELFO) og Maskinentreprenørenes forening (MEF).Det samme gjør Norsk kommunalteknisk forening (NKF) og Norske VA-verks forening (NORVAR).

Norske Arkitekters landsforening (NAL) og Norges praktiserende arkitekter ANS (NPA) støtter også det foreslåtte endringsforslaget, men fremmer i sine høringsuttalelser enkelte kritiske bemerkninger. De anfører at det er klare fordeler i at ansvarlig søker kan være kommunens primære kontaktperson gjennom hele byggesaken, også i utførelsesfasen. Ved større prosjekter kan det imidlertid være mangel på kompetanse hos den som er ansvarlig søker i rammesøknadsfasen til å fylle rollen i utførelsesfasen. Det bør derfor presiseres at det er anledning til å bytte ut ansvarlig søker i løpet av prosjektet. Det kan også være nødvendig å definere nærmere regler for en slik overgang, og klargjøre grensesnittsproblematikken knyttet til bytte av ansvarlig. Organisasjonene peker også på at det kan være andre grunner til at rollen som ansvarlig søker for arkitekter er vanskelig i utførelsesfasen. I deler av landet er det ikke uvanlig at arkitektene er uønsket på byggeplassen av entreprenørene, særlig i visse entrepriseformer. Det fremheves derfor at det ved regelutformingen må påses at ansvarlig søker ikke gis et skinnansvar, men får et ansvar som også innbefatter reell påvirkningsmulighet. Også Heisleverandørenes forening påpeker at lovendringen på dette punkt klart må definere at ansvarlig søker har en overordnet funksjon for samordning og kommunikasjon mellom foretakene.

Skedsmo og Nittedal kommuner er opptatt av at endringen ikke får som virkning at de prosjekterende på sikt skvises ut av rollen som ansvarlig søker og erstattes av andre som er dårligere egnet. Kommunene peker på at når det nærmer seg innflytting og brukstillatelse eller når ferdigattest skal innhentes, er det de utførende og framfor alt byggmester/hovedentreprenør som har størst interesse i å hente ut ferdigattesten og dermed få «ryggen fri». Det anføres at man derfor ikke må kunne oppleve at foretak får påta seg å være ansvarlig søker uten å overskue konsekvensene eller være kvalifisert for oppgaven.

Voss kommune går i mot forslaget og mener tiltakshaver må stå fritt til å bestemme hvem som skal samordne utførelsen.

8.2.6 Departementets vurderinger

Departementet finner på bakgrunn av den brede tilslutningen til forslaget fra høringsuttalelsene å ville gå videre med forslaget om å oppheve funksjonen ansvarlig samordner og overføre dennes oppgaver til ansvarlig søker.

En del foretak som påtar seg ansvar som ansvarlig søker, må antas å være godt kvalifisert også for å påta seg samordningsansvaret for utførelsen. Dette gjøres ofte i praksis når det gjelder byggeledelse og entrepriserettslige forhold. Tatt i betraktning at ansvarlig samordners oppgaver stort sett er videreføring av ansvarlig søkers arbeid i søknadsfasen, og dessuten er av mindre omfang, vil det neppe være noen stor endring å lovfeste at ansvarlig søker skal overta dem. For prosjekter hvor utførelsen er meget komplisert og krevende, kan det stille seg annerledes. I disse tilfellene vil det kunne være behov for en høyt kvalifisert og spesialisert samordner. Det må derfor i forskrifter presiseres at det er anledning til å bytte ansvarlig søkerforetak i løpet av prosjektet. Det kan også være nødvendig å gi nærmere regler for en slik overgang og klargjøre grensesnittsproblematikken knyttet til bytte av ansvarlig foretak. Departementet finner det ikke nødvendig å gå nærmere inn på hvordan disse reglene bør utformes nå. Lovens utgangspunkt skal være at ansvarlig søker skal ha alle oppgavene gjennom hele byggeprosessen. Ansvaret blir i prinsippet det samme om det skjer en utskifting underveis i prosjektet.

Det skal i utgangpunktet være frivillig om det skal skje et skifte av foretak underveis. Kommunen kan likevel gi «pålegg» om utskiftning dersom foretaket ikke innehar nødvendige kvalifikasjoner. I praksis vil dette skje ved at kommunen fratar det aktuelle foretaket den lokale godkjenning.

Ved kommunens behandlingen av ansvarsrettsøknaden for ansvarlig søker, må kommunen klarlegge om vedkommende fyller kravene til å være ansvarlig søker både i søkerfasen og utførelsesfasen. Dersom kommunen finner at foretaket ikke har kvalifikasjoner til å være ansvarlig søker i utførelsesfasen, bør den si fra om dette så tidlig som mulig i den innledende fasen av søknadsbehandlingen. Det naturlige vil for øvrig være at ansvarlig søker i ansvarsrettsøknaden gir kommunen beskjed om det senere skal skje et skifte av ansvarlig foretak. På denne måten slipper kommunen å bruke tid på dette ved å måtte ta dette opp av eget tiltak.

Et alternativ til utskiftning av ansvarlig foretak underveis i prosjektet vil være at foretaket som er ansvarlig søker i søknadsfasen sørger for å knytte til seg en faglig leder med relevante kvalifikasjoner fra utførelse, f.eks. på prosjektbasis. Dermed kan f.eks. et arkitektforetak i prinsippet ha samordnerrollen hele veien også i store og kompliserte prosjekt, og være den som både begynner og avslutter saken med bygningsmyndighetene.

8.2.7 Økonomiske, administrative og andre konsekvenser

En betydelig andel av dem som opptrer som ansvarlig søker i dag har ikke kvalifikasjoner til å påta seg oppgaven med å samordne utførelsen i kompliserte prosjekt. For eksempel har arkitektene ikke slik samordning som en del av sin utdanning, og i en del mer krevende prosjekter vil det kunne være behov for å overlate oppgaven til andre. Et arkitektforetak må imidlertid som nevnt foran kunne knytte til seg en faglig leder f.eks. på prosjektbasis, med de nødvendige kvalifikasjoner for å samordne utførelsen.

Tiltakshaverne kan ha fordel av å ha ett koordineringsforetak å forholde seg til i stedet for to. Mange tiltakshavere ønsker å styre prosessen helt ut selv og en forsterking av ansvarlig søkers rolle kan derfor skape reaksjoner.

Kommunene vil slippe arbeidet med særskilt godkjenning av ansvarlig samordner, og vil i svært mange tilfeller kunne forholde seg til ett kvalifisert foretak gjennom hele prosessen. I mange tilfeller er det allerede slik i dag. For kommunene har det vært en ulempe at det foretaket som har lagt premissene for hele saken, inkludert utførelsen og ferdigstillelsen, ikke er til stede under utførelsen. Det må derfor antas at lovendringen vil bety en vesentlig forenkling og forbedring i forhold til kommunene.

Ansvarlig samordner er ikke nevnt andre steder i plan- og bygningsloven enn i § 98. Ansvarlig søker er nevnt i § 93 b og i § 98 a om sentral godkjenning. Ut over justering av disse lovbestemmelsene skulle det dermed ikke være behov for lovendring. Endringen vil derimot medføre behov for betydelige forskriftsendringer, men da av mer lovteknisk karakter. Det vil også bli behov for endringer i Godkjenningskatalogen.

Det forventes ikke at forslaget gir nevneverdige økonomiske besparelser siden ansvarlig søker i fremtiden skal gjøre de oppgaver som ansvarlig samordner tidligere har utført og omfanget av oppgaver ikke endres.

8.3 Om klageadgangen ved lokal godkjenning for ansvarsrett

Vedtak om lokal godkjenning av foretak for ansvarsrett er i dag skilt ut til separat behandling fra byggesaken for øvrig. Dette medfører at kommunens kvalifikasjonsbedømmelse og godkjenning for ansvarsrett skjer i form av et enkeltvedtak, som kan gjøres til gjenstand for en isolert klagebehandling til fylkesmannen. Regelen om dette fremgår av forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett (GOF) § 21.

8.3.1 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsnotatet å endre reglene slik at lokal godkjenning ikke skulle behandles atskilt fra byggesaken, men at avgjørelsen skulle tas som en del av den ordinære saksbehandlingen og dermed heller ikke skal kunne påklages særskilt.

Begrunnelsen var først og fremst knyttet til gebyrleggingen. Det har skapt uklarhet i gebyrleggingen at lokal godkjenning er egne enkeltvedtak. Det er heller ikke skilt klart nok i lovteksten på hva som er forskjellen mellom lokal godkjenning og tildeling av ansvarsrett. Etter hvert som den sentrale godkjenningen har fått en dominerende posisjon, er det heller ikke nødvendig med en utskillelse av slike saker som egne enkeltvedtak. I dag er ca. 10000 foretak sentralt godkjent og det er dermed ikke noe stort behov for dagens regel. De fleste foretak som blir innvilget ansvarsrett har nå sentral godkjenning.

Regelen om enkeltvedtak ble innført for at tiltakshaver skulle spare tid. Den lokale godkjenningen skulle gis uavhengig av resten av søknadsbehandlingen, som alternativ til den sentrale godkjenningen. Dette skulle skje før resten av saken ble behandlet, og gebyret for godkjenningen skulle belastes det foretak som søkte om godkjenning. Ut fra en rettferdighetsvurdering var det altså foretaket selv som skulle ta belastningen for at det ikke var sentralt godkjent, både med hensyn til tid og penger. Etter at godkjenningen var gitt, skulle kommunen vurdere om godkjenningen «passet» til tiltaket. Det innebar at det skulle være to forskjellige vurderinger, én vurdering gjaldt foretakets kvalifikasjoner på generelt grunnlag og en annen vurdering gjaldt selve ansvarsretten.

Selv om regelen hadde et logisk utgangspunkt forankret i et likebehandlingshensyn, har den likevel skapt uklarheter. Uklarhetene har knyttet seg til hvem som skal belastes gebyret for den lokale godkjenningen. Kommunene har funnet det kunstig å skille mellom vurderingen og gebyret for den delen som gjelder godkjenningen, og den delen som gjelder ansvarsrettstildelingen. Samtidig har regelen om enkeltvedtak ført til spørsmål om kommunene kunne ha egne godkjenningsarkiver, om de kunne godkjenne på generelt grunnlag eller knyttet til den enkelte sak, om de kunne benytte seg av andre kommuners godkjenning osv.

Opphevelse av regelen vil kunne føre til en sammenblanding av den lokale godkjenningen og tildelingen av ansvarsrett. Det kan kanskje fremstå som litt mindre logisk enn den opprinnelige regelen, ettersom godkjenningen er en generell vurdering av foretakets kvalifikasjoner og ansvarstildelingen er knyttet til det enkelte tiltak. På den annen side gjøres i praksis disse vurderingene samtidig, og verken for kommunene eller foretakene er det mulig å skille helt mellom de to vurderingene. Foretaksgodkjenningen skjer i de fleste tilfeller i forbindelse med søknaden om tillatelse og er knyttet nært opp til tiltaksklasse og konkrete arbeidsoppgaver.

Det ble presisert at den foreslåtte endringen ikke vil berøre reglene om lokal godkjenning som sådan (kvalifikasjonskrav m.v.), men gjelder bare en forenkling av saksbehandlingen der det ikke foreligger sentral godkjenning.

Det er noe usikkert om det er nødvendig med lovendring for å oppnå den ønskede effekt. Slik lovteksten er utformet, kan utskillelsen av godkjenningen som enkeltvedtak ha skapt noe uklarhet og grunnlag for den forskjellige praksis som har utkrystallisert seg. Det er likevel mulig at det er tilstrekkelig med forskriftsendring eller veiledning. I departementets høringsnotat ble det foreslått at det ble tatt inn et siste punktum i § 93 b nr. 3 første ledd, utformet som en bestemmelse om at «vedtak om godkjenning kan ikke påklages særskilt». Et annet alternativ ville være å ta dette i tilknytning til § 93 b nr. 2 første ledd og tilsvarende i § 98 første ledd. Det siste alternativet er å klargjøre spørsmålet i forskrift, uten lovendring.

8.3.2 Høringsuttalelsene

Det er svært få av høringsinstansene som har kommentert forslaget. Nittedal og Skedsmo kommuner har allerede i dag den praksis forslaget foreskriver. Ski og Sarpsborg kommuner og kommunene på Søre Sunnmøremener også forslaget gir en enklere praksis. Gran kommune mener de færreste kommuner har særskilte vedtak om lokal godkjenning, men påpeker samtidig at det fremdeles er mange foretak som er avhengig av lokal godkjenning. Av organisasjoner er det bare Tekniske Entreprenørers Landsforening (TELFO) som har uttalt seg og som støtter forslaget. Statens bygningstekniske etat (BE) støtter forslaget, men mener det bør gjelde unntak der tiltakshaver velger å dele saksbehandlingen i flere trinn.

Stavanger kommune finner derimot endringen ulogisk og mener at dagens regel ikke volder praktiske problemer, men derimot gir en viss ryddighet mht. gebyr, klageadgang osv. Kongsberg kommune påpeker at eventuell klage må rettes mot byggetillatelsen i sin helhet dersom man er misfornøyd med tildelingen av lokal godkjenning, og det er vanskelig å se at denne endringen kan forenkle saksbehandlingen. Regelen vil tvert imot kunne medføre press på kommunene for gi lokal godkjenning selv om man er i tvil om foretakenes kompetanse. Statsbygg oppfatter forslaget dit at foretak som nektes lokal godkjenning mister sin klagerett, noe som bør unngås.

8.3.3 Departementets vurderinger

Regelen er som nevnt av mindre betydning, og høringsrunden har ikke gitt tilbakemeldinger om at den praktiseres i videre utstrekning. Departementet ser derfor i og for seg få betenkeligheter ved å opprettholde forslaget, men tar til etterretning at det fremdeles kan være behov for særskilt lokal godkjenning av foretak som ikke har sentral godkjenning. Det kan samtidig være uheldig at disse foretakene er henvist til å klage på byggesaken i sin helhet dersom de får avslag på søknaden om godkjenning, når avslaget gjelder den generelle vurderingen av disse foretakenes kompetanse.

På den annen side er det liten grunn til å opprettholde en formell totrinns behandling av en vurdering som i stor grad gjøres i ett trinn, og som så langt ikke har vært rapportert påklaget. I og for seg ville det være hensiktsmessig at denne behandlingen kunne tas i to trinn der det er særskilt behov for det, og at avslag bør kunne påklages særskilt uten at en godkjenning dermed bør skilles ut som enkeltvedtak.

Dette reiser særskilte saksbehandlingsspørsmål som vil bli nokså detaljerte og som derfor ikke helt egner seg for regulering i lov. En generell regel om at vedtak av denne typen ikke skal kunne påklages vil også medføre tolkningstvil, bl.a. ut fra plasseringen i lovteksten.

Departementet velger derfor ikke å fremme forslaget som lovendringsforslag, men anser at det vil være tilstrekkelig at det behandles i forbindelse med utarbeidelsen av forskrifter. En målsetting vil da kunne være at slike avgjørelser bør kunne behandles som enkeltvedtak der det er behov for det, slik at avslag bør kunne påklages særskilt.

8.4 Reglene om tilbaketrekking av sentral godkjenning

8.4.1 Gjeldende rett - endringsbehov

Det er et overordnet mål at sentral godkjenning skal være et godt og pålitelig hjelpemiddel for kommunene når de behandler søknader om lokal godkjenning. Det er derfor viktig at godkjenningene har stor troverdighet. Denne troverdigheten oppnås ved at:

• kravene til godkjenning er tilstrekkelig strenge

• bare foretak som oppfyller kvalifikasjonskravene i forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett (GOF) får godkjenning

• foretak som i alvorlig grad svikter i sin oppgaveløsning, må bli fratatt godkjenningen for kortere eller lengre tid.

Reglene om sentral godkjenning fremgår av § 98 a. Sentral godkjenning tildeles foretak etter søknad til Statens bygningstekniske etat. Det er stilt nærmere krav til kvalifikasjoner og foretaksystem i forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett (GOF). Foretak som tilfredsstiller kravene blir registrert i et sentralt register som ligger åpent på Internett. Det utstedes også et godkjenningsbevis som foretaket kan benytte når det skal dokumentere sine kvalifikasjoner overfor kommunen. Sentral godkjenning gjelder for tre år av gangen og kan fornyes etter ny søknad. Kommunen skal normalt legge sentral godkjenning til grunn uten nærmere vurdering når foretaket søker om lokal godkjenning i forbindelse med et byggeprosjekt. Kommunen skal imidlertid vurdere om det er samsvar mellom godkjenningsområdet i den sentrale godkjenningen og tiltaket.

Kommunen er i henhold til § 20 nr. 3 i forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett (GOF) forpliktet til å gi melding til Statens bygningstekniske etat når en lokal godkjenning trekkes tilbake eller foretak gis en advarsel. Etaten skal vurdere om slik lokal tilbaketrekking skal få konsekvenser for godkjenningen sentralt.

Når foretak ikke kan vise til sentral godkjenning, må kvalifikasjonsvurderingen foretas av kommunen i hvert enkelt tilfelle. Dette skaper merarbeid for kommunen og tap av tid i saksbehandlingen. Pr. 20. juni 2002 hadde omlag 10600 foretak sentral godkjenning, hvilket er en betydelig fordel for kommunene. Over tid antar departementet at bortimot 15000 foretak vil kunne bli registrert. En undersøkelse i Stavanger kommune viser at ca 70 % av alle foretak som fikk lokal godkjenning, hadde sentral godkjenning. Dette viser at ordningen med sentral godkjenning har en viss utbredelse og er til praktisk nytte i byggesaksbehandlingen lokalt. I en del kommuner, kanskje særlig i små kommuner, må det antas at andelen sentralt godkjente foretak er lavere.

Statens bygningstekniske etat fører tilsyn med foretak som har sentral godkjenning. Statistikken pr. mai 2002 viser at tolv foretak har fått godkjenningen trukket tilbake etter at ordningen ble etablert i 1997. 650 foretak er under observasjon. Tilsyn pågår i 67 foretak og er sluttført i 139.

Årsakene til at bare et fåtall foretak er blitt fratatt sin sentrale godkjenning på grunn av svikt i oppgaveløsningen kan være flere. Dels kan det komme av at kommunene ikke har rapportert til Statens bygningstekniske etat slik de skal gjøre, dels kan det være at man sentralt er tilbakeholden med å trekke tilbake godkjenning annet enn i virkelig graverende tilfeller. Det kan også være et moment at de minst seriøse aktørene ikke har søkt sentral godkjenning.

Det er også et spørsmål om lovreglene om tilbaketrekking kan utformes på en bedre måte for å fange opp useriøse foretak i godkjenningsordningen. Slik bestemmelsen om tilbaketrekking er utformet i § 98 a annet ledd, gir den ingen føringer for i hvilke tilfeller godkjenning skal trekkes tilbake. Det er ikke grunn til å tro at det lave antallet tilbaketrekkinger skyldes at det ikke begås alvorlige overtredelser av plan- og bygningslovgivningen, selv om foretakene nok er blitt mer bevisste på sitt ansvar etter loven.

8.4.2 Departementets høringsforslag

For å øke troverdigheten til sentral godkjenning mente departementet det var nødvendig å markere klarere i § 98 a når sentral godkjenning skal trekkes tilbake. Det ble derfor foreslått å innskjerpe ordlyden slik at godkjenningen skulle trekkes tilbake ved alvorlige eller gjentatte overtredelser av tillatelser eller bestemmelser i plan- og bygningsloven. Departementet mente videre det var nødvendig å etablere en «sikkerhetsventil» i lovbestemmelsen, slik at godkjenningsmyndigheten ikke måtte føle seg tvunget til å trekke tilbake godkjenningen i alle tilfeller loven kunne komme til anvendelse. Uten en slik sikkerhetsregel ville det etter departementets syn kunne oppstå situasjoner som kunne oppfattes som støtende eller svært urimelige for foretakene.

8.4.3 Høringsuttalelsene

De fleste instanser som uttaler seg til forslaget er positive til den foreslåtte lovendringen. Dette gjelder Forbrukerrådet, Sarpsborg kommune, fylkesmannen i Oppland og fylkesmannen i Hedmark, Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Byggenæringens landsforening (BNL), Tekniske entreprenørers forening (TELFO), Maskinentreprenørenes forening (MEF)og Rådgivende ingeniørers forening (RIF). Kongsberg og Skien kommuner mener det også bør innføres tilsvarende regel for lokal godkjenning.

Skedsmo og Nittedal kommuner mener det bør skje en klargjøring av reglene om tilbaketrekking, og viser til at det er mange saksbehandlere som er i tvil om når ansvarlige foretak bør innrapporteres til Statens bygningstekniske etat (BE), hva som i så fall gjøres og om det i det hele tatt har noe for seg å sende meldinger til etaten. Foretakene er på sin side engstelige og usikre på hva det innebærer å bli innrapportert til BE. Gran kommune oppgir at enkelte kommuner opplever en innrapportering til BE som svært negativt for foretaket - og for kommunen selv - og vegrer seg derfor for å velge en slik reaksjonsform. Kommunen kaller i stedet foretaket inn til en samtale. Dette resulterer i at nabokommuner kan ha svært ulik mengde innrapporteringer, til tross for at det er de samme foretakene som arbeider i begge kommuner. Gran kommune har imidlertid ingen tro på at en lovendring vil endre en slik praksis og hevder at det må skje ved veiledning gjennom blant annet rundskriv til kommunene. Det anføres at enkelte kommuner ikke har kjent til at foretaket har mistet sin sentrale godkjenning eller at foretaket ikke har gjort kommunen oppmerksom på det. Det har heller ikke vært uvanlig at foretak som har mistet sin sentrale godkjenning fortsatt har fått en tilsvarende lokal godkjenning slik at tilbaketrekkingen ikke har hatt noen reell funksjon. Gran kommune foreslår at man i forbindelse med lovendringene presiserer betydningen av en sentral godkjenning gjennom forskrift og veiledning. Kongsberg kommune etterlyser en tilsvarende «støtte» til kommunenes tilbaketrekking eller nektelse av ansvar, som det som her foreslås for sentral godkjenning. Det er i dag ingen slik plikt for kommunene. Ved feil bruker vanligvis kommunene eventuell nektelse av fremtidig godkjenning som press for å rette opp feilene.

Bedriftsforbundet mener uaktsom overtredelse bør være formildende omstendighet fordi regelverket er komplekst og små bedrifter i mange tilfeller ikke har mulighet til å ha oversikt. Forbrukerrådet er skeptisk til godkjenningsordningen og mener det er vel så viktig å stille krav til underentreprenørers kompetanse som å stille krav til foretakets faglige ledelse. Forbrukerrådet tar også til orde for en skadepool eller forsikringsordning som kan sikre at forbrukerne slipper å sitte igjen med det økonomiske ansvaret i det enkelte tiltaket, når foretakene mister godkjenningen. For øvrig støtter rådet departementets forslag.

Statens bygningstekniske etat (BE), som administrerer den sentrale godkjenningsordningen, går imot forslaget fordi den mener forslaget kan virke mot sin hensikt. En pliktregel om tilbaketrekking vil svekke dialogen mellom foretakene og godkjenningsordningen. Rapporteringen fra kommunene er mangelfull og omhandler ofte feil av formell og ubetydelig art. Det som etter etatens mening kan øke troverdigheten, er et reelt tilsyn - først og fremst med foretak som har avvik fra det som forventes etter plan- og bygningsloven.

8.4.4 Departementets vurderinger

En del reaksjoner fra bransje- og brukerhold går ut på at det er for lett å få og opprettholde sentral godkjenning. Det fremheves også at det for lett gis godkjenning på grunnlag av feil opplysninger fordi godkjenningsordningen ikke har mulighet til å sjekke alle forhold, men må basere seg på egenerklæringer. Videre blir det påstått at ordningen ikke klarer å skape det tiltenkte skillet mellom seriøse og mindre seriøse foretak. Disse reaksjonene kommer gjerne i sammenheng med påstander om at egenkontrollen ikke fungerer godt nok. Departementet undersøker disse reaksjonene nærmere, først og fremst i forbindelse med den pågående evalueringen av byggesaksreformen, men det er foreløpig for tidlig å si noe nærmere om riktigheten av påstandene.

Dersom slike holdninger er utbredt i bransjen, er det mye som tyder på at godkjenningsordningens troverdighet bør styrkes. Departementet er helt enig med Statens bygningstekniske etat som fremhever at tilsyn og dialog er de viktigste virkemidlene for å få foretakene til å rette seg etter kravene. Dette er også viktig for at godkjenningskravene - først og fremst systemkravene - skal ha betydning som kvalitetshevende elementer, og kunne innarbeides direkte i bedriftenes kvalitetssystemer. Hvis dette ikke fungerer vil kravene lett kunne virke som byråkratiske øvelser uten noen positiv effekt for foretakene. Dette vil den sentrale godkjenningsordningen lide under.

Departementet er også enig med BE i at rapporteringen fra kommunene kan være både mangelfull og til tider angå uvesentlige forhold. Her antar vi imidlertid at en del kan rettes opp ved gjennomgang av forskriften, samtidig som BE kan utvikle rutiner for kommunenes tilbakemeldinger, bruk av advarsler, grunnlag for tilbaketrekking osv.

Departementet mener likevel at tilsyn ikke er tilstrekkelig. På samme måte som i kommunenes egen saksbehandling, er det store forventninger til dialog og tilsyn slik at ansvaret skal være mest mulig reelt og basert på størst mulig tillit. Innenfor saksbehandlingen er imidlertid slike tanker fulgt opp med strengere sanksjoner. Utgangspunktet er at jo større tilliten til foretakene er, jo større behov er det for sanksjoner overfor de foretakene som ikke følger spillereglene. Dette er ikke minst begrunnet i signaleffekt overfor de foretakene som lojalt følger regelverket, og som har behov for markering fra myndighetene overfor dem som ikke gjør det. Slik reaksjon er et nødvendig supplement til ideen om samarbeid og dialog, og oppfattes ikke av kommunene å være i motstrid til den.

Det faktum at tilbaketrekking av sentral godkjenning er svært lite brukt og at strengere reaksjoner etterlyses av bransjeorganisasjonene, tyder på at det kan være behov for ytterligere markering av ordningens «grenser» gjennom bruk av negative virkemidler. Det kan imidlertid være usikkert om en slik markering best skjer gjennom en pliktregel om tilbaketrekking. Uansett holdning til et slikt spørsmål, bør det utarbeides klarere kriterier for advarsler, sammenheng mellom lokal tilbaketrekking av ansvar og tilbaketrekking av sentral godkjenning, kriterier for grovhet og tillitsbrudd, rutiner for rapportering fra kommunene osv.

Likevel mener departementet at det er behov for en pliktregel allerede nå, hovedsakelig på bakgrunn av behovet for en markering av at denne siden av godkjenningsordningen er meget viktig. Klarere kriterier og rutiner i forskrift for kommunenes rapportering vil gi den sentrale godkjenningsordningen et bedre grunnlag å gå ut fra når den vurderer tilbaketrekking. Slike rutiner kan i seg selv også være en styrke for godkjenningsordningen ved å vise at det er tilstrekkelig sammenheng mellom sentral og lokal godkjenning, og at svikt i den lokale ansvarsretten også skal få følger for den sentrale godkjenningen.

8.4.5 Nærmere om departementets forslag

Forslaget innebærer som en hovedregel at godkjenning skal trekkes tilbake ved alvorlige eller gjentatte overtredelser av plan- og bygningsloven. Med alvorlige overtredelser siktes det til overtredelser som er graverende på grunn av sin grovhet. Alvorlige overtredelser kan for eksempel være:

• feil i prosjekteringen eller utførelsen som har vesentlig betydning for helse, miljø eller sikkerhet

• fravær av kontroll eller svikt i kontrollen på viktige og kritiske områder

• igangsetting av arbeid uten tillatelse

• unnlatelse av å følge opp henvendelser som gjelder tilsyn

• når tilsyn avdekker vesentlige mangler ved systemet eller bruken av det

• forfalskning av dokumentasjon

• forsøk på urettmessig å skyve ens eget ansvar for feil over på andre, for derved å unndra seg pålegg eller sanksjoner.

Flere feil eller mangler i samme sak som isolert sett ikke kan betegnes som alvorlige, kan samlet sett vurderes som alvorlige i lovens forstand og dermed begrunne tilbaketrekking av godkjenningen.

Det er etter departementets syn nødvendig å ta inn en bestemmelse som klart tilkjennegir at gjentatte brudd gir grunnlag for tilbaketrekking av godkjenning. Det er i seg selv alvorlig hvis et foretak stadig gjør feil, og særlig dersom det er de samme feilene som går igjen. Det kan tyde på at det i foretaket er en ukultur, at det er dårlig ledet og at det ikke har system for å ta lærdom av tidligere feil.

For at bestemmelsene om tilbaketrekking av sentral godkjenning skal fungere etter sin hensikt, er det avgjørende at kommunene følger opp lovens bestemmelser om tilbaketrekking av lokal godkjenning og de rapporteringsrutiner som gjelder i forhold til den sentrale godkjenningsordningen. Ikke minst er dette viktig for å vise at det er tilstrekkelig sammenheng mellom sentral og lokal godkjenning, og at svikt i den lokale ansvarsretten også skal få følger for den sentrale godkjenningen.

Sentral godkjenning vil kunne bli trukket tilbake for en tidsbestemt periode, noe loven etter sin ordlyd forutsetter i dag, jf. 98 a annet ledd siste punktum. I en del tilfeller vil det være naturlig å la tilbaketrekkingen gjelde inntil de forhold som begrunnet tilbaketrekkingen er brakt i orden. Departementet mener også denne muligheten bør avpeile seg i loven, og det foreslås derfor et tillegg i annet punktum som åpner for dette.

Departementet ser det som nødvendig at det finnes en «sikkerhetsventil» i lovbestemmelsen, slik at man ikke er tvunget til å trekke tilbake godkjenningen i alle tilfeller loven kan komme til anvendelse. Uten en slik sikkerhetsregel ville det kunne oppstå situasjoner som oppfattes som støtende eller svært urimelig. Eksempel på slike situasjoner kan være der overtredelsen har skjedd gjennom svik hos en ansatt i foretaket som foretaket vanskelig eller umulig kunne forventes å gardere seg mot, og foretaket gjennom personalmessig virkemiddel har grepet fatt i problemet på en skarp og besluttsom måte. På den annen side bør det vurderes om svikten kunne vært unngått om foretaket med normal aktsomhet hadde tatt høyde for slike feil, f.eks. ved å ha gode rutiner beskrevet i sitt foretaksystem. Har foretaket ikke utvist normal aktsomhet, taler det for at godkjenningen likevel skal trekkes tilbake. Et annet eksempel er der svikten har skjedd i bare en av flere selvstendige organisatoriske enheter i foretaket og man ikke har holdepunkter for å anta at tilsvarende svikt vil oppstå andre steder. Det kan være tilfeller der foretaket for eksempel er delt opp geografisk med flere kontorer spredt rundt om i landet. I slike tilfeller vil det være grunn til å vurdere om det er ledelsen sentralt eller lokalt som har sviktet.

Det kan diskuteres hva som skal være terskelen for når sikkerhetsventilen kan komme til anvendelse. Departementet ønsker at det skal føres en mer omfattende praksis med tilbaketrekking av godkjenning ved alvorlige eller gjentatte overtredelser av plan- og bygningslovgivningen, og foreslår derfor at det bare er i de tilfeller hvor det forligger særlig formildende hensyn tilbaketrekking kan unnlates. En slik bestemmelse er med på å understreke viktigheten av at foretaket faktisk legger vesentlig vekt på å oppfylle kravene, og at det ikke skal være lett å slippe fra feil man har begått. Det er viktig i denne sammenheng å ha klart for seg at en tilbaketrekking av sentral godkjenning ikke innebærer at man automatisk mister lokal godkjenning for pågående prosjekt. En restriktiv praksis med bruk av sikkerhetsventilen, vil understreke det faktum at sentral godkjenning ikke er en rettighet man lett kan beholde. Dette anser departementet er en viktig erkjennelse, tatt i betraktning at sentral godkjenning gjelder for hele landet og er generell. Prinsippet i plan- og bygningsloven § 116 om at sanksjonen må stå i rimelig forhold til ulovligheten vil også gjelde ved tilbaketrekking av sentral godkjenning. Denne bestemmelsen vil følgelig ha selvstendig betydning ved siden av den sikkerhetsventil som foreslås etablert i § 98 a.

Vedtak om tilbaketrekking vil kunne påklages til godkjenningsordningens egen klagenemnd, som er sammensatt med representanter bl.a. fra ulike bransjeforeninger innen byggenæringen.

Det er i dagens lovtekst forutsatt at tilbaketrekking også kan skje på grunnlag av advarsler. Departementet finner grunn til å videreføre denne mulighet dog med litt endret ordlyd. Formuleringen er ment å gi godkjenningsordningen valgfrihet - etter en hensiktmessighetsvurdering - om det bør gis advarsel eller ikke ved mindre alvorlige overtredelser.

8.4.6 Økonomiske, administrative og andre konsekvenser

Det er ikke grunn til å tro at forslaget vil føre til vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser i den sentrale godkjenningsordningen. Den eventuelle økte belastning som måtte oppstå som følge av at flere godkjenninger trekkes tilbake, vil kunne utlignes gjennom økte gebyrer. Det må antas at regelendringen kan få en viss avskrekkende effekt og at foretakene derfor i større grad skjerper sin aktsomhet i forhold til å gjøre alvorlige feil. Endringene vil også kunne gjøre det enklere når vedtak om tilbaketrekking skal fattes, ved at hovedregelen blir at godkjenningen skal trekkes tilbake. Det legges til grunn at dersom flere godkjenninger trekkes tilbake på grunn av feil foretak har gjort seg skyldig i, vil den sentrale godkjenningsordningen få økt sin troverdighet.

Det må antas at kommunene vil foreta en mer dyptgående kvalifikasjonsvurdering før lokal godkjenning gis til foretak som har mistet sentral godkjenning. I denne vurderingen vil ikke minst også valg av kontrollform stå sentralt. Behovet for uavhengig kontroll vil vanligvis være betydelig større i slike tilfeller. Det må også antas at endringen vil ha betydning for kommunens tilsynsfunksjon, ved at oppfølgingen av foretak vil kunne kreve flere tilsyn enn i dag.

For foretak som gjør alvorlige feil, vil endringen føre til at disse lettere mister godkjenningen, men dette kan ikke sies å være en negativ konsekvens i denne sammenheng. Det må påregnes noe flere klagesaker dersom antallet tilbaketrekkinger øker. Det er også mulig at endringen vil kunne virke skjerpende på «kvaliteten» på utøverne og dermed også på det endelige produkt.

8.5 Forslag om endringer i reglene om lokal godkjenning

8.5.1 Behovet for lovendring - gjeldende rett

Bestemmelsene om lokal godkjenning av foretak for ansvarsrett (dvs. kommunal godkjenning i motsetning til sentral godkjenning), er i dag spredd på fire forskjellige paragrafer:

• § 93 b, som omhandler ansvarlig søker, ansvarlig prosjekterende og ansvarlig kontrollende for prosjekteringen

• § 97, som omhandler ansvarlig kontrollerende for utførelsen

• § 98, som omhandler ansvarlig utførende

• § 98 a, som omhandler betydningen av sentral godkjenning når foretak søker godkjenning lokalt

Bestemmelsene om tilbaketrekking av lokal godkjenning er ikke helt likt utformet i forhold til de forskjellige funksjoner man kan godkjennes for, og reglene om tilbaketrekking av godkjenning for kontrollerende foretak er dessuten uklare. Departementet mener derfor det er behov for å samle bestemmelsene ett sted gjennom redigeringsmessige endringer, samtidig som det foretas lovtekniske forenklinger og klargjøringer. Siktemålet er å gjøre det enklere å forstå og anvende reglene i praksis.

Foretak kan søke lokal (og sentral) godkjenning i følgende funksjoner: Ansvarlig søker, ansvarlig prosjekterende, ansvarlig kontrollerende for prosjekteringen, ansvarlig samordner, ansvarlig utførende og ansvarlig kontrollerende for utførelsen.

Lokal godkjenning av ansvarlig søker reguleres i § 93 b nr. 2 første ledd og tilbaketrekking av slik godkjenning i nr. 3. Ansvarlig prosjekterende- og kontrollerende foretak godkjennes også etter nr. 2. Tilbaketrekking for så vidt gjelder den prosjekterende, reguleres etter nr. 4. Tilbaketrekking for den kontrollerende reguleres imidlertid ikke i loven, men i forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett (GOF) § 20 nr. 1.

Lokal godkjenning av ansvarlig kontrollerende for utførelsen reguleres av § 97 nr. 1 tredje ledd, annet og tredje punktum. Tilbaketrekking av godkjenning reguleres ikke i loven, men i forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett (GOF) § 20 nr. 1.

Lokal godkjenning av ansvarlig utførende foretak reguleres i § 98 nr. 2 og tilbaketrekking i nr. 4.

Lokal godkjenning av foretak som kan vise til sentral godkjenning, reguleres i § 93 b nr. 2 første ledd for så vidt gjelder ansvarlig søker-, prosjekterende- og kontrollerende foretak. For ansvarlig utførende foretak reguleres dette i § 98 nr. 2 tredje punktum og for ansvarlige kontrollforetak i § 98 a tredje ledd.

§ 93 b nr. 2 første ledd tredje punktum (som omhandler søker, prosjekterende og kontrollerende) har en bestemmelse hvor det heter: «Krever arbeidet særlig innsikt, skal det tas hensyn til dette ved avgjørelsen om godkjenning skal gis.» En tilsvarende bestemmelse er inntatt i § 98 nr. 2 fjerde punktum (for de utførende). For de ansvarlig kontrollerende for utførelsen er det ikke gitt noen tilsvarende bestemmelse. Det er imidlertid antatt at bestemmelsen kan anvendes analogisk på denne funksjonen.

I § 98 nr. 2 først ledd siste punktum er det gitt en bestemmelse hvor det fremgår at «Kommunen kan pålegge ansvarlig utførende å benytte særlig kvalifiserte utøvere for de deler av byggeoppdraget som de selv ikke utfører.» Noen tilsvarende bestemmelse er ikke gitt for andre funksjoner. Bakgrunnen for bestemmelsen fremgår av Ot.prp. nr. 39 (1993-94) side 206:

«Underentreprenørers fagkompetanse er ivaretatt i nr. 2. sjette punktum. Bestemmelsen er spesielt utarbeidet med henblikk på tekniske entreprenører som rørleggere m.v., men er også ment å kunne dekke andre forhold hvor det er spesielt påkrevet å få dokumentert fagkompetansen. Hvor rørleggeren f.eks. har selvstendig entreprise kan egen ansvarsrett gis.»

Det er ikke gitt noen tilsvarende bestemmelse for de såkalte «underprosjekterende» og heller ikke der kontroll foretas av underentreprenør o.a. Det er imidlertid antatt at bestemmelsen kan anvendes analogisk på disse funksjoner.

Det er gitt regler om lokal godkjenning av selvbygger både i §§ 93 b nr. 2 annet ledd og i 98 nr. 2 annet ledd. Det følger av bestemmelsene at det kan gis godkjenning til selvbygger for kontroll av prosjekteringen. Kontroll av utførelsen er ikke nevnt, men selvbygger kan likevel gis godkjenning for slik kontroll i medhold av forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett (GOF) § 17 nr. 2.

8.5.2 Departementets høringsforslag

Departementet anførte i høringsnotatet at det var behov for å gjøre regelverket om lokal godkjenning enklere og mer oversiktlig. Departementet forslo derfor at det skulle gis en felles bestemmelse for lokal godkjenning av foretak i § 93 b som en ny nr. 3, og at det ble henvist til denne i §§ 97 og 98 i stedet for at de samme reglene skulle gjentas på ny her. Man slapp dermed dagens situasjon hvor mange av de samme reglene står flere steder. Det ble også foreslått at bestemmelsene om ansvarlig kontrollerende for prosjekteringen i § 93 b skulle flyttes til § 97, slik at denne favnet all kontrollvirksomhet. Dermed ville man slippe dagens situasjon hvor de ansvarlig kontrollerende er omtalt to steder. For å markere at § 97 skulle omfatte de ansvarlig kontrollerende, både for prosjekteringen og utførelsen, foreslo departementet også at overskriften skulle endres.

Departementet foreslo at det burde gjøres en mindre begrepsmessig endring i reglene om ansvarlig utførende i § 98 nr. 2 første ledd annet punktum, som lyder slik:

«Foretaket må dokumentere tilstrekkelig faglig kompetent ledelse innenfor det enkelte byggeoppdrag».

Det ble vist til at formuleringen faglig kompetent, som for øvrig også benyttes i § 93 b nr. 4 i en annen sammenheng, henspeiler på de nødvendige kvalifikasjoner den faglige ledelsen må ha for å kunne få lokal godkjenning for ansvarsrett. Forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett (GOF) angir i kap. III de nærmere krav til faglig ledelses utdanning og praksis. Departementet anførte at begrepet kvalifikasjoner i denne bestemmelsen ble brukt som et samlebegrep for utdanning og praksis. Departementet mente dette er et riktigere og mer dekkende begrep som også bør benyttes i loven. Det ble også vist til at loven ikke har tilsvarende bestemmelser for de andre ansvarlige funksjonene, men at tilsvarende bestemmelser likevel gjelder for disse etter bestemmelser gitt i forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett (GOF) kap. II og III.

Departementet foreslo at dagens bestemmelser om lokal godkjenning i § 98 a tredje ledd skulle bli stående selv om bestemmelsen etter overskriften kun omhandler sentral godkjenning. Dette hadde sammenheng med at det skal kunne gis forskrifter om lokal godkjenning i medhold av bestemmelsens fjerde ledd. Departementet mente imidlertid det ikke var nødvendig å gjenta bestemmelsen i § 98 a tredje ledd første punktum flere steder. Det heter her at: «Ved lokal godkjenning av ansvarsrett skal sentral godkjenning normalt legges til grunn uten ytterligere vurdering». De tilsvarende bestemmelsene i § 93 b nr. 2 første ledd annet punktum og § 98 nr. 2 annet ledd tredje punktum ble derfor foreslått opphevet. Passusen i de sistnevnte bestemmelsene; «og godkjenningen er dekkende for det aktuelle oppdraget», står imidlertid ikke i § 98 a tredje ledd første punktum og man mente følgelig at denne burde innarbeides der.

8.5.3 Høringsuttalelsene. Departementets vurderinger

Det var svært få høringsinstanser som uttalte seg til forslaget og det var bare positive kommentarer til forslaget blant dem som omtalte det. Departementet mener derfor forslaget bør videreføres uendret i proposisjonen.

8.5.4 Økonomiske, administrative og andre konsekvenser

Endringene er av redigeringsmessig og lovteknisk art og er ikke ment å føre til endringer av betydning i forhold til gjeldende rett. Det må antas at reglene om lokal godkjenning blir enklere å finne fram i og klarere å forstå. Dette kan ha en viss betydning når vedtak skal fattes. Endringene antas ikke å få økonomiske konsekvenser.

8.6 Forslag om nye regler om ansvaret for plassering av tiltak

8.6.1 Bakgrunn - problembeskrivelse

Da reglene om ansvar og kontroll ble endret ved byggesaksreformen av 1995, ble reglene om plassering av tiltak i marken stående uendret. Ansvaret for plassering ligger derfor i dag som en hovedregel på kommunen, i praksis ofte tillagt oppmålingsvesenet. Oppgavefordelingen er likevel blitt noe oppmyket gjennom revisjoner av forskrifter, slik at tiltakshaver har fått større anledning til å foreta deler av dette arbeidet selv.

Dersom prosjekteringen av plasseringen og plasseringen i marken overlates til tiltakshaver, er det vanlig at arbeidet utføres av et ansvarlig foretak slik det er for resten av byggesaken. Når kommunen selv utfører hele eller deler av arbeidet er den ikke underlagt reglene om ansvar på samme måte som foretakene. Dette skaper problemer. Det er etter hvert kommet opp en del eksempler på at kommunen velger å utføre arbeidet eller kontrollen med plassering av tiltak, uten at kommunen har tatt ansvaret for feil som har oppstått slik ansvarsreglene forutsetter. Kommunen kan i dag velge om den vil gjøre oppgaven selv, overlate den til andre, men kontrollere den selv, eller overlate både oppgaven og kontrollen til andre (se nærmere beskrivelse om ansvarsmodeller nedenfor). Når kommunen overlater oppgaven eller kontrollen til andre, er det vanlig at den krever kvalifikasjoner og godkjenning i henhold til Godkjenningskatalogen, dvs. at det innvilges ansvarsrett. Kommunen stiller imidlertid ikke de samme kravene til seg selv. Det er derfor etter departementets mening et behov for å få ansvarsbelagt de forskjellige oppgavene slik at ansvaret også her kan bli reelt og generelt gjeldene også når kommunen utfører arbeidene.

Det system man benytter i dag gir i praksis kommunen en mulighet for å innføre et kommunalt monopol på disse oppgavene, dersom den ikke vil legge dem ut til foretak innordnet de vanlige ansvarsregler. Et eksempel på uheldig utslag av dette er der det søkes om enkle tiltak etter § 95 b, særlig i de tilfeller der 4-ukersfristen overskrides og tiltaket kan settes i gang selv om kommunen ikke har fattet vedtak. Dersom kommunen da har forbeholdt seg retten til å foreta utstikking/plassering selv, innebærer det at tiltaket likevel ikke kan settes i gang og regelen i § 95 b mister dermed sin betydning.

8.6.2 Historikk

I Byggeforskrift 1985 heter det i kap. 14:21:

«Før et byggearbeid tar til skal bygningens plassering med høydeangivelse være påvist av bygningsmyndighetene. Søkeren skal avmerke dette i marken etter bygningsmyndighetenes nærmere bestemmelse.»

Uten at § 70 ble endret tilsvarende, ble forskriften noe endret i 1987. Regelen i Byggeforskrift 1987 lød:

«Før et byggearbeid settes i gang, skal bygningens plassering med høydeangivelse være påvist på situasjonsplan og avmerket i marken. Bygningsrådet kan overlate til byggherren å avmerke plasseringen i marken. I så fall skal byggherren gi beskjed til bygningsrådet når avmerking er foretatt.»

I dag er plassering og utstikking regulert i forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) § 18 om plassering slik:

«Tiltakets plassering i plan og høyde skal være påvist i marken i samsvar med situasjonsplanen, før tiltaket kan settes i gang. Kommunen kan kreve at den selv skal foreta slik påvisning i marken eller kreve å kontrollere den. Kommunen kan gi tillatelse til å sløyfe påvisning i marken der det finnes unødvendig.»

Bestemmelsen er hjemlet i § 70 nr. 1, jf. nr. 3, som lyder slik:

«Nærmere bestemmelser, herunder om brannteknisk sikring samt regler om beregningsmåten for høyde og for avstand fra nabogrense, gis ved forskrift.»

I Ot.prp. nr. 39 (1993-94) side 74 er kommunens oppgaver ved plassering omtalt slik:

«Kontroll av plassering og sokkelhøyde skal fortsatt være en kommunal oppgave. Av hensyn til omgivelsene finner departementet det viktig at denne oppgaven utføres av en nøytral instans. Kommunen kan fortsatt overlate selve avmerkingen til ansvarlig utførende, men dette forutsetter at kontroll blir foretatt før byggestart. Kontroll kan selvsagt utelates der hvor det er ubetenkelig, ut fra tiltakets beliggenhet, jfr. Byggeforskriftens kap. 14:3.»

8.6.3 Modeller for ansvar i bruk i dag

Vedtak om plassering av tiltak kan vanskelig fattes uten en god dokumentasjon. Kart, som vedtak om plassering tar utgangpunkt i, er en forminsket modell av terrenget med begrenset mulighet til detaljering av innhold og nøyaktighet. Arealplanene for et område vil ofte måtte tolkes når rettsvirkningene av det skal overføres fra kart til terreng, noe som vil kreve en vurdering av om kartgrunnlaget er tilstrekkelig eller om det må anvendes befaring og skjønn ved plassering av tiltak i marken. Behovet for å anvende konkret skjønn i marken vil variere sterkt med omgivelsene rundt tiltaket, for eksempel om det er by, tettbebyggelse, spredt bebyggelse eller utmark.

Praksis varierer av denne grunn i betydelig grad fra kommune til kommune med hensyn til hvem som utfører hva og under hvilket ansvar. Noen kommuner foretar selv endelig plassering og fastsetting av høyde for tiltaket. Dette skjer ved at en representant fra kommunens tekniske etat reiser ut til byggetomta og stikker ut plassering og markerer høyden. Denne modellen kan kalles «myndighetsmodellen». Andre kommuner overlater til ansvarlig foretak å foreta utstikkingen og høydeplasseringen, mens kommunen reiser ut og kontrollerer i ettertid. En slik variant kan kalles «kontrollmodellen». En tredje variant er der kommunen overlater til ansvarlig foretak å plassere i horisontalplanet, men selv setter høyden. Her kan man tale om «blandingsmodellen». En siste og fjerde variant er der hvor kommunen overlater alt til ansvarlige foretak, også kontrollen av plasseringen og høydemarkeringen. Dette kan kalles «ansvarsmodellen». Departementet ser ikke se bort fra at det finnes ytterligere varianter i enkelte kommuner.

Det er utarbeidet egne godkjenningsområder i Godkjenningskatalogen slik at foretak kan få sentral godkjenning for prosjektering av plassering og utstikking i marka. Dette er til hjelp for kommunene i de tilfeller der plasseringen ønskes overlatt til ansvarlige foretak. Foretak som godkjennes må oppfylle nærmere fastsatte kvalifikasjonskrav, som skal sikre at plasseringen blir korrekt. Det bør i denne sammenheng bemerkes at det kreves høy kompetanse for å kunne utføre prosjektering og benytte måleutstyr der toleransekravene er små og plasseringen kritisk i forhold til omgivelsene.

8.6.4 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo på denne bakgrunn at prosjektering av plassering og plassering av tiltak i marken (utstikking), herunder høydemarkering og kontrollen, skulle bli underlagt det ordinære ansvarssystemet i plan- og bygningsloven kap. XVI, for så vidt gjaldt tiltak som omfattes av dette kapitlet.

Når departementet mente tiden nå var inne til å legge prosjekteringen av plassering og utstikking inn under det alminnelige ansvarssystemet i plan- og bygningsloven, var det to hovedbegrunnelser for dette. For det første så man det som uheldig at ansvaret er forskjellig alt etter om det er kommunen selv eller andre som utfører oppgaven. For det andre har mange kommuner i lenger tid praktisert en ordning hvor det overlates til ansvarlige foretak å gjøre alle disse oppgavene. Departementet hadde ikke fått signaler om at dette systemet fungerte dårligere enn der kommunen selv velger å utføre oppgavene, som en del av den offentlige byggesaksbehandlingen. Departementet mente det også ville bli en ryddigere og mer forutsigbar ordning når kommunen ikke lengre kunne utføre utstikkingen som en offentlig myndighetsoppgave. Endringen ville også bidra til at formålet med EØS-avtalen om et fritt marked for tjenesteproduksjon/tjenesteyting, ble oppfylt, jf. EØS-avtalen art. 1 og 3.

Departementet foreslo at de nye ansvarsreglene skulle komme til uttrykk gjennom en tilføyelse til dagens § 70 nr. 1 første ledd, ved at det ble tatt inn et nytt siste punktum som sa at reglene om ansvar og kontroll i kap. XVI skulle gjelde tilsvarende for plassering av tiltak som faller inne under § 93 første ledd.

8.6.5 Høringsuttalelsene

Blant høringsinstansene er det overvekt av uttalelser som støtter forslaget. Mens bransjeforeningene og sentrale myndigheter stiller seg overveiende positive til forslaget, er det noen kommuner som er negative. En del kommuner er imidlertid også positive.

Det som går igjen av synspunkter blant dem som er i mot forslaget, er at kommunen i dag gjør oppgavene med plassering av tiltak billig og raskt og at de har god kompetanse og kjennskap til eget kartverk.

Nittedal kommune påpeker at kommunens eget måleopplegg langt på vei har overflødiggjort kommunens eget behov for et tett nett av grunnlagspunkter. Det hevdes at dersom private skal kunne operere noenlunde effektivt i kommunen, forutsetter det at de disponerer og behersker tilsvarende teknologi. De må i tilfelle også sette seg inn i, og forholde seg til, de spesielle retningslinjer for korreksjoner og beregninger som gjelder for Nittedal kommune, lokal landmålingshistorikk osv. Kommunen er i tvil om den enkelte byggherre er økonomisk tjent med ordningen som departementet foreslår, særlig for mindre prosjekter. Det samme gjelder hensynet til ressursbruk i kommunene. Det anføres at det i så fall blir nødvendig for utbygger å engasjere tung landmålingsfaglig ekspertise fra det private marked for å få utført plassering av fysisk sett relativt beskjedne installasjoner. Det er også åpenbart at en slik løsning vil måtte medføre krav om omfattende og detaljert dokumentasjon for alle data, fra prosjekteringsdata til rapportering av «som bygget dokumentasjon».

Fylkesmannen i Oppland og fylkesmannen i Hedmark er bekymret for at endringene kan medføre at fagkompetansen på området kart og oppmåling gradvis blir svekket i kommunene. Fylkesmennene føler seg ikke sikker på at endringsforslaget vil føre til kortere saksbehandlingstid totalt sett i kommunene og at igangsetting av tiltak kan skje raskere. Endringen kan etter deres syn føre til flere klager.

Bærum kommune mener forslaget medfører skjerpet krav til nøyaktig dokumentasjon. Det oppgis at kommunen har kunnet kompensere for litt unøyaktig dokumentasjon ved å kontrollere plasseringer selv, altså en fortsettelse av saksbehandlingsfunksjonen ute i marka. Erfaringene i kommunen er at dette er et kritisk punkt i byggesaken. Det anføres at oppgaven med å bestemme plassering bør legges til kommunen som forvaltningsmyndighet og at kommunen oppfattes som en nøytral instans. Det stiller også spørsmålstegn ved om kommunen må opprette et foretak for å kunne utføre disse tjenestene. Mandal kommune mener kommunene bør ta seg av plasseringen i uregulerte områder.

Norsk kommunalteknisk forening (NKF) mener at det er uklart om det aktuelle forslaget egentlig betyr en realitetsendring i forhold til dagens lov. Privatisering av denne del av byggesaksbehandlingen krever nøyaktig dokumentasjon. Forumet mener at privatisering kan være en vei å gå, men bør utredes bedre.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) er bekymret for konsekvensene forslagene vil få for kart- og oppmålingskompetansen i kommunene. Det vises til at dette er kompetanse som er viktig for å drive en helhetlig og langsiktig planlegging. Ved å åpne for private kommersielle aktører er det dessuten mulig at prisen byggesakssøkerne vil måtte betale blir høyere når den ytes av aktører som skal tjene penger på slike tjenester. LO mener at det også kan oppstå troverdighets/uavhengighetsproblemsstillinger ved å la kommersielle interesser stå for denne delen av byggesaksbehandlingen.

Blant høringsinstansene som har uttalt seg positivt til forslaget er Statens bygningstekniske etat (BE), Geoforum, Bergen, Stavanger, Sarpsborg, Gran og Skien kommuner, Rådgivende ingeniørers forening, Maskinentreprenørenes forening, Norske Arkitekters landsforening (NAL), Norges praktiserende arkitekter ANS (NPA) og Norges Jordskiftekandidatforening.Blant disse anføres at man allerede praktiserer den foreslåtte ordningen, at det sparer kommunen for arbeid, at det er en fordel at kommunen må gjøre dette arbeidet med utgangspunkt i ansvarsrett slik som de private aktørene må, at det kan føre til raskere igangsetting og billigere tjenester.

BE mener det ikke er nødvendig med en egen særregel for plassering i loven, og viser til at en slik regel bare vil komplisere fremfor å virke klargjørende. Etaten viser til at ansvaret allerede følger av loven. Statens kartverk mener det bare er foretak med sentral godkjenning som bør få utføre oppgavene. Norges Jordskiftekandidatforening mener kommunene bør ha sentral godkjenning for plassering. Miljøverndepartementet mener ordningen bør være slik at kontrollen kan skje uten at kommunen trenger ansvarsrett. Departementet opplyser for øvrig at spørsmål knyttet til etablering, utforming og utveksling av kartbasert plan- og byggesaksinformasjon, ble tatt opp i planlovutvalgets første delinnstilling NOU 2001:7 og at det tas sikte på å innarbeide ny § 5 om kartgrunnlag i forslagene til endringer i plan- og bygningsloven som departementet arbeider med våren 2002. Det opplyses også at departementet tar sikte på at lov om anbringelse av signaler og merker for målearbeider (signalloven) skal innarbeides i ny lov om eiendomsregistrering. Problemstillingene rundt tilgang til kommunale fastmerker og private utøveres adgang til å foreta oppmålingsarbeider på privat og offentlig grunn, vil bli tatt opp i den forbindelse.

8.6.6 Departementets vurderinger

Departementet mener det gjennom høringen ikke er fremkommet vesentlige nyemomenter som taler mot at prosjektering av plassering og utstikking i marken skal legges inn under det ordinære ansvarssystemet i loven. De fleste innspill fra høringsrunden er kjente problemstillinger.

Departementet har etter en samlet vurdering funnet å ville videreføre forslaget i denne proposisjonen. Departementet var innforstått med at forslaget kunne medføre ulemper, særlig i en overgangsfase. Hovedhensikten med forslaget er imidlertid ikke å frata kommunene muligheten for fortsatt å utføre oppgavene med plassering, men at de skal ta ansvar fullt ut for arbeidet. Kommunen er i dag i en monopolsituasjon som departementet finner uheldig. Kommunene vil etter forslaget fortsatt kunne stille krav til dokumentasjon som er tilpasset kommunens kartverk, hvilket i praksis kan gi kommunen et fortrinn i markedet. En slik fortrinnposisjon må etter departementets oppfatning aksepteres. Uansett vil det i mange mindre kommuner i lang tid fremover neppe være andre enn kommunen selv som vil ha den nødvendige kompetansen til å utføre oppgavene.

Departementet finner det ikke hensiktmessig å innføre en mellomløsning hvor kommunen kan utføre deler av oppgavene, f.eks. kontrollen, som en myndighetsoppgave. En slik ordningen ville kunne føre til uklarhet og dessuten gi kommunen et urimelig fortrinn i markedet. Det er grunn til å tro at en tiltakshaver ville finne det mer hensiktmessig og effektivt å engasjere kommunen framfor andre aktører, når kommunen likevel krever å få kontrollere plasseringen. Kommunene vil uansett kunne føre tilsyn med at plasseringen er i tråd med tillatelsen og eventuelt kreve uavhengig kontroll om den er i tvil om plasseringen er korrekt. Det er derfor etter departementets syn heller ikke noe behov for en slik mellomløsning.

Departementet vil ellers understreke at det er kommunen selv som skal godkjenne de ansvarlige for plasseringen og at den dermed vil ha kontroll med at kvalifikasjonene hos den som skal utføre plasseringen er tilstrekkelige. Det anses ikke nødvendig å stille krav om at de ansvarlige foretakene må ha sentral godkjenning. Dersom erfaringene tilsier det, kan man over tid vurdere om det er behov for å skjerpe kvalifikasjonskravene for denne typen oppgaver. Kommunen vil ellers være i en posisjon hvor den kan vurdere hvilken tiltaksklasse plasseringen skal anses å ligge innenfor, og derigjennom også styre kravene til kvalifikasjoner.

Departementet finner det ryddigst at det gjennom en egen bestemmelse i loven markeres at plassering skal følge ansvarsreglene i kapittel XVI.

8.6.7 Nærmere om departementets forslag - myndighetenes plikter

Innføring av ansvarsrett for prosjektering av plassering og utstikking, herunder kontroll av disse oppgavene, forutsetter en tydeligere oppdeling av prosessen i forhold til hva som er kommunens oppgaver og hva som skal utføres av ansvarlige foretak. I store trekk vil myndighetsfunksjonen være knyttet til kontorbaserte oppgaver, mens tjenesteproduksjonen vil omfatte oppmålingstekniske oppgaver i marken. En del av de kontormessige oppgaver som kommunen i dag utfører kan betegnes som prosjektering av plassering, og derfor overlates til ansvarlige foretak. Særlig må grensene her tydeliggjøres, enten gjennom forskrifter eller gjennom standard eller lignende.

Kommunen skal, som myndighet, fastsette rammebetingelsene for tiltaket og er dermed premissgiver for plasseringen av tiltaket. Kommunen vil derfor måtte angi grunnlaget for de oppmålingstekniske arbeider, samt behandle administrativt innsamlede data og innarbeide disse i offentlig kartverk og registre.

I motsetning til andre deler av byggesaken, hvor kommunen ikke behøver å sitte med de vesentlige opplysningene, har kommunen i sine arkiver informasjon som kan være av avgjørende betydning for gjennomføringen av oppmålingstekniske arbeid i marken. Uten tilgang til disse opplysningene, enten det gjelder reguleringslinjer, eiendomsopplysninger, punktgrunnlag eller status for kartverk, vil plasseringen bli mangelfull.

Et nytt regelverk for plassering vil innholde bestemmelser om prosjektering av plassering, enten gjennom detaljerte regler i forskrifter eller gjennom henvisning til standard eller lignende. Kommunen vil måtte få et ansvar for å fastsette rammer for gjennomføringen og tilretteleggingen av de oppmålingstekniske arbeidene som de ansvarlige foretakene skal utføre på vegne av tiltakshaver. Kvaliteten på den informasjonen kommunen avgir må være så god at de ansvarlige foretakene er i stand til å utføre sine oppgaver. Til gjengjeld skal kommunen kunne forlange at informasjonen den får tilbake i form av situasjonsplan og rapportering til kartverk, holder et tilfredsstillende faglig nivå. Reglene om godkjenning av foretak for ansvarsrett skal sikre at dette skjer.

Departementet vil med hjemmel i § 70 nr. 3 i nødvendige grad fastsette utfyllende bestemmelser i forskrift for oppgaver som inngår i plassering, herunder høydeplassering, og fordelingen av oppgaver mellom det offentlige og de ansvarlige aktørene. Det kan bl.a. bli aktuelt å gi regler om kommunens ansvar for å tilrettelegge informasjon til bruk for de ansvarlige foretakene når disse skal prosjektere plasseringen.

Det må også vurderes om det er behov for regler som gir adgang til alternative metoder for plassering når informasjonen fra kommunen ikke er tilstrekkelig, omfattende eller pålitelig. Alternativene kan være målsetting og påskrift på kart, koordinatfesting av situasjonsplanen, utredning av tiltakshaver, prøvestikking og befaring. Disse metodene anvendes også med dagens organisering av plassering, men kan bli mer aktuelle under en annen modell for fordeling av oppgavene mellom det offentlige myndighetsapparat og privat eller offentlig tjenesteproduksjon/tjenesteyting.

Reglene bør også kunne fange opp ulike krav til nøyaktighet for plassering av tiltak i ulike områder og valg av karttype, ettersom målestokk bør velges av kommunen ut fra kartets evne til å tilfredsstille krav til ønsket nøyaktighet for plasseringen. Det kan dessuten bli aktuelt å foreslå regler om toleransegrenser for avvik ved måling av avstand, bl.a. for å hindre unødvendige klager og forenkle arbeidet med plassering på tomt der avstandskravene ikke er kritiske.

På noen områder vil behovet for regler muligens kunne bli ivaretatt av standarder eller omforente spesifikasjoner. Norges byggstandardiseringsråd (NBR) har utarbeidet et utkast til spesifikasjon for basiskart, situasjonskart og situasjonsplan. Denne spesifikasjonen ventes å bli ferdig i løpet av 2002. Departementet vil derfor vurdere om forskriftene primært kan angi rammer og prinsipper, som igjen utfylles gjennom mer detaljerte bestemmelser i veiledning, standard eller spesifikasjon. En antar at særlig de mer teknisk pregede bestemmelser egner seg for slik standardisering.

8.6.8 Økonomiske, administrative og andre konsekvenser

Konsekvenser for tiltakshavere og andre aktører

For tiltakshavere og de andre aktørene i byggesaken vil endringen sannsynligvis ikke medføre økonomiske konsekvenser. Uansett hvem som utfører oppgaven med plassering, er det en tjeneste som skal betales - også når det er kommunen som utfører den. Fordelen med endringen vil være at det knyttes et ordinært ansvar til oppgaven og i den sammenheng vil det også være krav til kvalifikasjoner og godkjenning. Dette vil sikre tiltakshaver større innflytelse over fremdriften. Foretaket som utfører oppgaven vil både få et direkte kontraktsrettslig ansvar for feil/mangler (overfor tiltakshaver) og ansvar for feil/mangler etter plan- og bygningsloven (overfor kommunen). I tillegg vil det gi tiltakshaver større forutsigbarhet.

Departementet antar endringsforslaget vil føre til kortere saksbehandlingstid i kommunen og raskere igangsetting av plassering i marken. Endringen vil bidra til en mer rasjonell oppmålingsteknisk løsning for tiltakshaver ved at eiendomsmåling, profilering av terrenget og plassering av tiltaket - som ledd i prosjektering og utarbeiding av byggesøknad - kan kombineres med tilrettelegging og gjennomføring av de oppmålingstekniske oppgavene i anleggsperioden. Grunnen til dette er at arbeidet normalt vil bli utført av ett og samme foretak på vegne av tiltakshaver. En slik løsning vil gi tiltakshaver større styring med fremdriften i prosjektet. Rasjonaliseringsgevinsten vil naturlig nok være størst - og til dels stor - for større enkeltprosjekt, men også i stor grad for feltutbygging. Det er imidlertid vanskelig å tallfeste slike gevinster.

Konsekvenser for kommunene

For kommunene vil forslaget få vesentlige konsekvenser. Ut fra statistikk innhentet fra GeoForum på oppdrag fra Miljøverndepartementet anslås antall årsverk i kommunene innen kart og oppmåling til ca. 870, med en økonomisk ramme på ca. 300 mill. kr. Arbeidet med kart og grunnlagsmåling, eiendomsdeling og plassering er i mindre kommuner svært integrert og i flere kommuner organisert sammen med byggesak og også samlokalisert. Det er derfor vanskelig ut fra statistikken å anslå hvor stor del av tallene som omfatter plassering av tiltak. Departementet antar at 10-15 % av rammen er relatert til arbeid i marken med plassering av tiltak. Statistikken viser også at arbeidsområdet har en negativ balanse mellom utgifter og inntekter på ca. tolv mill. kr i året. Mange av kommunene bruker mindre enn ett årsverk på plassering av tiltak.

Det må påregnes at de nye reglene om ansvar vil føre til at en større del av oppgavene med prosjektering og plassering i marken vil bli utført av (private) foretak som godkjennes for ansvarsrett. Særlig i de mindre kommunene, hvor det ikke er så mange foretak med oppmålingsteknisk kompetanse, vil kommunen ventelig være den som i praksis tar hånd om plasseringen også etter den nye ansvarsordningen.

Kommunene skal derfor fortsatt kunne utføre slike oppgaver, men da etter de samme regler som gjelder for foretak. I følge forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett (GOF), kan kommuner gis ansvarsrett, jf. § 4 nr. 1. Dersom kommunen ønsker å forestå prosjektering av plassering og utstikkingen i marken, herunder kontroll, antar departementet at denne virksomheten må skilles ut som en egen enhet, men ikke nødvendigvis som et foretak. Mange kommuner har i dag sentral godkjenning for en del oppgaver og det må antas at samme organisering som praktiseres i dag må kunne benyttes ved plassering. Det vises for øvrig til omtale av kommunen som ansvarlig i Ot.prp. nr. 39 (1993-1994) side 98 og Innst. O. nr. 37 (1994-95) side 17.

Kommunen vil måtte godkjenne seg selv som ansvarlig. I praksis bør ikke dette by på store problemer. Det er alminnelig antatt at en kommune ikke er inhabil etter forvaltningsloven til å gi seg selv ansvarsrett i slike situasjoner. I praksis er det ofte en annen etat eller avdeling enn den enheten som behandler søknaden om ansvarsrett (bygningsmyndigheten), som utfører plasseringen. Det understrekes at krav til system og kompetanse hos faglig ledere gjelder fullt ut, også der kommunen forestår prosjekteringen og plasseringen i marken, samt kontrollen.

Ansvarssystemet for plassering blir i praksis lik dagens ordning hvor kommunen må søke ansvarsrett ved oppføring av byggverk i egen regi. Dette er en ordning departementet har inntrykk av fungerer godt. Dersom kommunen er kvalifisert, bør den kunne gjøre slike oppgaver i konkurranse med andre foretak. Mer enn 50 kommuner eller kommunale enheter har i dag sentral godkjenning. Av disse har ca 20 allerede godkjenning for plassering.

Innføring av ansvarsrett for plassering etter det generelle mønsteret i lovens kap. XVI, fører til en oppdeling av et myndighetsområde i et tjenesteproduserende og et myndighetsutøvende ledd. Innføring av ansvarsrett for plassering medfører at deler av et tidligere myndighetsområde blir tjenesteproduksjon, og at oppgaver kommunen faktisk har utført blir overført til tiltakshaver v/ansvarlig foretak. Dette stiller spesielle krav til saksbehandlingen og organiseringen i kommunen ved behandlingen av saker om plassering.

Kommunens kartverk og plangrunnlag samt bruk av GAB-registeret (jf. forskrift om føringen av grunneiendoms-, adresse- og bygningsregister av 28. april 1987 nr. 369) som del av informasjonsgrunnlaget i byggesaken, er ikke optimalt tilrettelagt og gjort tilgjengelig for eksterne brukere. Det er viktig at kommunen er i stand til å gi så god informasjon at aktørene uten videre kan bygge videre på den uten ytterligere kvalitetssikring. Det må antas at endringene i ansvarsdelingen for plassering vil føre til en større grad av brukerorientering, bl.a. i forhold til systemer for informasjonsutveksling. Det vil likevel antakelig være et stykke frem før informasjonen foretakene avgir, uten nærmere vurdering, kan legges inn i kommunenes kartverk selv om dette på sikt vil kunne bety store ressursmessige besparelser. Overføring av plan fra kart til terreng og plassering av tiltaket i marka, omfatter en rekke oppmålingstekniske oppgaver, for eksempel å anskueliggjøre reguleringskrav og vilkår fra eksterne myndigheter om adkomst.

Endringen vil, dersom oppgavene med plassering bare fjernes, bidra til at fagkompetansen på området kart og oppmåling forvitrer i kommunen. Dette kan medføre at kommunen på sikt ikke blir i stand til å nyttiggjøre seg moderne GIS-teknologi (geografisk informasjonssystemer) innen kommunens administrasjon generelt. Dette er av mange ansett å være et alvorlig problem som kan gi lite rasjonelle løsninger fordi GIS-teknologien griper inn i stadig flere områder. Det blir følgelig en utfordring for kommunene etter endringen, både ansvarsmessig og teknisk, å finne gode løsninger på bruk av geografisk informasjon og utvikle gode rutiner for registrering av data som rapporteres inn til offentlige kartverk. Større grad av interkommunalt samarbeid for å opprettholde et godt kompetansenivå innen en region, vil kunne være en vei å gå mange steder.

En omlegging fra markarbeid med plassering av tiltak til saksbehandling og tilrettelegging av rammer i byggesaken, vil frigjøre ressurser i kommunen. Endringen vil dermed kunne gjennomføres på en ansvarlig måte og med en tilstrekkelig service uten behov for økt bemanning i kommunen.

Det er grunn til å tro at forslaget i en viss utstrekning vil kunne bygge ned sektorgrenser mellom byggesaksavdeling og kart- og oppmålingsenheten i kommunen, og for så vidt også innen sektorer som veg og VA (vann-avløp) gjennom en større formell medvirkning i byggesaksbehandlingen. En mer integrert kommunal saksbehandling vil bidra til kortere saksbehandlingstid totalt sett. Kommunene synes ikke på samme måte som på tiltakshaversiden, å ha tatt inn over seg en modell med oppdeling av saksbehandlingen ut fra krav til kompetanse. Større grad av integrering av ulike fagmiljøer i kommunen under byggesaksbehandlingen vil også bidra positivt til å utvikle en kombinert bygge- og reguleringsbehandling, og derigjennom redusere klageomfanget i byggesaker. Økt integrering legger også grunnlaget for bedre administrativ ájourføring av kartverk, oppdatering av arealbruken og etablering av et planregister.

Departementet mener endringene fører til at kommunen får frigjort ressurser fra markarbeid som kan brukes til styrking av myndighetsfunksjonen for plassering. Styrkingen av myndighetsfunksjonen, slik departementet har tenkt, vil gjøre omstillingen mindre problematisk og også bidra til kortere saksbehandlingstid.