7 Forslag om at ansvarlig søker skal være mottaker av naboprotester

7.1 Gjeldende rett - behov for endring

Før en byggesøknad sendes kommunen, skal naboene normalt varsles. Regler om dette finnes i § 94 nr. 3. Også for meldingssaker er det krav om nabovarsling. Reglene om dette framgår direkte av § 81 annet ledd tredje punktum for driftsbygninger i landbruket, ved at § 94 nr. 3 er gitt tilsvarende anvendelse. Det samme har vært lagt til grunn for mindre arbeid etter § 86 a, selv om en tilsvarende klar henvisning mangler her. Om nabovarling etter § 86 a vises for øvrig til omtalen under kap. 6.2.6.2.

I den videre fremstilling behandles kun nabovarsling i forbindelse med søknader etter § 93, jf. § 94. Der det i fremstillingen brukes betegnelsen nabo, omfatter dette også gjenboer.

I byggesaker som gjelder søknad om tiltak, er saksgangen at naboer mottar et ordinært nabovarsel fra ansvarlig søker (eller tiltakshaver). Nabovarslet som benyttes, er normalt en standardisert blankett som inneholder de samme nøkkelopplysninger som kommunen mottar i søknaden. Ansvarlig søker skal beholde gjenpart av nabovarslet som skal følge byggesøknaden til kommunen. Naboene får som regel ikke automatisk forevist underlagsdokumentasjon, som tegninger og situasjonsplan, heller ikke plan for fremdrift. Dersom de vil ha slik informasjon, må de henvende seg til bygningsmyndighetene i kommunen. Av nabovarslet fremgår at søknaden m/grunnlagsmateriale kan sees på kommunens kontor. En del bransjeorganisasjoner anbefaler sine medlemmer å få naboenes signatur på tegningene, slik at det skal være entydig forstått hva naboene faktisk har fått kunnskap om, ikke minst hvilken versjon av tegningene nabovarslet er basert på.

Fristen for å protestere er 14 dager fra varslet er sendt, og naboen skal sende eventuell protest til kommunen. I praksis regnes tidsfristen for naboprotester fra det tidspunktet søknaden med underlagsmateriale er tilgjengelig hos kommunen. Årsaken til dette er at det ofte går noe tid fra nabovarsel er sendt til søknaden er tilgjengelig i kommunen. Uten en slik praktisering av fristregelen ville naboen risikere ikke å få innsyn i sakens underlagsdokumentasjon før etter at fristen for å protestere er gått ut.

Det skjer ikke sjelden at den som søker, sørger for å innhente samtykke fra naboer før søknaden sendes kommunen. Eventuelt samtykke avmerkes på gjenparten av nabovarslet, som så signeres av vedkommende nabo. Dersom nabo ikke ønsker å samtykke, kan han nøye seg med å merke av for at varslet er mottatt. Også i slike tilfeller skal naboen signere på gjenparten av nabovarslet. Det er imidlertid ikke påkrevd med bekreftelse fra naboen når nabovarsel sendes pr. post. I så fall benyttes en egen blankett hvor vedkommende postfunksjonær skal bekrefte at det er ekspedert en rekommandert sending.

Dersom alle naboer har samtykket, kan søknaden tas under behandling og i prinsippet avgjøres straks den er mottatt, forutsatt at det ikke mangler uttalelser eller tillatelser fra berørte sektormyndigheter etter § 95 nr. 2 annet ledd. Hvis naboene ikke har samtykket, må kommunen vente med å sluttbehandle søknaden til fristen for å protestere er utløpt. Den kommunale behandlingen kan føre til at tiltaket blir endret. Kommunen skal i slike tilfeller vurdere om endringene skal medføre ny søknad og nytt nabovarsel.

I dag kjenner ikke alltid utbygger naboenes syn på byggesøknaden før fristen for å protestere er utløpt. Ansvarlig søker får etter dette tidspunkt gjenpart av protestene fra kommunen og vil altså i praksis først to til tre uker etter at søknaden er sendt kommunen kunne forholde seg til protestene og eventuelt vurdere endringer i byggeprosjektet for å imøtekomme disse. I en del saker gjennomfører ansvarlig søker utvidet forhåndskontakt med naboene for å avverge senere konflikter.

Både hensynet til en rask og effektiv kommunal saksbehandling og mulighetene for tidligere justering av tiltaket taler for en endring av reglene om behandling av naboprotester. Dagens system fører til at mange nabokonflikter først kommer til syne etter at søknaden er sendt kommunen. Dersom en del av arbeidet med forholdet til naboer kan flyttes til fasen før saken kommer til kommunen, vil kommunen kunne få mer «ferdige» søknader til behandling. Naboene vil også kunne få en større faktisk påvirkningsmulighet gjennom en tidlig dialog. Dagens ordning fremmer ikke det samme påtrykket overfor tiltakshaver om å avklare forholdet til naboene før kommunen må ta stilling til det.

7.2 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsnotatet å overlate til ansvarlig søker å motta naboprotester i stedet for kommunen som i dag, og at fristen for å protestere skulle være gått ut før søknad om tiltak sendes kommunen. På den måten mente man søknaden ville bli mer komplett enn i dag, og kommunen kunne avgjøre den raskere fordi den ikke trengte å vente på eventuelle protester fra naboer. Også med tanke på en fremtidig elektronisk søknadsbehandling anså man det som en fordel om søknaden var komplett når den ble mottatt i kommunen. Man antok at forslaget også ville kunne bidra til mer dialog mellom tiltakshaver/ansvarlig søker og naboene på et tidlig tidspunkt med tanke på konfliktavklaringer.

Departementet foreslo også at det i forskrift skulle reguleres nærmere hvilke forutsetninger som måtte være til stede for en slik endring. F.eks. kunne naboene få gjenpart av situasjonsplan og fasadetegninger sammen med nabovarslet, og tidsfristen for naboprotest kunne begynne å løpe fra denne dokumentasjon er gjort tilgjengelig. Man mente kommunens rolle som eventuell mottaker av gjenpart av protester fra naboer måtte klargjøres. Kommunen skulle etter forslaget fortsatt ta stilling til nabointeressene dersom ikke den tidlige konfliktavklaringen gjorde at merknaden ble frafalt. Det ble følgelig ikke foreslått endringer som berørte kommunens beslutningsmyndighet.

7.3 Høringsuttalelsene

Blant høringsinstansene er oppfatningene til forslaget svært delte. Skillelinjene går på tvers av sektorer og følger således ikke bransjetilknytning eller tradisjonelle rollemønstre. F.eks. er det blant kommunene svært ulike oppfatninger om forslaget. Selv om det blant bransjeforeningene er overvekt av uttalelser som støtter forslaget, går flere også der i mot forslaget. Også blant sentrale myndigheter og fylkesmyndigheter er oppfatningene delte.

Flere av instansene som går i mot forslaget, påpeker at ansvarlig søker vil bli oppfattet som tiltakshavers representant av naboen og at det dermed er et problem at han ikke fremstår som nøytral. Det rettsikkerhetsmessige aspekt blir følgelig av mange fremhevet som et problem ved forslaget. Skiltleverandørenes forening mener f.eks. at forslaget fører til at deres medlemmer kommer i en vanskelig dobbeltrolle når de skal søke oppsetting av skilt på vegne av tiltakshaver. Norske Arkitekters landsforening (NAL) og Norges Praktiserende Arkitekter (NPA) viser til at ansvarlig søker er en partsrepresentant i søknadsprosessen, og at naboer derfor vil være skeptiske til å måtte forholde seg til søker i stedet for til kommunen. Disse anfører at kommunen i denne sammenheng har folks tillit til at de ivaretar deres legitime interesser på en betryggende måte, og at forslaget kan føre til at denne tillit svekkes. De peker videre på at det er deres inntrykk at tiltakshavere generelt legger vekt på et godt naboforhold, og at de involverer naboene i sine planer. NPA og NAL frykter at forslaget kan svekke dette bildet og øke risikoen for konflikt.

Huseiernes landsforbundmener det er en fare for at ansvarlig søker kan unnlate å videresende protester til kommunen og mener det er viktig at kommunen fremdeles har en kontrollerende funksjon i forbindelse med naboprotester. Direktoratet for naturforvaltning mener forslaget strider mot grunnleggende prinsipper om rettsikkerhet. Andre instanser påpeker at ansvarlig søker vil kunne forsøke å bagatellisere konsekvensene av tiltaket, og at naboer derfor uansett vil ta kontakt med kommunen for å få synspunkter fra en nøytral part. Det nevnes også at forslaget fører til dobbelt bokholderi og dermed mer papir, fordi naboen vil sende sin protest både til ansvarlig søker og til kommunen. Det hevdes at den foreslåtte ordningen kan føre til forholdsmessig mye merarbeid for mindre foretak. Bedriftsforbundet foreslår derfor at det skal være frivillig for ansvarlig søker å påta seg ansvaret som «postkasse» for naboprotester.

Fylkesmannen i Vest-Agdermener det er et problem at forslaget legger opp til forskjellig system for håndtering av naboprotester alt etter om det er et søknadspliktig eller meldepliktig tiltak. For meldingssakene skal protester fortsatt sendes naboer, og det kan bli forvirrende med to systemer. Det anføres også at det som oftest er enklere å løse forhold mellom naboer på et tidlig tidspunkt i prosessen enn når byggearbeidene er påbegynt.

Voss kommunemener forslaget bl.a. fører til økt papirmengde fordi alle naboer skal få tilsendt hele søknaden. Kommunen peker også på at omfanget av nabovarsling i mange saker kan begrenses eller må utvides. Departementets forslag vil kunne føre til at varslingsplikten blir praktisert alt for omfattende. Forslaget vil dessuten kunne føre til det blir vanskelig å dokumentere hvilke endringer søkeren har gjort i forhold til nabomerknader og at de opprinnelige tegningene neppe vil bli forelagt kommunen. Kommunen mener det vil bli «mykje god nabokrangel.»

Sarpsborg kommunepeker på at forslaget kan føre til mye ekstraarbeid og viser til at ansvarlig søker skal lage en redegjørelse som skal sendes kommunen. Det vises til at det kan oppstå «rot og forvirring» og at det oppstår dobbeltarbeid ved at kommunen må vurdere nabomerknader som ansvarlig søker også har brukt tid på. Drammen kommune foreslår at naboene skal sende protestene til kommunen som før, men med kopi til ansvarlig søker.

Forbrukerrådetmener at dersom ansvarlig søker skal måtte sende ut fullt underlagsmateriale til alle naboer, vil det være både tidkrevende og kostbart og at det er tiltakshaver som må påregne å betale for dette. Det vil også kunne oppstå en rekke spørsmål om hvilken dokumentasjon som skal legges ved nabovarslet. Videre stiller rådet spørsmålstegn ved hvilken sikkerhet naboene har for at deres eventuelle protester virkelig blir hørt. Dersom ansvarlig søker ikke legger ved eller redegjør for naboprotestene i forbindelse med søknaden til kommunen, vil kommunen etter hva man forstår ikke ha noen mulighet til å oppdage at en nabo har protestert med mindre naboen selv har sørget for å sende kopi av sin protest til kommunen.

Oslo kommunemener det er en fordel at naboene slipper å måtte oppsøke kommunen for å se saksdokumentene fordi hovedregelen nå blir at naboene alltid skal motta situasjonsplan og fasadetegninger. Det hender at ansvarlig søker sender søknad en tid etter nabovarslet, slik at grunnlagsmaterialet ikke er kommet inn til kommunen når naboene henvender seg dit. Ofte får heller ikke ansvarlig søker naboenes syn før fristen for å protestene, er utløpt. Kommunen mener derfor at både hensynet til rask og effektiv kommunal saksbehandling, naboenes reelle deltakelse og tidlig justering av tiltaket på utbyggersiden, taler for en forenkling av reglene om behandling av naboprotester. Det taler mot forslaget at mange ansvarlig søkere har for lite kunnskaper om plan- og bygningsloven og forvaltningsloven, og at mange søkere er «redd» for naboene og at naboene etter den foreslåtte ordningen får mer påvirkningsmulighet på det endelige resultat enn de i virkeligheten har. Faren er da at man ender opp med dårligere prosjekter som mer er påvirket av naboene enn av faglige/helhetlige hensyn nedfelt i gjeldende bestemmelser.

En del instanser fremhever som en fordel at forslaget oppmuntrer til mer dialog mellom utbygger og nabo. Bærum kommune mener at behovet for ny nabovarsling etter at søknad er innkommet til kommunen, må avbryte ev. frister som løper. Maskinentreprenørenes forening (MEF) fremhever at forslaget vil gi utbygger mulighet for å justere tiltaket før ev. naboprotester sendes kommunen. Stavanger kommune mener forslaget er et klart positivt tiltak. Prosjekt PBL-2000 mener det er forsvarlig å overlate oppgaven til utbygger og at denne vil gjøre det med «full informasjon». Det pekes også på at forslaget må forventes å føre til reduserte kommunale gebyrer.

Gran kommunemener det er et godt forlag som vil redusere kommunens arbeidsmengde og at faren for at ansvarlig søker skal hevde at protester aldri er mottatt, vil kunne motvirkes ved at protestene også kan sendes kommunen. Skien kommune mener forslaget vil lette kommunens arbeid ved at færre vil besøke kommunen for å se på det planlagte tiltaket. Den viser til at kommunen i dag i liten grad har mulighet til å gi noen god forklaring på de valgte løsningene i de enkelte søknadene - noe naboene i stor grad etterspør. Dette vil ansvarlig søker kunne gi når de får postkassefunksjon. Kommunen tror at dette vil føre til at flere mulige konfliktsaker endres til det bedre før de blir et offentlig anliggende. Kommunen mener det er nødvendig at naboene også kan sende protesten til kommunen der de ikke har tillit til ansvarlig søker. Forslaget om innsyn til dokumentene via Internett fra ansvarlig søkers hånd vil for denne kommunen kunne fungere ved at det kommunale servicesenteret bistår med å finne byggeforslaget på Internett. Bergen kommune anfører at ordningen ikke må være til hinder for at naboer kan henvende seg til kommunen og få nødvendig veiledning. Man mener det bør vurderes om ikke ansvarlig søker skal pålegges å sende grunnlagsmaterialet til kommunen i forbindelse med nabovarslingen, eller gjøre det tilgjengelig for kommunen på annen måte.

OBOS mener det er tilstrekkelig å påby å sende kopi av situasjonsplan og av fasadetegninger til naboene, og at øvrig materiale er tilgjengelig hos ansvarlig søker. Naboene bør få rett til å rekvirere kopier av materiale utover det som sendes med nabovarslet, mot å betale kostnadene ved dette. Norsk Kommunalteknisk Forening(NKF) mener ordningen ikke bør suppleres med plikt for kommunen til å sende avgjørelsen i saken til andre naboer enn de som har protestert, og viser til at det i noen saker kan være tosifret antall naboer/gjenboere. Osloog Bærum kommuner fraråder at kopi av protestene skal sendes kommunen. Asker kommune mener det i forskrift må kreves at kommunen får kopi av nabovarsler når disse blir utsendt, at det blir angitt på nabovarslet hvilke kart og tegninger (med dato) som er lagt til grunn og at alle bemerkninger skal vedlegges søknaden. Kristiansand kommune foreslår å innføre en ordning hvor ansvarlig søker må sende en oppstartsmelding til kommunen samtidig med at han sender ut nabovarslene. Meldingen bør inneholde en kort beskrivelse av hva slags tiltak som ønskes, adresse, gnr./bnr. Med slik melding som grunnlag kan det opprettes en sak og en mappe i kommunale saksbehandlingssystemer som fanger opp kopier av protester. Det pekes også på at kommunen dermed blir orientert om «hva som er på gang» og bedre kan planlegge sitt arbeid.

Fylkesmannen i Rogalandanfører at forslaget mangler noe av dagens notoritet, for eksempel når det gjelder å bevise at varsel er tidsnok innsendt eller hvilken tegning som egentlig er nabovarslet. Fylkesmannen peker på at det siste kan avhjelpes ved at nabovarslet inneholder kopi av tegning og situasjonskart. Noe av ulempen kan dessuten unngås dersom samtlige naboer får underretning om byggetillatelsen. De vil da kunne undersøke om naboprotesten har kommet fram til kommunen og eventuelt påklage vedtaket. Fylkesmannen mener det bør vurderes å sette frist overfor tiltakshaver til å sende inn søknad etter at nabovarsel er innhentet. Bergen kommune mener den foreslåtte ordningen vil tilfredstille kravene til notoritet. Det pekes på at ansvaret som påligger ansvarlig søker for å gi korrekte opplysninger er sterkt presisert i forslaget. Det vil etter kommunens mening ikke være større rom for «juks» med den foreslåtte ordningen enn det er ved dagens praksis. Statens kartverk mener naboprotest også bør kunne sendes til kommunen, og at naboene skal få kopi av byggetillatelsen.

Miljøverndepartementet er enig i at naboer og gjenboere bør få tilgang til grunnlagsmateriale i form av situasjonsplan og tegninger sammen med nabovarslet. Departementet mener dette i seg selv er et godt forslag som anbefales uavhengig av de øvrige forslagene. Etter departementets vurdering er forslaget dessuten en forutsetning for at ansvarlig søker skal kunne opptre med «postkassefunksjon» og også for forslagene om tidsfrister i saksbehandlingen. Flere andre instanser, herunder fylkesmannen i Oslo og Akershus, mener også det er positivt at naboene som en del av nabovarslingen skal få situasjonsplan og fasadetegninger. Det fremheves at dette vil kunne bidra til å klargjøre saken på et tidlig stadium og danne diskusjonsgrunnlag for naboer og utbygger.

Flere instanser fremhever at forslaget vil føre til raskere og mer effektiv saksbehandling. OBOS mener at tidlig informasjon overfor naboer og vurdering av deres reaksjon i forkant av innsending av søknad, eventuelt med justering av tiltaket, vil kunne være rasjonelt og tidsbesparende. Men det vises også til at erfaringene tilsier at motsetningene i mange tilfeller er så klare at slik forhåndskontakt ikke er hensiktsmessig. Her vil naboene kunne anse det som lite tilfredsstillende, og være skeptiske til, å måtte forholde seg til ansvarlig søker. Statens bygningstekniske etat (BE) mener forslaget kan klargjøre «fullstendige søknader» og gi grunnlag for at frister kan løpe. BE mener også det vil innebære betydelige forenklinger i forhold til målet om en (fremtidig) elektronisk byggesaksbehandling. Etaten peker videre på faren for at kommunene vil risikere å motta naboprotester uten at disse sendes søker slik forslaget forutsetter. Det anføres at kommunene neppe har noen «sak» å koble disse dokumentene til før søknad innkommer.

7.4 Departementets vurderinger

Det synes å være to hovedbegrunnelser som går igjen blant uttalelsene mot høringsforslaget. Den ene er at høringsforslaget ikke i tilstrekkelig grad ivaretar naboenes rettsikkerhetsmessige interesser. Den andre er at en ordning hvor naboene kan sende inn kopi av sin protest til kommunen, vil føre til store ulemper og merarbeid for kommunene. Med bakgrunn i de svært sprikende oppfatningene om høringsforslaget har departementet vurdert ulike alternative løsninger for å ivareta disse innvendingene.

En løsning som er vurdert, er å la dagens ordning med nabovarsling bestå uendret, eventuelt bare utvide innholdet i nabovarslingen til også å omfatte situasjonsplan og fasadetegninger. Man ville da gå glipp av muligheten for å få mer ferdige søknader til kommunen, noe departementet mener er viktig av hensyn til å sikre raskere kommunal saksbehandling og mulighet for avgjørelse «på dagen».

En annen løsning departementet har vurdert, er om ordningen skal være frivillig og at utbygger kan gjøre avtale med kommunen på forhånd, f.eks. i en forhåndskonferanse, om å forplikter seg til å være «postkasse» for naboprotestene. Man kunne tenke seg at en slik frivillig ordning kunne få en viss utbredelse fordi det ligger et insitament for tiltakshaver i å påta seg denne oppgaven gjennom muligheten for redusert byggesaksgebyr. Dessuten vil tiltakshaver kunne få mer «kontroll» med saksforberedelsen på et tidligere tidspunkt enn i dag. En fordel med en frivillig løsning vil selvsagt også være at man får prøvd ut ordningen før man på et senere tidspunkt eventuelt finner å kunne innføre den permanent. I så måte er det å betrakte som en mellomløsning, som kan ha positive sider. Departementet frykter imidlertid at en frivillig ordning ikke ville få den ønskede utbredelse. Årsaken til dette er for det første at forhåndskonferanser benyttes i varierende grad, og at en del tiltakshavere/ansvarlige søkere av makelighets- eller kostnadshensyn i mange tilfeller ikke vil ha noe ønske om å påta seg oppgaven med å ta i mot naboprotester. Oppgaven vil innebære «håndtering» av henvendelser fra mer eller mindre forståelsesfulle naboer, som nok i en del tilfeller kan føles ubehagelig. Det kan også tenkes at nabohenvendelsene og kontakten blir så stor at ansvarlig søker ikke kan regne med å få betalt fullt ut den tid som går med. Det er nærliggende å tro at tiltakshaver/ansvarlig søker, særlig i de mer kompliserte prosjektene, vil være fristet til å overlate til kommunen å motta naboprotestene. Ordningen vil dermed ikke bli effektiv nettopp i de sakene hvor en «dialog» kan være mest fruktbar med tanke på tidlig avklaring av naboforhold. En frivillig ordning innebærer således en reell risiko for at ordningen blir mindre brukt enn det departementet ser som ønskelig.

Departementet har kommet til at det vil opprettholde hovedtrekkene i forslaget fra høringsnotatet, men gjøre visse endringer for å imøtekomme de viktigste hovedinnvendingene fra høringen. Endringene i forslaget tar utgangspunkt i at ansvarlig søker skal sende en «oppstartmelding» til kommunen slik at saken blir registrert der, parallelt med at naboene bli varselet om utkastet til byggesøknad. Departementet mener denne meldingen i praksis skal være en kopi av nabovarslet, vedlagt listen over de naboer som er varslet. Meldingen til kommunen sendes samtidig med at nabovarslet sendes naboene og innebærer i realiteten derfor ingen stor byrde for ansvarlig søker. Med en slik melding som grunnlag kan kommunen opprette en sak eller «mappe» i det kommunale saksbehandlingssystemet og fange opp eventuelle gjenparter av protester som naboer senere sender inn. Naboenes protester skal alltid være ledsaget av en gjenpart av nabovarslet, slik at kommunen enkelt kan identifisere saken og koble den med riktig sak/mappe.

En positiv bieffekt av forslaget er at kommunen gjennom «oppstartmeldingen» også blir orientert om «hva som er på gang». Dermed kan den bedre kan planlegge sitt arbeid før søknaden sendes inn og ta kontakt med ansvarlig søker for avklaringer. Etter departementets syn vil ikke dette forslaget føre til unødvendig økt byråkrati, men muliggjøre dialog også mellom kommunen og ansvarlig søker før søknaden sendes inn. Kommunen må riktignok opprette en sak, men det vil den uansett måtte gjøre når søknaden kommer inn på et senere tidspunkt. Denne delen av forslaget innebærer således kun en forskyvning av tidspunktet for når en sak opprettes. I de tilfeller hvor det på forhånd er opprettet en sak i kommunen på grunn av en tidligere avholdt forhåndskonferanse, vil det selvsagt ikke bli aktuelt å opprette enda en ny sak når gjenpart av nabovarslet sendes kommunen.

Naboenes rettsikkerhet i varslingsprosessen blir ivaretatt ved at de får anledning til å sende gjenpart av sine protester til kommunen, samtidig som nabovarslet utvides til også å omfatte situasjonsplan og fasadetegninger. Tegningene skal være identifiserbare i henhold til de alminnelige krav til system for dokumenthåndtering som gjelder etter forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett (GOF) § 6 bokstav d. Det innebærer at kommunen relativt enkelt skal kunne se om situasjonsplanen og fasadetegningene som naboene har mottatt fra ansvarlig søker, er de samme som kommunen mottar sammen med søknaden. Hvis de ikke er det, må kommunen vurdere om det er behov for ny nabovarsling. Kommunen må også i dag vurdere om det er behov for ny nabovarsling, men denne vurderingen blir nå enklere fordi naboene på forhånd har fått oversendt situasjonsplan og fasadetegninger som kommunen vet hva innholder.

Departementet kan ikke se at ordningen innebærer en svekkelse av rettsikkerheten i forhold til dagens ordning. Det forekommer etter alt å dømme også «juks» i dag i forbindelse med nabovarslingen. Ettersom kommunen har fått situasjonsplanen og fasadetegningene fra ansvarlig søker samtidig med naboene, kan disse ta kontakt med kommunen og få forklart prosjektet fra en nøytral part på samme måte som i dag. Kommunen vil kunne undersøke om ansvarlig søker sender med alle naboprotester sammen med søknaden, ved å kontrollere om protester som er mottatt direkte fra nabo, er tatt med. Ansvarlig søkers mulighet for å underslå eller manipulere opplysninger vil dermed være redusert til de protester som naboen på forhånd ikke har sendt kommunen. Men det må i denne sammenheng tas i betraktning at de fleste ansvarlige søkere må forventes å utføre sin oppgave som mottaker av naboprotester på en samvittighetsfull og forsvarlig måte. Uhederlighet og svik kan her, som på mange andre områder, ikke helt forhindres hvis vedkommende først har bestemt seg for å opptre uredelig. Uansett om en protest ikke når frem til kommunen, vil naboen ha sin klagerett i behold. Ansvarlig søker vil også måtte ha godkjenning fra kommunen (ansvarsrett). Denne godkjenningen kan han risikere å miste dersom det oppdages uregelmessigheter i forbindelse med behandlingen av naboprotestene. Muligheten for å bli «oppdaget» vil være relativt stor fordi naboene i ettertid vil kunne forhøre seg i kommunen om hvordan den har forholdt seg til naboprotesten.

7.5 Nærmere om departementets forslag

Departementets forslag innebærer at ansvarlig søker blir mottaker av eventuelle naboprotester og videresender disse til kommunen som vedlegg til søknaden sammen med en redegjørelse om protestene. Når et tiltak er avklart med naboene, må ansvarlig søker sørge for at dette fremkommer gjennom et eksplisitt nabosamtykke. Kommunen trenger dermed ikke å vurdere naboprotestene i forhold til det «opprinnelige» tiltaket (dvs. tidligere forslag før justeringer pga. nabomerknad). Departementet foreslår ikke endring av klagemuligheten i denne forbindelse.

Ansvarlig søker kan også, etter å ha mottatt naboprotestene, sende disse til kommunen sammen med søknaden uten å ha gjort forsøk på å komme til enighet med naboene eller endre tiltaket.

Det foreslåtte ordningen skal ikke påvirke kommunens beslutningsmyndighet, men vil innebære en viss overføring av kommunens samordningsfunksjoner i saksforberedelsen. Dette medfører naturligvis ikke at søker får større påvirkning på vurderingen av overordnede rammebetingelser, f.eks. i en sak som inneholder søknad om dispensasjon eller hvor det trengs særskilt avklaring i forhold til krav om estetikk eller andre planforutsetninger. Søker får imidlertid en mulighet til å avklare naboens forhold til disse tingene, for eksempel i forhold til spørsmål om plassering på tomta. For ytterligere å styrke rettsikkerheten vil man i forbindelse med forskriftsarbeidet vurdere en ordning hvor naboene skal få kopi av (ramme)tillatelsen.

Det hender at tiltak blir endret så mye etter at søknaden er mottatt i kommunen at det krever en helt ny søknad, ev. en noe enklere «endringssøknad» og dermed ny nabovarsling. I slike tilfeller må den videre prosessen avklares med kommunen. Kreves en helt ny søknad, vil det være naturlig at ansvarlig søker tar hånd om denne. Dersom nabovarslingen bare gjelder mindre endringer eller deler av en søknad, vil kommunen - om den finner det hensiktsmessig - kunne avklare med naboene direkte om de har merknader. Hvor bare deler av søknaden krever ny nabovarsling, behøver ikke den kommunale behandlingen stanse opp, selv om det nok i mange tilfeller vil være naturlig.

En dialog med naboene kan ha forskjellige former. Det kan være nye skriftlige runder, toveis dialog eller møter «samrådshøringer», slik det ble foreslått av Holt-utvalget i NOU 1987:33 Nytt hovedgrep på plan- og bygningslovgivningen.

Når ansvarlig søker blir postkasse for naboprotestene, får dette nødvendigvis konsekvenser for hva nabovarslet skal inneholde. Etter dagens ordning er tiltakshaver ikke forpliktet til å vedlegge situasjonsplan og fasadetegninger sammen med nabovarslet, selv om dette i praksis skjer i et visst omfang. Naboene kan imidlertid se disse dokumentene ved frammøte på kommunens kontor. I mange tilfeller vil ikke ansvarlig søker ha kontor i den kommunen hvor tiltaket skal føres opp. Dette reiser særlige problemer. Det vil ikke være naturlig å fortsette ordningen med innsyn i dokumentene på kommunens kontor når det er ansvarlig søker som skal være mottaker av naboprotester. Departementet mener derfor det i forskrift må gis nærmere regler om hva nabovarslet skal inneholde. En nærliggende løsning er at situasjonsplan og fasadetegninger, som hovedregel skal vedlegges nabovarslet, og at naboen kan kreve dette tilsendt dersom det ikke er vedlagt annet enn en beskrivelse, grove skisser eller oversiktplaner. Den mertid som går med til å ettersende disse dokumentene, dvs. tiden fra anmodning til mottak av dokumenter, må i tilfelle legges til 2-ukersfristen. Naboen bør normalt ikke ha behov for mer dokumentasjon enn det som fastsetter rammene for tiltaket. Mer teknisk preget dokumentasjon, f.eks. av konstruksjonsberegninger og liknende, vil ikke være noe tema ved nabovarsling. Ved at naboen som hovedregel skal få utlevert situasjonsplan og fasadetegninger, sikrer man seg mot at det i ettertid oppstår tvil om hva som er nabovarslet, og om søknaden som sendes kommunen avviker fra det som er nabovarslet.

En mulig fremtidig løsning, kan være at ansvarlig søker - i stedet for å vedlegge situasjonsplan og fasadetegninger - oppgir en internettadresse til naboen, hvor de samme dokumentene kan lastes ned i et allment tilgjengelig format. Internett er i dag svært utbredt både i mange private hjem og i offentlige og private virksomheter. En nabo vil derfor neppe ha vanskeligheter med å skaffe seg tilgang til disse internettsidene.

Departementet finner at det i loven bør presiseres at fristen for naboprotest skal regnes fra grunnlagsmaterialet for søknaden er gjort tilgjengelig. Begrunnelsen for dette er at det kan ta noe tid fra nabovarslet er sendt til naboen har fått tilgang til underlagsmaterialet. Uttrykket «tilgjengelig» er valgt med tanke på at underlagsmaterialet kan være stilt til disposisjon for naboen på en måte som forutsetter aktiv medvirkning fra denne, f.eks. gjennom å hente dokumentasjonen på et postkontor eller laste det ned via Internett. Det må likevel tas høyde for at noen naboer ikke vil hente dokumentene, og at slike tilfeller ikke skal gjøre det mulig å trenere prosessen. Hvordan dette skal forhindres, vil bli vurdert nærmere i forbindelse med forskriftsarbeidet.

Lovteksten i § 94 nr. 3 første ledd er utformet spesielt med tanke på at nabomerknader skal vedlegges søknaden i original. Det er altså ikke slik at det er gjenpart av nabomerknadene som skal oversendes kommunen, jf. ordet «gjenpart», som brukes i forbindelse med varselbrevene i bestemmelsen. Kravet om oversendelse av originaldokument skal sikre nødvendig notoritet, og dessuten sørge for at saksbehandlingen i kommunen ikke blir unødig vanskeliggjort på grunn av dårlige kopier.

Naboer som protesterer vil kunne være skeptiske til at ansvarlig søker forholder seg til naboprotesten på en forsvarlig og samvittighetsfull måte, fordi de vil oppfatte ansvarlig søker som tiltakshavers representant. For å forhindre at ansvarlig søker skal «underslå» eller manipulere merknadene når byggesøknaden sendes kommunen, vil det kunne være behov for regler som gjøre det mulig for nabo å sende gjenpart av protesten til kommunen. Departementet vil vurdere å gi nærmere regler om dette i forskrift.

Forslaget innebærer at kommunen skal få gjenpart av nabovarslet og listen (oppgaven) over naboeiendommer m.m. før søknaden sendes inn. Dagens krav om at gjenpart av varselbrevene og oppgave over naboeiendommene skal følge søknaden, bortfaller, jf. § 94 nr. 3 første ledd tredje punktum.

Som en del av søknadsbehandlingen i kommunen må kommunen ta selvstendig stilling til om det er grunnlag for å kreve ny nabovarsling, helt eller delvis. Redegjørelsen fra ansvarlig søker, sammenholdt med det kommunen vet nabovarslet inneholdt, vil danne utgangspunkt for denne vurderingen. Ettersom det legges opp til å utvide innholdet i nabovarslet, kan denne delen av saksbehandlingen bli enklere enn i dag. Dersom kommunen er i tvil om nabovarslet eller eventuelle samtykkeerklæringer er dekkende i forhold til søknaden, må den ta dette opp med ansvarlig søker. Kommunen kan også forsikre seg om at nabovarslingen er tilfredsstillende ved å kontakte nabo direkte.

I en del saker vil det ikke være behov for å varsle alle naboer/gjenboere fordi tiltaket ikke berører dem. § 94 nr. 3 første ledd siste punktum regulerer adgangen til å begrense nabovarslingen. Denne regelen vil gjelde uendret selv om ansvarlig søker skal være mottaker av naboprotester. Det samme gjelder regelen i annet ledd hvor kommunen kan bestemme utvidet varsling. Ansvarlig søker som ønsker å begrense nabovarslingen, bør kontakte kommunen om dette på forhånd for avklaring. Dersom ansvarlig søker har grunn til å tro at det vil være behov for utvidet varsling av naboer, bør også dette avklares med kommunen på forhånd slik at det ikke blir nødvendig med ytterligere varsling(er) i ettertid.

I § 81 annet ledd tredje punktum vises det til § 94 nr. 3 om nabovarsling, som er gitt tilsvarende anvendelse. Departementet mener det av rettsikkerhetsmessige grunner ikke er like tilrådelig å overlate til melder å motta naboprotester, på samme måte som ansvarlig søker. Melderen vil som oftest være tiltakshaver selv, og melderen har dermed normalt en tettere tilknytning til saken enn det en ansvarlig søker har. Departementet er imidlertid innstilt på å vurdere om samme ordning kan innføres for melder, som for ansvarlig søker, når man har høstet erfaringer i praksis.

Når ansvarlig søker har overtatt kommunens oppgave med å være mottaker av naboprotester, vil henvisningen til § 94 nr. 3 ikke lenger være hensiktmessig. Det foreslås derfor at dagens regler om nabovarsling i § 94 nr. 3 første ledd tas inn i § 81 som et nytt tredje ledd. Dermed opprettholdes gjeldende regler for nabovarsling i meldingssaker etter § 81. (I kap. 6.2.6.3 er det for øvrig fremmet forslag om en henvisning i § 86 a til dette nye leddet i § 81.) Av hensyn til sammenhengen endres nåværende henvisning i § 81 annet ledd tredje punktum til § 94 nr. 3 annet til femte ledd. Det foreslås også, av lovtekniske grunner, at siste punktum i § 94 nr. 3 første ledd blir nytt første punktum i annet ledd. Dermed vil bestemmelsene om innskrenkning eller utvidelse av nabovarslingen fremgå av samme ledd.

Det foreslås en forskriftshjemmel i § 94 nr. 3 femte ledd for at nærmere regler om nabovarsling m.v. kan gis i forskrift. Det kan bl.a. bli aktuelt å gi særregler om nabovarsling i dispensasjonssaker, som følge av at også § 7 tredje ledd første punktum viser til § 94 nr. 3. F.eks. kan det bli aktuelt å la nabovarslingen følge reglene i § 81 tredje ledd i de mindre kompliserte sakene, fordi tiltakshaver da selv kan være søker.

7.6 Økonomiske, administrative og andre konsekvenser

Forslaget innebærer en overføring av den forberedende byggesaksbehandlingen fra kommunen til ansvarlig søker. Den totale arbeidsbelastningen vil sannsynligvis være den samme, men ansvarlig søker tar en større del. Kommunen kan dermed få en enklere saksbehandling, både med hensyn til vurderingstema og omfanget av dokumentasjon. Forslaget innebærer mulighet for nedkorting av saksbehandlingstiden i kommunen med minimum 14 dager, men denne tiden må nødvendigvis legges til søkers saksforberedelse forut for at søknaden sendes kommunen.

Ansvarlig søker vil få innblikk i synspunktene fra naboene på et tidligere tidspunkt enn i dag. Det vil gjøre det mulig for ham å foreslå endringer overfor tiltakshaver som gjør at saken kan behandlers raskere i kommunen. Der praksis med forhåndsavklaringer allerede følges, vil regelen ikke medføre nevneverdige konsekvenser. Tiltakshaver og ansvarlig søker får imidlertid en klarere oppfordring til å foreta tidlige avklaringer for å kunne få en lettere kommunal saksbehandling. Bl.a. bør flere tiltak kunne behandles som enkle tiltak etter § 95 b med kort saksbehandlingsfrist og lavere byggesaksgebyr. Endringen vil imidlertid kunne medføre at ansvarlig søker krever ekstra betaling fra tiltakshaver for denne oppgaven.

Det må antas at forslaget fører til økt dialog mellom utbygger og nabo i forhold til praksis i dag.

Forslaget legger til rette for en mer hensiktmessig og rask elektronisk saksbehandling av byggesøknader ved at søknaden kan tas under behandling straks den er mottatt i kommunen.

Kommunen vil spare administrativt på denne ordningen ved færre ekspederinger og journalføringer, men oppgavene blir til gjengjeld overført ansvarlig søker. Kommunen vil også kunne oppnå besparelser ved at en sak ikke lenger behøver å arkiveres i påvente av at fristen for å protestere går ut. Kommunen risikerer imidlertid å få en del naboprotester inn til seg som følge av at gjenpart av naboprotesten skal kunne sendes kommunen. Disse må selvsagt journalføres enkeltvis som i dag.

Det er vanskelig å anslå hvilke økonomiske besparelser kommunen vil få når den får søknaden komplett med naboprotester.