Del 1
Generelt om loven og lovarbeidet

1 Proposisjonens hovedinnhold

Regjeringen legger med dette fram forslag til ny helsepersonellov. Samtidig fremmes forslag til nye lover om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern, pasientrettigheter og spesialisthelsetjenesten.

De nye helselovene er et ledd i regjeringens arbeid for å fremme helse- og velferdspolitikk bygd på respekten for menneskeverdet, rettferdig fordeling av rettigheter og plikter, likeverd og lik tilgjengelighet av tjenester og en styrket rettsstilling for den som trenger disse tjenestene. Samlet skal de nye helselovene gi et moderne rammeverk for utvikling av et nasjonalt helsetilbud som er rasjonelt drevet, har god kvalitet og står i en tjeneste for enkeltmennesket. I tillegg til et nytt og bedre lovverk, satser regjeringen på en opptrapping av ressursinnsatsen innen forsømte områder som psykiatri, kreftomsorg, utstyr og forebygging. En mer effektiv ressursutnyttelse gjennom bedre organisering av helsevesenet er også en avgjørende del av regjeringens strategi for et bedre helsevesen. Det nye lovverket skal bidra til å fremme en organisering som gir bedre koordinering av ressursbruken og sterkere fokus på pasienten. Helsepersonelloven skal bidra til en lovforenkling og legge grunnlag for smidigere samspill mellom yrkesgruppene i helsevesenet.

Sosial- og helsedepartementet legger i proposisjonen fram forslag til ny helsepersonellov. Det foreslås en felles helsepersonellov for alt helsepersonell som skal erstatte følgende 9 lover:

• lov om fysioterapeuter og mensendiecksykegymnaster av 13 juli 1956

• lov om godkjenning av sykepleiere av 8 januar 1960 nr 1

• lov om ortopediingeniører og om omsetning av ortopediske hjelpemidler av 11 juni 1971 nr 54

• lov om offentleg godkjenning av pleiarar i psykiatriske sjukehus av 23 juni 1972 nr 69

• lov om godkjenning m v av psykologer av 9 mars 1973 nr 13

• lov om godkjenning m v av helsepersonell av 14 juni 1974 nr 47

• lov om leger av 13 juni 1980 nr 42

• lov om tannleger av 13 juni 1980 nr 43

• lov om jordmødre av 26 april 1985 nr 23

Det innebærer at følgende forskrifter om offentlig godkjenning av helsepersonell gitt i medhold av helsepersonelloven av 1974 oppheves:

• forskrift om godkjenning av ergoterapeuter

• forskrift om godkjenning av radiografer

• forskrift om godkjenning av vernepleiere

• forskrift om godkjenning av hjelpepleiere

• forskrift om godkjenning av fotterapeuter

• forskrift om godkjenning m v av tannpleiere

• forskrift om godkjenning m v av bioingeniør

• forskrift om godkjenning m v av optikere

• forskrift om godkjenning m v av kiropraktorer

Lovrevisjonen tar sikte på å samle reguleringer av helsepersonell i en felles lov for på en bedre måte å ivareta krav til kvalitet og pasienters sikkerhet i helsetjenesten og motvirke en uakseptabel profesjonskamp. Den innebærer et mer tilgjengelig og ensartet regelverk som kan bidra til bedre innsikt og etterlevelse av de krav som stilles. Helsepersonelloven innebærer også en presisering, en betydelig forenkling og på visse punkter en endring av gjeldende regelverk.

Lovens formål, virkeområde og definisjoner fremgår av del I. I del II er helsepersonells ansvar i forbindelse med yrkesutøvelsen regulert. Ansvar i forbindelse med behandling av pasientopplysninger er skilt ut i en egen del III, som omhandler taushetsplikt, opplysningsrett, opplysningsplikt, meldeplikt og krav til dokumentasjon. I del IV omhandles regler for tildeling av autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning, herunder hvilke grupper som i dag er autorisert samt administrative ordninger. Del V gjelder reaksjoner overfor helsepersonell ved brudd på lovens bestemmelser. Denne delen inneholder også reaksjonssystemet og bestemmelser om hvem som har myndighet til å gi reaksjoner og til å påklage lovbrudd og vedtak om reaksjoner. Det foreslås opprettet en helsepersonellnemnd som skal være klageinstans i forhold til Statens helsetilsyns enkeltvedtak når det gjelder reaksjoner mot helsepersonell. Del VI omhandler endringer i andre lover, mens del VII drøfter økonomiske og administrative konsekvenser.

Autorisasjonsordningen skal som i dag være et statlig styringsmiddel for å ivareta pasientens sikkerhet i helsetjenesten. Styringsmiddelet knyttes til kontroll med yrkesutøvelsen, ved at en viss yrkesutøvelse forutsetter autorisasjon og at denne kan nektes utstedt og kan tilbakekalles. I tillegg knyttes det visse rettsvirkninger til autorisasjon: tittelbeskyttelse og beskyttelse av yrkesutøvelse som forutsetter bestemte kvalifikasjoner. Departementet foreslår at helsepersonellgrupper får autorisasjon ved oppfyllelse av vilkår knyttet til utdanningens innhold, yrkesrollens innhold og selvstendighet og internasjonale forhold. Departementet har på dette grunnlaget foretatt en ny gjennomgang av alle grupper for vurdering. Begrepet «offentlig godkjenning» foreslås anvendt i forhold til spesialistgodkjenning, mens begrepet «autorisasjon» erstatter det som tidligere var offentlig godkjenning og autorisasjon.

Kravene som stilles til helsepersonells yrkesutøvelse og behandling av pasientopplysninger er i hovedtrekk en videreføring (kodifisering) og generalisering av gjeldende rett for de grupper som i dag er offentlig godkjent/autorisert. Videreføringen gjelder både lovbestemte plikter og plikter som det er antatt gjelder selv om dette ikke uttrykkelig er fastsatt i lov, for eksempel plikten til forsvarlighet m fl. I tillegg er det gitt visse presiseringer av innholdet i videreførte bestemmelser, for eksempel i bestemmelsene om behandling av pasientopplysninger.

Plikter som tidligere var forbeholdt noen grupper, for eksempel plikt til å involvere pasienter i behandlingen, plikt til å informere, plikt til forsvarlig ressursbruk og plikt til å tegne forsikring gjelder etter forslaget for flere grupper. Det er nytt at også annet personell i helsetjenesten enn offentlig autoriserte reguleres direkte av loven. Det er foreslått enkelte nye reguleringer, for eksempel om organisering av helsetjenester, herunder plikt til internkontroll, om markedsføring av virksomhet, og om pliktmessig avhold m m.

Departementet foreslår en rett for pasienter til å bringe saker inn for tilsynsmyndighetene. Pasientene får imidlertid ingen klageadgang overfor den foreslåtte helsepersonellnemnda som i hovedsak skal ivareta helsepersonells rettssikkerhet.

I denne sammenhengen foreslås det også visse endringer av tilsynsloven, og det foreslås opprettet en helsepersonellnemnd som klageinstans for helsepersonells klager på administrative reaksjoner. De ulike profesjonsråd foreslås nedlagt.

Videre foreslås det et forenklet og ensartet system for reaksjoner mot helsepersonell, og at det gis en viss veiledning med hensyn til formål og innhold i de forskjellige reaksjonsformer . Systemet skal gjøre tilsynsmyndighetene bedre i stand til å differensiere mellom saker etter alvorlighetsgrad. Begrunnelsen er å motvirke uhensiktsmessig og uensartet praksis på landsbasis, og dermed styrke hensynet til lik behandling og forutberegnelighet for helsepersonell og pasienter/pårørende.

Departementet foreslår at helsepersonelloven i hovedsak skal inneholde reguleringer av det enkelte helsepersonells plikter og ansvar - og ikke reguleringer av bestemte faglige ledelsesforhold eller organisasjonsformer i helsetjenesten. Unntak fra denne systematikk er følgende:

Bestemmelser som forutsetter en koordinert innsats (på helseinstitusjoner og større behandlingsenheter) inneholder krav til at det skal være én person som har det overordnede ansvaret. Dette gjelder bl a bestemmelsene om informasjon (§ 10), journalføring (§ 39) og plikt til å gi pasienter innsyn i journal (§ 41).

I lovutkastet § 16 er det foreslått en plikt for virksomhet som organiserer helsetjeneste til å innrette virksomheten slik at helsepersonellet blir i stand til å etterleve sine lovpålagte plikter (herunder forsvarlighetskravet). Denne bestemmelsen er ment å sikre helsepersonell faglig autonomi, og er sammen med forsvarlighetskravet i lovutkastet § 4 en videreføring av intensjonen i dagens legelov § 16 tredje ledd.

Etter departementets vurdering bør organisatoriske forhold for øvrig overlates til arbeidsgiver/ eier, eventuelt reguleres i tjenestelovgivningen (kommunehelsetjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven, tannhelsetjenesteloven, lov om psykisk helsevern) - eller i særlovgivningen (abortloven, smittevernloven, bioteknologiloven m fl). Kvalifikasjonskravene i tilknytning til utøvelse av risikovirksomhet og forsvarlighetskravet (som bl a innebærer krav til å innrette yrkesutøvelsen etter egne kvalifikasjoner og begrensninger, og at lege tar beslutninger i medisinske spørsmål) innebærer imidlertid regulering av plikter og ansvar etter kvalifikasjoner. Dette vil også innebære en differensiering innen de ulike profesjoner.

2 Bakgrunn

2.1 Bakgrunnen for lovarbeidet

2.1.1 Stortingsmeldinger - uttalelser fra Stortinget

I Stortingsmelding nr 41 (1987-88 - Helsepolitikken mot år 2000) er det på side 105 uttalt:

«Vi finner i dag sterke profesjonsinteresser i ulike deler av helsevesenet. Dette kan ofte være til hinder for rasjonell bruk av personell. Framover vil det være viktig å føre en åpen diskusjon omkring arbeidsdeling mellom yrkesgruppene der brukernes behov settes foran yrkesfaglig prestisje. Dette vil kunne føre til en bedre utnyttelse av og en større utfordring for det personellet vi har. Prinsippet er en oppmykning av den tildels rigide ansvarsdelingen som gjør det vanskelig både for pasienter og helsearbeidere. [...] Befolkningen har krav på en helsetjeneste som fungerer i forhold til deres behov. Strenge fagskiller og omfattende diskusjoner om hvem som ideelt bør gjøre hva virker ikke alltid til pasientenes beste. Lovgivningen stiller delvis de ulike grupper ulikt. Egne profesjonslover støtter også opp under profesjonstenkningen og bygger opp under gruppenes status. For å legge grunnlaget for mer like forhold og større fellesfølelse helsepersonellgruppene i mellom, vil departementet utrede spørsmålet om en felles helsepersonellov.»

I Innst S nr 120 (1988-89), side 29, har sosialkomiteen understreket at :

«... i den grad regelverket stenger for rasjonelt arbeid og fornuftig samarbeid mellom fagpersonell, bør departementet arbeide frem et regelverk som åpner for større smidighet og effektivitet. Det tjener ingen at en yrkesgruppe bruker regelverket til å monopolisere enkelte oppgaver til seg, dersom disse billigere, bedre og mer effektivt kunne utføres av andre eller av flere yrkesgrupper.»

2.1.2 Utredning om helsepersonellovgivningen - NOU 1993:33 og høringen

På ovennevnte bakgrunn igangsatte Sosial- og helsedepartementet arbeidet med å utrede ny helsepersonellov med sikte på ny regulering av helsepersonell. I januar 1990 ble Bente Ohnstad engasjert for dette arbeidet. Utredningsmandatet var avgrenset til å gjelde helsepersonell som var offentlig godkjent/autorisert. I departementets redegjørelse for oppgaven (prosjektbeskrivelsen) heter det:

«Helsepersonell preges stort sett av høyt utdanningsnivå og stor grad av spesialisering. Dette har bidratt til en helsetjeneste av høy faglig standard. Profesjonalisering og spesialisering har derfor mange fordeler, men har også ført til et mindre fleksibelt arbeidsmarked og til samarbeidsproblemer mellom yrkesgruppene. Dette er det ønskelig å gjøre noe med.

Et felles overordnet mål for alt helsepersonell må være å skape best mulig helsetjeneste innen tilgjengelige ressurser. En overordnet oppgave for enhver helsearbeider må være å bidra til at målet oppfylles. Dette vil blant annet kreve samarbeid mellom helsepersonell. Med sin faglige kompetanse må de supplere hverandre i stedet for å fremme motstridende interesser. Det må skapes den holdning innen faggruppene at de først og fremst er helsearbeidere, dernest sykepleiere, leger, fysioterapeuter osv. [...] Det foreslås at alle gjeldende lover og helsepersonell, inkludert leger, samles i en lov.»

Prosjektleder fikk i mandat å foreta en gjennomgang av gjeldende lover og forskrifter vedrørende godkjenning m v av helsepersonell, herunder de særlige profesjonslover.

Prosjektleder skulle utrede forslag til lovbestemmelser som bør være like for alle yrkesgrupper, så som bestemmelser om godkjenning, tittelbeskyttelse, forsvarlig virksomhet, taushetsplikt og administrative reaksjoner og behovet for nye materielle bestemmelser der dette måtte finnes hensiktsmessig. Videre skulle prosjektleder undersøke om bestemmelser i lov av 19 juni 1936 nr 9 om innskrenkning i adgangen for den som ikke er norsk læge eller tannlæge, til å ta syke i kur (kvaksalverloven) helt eller delvis bør inkorporeres i den nye felles helsepersonelloven. Prosjektleder skulle utarbeide forslag til en samlet lov om helsepersonell med generelle og spesielle motiver. Det ble forutsatt at prosjektleder holdt god kontakt med helsepersonellets yrkesorganisasjoner og at disse fikk gi uttrykk for sine synspunkter under prosjektarbeidet bl a gjennom minihøringer.

I utredningen foreslås det en felles lov for alle offentlig godkjente helsepersonellgrupper. Øvrige sentrale deler av utredningen gjengis under de forskjellige temaer i proposisjonen.

De fleste høringsinstanser stilte seg i hovedsak positive til den foreslåtte regulering. Fylkeslegene framhevet at en ny felles lov ikke må hindre særbehandling ved supplerende regelverk. Fylkeskommuner og kommuner støttet forslaget om en felles lov. Justisdepartementet så positivt på at man tok sikte på å samle de ulike profesjonslovene i en felles lov. Legeforeningen mente derimot at forslaget til felles helsepersonellov måtte avvises, og viste blant annet til at legeloven var forholdsvis ny og godt gjennomarbeidet. LO ga sin tilslutning til forslaget om å samle alle profesjonslover i en lov.

2.1.3 Høringsnotat til ny lov om helsepersonell m v og høringen

Høringsnotatet til ny lov om helsepersonell ble sendt på høring første juli 1997 til berørte institusjoner og organisasjoner. Tillegg til høringsnotatet med alternative forslag til regulering av bierverv ble ettersendt i august 1997.

Høringsinstansene ble primært bedt om å uttale seg om følgende punkter:

• Utvidelsen av lovens personelle virkeområde, jf lovutkastet § 3.

• Autorisasjonsordningen, herunder forslag til kriterier og til utvidelsen av antallet grupper, jf lovutkastet kapittel 9.

• Regulering av generelle over- og underordningsforhold knyttet til profesjoner foreslås ikke regulert i helsepersonelloven, men overlates til særlovgivning og arbeidsgiver.

• Regulering av bierverv. Det foreslås en bestemmelse om melding til offentlig arbeidsgiver om bierverv på arbeidsgivers anmodning, jf lovutkastet § 19.

• Forslag om forbud for helsepersonell mot å motta gaver eller lignende som er egnet til å påvirke helsepersonells tjenestlige handlinger på en utilbørlig måte, jf lovutkastet § 9.

• Forslag om at det åpnes for en rasjonell utnyttelse av personellressurser der det er hensiktsmessig og forsvarlig, ved at den plikten påhviler kan overlate til medhjelper å utføre oppgaven. Plikten formuleres slik: «plikt til å sørge for at melding gis».

• Forslag om å lovfeste pasienters klageadgang overfor tilsynsmyndighetene.

• Forslag til reaksjonssystem, hvor det foreslås å gi et ensartet og forenklet system for reaksjoner mot helsepersonell. Departementet ønsket spesielt tilbakemelding på innholdet i reaksjonene og benevnelsene.

• Departementet ba spesielt om kommentarer til hvilke økonomiske og administrative konsekvenser forslaget vil kunne innebære.

Sosial- og helsedepartementet mottok i alt 211 høringsuttalelser.

Generelt var høringsinstansene positive til forslaget om en felles lov for alt helsepersonell.

2.1.3.1 En felles lov for alt helsepersonell

De fleste helsepersonellorganisasjoner uttalte seg positivt til lovrevisjonen, det gjaldt bl a:

Norsk sykepleierforbund NSF

«er meget positiv til at en felles lov for alt helsepersonell vil erstatte det uoversiktlige, og til dels mangelfulle lovverk som finnes i dag. Vi finner det også verdifullt at man på denne måten søker å presisere behovet for samarbeid mellom profesjonene.»

Norsk psykologforening

«ser i hovedsak positivt på det nye forslaget til felles lov om helsepersonell. Det innebærer en nødvendig modernisering av lovverket.»

Norges optikerforbund NOF

«vil innledningsvis få slutte seg til de begrunnelser som Departementet anfører for en ny og samlet lov for alt helsepersonell. Det er grunn til å anta at en samling av helsesektorens utøvere i én felles lov vil gi myndighetene bedre oversikts- og styringsmuligheter, samtidig som brukerne av helsetjenesten vil kunne forvente å møte en mer enhetlig og mer samordnet tjeneste.»

Også flertallet av fylkeslegene var positive til en ny felles helsepersonellov.

Fylkeslegen i Hordaland

«støtter forslaget om en felles lov for alt helsepersonell, og vi tar vel egentlig for gitt at dette spørsmålet ikke lenger er gjenstand for diskusjon. Felles helsepersonellov vil være et viktig bidrag for å sikre pasienters og helsepersonells rettssikkerhet i forhold til dagens regelverk.»

Det samme gjaldt fylkeskommuner:

Oppland fylkeskommune

«slutter seg til en felles lov og også dens generelle karakter. Det kan hevdes at enkelte yrkesgruppers særpreg ville blitt bedre ivaretatt gjennom egne lover [.....] Imidlertid antar Fylkeskommunen at en felles lov vil kunne bidra til en utvikling i ønsket retning.»

- og universiteter og høgskoler:

Det medisinske fakultet, Universitetet i Bergen uttalte:

«Selv om vi allerede har en forholdsvis ny, oppdatert og velfungerende legelov fra 1980, ser Fakultetet det som både hensiktsmessig og prisverdig å forsøke å harmonisere dagens profesjonslover samt samordne krav til ulike typer helsepersonell. Lovutkastet konkretiserer bl a autorisasjonsspørsmål og helsepersonells rettslige stilling. Prinsippene som ligger til grunn for lovutkastet gis derfor tilslutning.»

De av departementene som uttalte seg til spørsmålet var også positive til en slik samordning av lovverket i en felles lov:

Planleggings- og samordningsdepartementet

«er enige med Sosial- og helsedepartementet i at dagens lovgivning på dette området er ufullstendig og uoversiktlig og at det er behov for en gjennomgang, klargjøring og endring av regelverk [....] PSD er derfor tilfreds med det initiativ SHD har tatt til å samordne eksisterende lover om ulike typer helsepersonell. Samordningen er et stort bidrag til å gjøre regelverket mer tilgjengelig og oversiktlig, og gjennom denne legge grunnlag for en samordnet utnytting av personellressursene i helsetjenesten.»

Også private helseinstitusjoner var positive til en felles lov.

Volvat medisinske senter uttalte

«...det ses som positivt og nødvendig å få en felles lov som omfatter alt helsepersonell. Dette gir mer ryddighet og en unngår situasjoner der den ene loven settes opp mot den annen eller situasjoner der det er mangel på samsvar mellom lover eller forskrifter. Det siste kan skyldes at dagens lovverk til dels er av svært gammel dato.»

Svært få høringsinstanser av de innkomne 211 uttalelser gikk uttrykkelig i mot en felles lov:

Nasjonalforeningen for folkehelsen

«er ikke overbevist om at argumentene for en felles lov veier tyngre enn argumentene i mot. Vi står her overfor tallrike og mangeartede personellgrupper, som i følge utkastet skal defineres samlet inn i en lov, fra høyspesialiserte legegrupper til ufaglærte «medhjelpere».»

Den norske lægeforening var også kritisk til forslaget om en lov i høringsutkastet, men kunne akseptere en felles lov hvis foreningen fikk innfridd sine krav i høringsrunden. Legeforeningen stilte seg blant annet kritisk til det de oppfattet som en mangelfull regulering av ansvar i høringsutkastet (jf kap 6 og 7 og for øvrig under de enkelte punkt i proposisjonen).

Den norske jordmorforening og Den norske tannlegeforening ønsket å beholde sine profesjonslover med den hovedbegrunnelse at disse er gode, velfungerende lover. De uttalte seg imidlertid ikke prinsipielt i forhold til hvordan resten av regelverket er utformet i dag.

2.1.3.2 Lovens definisjon av helsepersonell

De av høringsinstansene som uttalte seg var i hovedsak positive til utvidelsen av lovens personelle virkeområde, ved at personell med ansvar for pasienter eller pasientinformasjon omfattes av de generelle regler om helsepersonell.

Norsk Helse- og Sosialforbund:

«Lovens overordnede formål om kvalitet og sikkerhet i helsetjenesten tilsier at alt personell som deltar i pasientbehandlingen bør omfattes av loven. Vi støtter derfor fullt ut departementets forslag om å utvide lovens saklige virkeområde til å omfatte både autorisert helsepersonell, deres medhjelpere og i tillegg alt personell (herunder elever og studenter) som medvirker på en eller annen måte ved undersøkelse, behandling eller oppfølgning av pasienter i helsetjenesten eller i apotek.»

Norsk Tannpleierforening

«er positiv til forslaget om å utvide definisjonen i forhold til gjeldende rett, ved å la autorisert helsepersonell og alt personell som medvirker på en eller annen måte ved undersøkelse, behandling eller oppfølgning komme inn under betegnelsen helsepersonell. NTpF mener dette fremmer tilliten til helsevesenet, og styrker brukersikkerheten.»

Styringsgruppen for kontorledere ved sykehus:

«Det er med tilfredshet vi konstaterer at benevnelsen helsepersonell skal omfatte alt personell som er engasjert i undersøkelse, behandling og oppfølgning av pasientene, herunder forstås også legesekretærene /helsesekretærene i sykehus som i sitt arbeide bl a er i direkte pasientkontakt både administrativt og som førstelinjepersonell og som er overlatt oppgaver i forbindelse med pasientdokumentasjon.»

Norsk Psykologforening

«finner utvidelsen av lovens definisjon av helsepersonell hensiktsmessig. Dog er det slik at når loven skal omfatte så mange og så forskjellige grupper innen helsevesenet må loven bli generell i forhold til den enkelte profesjon.»

Forbrukerrådet

«stiller seg positiv til utvidelsen. Dette kan være med på å sikre kvaliteten på den behandling som gis, i og med at loven innebærer en regulering av alt helsepersonell uavhengig av offentlig godkjenning/autorisasjon og arbeidssted. Vi er enige med departementet i at fra et pasientperspektiv er det viktig at ansvaret knyttes til de faktiske handlinger uavhengig av profesjonstilknytning og offentlig godkjenning /autorisasjon».

Buskerud Fylkeskommune fremhevet at arbeidsgiver må være bevisst hvilke grupper som er omfattet eller ikke. Enkelte høringsinstanser uttalte at omfanget av utvidelsen, dvs definisjonen av helsepersonell, er noe uklar, f eks når det gjelder kontorpersonale.

Høringsinstansenes syn på de øvrige materielle endringsforslagene vil bli referert under de relevante kapitler i proposisjonen.

2.2 Gjeldende rett

2.2.1 Generelt

Helselovgivningen kan skjematisk inndeles i tjenestelovgivning, personellovgivning og særlovgivning.

De ulike helsetjenester er regulert etter tjenestens art i kommunehelsetjenesteloven, sykehusloven og tannhelsetjenesteloven. Lov om psykisk helsevern regulerer både tvangsbruk overfor enkeltpersoner og organisatoriske forhold. Helsepersonells yrkesutøvelse er regulert av helsepersonellovgivningen (profesjonslovene) og kvaksalverloven. I tillegg finnes det særlover knyttet til ulike typer temaer, formål, oppgaver eller tiltak som abortloven, transplantasjonsloven, tobakkskadeloven, lov om medisinsk bruk av bioteknologi, smittevernloven m v.

Et særpreg ved helselovgivningen er systemet for offentlig kontroll og styring av den enkelte helsetjeneste og av offentlig godkjent/autorisert helsepersonell, i tillegg til det som følger av eierrådigheten, arbeidsgivers styringsrett og annen lovgivning. Tilsynsloven (lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30 mars 1984 nr 15) regulerer tilsynsmyndighetenes (fylkeslegenes og Statens helsetilsyns) tilsynskompetanse overfor helsepersonell og helsetjenesten, herunder myndighet til å sanksjonere lovbrudd.

Regulering av autorisert og offentlig godkjent personell finnes i ulike lover for forskjellige grupper av helsepersonell, og gjelder uavhengig av om yrkesutøvelsen skjer innen eller utenfor offentlig helsetjeneste. Offentlig autoriserte/godkjente yrkesgrupper er regulert i egne lover, eller i forskrift med hjemmel i den generelle loven om offentlig godkjenning av helsepersonell. Helsepersonells yrkesutøvelse er også regulert av straffebestemmelser i kvaksalverloven (unntatt leger og tannleger). Særlovgivningen for helsepersonell må dessuten sees i lys av mer allmenn lovgivning som straffeloven, arbeidsmiljøloven, lov om skadeserstatning m fl.

2.2.2 Tilsynsloven

Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsyn med helsetjenesten i landet og skal utøve sin myndighet i samsvar med det som bestemmes i lov, forskrift eller etter pålegg fra departementet, jf § 1 i tilsynsloven. Statens helsetilsyn er underlagt Sosial- og helsedepartementets instruksjonsmyndighet i alle spørsmål. Dette følger av et generelt forvaltningsmessig prinsipp om overordnet forvaltningsorgans instruksjonsmyndighet. Det var likevel foreslått regulert i høringsnotatet. Departementet har funnet lovregulering av dette prinsippet overflødig, slik at bestemmelse som regulerer dette, er utelatt i lovutkastet.

Fylkeslegen skal føre tilsyn med helsevesen og helsepersonell i fylket, jf § 2. Fylkeslegen skal også medvirke til at befolkningens behov for helsetjenester blir dekket og til at lover, forskrifter og retningslinjer for helsetjenesten blir kjent og overholdt. Videre skal de holde Statens helsetilsyn orientert om helseforholdene i fylket, jf § 2.

Det følger av helsepersonellovene og tilsynsloven at Statens helsetilsyn har myndighet til å reagere administrativt mot helsepersonell, ved tilbakekall eller suspensjon av offentlig godkjenning/autorisasjon, advarsel eller tilrettevisning. Det gjelder ulike reaksjoner og prosessuelle krav for ulike grupper helsepersonell.

I praksis er alle administrative reaksjonsformer lagt til Statens helsetilsyn, slik at fylkeslegene forbereder og oversender saker som kan gi grunnlag for slike reaksjoner til Statens helsetilsyn.

Fylkeslegens og Statens helsetilsyns funksjon som tilsynsmyndighet gjelder uavhengig av om det foreligger en klage eller ikke. Fylkeslegen kan bl a få slike opplysninger ved klage fra pasienter eller deres pårørende, i forbindelse med tilsynsbesøk eller fra helsepersonell, arbeidsgiver eller gjennom media. Videre kan opplysninger komme fra Norsk Pasientskadeerstatning, påtalemyndigheten eller domstolene. Statens helsetilsyn avgjør hvordan det skal reageres på pliktbrudd. Helsetilsynets avgjørelser kan som hovedregel ikke påklages, men hvis avgjørelsen er et tilbakekall av autorisasjon eller lisens kan den bringes inn for domstolene som kan prøve alle sider av saken.

2.2.3 Lover og forskrifter om helsepersonell

Det er i dag 9 profesjonslover som regulerer offentlig godkjenning m v av helsepersonell. Disse er lov av 13 juli 1956 om fysioterapeuter og mensendiecksykegymnaster (fysioterapeutloven), lov av 8 januar 1960 nr 1 om godkjenning av sykepleiere (sykepleierloven), lov av 11 juni 1971 nr 54 om ortopediingeniører og om omsetning av ortopediske hjelpemidler (ortopediingeniørloven), lov av 23 juni 1972 nr 69 om offentlig godkjenning av pleiarar i psykiatriske sykehus, lov av 9 mars 1973 nr 13 om godkjenning m v av psykologer (psykologloven), lov av 14 juni 1974 nr 47 om godkjenning m v av helsepersonell, lov av 13 juni 1980 nr 42 om leger (legeloven), lov av 13 juni 1980 nr 43 om tannleger (tannlegeloven) og lov av 26 april 1985 nr 23 om jordmødre (jordmorloven).

I lov om godkjenning m v av helsepersonell gis Kongen fullmakt til i forskrift å regulere helsepersonell som ikke omfattes av spesiallovgivningen. I medhold av fullmaktsbestemmelsen er i dag følgende grupper offentlig godkjent og regulert i forskrift: hjelpepleiere, radiografer, ergoterapeuter, vernepleiere, fotterapeuter, bioingeniører, optikere, tannpleiere og kiropraktorer.

Det er i alt 17 helseprofesjonsgrupper som omfattes av godkjenningsordninger etablert ved lov eller med hjemmel i lov.

Annet personell i helsetjenesten som for eksempel ambulansearbeidere, lege- og tannlegesekretærer, omsorgsarbeidere, tannteknikere, audiografer, kliniske ernæringsfysiologer, soneterapeuter, naturmedisinere, farmasøyter m v, faller utenfor den offentlige godkjenningsordningen og er derfor heller ikke regulert i helsepersonellovgivningen. Kvaksalverloven av 19 juni 1936 nr 9 setter imidlertid visse grenser for hvilke metoder som kan benyttes og hvilke sykdommer som kan behandles av andre enn leger og tannleger, se kapittel 2.2.4.

Det kan nevnes at lov av 21 juni 1963 nr 17 om drift av apotek m v (apotekloven) også inneholder enkelte bestemmelser om virksomheten til farmasøytisk personell, men uten at dette er knyttet til en offentlig godkjenning/autorisasjon. Viktigst er farmasøytenes særrett etter § 20 til selvstendig å ekspedere reseptpliktige legemidler i apotek. Loven har ingen hjemmel for å gi reaksjoner til apotekets personell ved uforsvarlig drift. Uforsvarlig drift kan imidlertid gi grunnlag for tilbakekall av apotekerens bevilling til å drive apoteket. Lov av 10 desember 1948 nr 3 om veterinærer m v har mange bestemmelser med tilnærmet likt innhold som helsepersonellovene med forskrifter. Veterinærer gis offentlig godkjenning av Landbruksdepartementet. Landbruksdepartementet har for øvrig utarbeidet forslag til ny lov om veterinærer og annet dyrehelsepersonell, som ble sendt på høring våren 1997.

2.2.4 Kvaksalverloven

Kvaksalverloven (lov om innskrenkninger i adgangen for den som ikke er norsk læge eller tannlæge, til å ta syke i kur av 19 juni 1936 nr 9) setter bl a visse grenser for hvilke metoder som kan benyttes og hvilke sykdommer som kan behandles i hovedsak av andre enn leger og tildels også tannleger. Det var disse grupper helsepersonell som hadde offentlig autorisasjon da loven ble gitt (1936). Loven er en straffelov som må håndheves av påtalemyndigheten og domstolene.

Kvaksalverlovens bestemmelser er gjennomgående kasuistiske, uhensiktsmessige og lite tidsmessige. Formålet med kvaksalverloven var å beskytte befolkningen mot ukyndig behandlervirksomhet. Da loven ble gitt var det som nevnt kun to grupper, leger og tannleger, som hadde offentlig autorisasjon. Visse oppgaver ble dermed forbeholdt leger og tannleger - de gruppene det offentlige hadde en viss kontroll med gjennom autorisasjon, og som i 1936 ble ansett kvalifisert til de oppgavene kvaksalverloven regner opp.

Reguleringen av annet helsepersonell i de siste femti årene er i liten grad fulgt opp i kvaksalverlovens bestemmelser. Loven er ikke tilpasset utvidelsen av autorisasjonsordningen eller utviklingen innen de ulike helsefagene. Departementet anser loven lite egnet til å regulere dagens helsevesen og forholdet mellom helsepersonell, og foreslår derfor at den begrenses til kun å gjelde i forhold til personell utenfor det offentlige autorisasjons- og tilsynssystem. Kvaksalverloven vil for øvrig bli gjennomgått i forbindelse med departementets oppfølgning av Aarbakke-utvalgets innstilling om alternativ medisin.

2.3 Hovedpunkter og hovedproblemer i dagens helsepersonellovgivning

Som det fremgår ovenfor, er det gitt ulike lover og forskrifter for de grupper som er offentlig godkjent/autorisert til ulik tid. For å kunne regulere nye grupper har det blitt utarbeidet en ny lov for hver gruppe, eventuelt en ny forskrift med hjemmel i den generelle helsepersonelloven av 1974. Det har medført en viss vilkårlighet med hensyn til hvilket personell i helsetjenesten som omfattes av lovgivningen.

Lovgivningen bærer preg av store ulikheter med hensyn til utforming og innhold. Mange av ulikhetene kan anses som utslag av tilfeldigheter og mangel på samordning. De fleste lover er også ufullstendige både med hensyn til hva som rent faktisk kan utledes av krav til yrkesutøvelse (etter tolking) og med hensyn til reguleringer som burde vært generalisert til flere grupper. Det er utvilsomt et behov for å harmonisere, samordne og gjøre regelverket mer fullstendig. Det vises for øvrig til kapittel 2 i høringsnotatet som utdyper hovedpunkter og hovedproblemer med dagens helsepersonellovgivning og kvaksalverloven.

2.4 Regulering av helsepersonell i EU/EØS og i Norden

2.4.1 Om EU-direktiver

Systematisk hører reglene som gjelder helsepersonell inn under regulering av fri bevegelighet for personer i EU/EØS. Dette er forankret i Romatraktaten tredje del, avdeling III og EØS-avtalen del III.

Både arbeidstakere og selvstendige utøvere berøres av ulike regler om ikke-diskriminering. Lik rett til etablering og til å yte tjenester er et alminnelig utgangspunkt hva angår selvstendige næringsdrivende. På samme måte er lik rett for alle EØS-borgere til å søke og ta arbeid innen EØS-området et grunnleggende prinsipp.

Helsepersonell berøres også direkte av en rekke direktiver om gjensidig godkjenning av kvalifikasjonsbevis, som er en del av EØS-avtalen. De som omfattes av direktivene, er yrkesgrupper som er undergitt offentlig godkjenning eller rettslig regulert på annen måte. Direktivene er gitt i medhold av Romatraktaten artikkel 49, 57 og 66.

Utdanning er i hovedsak et nasjonalt anliggende, selv om det er etablert et samarbeid mellom landene som er blitt forsterket gjennom Maastricht-avtalen. Gjennom direktiver om gjensidig godkjenning og samordning er utdanningene til en viss grad harmonisert for en del grupper av helsepersonell ved fastsettelse av minimumskrav til nivå, innhold og varighet av utdanningene.

Området gjensidig godkjenning av kvalifikasjonsbevis er omfattet av to typer direktiver. Det ene er såkalte sektordirektiver som regulerer spesifikke yrkesgrupper. Innen helsevesenet har man slike direktiver for leger, tannleger, sykepleiere, jordmødre og farmasøyter.

I hovedsak gjelder et sett av «tvillingdirektiver» for hver gruppe av yrkesutøvere. Det ene direktivet sikrer harmonisering av vedkommende utdanning i alle avtaleland ved å fastsette minstekrav til nivå, varighet og innhold. Det andre direktivet skal sikre at EØS-borgere som fyller disse kravene, godkjennes i andre avtaleland på linje med landets egne utøvere av yrket.

En rekke av de helsepersonellgruppene som ikke er regulert ved sektordirektiver, omfattes av generelle godkjenningsregler. Dette er den metoden for regulering EU har gått over til. Det foreligger et direktiv om generell godkjenning av yrkeskompetansegivende utdanninger på høyskolenivå av minst tre års varighet, (Rådsdirektiv (R dir) 89/48/EØF). For Norges vedkommende omfattes bioingeniører, ergoterapeuter, fysioterapeuter, kiropraktorer, optikere, ortopediingeniører, psykologer, radiografer og vernepleiere.

Det er vedtatt ytterligere et direktiv som supplerer «treårsdirektivet», og som omfatter yrkesgrupper med utdanning av kortere varighet eller på lavere nivå enn det treårsdirektivet regulerer, R dir 92/51/EØF. Direktivet omfatter her i landet reseptarer, tannpleiere, hjelpepleiere og fotterapeuter.

De generelle direktivene oppstiller ikke krav til de enkelte utdanninger. Forutsetningen er at utøvere av en profesjon i et EØS-land skal anses kvalifisert til å utøve vedkommende yrke også i andre EØS-land. Yrkesutøvere som tilhører en regulert profesjon og har et kvalifikasjonsbevis for utdanningen, skal som utgangspunkt godkjennes. Visse unntaksregler er imidlertid fastsatt for å fange opp større variasjoner mellom landene. Direktivene åpner adgang til å stille tilleggskrav i form av for eksempel veiledet prøvetid eller test dersom innholdet i søkerens utdanning avviker betydelig fra den i vertslandet.

De ovennevnte EF-direktivene regulerer imidlertid ikke helsepersonells rettigheter og plikter, med unntak av retten til å få eksamensbevis, diplomer osv godkjent i en annen EU-/EØS-stat enn utdanningsstaten. Direktivene inneholder ingen bestemmelser som pålegger statene å ha offentlige godkjenningsordninger for de ulike helsepersonellgruppene. I forhold til utforming av ny norsk lovgivning om helsepersonell begrenser EF-direktivene om gjensidig godkjenning av kvalifikasjonsbevis lovgivers frihet bare med hensyn til minimumskrav til utdanning.

Helsepersonell fra andre EØS-land innen profesjoner som er regulert her i landet, skal fortsatt ha norsk godkjenning eller autorisasjon for å utøve yrket i Norge. Etter EØS-avtalen kan det likevel ikke stilles «nasjonale tilleggskrav» med hensyn til språkkunnskaper, særlige norske fag, norsk turnus eller lignende som vilkår for godkjenning. Arbeidsgiver kan likevel stille krav til slike kunnskaper for vedkommende stilling.

I tillegg til EØS-avtalen har man en nordisk overenskomst om felles arbeidsmarked for visse grupper helsepersonell m m. Denne supplerer EØS-avtalen, og kan i visse situasjoner gi mer fordelaktige løsninger for nordiske borgere.

2.4.2 Norden

Lovgivning i andre nordiske land gjengis der de har relevans under behandling av de forskjellige forslag i høringsnotatet. Derfor vises det kort til godkjenningsordningen i andre nordiske land i dette kapitlet.

2.5 Annen lovgivning

2.5.1 Helselovgivning

2.5.2 Andre lover og utredninger

3 Formålet med og hovedpunkter i lovforslaget

3.1 Hvorfor regulere helsepersonells yrkesutøvelse?

Som alle samfunnsborgere vil helsepersonell som arbeidstakere, ledere, selvstendig næringsdrivende og privatpersoner være regulert av arbeidsmiljøloven, arbeidsavtaler, selskapslovgivningen, straffeloven m fl samt være underlagt styring fra eiere og arbeidsgivere, og vil kunne komme i erstatningsansvar hvis noen påføres skade. I tillegg til disse alminnelige reguleringer er helsepersonell i de ulike posisjoner regulert av helselovgivningen. Dette innebærer at det stilles krav til yrkesutøvelsen, som vil være gjenstand for sanksjoner fra tilsynsmyndigheten. Det kan reises spørsmål om slike reguleringer er nødvendige og hvor inngripende de skal være, bl a sett hen til ovennevnte styringssystemer.

Som tidligere nevnt er dagens reguleringer av helsepersonell knyttet til en offentlig godkjenning/autorisasjon. Godkjenning/autorisasjon av helsepersonell er et offentlig styringsmiddel. Hovedformålet med styringsmiddelet er å bidra til nødvendig kompetanse og kvalitet i helsetjenesten. Disse krav kommer som nevnt i tillegg til krav i annen lovgivning og fra arbeidsgiver, og vil også avgrense arbeidsgivers styringsrett. Offentlig godkjenning/autorisasjon tillegges dessuten virkninger som tittelbeskyttelse og virksomhetsbeskyttelse for å skape forutsigbarhet og sikkerhet for at brukere av disse titler har bestemte kvalifikasjoner - og at det i visse tilfeller er forbeholdt noen grupper å utøve visse metoder.

Denne formen for regulering er inngripende og uvanlig sammenlignet med de fleste andre yrkesgrupper i samfunnet. Det anses hensiktsmessig med en sterkere offentlig styring med yrkesutøvere som har folks liv og helse som virkeområde, for å bidra til kvalitet og sikkerhet uavhengig av arbeidssituasjon og arbeidssted. Det kan i helsepersonellovgivningen stilles krav til helsepersonells yrkesutøvelse for å oppnå kvalitet og sikkerhet i helsetjenesten samt for å motvirke skader og ivareta allmennhetens tillit til helsetjenesten og helsepersonell. Et eget sanksjonssystem for helsepersonell kan dessuten ivareta helsepersonells og pasienters behov for evaluering av helsehjelp som er gitt, og dermed motvirke at domstolene belastes med slike søksmål. Som det fremgår nedenfor har andre sammenlignbare land på samme grunnlag regulert helsepersonells virksomhet. Det er imidlertid store variasjoner med hensyn til hvor inngripende reguleringer som er gjennomført. På den ene side bør det stilles krav for å oppnå en offentlig styring der det anses nødvendig. Det forutsetter en gjennomgang og vurdering av foreliggende behov. På den annen side må det anses som et mål at reguleringene gir tilstrekkelig rom for at de ulike virksomheter innen helsetjenesten kan innrette seg hensiktsmessig etter de konkrete oppgaver og behov som gjør seg gjeldende.

3.2 Utfordringer med en felles lov

Ved å beholde forskjellige lover vil yrkesgruppenes særpreg i lovgivningen bli bedre ivaretatt og bidra til å opprettholde ansvarsfølelse innen profesjonene og klarhet i faglige ansvarsområder. Det kan by på lovtekniske problemer å samle så vidt mange og forskjellige profesjonsgrupper i en lov. Reglene kan bli for generelle og omfattende, slik at lovteksten gir liten veiledning og mange spørsmål må reguleres ved forskrift. I tillegg må det stilles særlige krav til systematikk for å fastsette hvilke regler som bør være felles og hvilke som bare bør gjelde bestemte profesjoner. Samtidig kan det gi grunnlag for utilsiktede og feilaktige antitetiske slutninger dersom bestemmelsene bare gis anvendelse i forhold til utvalgte kategorier av yrkesutøvere.

At lovene regulerer aktører som opptrer på samme arena med samme overordnede mål - i forhold til samme målgruppe - taler for et ensartet regelverk. En felles lov vil også gjøre regelverket lettere tilgjengelig for de personellgrupper som omfattes av bestemmelsene. Det vil dermed bli en pedagogisk lettere oppgave å formidle sentrale rettighets- og pliktbestemmelser til helsepersonell og andre brukere. Det blir enklere for helsepersonell å kunne sette seg inn i hvilke bestemmelser de plikter å etterleve. En felles lov vil også tilrettelegge for samarbeid og kunne bidra til fellesskapsfølelse og helhetstenkning i en helsetjeneste som er preget av spesialisering og profesjonstenkning.

Ulike lover for ulike grupper kan være et signal om at gruppene har særpreg som tilsier ulik behandling. Formålet med en felles lov har derimot ikke vært å lage en «likestillingslov» eller å fjerne ulikheter og særpreg mellom helsepersonellgrupper som sådanne. En helseprofesjons særpreg og yrkesidentitet skapes først og fremst gjennom utdanningen og faktisk yrkesutøvelse, ikke etter hvordan lovregler er utformet. De naturlige forskjeller mellom helseprofesjoner vil i en felles lov opprettholdes ved bruk av såkalte rettslige standarder som innebærer forskjellig innhold i krav etter hvilke kvalifikasjoner helsepersonell har. At både en lege og en hjelpepleier har plikt til forsvarlig yrkesutøvelse, innebærer ikke at plikten har det samme innhold for de to gruppene. Plikten går naturligvis mye lengre og er mer omfattende for leger. Enkelte oppgaver er også forbeholdt enkelte grupper, som for eksempel rekvirering (forskrivning) av legemidler som kun gjelder for leger og tannleger. Rettssikkerhetshensyn kan dessuten anføres for å samle reguleringene i en lov, ved at det motvirker utilsiktede forskjeller i rettsanvendelse overfor de forskjellige helsepersonellgrupper.

I samme retning kan det vises til at lovgivers intensjoner ikke bør være å detaljregulere helsepersonells yrkesutøvelse, men å stille noen grunnleggende krav til yrkesutøvelsen som skal gjelde uavhengig av arbeidssted. Det vil da bli anvendt rettslige standarder, som for eksempel forsvarlighet, som uansett vil innebære en konkret vurdering av situasjonen, bl a hvordan den enkelte burde ha handlet på bakgrunn av egne og ytre forutsetninger.

Innføring av en felles lov er også i overensstemmelse med forslaget fra Lovstrukturutvalget (NOU 1992:32) om å samle bestemmelser vedrørende helsepersonell. På dette grunnlaget har departementet besluttet å fremme forslag om en felles lov.

3.3 Generelt om lovforslaget

Lovforslaget inneholder i hovedsak noen grunnleggende offentlige krav som stilles til helsepersonell uavhengig av hvor de arbeider, organisatorisk eller geografisk, noe som tilsier at loven blir av generell karakter. Det åpnes imidlertid for at mer detaljerte reguleringer av visse forhold, for eksempel journalføringsplikten, kan gjøres i forskrift. Loven regulerer i utgangspunktet ikke organisatoriske forhold - for eksempel forholdet mellom ulike helsepersonellgrupper. Disse forhold bør etter departementets oppfatning reguleres i tjenestelovgivningen og i særlovgivningen, slik det gjøres i dag, bl a for å kunne gi mer entydige regler om organisering og ansvarsplassering i tilknytning til tjenestenes ulike innhold. Av hensyn til pasienters sikkerhet og krav på et forsvarlig helsetjenestetilbud, er det i bestemmelsen om forsvarlighet fastsatt at ved samarbeid mellom lege og annet helsepersonell, er det legen som skal ta beslutninger i medisinske spørsmål. Tilsvarende skal tannleger ta beslutninger i spørsmål av odontologisk art.

Det har vært et formål å motvirke uhensiktsmessige og statiske krav til arbeidsfordeling. Loven er en personansvarslov med utgangspunkt i plikten til forsvarlig yrkesutøvelse. Den enkelte yrkesutøver har et personlig og selvstendig ansvar for sitt arbeid. Samtidig åpnes det i loven for at helsepersonell - innen rammene for forsvarlig virksomhet - kan utføre en rekke arbeidsoppgaver, på selvstendig grunnlag eller som medhjelper. Om vedkommende er kompetent til å utføre oppgaven må vurderes ut fra vedkommendes reelle kvalifikasjoner, ikke bare ut fra hvilken profesjon vedkommende tilhører.

Det åpnes i lovforslaget for en fleksibel og rasjonell arbeidsfordeling der det er mulig, slik at helsepersonell som har ansvar for at bestemte oppgaver blir gjort, kan overlate til andre å utføre oppgaven ved bruk av medhjelper.

Ulike løsninger er vurdert når det gjelder lovens inndeling. Departementet har funnet det hensiktsmessig å skille ut regler om reaksjonssystemet, autorisasjonsordningen og krav til yrkesutøvelsen i egne hoveddeler. I tilknytning til sistnevnte hoveddel ble det vurdert å inndele bestemmelsene i en generell del som gjaldt alle, både autorisert og ikke autorisert helsepersonell, og en del som kun gjaldt autorisert helsepersonell. En slik løsning skapte en viss ryddighet med hensyn til å samle alle regler som gjelder autorisert helsepersonell. Det medførte imidlertid en spredning av plikter i tilknytning til samme type yrkesutøvelse, for eksempel taushetsplikt. Departementets vurdering er at en samling av bestemmelser etter tema samlet sett skaper best tilgjengelighet og oversikt i loven. Det er derfor inntatt et kapittel om behandling av pasientopplysninger og et kapittel om krav til yrkesutøvelsen.

3.4 Virkeområde

Lovens overordnede formål om kvalitet og sikkerhet i helsetjenesten tilsier at alt personell som yter helsehjelp i en eller annen form, omfattes av reguleringen. De grupper som i dag er offentlig godkjent/autorisert utgjør en vesentlig andel av det personell som arbeider i helsetjenesten. Det er likevel flere grupper som i dag ikke ilegges et selvstendig ansvar, for eksempel ambulansearbeidere, til tross for at de kan ha en sentral rolle overfor pasienter, for eksempel ved å yte akutt, livreddende helsehjelp.

Hensynet til pasienters sikkerhet tilsier etter departementets mening at det personell som foretar handlinger overfor en pasient har et selvstendig ansvar for det de gjør. Slik ansvarliggjøring kan bidra til å sikre kvaliteten på tjenestene. Et slikt selvstendig ansvar bør etter departementets mening ikke være avhengig av en bestemt profesjon eller offentlig godkjenning/autorisasjon. Dette prinsippet er også lagt til grunn i kvalitetsarbeid.

Departementet mener derfor at formålet med lovreguleringen forutsetter at enhver som i sitt yrke undersøker, diagnostiserer, behandler eller på annen måte følger opp en pasient, må omfattes av lovens reguleringer. Dette foreslås gjennomført ved at loven i utgangspunktet gjelder for alt helsepersonell og at helsepersonell defineres utfra funksjon i helsetjenesten. Mange grupper vil også ha autorisasjon, noe som medfører flere plikter og rettigheter, men altså ikke er noen betingelse for å bli omfattet av loven. Rettsteknisk kan det gjøres ved at helsepersonell defineres vidt til å omfatte alt personell som yter helsehjelp. Det innebærer en utvidelse av virkeområdet i forhold til dagens helsepersonellovgivning.

Loven gjelder helsepersonells yrkesutøvelse uavhengig av arbeidssted. Enkelte av lovens bestemmelser kommer også til anvendelse når helsepersonell blir kontaktet i privat sammenheng i egenskap av å være helsepersonell. Hvis for eksempel en psykolog blir kontaktet under sosialt samvær av en person som ønsker å snakke med en psykolog, vil opplysningene psykologen mottar være underlagt taushetsplikt.

Departementet antar at det med en slik definisjon av helsepersonell vil kunne være noe større uklarhet med hensyn til hvem som omfattes av loven, siden det ikke vil foretas en positiv oppregning. Å definere virkeområde ut fra funksjon i helsetjenesten er likevel, etter departementets oppfatning, hensiktsmessig sett i sammenheng med hovedformålet med reguleringene, nemlig å bidra til kvalitet og sikkerhet i helsetjenesten. Det at definisjonen ikke knyttes til grupper, kan bidra til å dempe profesjonskonflikter. Tilsynsmyndigheten vil få nye muligheter til å utføre sin tilsynsoppgave ved at den i tillegg kan følge opp annet personell enn i dag. En slik utvidelse av virkeområdet vil kunne bidra til å dempe motsetninger ved at enhver med pasientrelaterte oppgaver anses som helsepersonell. Samtidig gjøres flere yrkesutøvere ansvarlig for sine handlinger/unnlatelser i behandlingssammenheng. På denne bakgrunn går departementet inn for å utvide lovens virkeområde.

Lovforslaget regulerer yrkesutøvelsen til helsepersonell i riket. Når det gjelder Svalbard, framgår det av lov om Svalbard av 17 juli 1925 nr 11 § 2 retningslinjer for hvilke lover som gjelder Svalbard. Det følger av svalbardloven § 2 første ledd at norsk privatrett og strafferett og den norske lovgivning om rettspleien gjelder for Svalbard, når ikke annet er fastsatt. Rettssystematisk omfattes ikke ny lov om helsepersonell av disse rettsområdene. Justisdepartementet arbeider for tiden med en generell Stortingsmelding om Svalbard der utviklingstrekk og utviklingslinjer for svalbardsamfunnet vil bli drøftet. Loven her bør ses i sammenheng med ønsket utvikling av Svalbardsamfunnet og bør vurderes i sammenheng med annen lovgivning. På det nåværende tidspunkt finner departementet derfor at loven ikke gjøres gjeldende på Svalbard, men Kongen kan gi forskrifter om lovens anvendelse på Svalbard.

I loven gis det videre adgang til at Kongen kan bestemme om og i hvilken utstrekning bestemmelser som er gitt i loven skal gjelde på Jan Mayen. Kongen kan også vedta endringer som er nødvendige ut fra stedlige forhold. Loven gjelder også for helsepersonell på norske skip i utenriksfart, i norske sivile luftfartøyer i internasjonal trafikk og på installasjoner og fartøy i arbeid på norsk kontinentalsokkel i den utstrekning det bestemmes av Kongen i forskrift.

3.5 Autorisasjon

Ved en utvidelse av helsepersonellovens virkeområde, vil autorisasjonsordningen miste noe av den sentrale betydning den har i dag, ved at yrkesutøvelsen til alt helsepersonell blir regulert. Autorisasjon er imidlertid et ytterligere styringsmiddel av enkelte grupper, og formålet er å beskytte pasienter ved å sikre at helsepersonell med særlig selvstendig yrkesutøvelse innehar bestemte kvalifikasjoner. Autorisasjonens virkninger er først og fremst beskyttelse av tittel og noen former for yrkesutøvelse. Gjennom tilbakekall av autorisasjoner ved grove pliktbrudd kan myndighetene bidra til å beskytte pasientene mot ukyndig behandling. Det kan i dag virke noe tilfeldig hvem som omfattes av dagens autorisasjonsordning, og myndighetene har hittil ikke hatt et klart samlet formål med autorisasjon/offentlig godkjenning av helsepersonell. Dette er begrunnelsen for at departementet har foretatt en ny gjennomgang av formålet med autorisasjon med tanke på å utlede visse overordnede felles kriterier for autorisasjon. Kriteriene knytter seg til utdanningens innhold, yrkesrollens innhold og internasjonale forhold (Norden og EU). Se for øvrig del IV.

En gjennomgang av ulike grupper på bakgrunn av disse kriterier begrunner departementets forslag om å autorisere flere grupper i tillegg til de som omfattes av dagens ordning. Det gjelder ambulansearbeidere med fagbrev (og Vegdirektoratets kompetansebevis), omsorgsarbeidere, audiografer, farmasøyter, helsesekretærer, tannhelsesekretærer, tannteknikere, perfusjonister og kliniske ernæringsfysiologer.

Når det gjelder virkninger av autorisasjon, knyttes dette til generelle regler om tittelbeskyttelse og beskyttelse av nærmere angitt yrkesutøvelse. Kvaksalverloven fra 1936 foreslås innskrenket til kun å gjelde personell som faller utenfor helsepersonellovens anvendelsesområde.

Det foreslås å nedlegge dagens profesjonsråd, og i stedet opprette en Statens helsepersonellnemnd, se nedenfor.

3.6 Krav til helsepersonells yrkesutøvelse

En rekke plikter som i dag er lovregulert for noen grupper gjøres generelle for alt helsepersonell. Det gjelder plikten til forsvarlighet, plikten til øyeblikkelig hjelp, plikter i forbindelse med pasientopplysninger m fl. Videre knyttes enkelte plikter til den som yter helsehjelp, i stedet for at disse knyttes til helsepersonellgrupper. Det gjelder for eksempel plikten til dokumentasjon. I lovutkastet åpnes det for rasjonell utnyttelse av personellressurser ved at den plikten påhviler kan overlate til medhjelper å utføre oppgaven.

I lovforslaget gis det nye bestemmelser om plikt til informasjon som grunnlag for samtykke og medvirkning fra pasienten, pliktmessig avhold, melding om helsepersonells virksomhet og bierverv, pålegg om tjeneste, sletting av ukorrekte journalopplysninger m m. Det stilles nærmere krav til at helsetjenester innrettes slik at helsepersonell blir i stand til å oppfylle lovpålagte plikter. Videre stilles det krav til markedsføring, hvilke pasientopplysninger som kan gis til arbeidsgiver m m.

3.7 Formalisering av klageadgang - Administrative reaksjoner

Tilsynsmyndigheten har en viss undersøkelsesplikt når det mottas klager på behandling av helsepersonell. Et stort antall av tilsynsmyndighetens saker mottas på denne måten. Det foreligger imidlertid ingen formalisert klageadgang og få retningslinjer når det gjelder tilsynsmyndighetens behandling av disse sakene, noe som blant annet har medvirket til store forskjeller i saksbehandlingen (jf Statens helsetilsyns klagesaksprosjekt). For å ivareta hovedformålet med loven, foreslår departementet at pasienters adgang til å bringe saker inn for helsemyndigheten formaliseres, i likhet med svensk, dansk og finsk lovgivning, men at den begrenses til å gjelde overfor tilsynsmyndigheten. Videre foreslås det et forenklet og ensartet system for alt helsepersonell og at det i reaksjonssystemet gis en viss veiledning med hensyn til formål og innhold i de forskjellige reaksjonsformer. Systemet skal gjøre tilsynsmyndigheten bedre i stand til å differensiere mellom saker etter alvorlighetsgrad. I denne sammenhengen foreslås det også visse endringer av tilsynsloven. Begrunnelsen er å motvirke uensartet praksis på landsbasis og dermed styrke hensynet til lik behandling og forutberegnelighet for helsepersonell og pasienter. Det foreslås bl a visse prosessuelle krav. Hensynet til rettssikkerhet for helsepersonell begrunner forslaget om at det gis klageadgang på administrative reaksjoner og at det opprettes en helsepersonellnemnd som klageinstans. Se for øvrig del V.