Del 4
Autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning

14 Autorisasjon av helsepersonell

14.1 Autorisasjon/offentlig godkjenning etter gjeldende rett

Det er i dag 17 helsepersonellgrupper som omfattes av godkjenningsordninger etablert ved lov eller med hjemmel i lov.

Ni lover regulerer autorisasjon/offentlig godkjenning av helsepersonell: lov av 13 juli 1956 om fysioterapeuter og mensendiecksykegymnaster (fysioterapeutloven), lov av 8 januar 1960 nr 1 om godkjenning av sykepleiere (sykepleierloven), lov av 11 juni 1971 nr 54 om ortopediingeniører og om omsetning av ortopediske hjelpemidler (ortopediingeniørloven), lov av 9 mars 1972 nr 13 om psykologer (psykologloven), lov av 23 juni 1972 nr 69 om offentlig godkjenning av pleiarar i psykiatriske sykehus, lov av 14 juni 1974 nr 47 om godkjenning m v av helsepersonell (omfatter hjelpepleiere, radiografer, ergoterapeuter, vernepleiere, fotterapeuter, bioingeniører, optikere, tannpleiere og kiropraktorer), lov av 13 juni 1980 nr 42 om leger (legeloven), lov av 13 juni 1980 nr 43 om tannleger (tannlegeloven) og lov av 26 april 1985 nr 23 om jordmødre (jordmorloven).

Lov av 21 juni 1963 nr 17 om drift av apotek inneholder bestemmelser som regulerer virksomheten til yrkesgrupper som provisorer, farmasøyter, reseptarer og apotekere. Offentlig godkjenning/autorisasjon er ikke knyttet til disse utdanningene. Apotekpersonell som ønsker å drive apotek, må imidlertid søke bevilling av departementet, jf apotekloven § 7. Denne bevillingen knyttes til apoteket, og vedtak om innvilgelse eller bortfall har visse likhetstrekk med reglene om innvilgelse og tilbakekall av autorisasjon/offentlig godkjenning etter helsepersonellovgivningen.

Annet personell som arbeider innen helsetjenestens område, for eksempel ambulansearbeidere, ortoptister, audiografer, kliniske ernæringsfysiologer, lege- og tannlegesekretærer, tannteknikere, hudpleiere, soneterapeuter og naturmedisinere m v er ikke regulert gjennom en offentlig godkjenningsordning. Flere av disse personellgruppene har henvendt seg til departementet for å få innført en offentlig autorisasjonsordning for sin yrkesgruppe.

I tillegg til offentlig autorisasjon/godkjenning finnes det private godkjenninger utstedt av fagforbund eller fagforeninger m v til registrerte medlemmer.

Fylkeslegen skal føre tilsyn med alt «helsepersonell i fylket», jf lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30 mars 1984 nr 15. Begrepet blir fortolket til å omfatte kun offentlig godkjent/autorisert helsepersonell. Fylkeslegen skal i det enkelte fylket føre tilsyn med at de offentlige autoriserte yrkesutøvere oppfyller sine forpliktelser. Tilsynsmyndigheten har adgang til å tilbakekalle autorisasjonen til yrkesutøvere som begår alvorlige pliktbrudd.

Det kan synes noe tilfeldig hvilke grupper som omfattes av dagens autorisasjonsordning. Det er ikke formulert noe felles formål eller noen faste kriterier for autorisasjon fra helsemyndighetene.

14.2 Forslaget i høringsnotatet

Hovedformålet med autorisasjonsordningen er å ivareta pasienters sikkerhet. Autorisasjonsordningen skal sikre at helsepersonellet har nødvendige kvalifikasjoner til å inneha en bestemt yrkesrolle. Under yrkesutøvelsen skal autorisasjonen være en sikkerhet for at helsepersonell med en bestemt tittel har en bestemt type kompetanse. Dette innebærer at helsepersonell som anvender en beskyttet tittel, har en felles utdanningsbakgrunn. Autorisert helsepersonell må oppfylle de krav til yrkesutøvelsen som finnes i lov eller forskrift. Hvis autorisert helsepersonell begår pliktbrudd, kan det reageres på dette med tilbakekall av autorisasjon såfremt helsepersonellet finnes uskikket. Dette kommer i tillegg til eventuelle reaksjoner fra arbeidsgiver. På denne måten kan det offentlige gjennom tilsyn med helsetjenesten sikre at personell som utsetter pasienters liv eller helse for risiko fratas muligheten til å fortsette med sin risikofylte virksomhet, slik at kvalitet og sikkerhet for pasientene opprettholdes.

På bakgrunn av formålet med autorisasjon ble det foreslått følgende kriterier for å gi helsepersonellgrupper autorisasjon:

1. Utdanning - at personell er utdannet for å arbeide innen helsevesenet.

2. Yrkesrollens innhold - at yrkesrollen innebærer en viss selvstendighet og pasientkontakt.

3. Internasjonale forhold - om yrkesgruppen er autorisert - eller vurderes autorisert - i Norden tillegges betydning. I tillegg bør det sees hen til andre sammenlignbare lands systemer.

I høringsnotatet er det også drøftet om selve autorisasjonsordningen skal videreføres, og det er vist til fordeler og ulemper med en slik ordning. Etter forslaget er det ingen betingelse å ha autorisasjon for å omfattes av loven, jf forslag til utvidet helsepersonellbegrep i forhold til gjeldende rett.

14.3 Høringen

De fleste høringsinstansene stilte seg positive til formålet med autorisasjonsordningen og de foreslåtte kriteriene for autorisasjon. En del av høringsinstansene mente imidlertid at autorisasjon bør forbeholdes personell med universitets- eller høyskoleutdanning.

Statens helsetilsyn

«finner departementets kriterier gode og relevante som grunnlag for autorisasjon. På grunnlag av disse kriteriene vil det etter Helsetilsynets vurdering være 8 grupper som skiller seg ut og som derfor bør autoriseres. De aktuelle gruppene er: leger, tannleger, psykologer, fysioterapeuter, sykepleiere, jordmødre, kiropraktorer og farmasøyter».

Jordmorforeningen

«er skeptisk til at en skal autorisere helsepersonellgrupper med så vidt ulik utdanningsbakgrunn som det her er lagt opp til.......Dersom dette likevel innføres bør det bare omfatte autorisasjon av helsepersonellgrupper som har høgskole- eller universitetsutdanning.»

Fylkeslegen i Oppland:

«Rent prinsipielt mener fylkeslegen at altfor mange yrkesgrupper innen helsevesenet foreslås gitt autorisasjon. Med en fare for at helsemyndighetenes styringsfunksjon vil bli redusert, vil imidlertid fylkeslegen foreslå at gruppen autorisert helsepersonell forbeholdes helsepersonell med universitet og høgskoleutdanning»

Det medisinske fakultet, Universitetet i Bergen:

«I lovutkastet gis 19 yrkesgrupper innen helsefag rett til autorisasjon. Dette er i vedlagte høringsnotat godt begrunnet. Fakultetet har tidligere uttalt at helseprofesjoner med full autorisasjon stort sett bør begrenses til de eksisterende universitets- og tilsvarende høyskolebaserte helsefag. At det nå åpnes for langt videre autorisasjonsordninger, setter økte krav til autorisasjonsmyndighetene slik at den nødvendige kvalitet og seriøsitet oppnås. Fakultetet vil fortsatt prinsipielt hevde at det må opprettholdes et skille mellom de universitets- og høyskoleforankrede utdannelser og utdannelser på andre nivåer, men aksepterer at dette kan gjøres også med en felles lov for alle typer helsepersonell.

Kommunenes Sentralforbund

«støtter prinsippet om kompetanseheving av flere grupper helsepersonell. Autorisasjon til et økt antall helsepersonellgrupper kan imidlertid være forbundet med kostnadsøkning gjennom økte lønnskrav fra slike grupper. KS forutsetter at eventuelle merkostnader forbundet med dette tas i betraktning fra statens side.»

14.4 Sosial- og helsedepartementets vurderinger

14.4.1 Om autorisasjonsordningen bør oppheves

Etter departementets syn er det grunn til å drøfte om det finnes andre måter å regulere helsepersonellgruppers kvalifikasjoner og yrkesutøvelse på enn gjennom en autorisasjonsordning. Det må vurderes om det hadde vært tilstrekkelig for pasientsikkerheten om helsepersonells yrkesutøvelse reguleres ved helsepersonellovens øvrige bestemmelser samt arbeidsavtalen og arbeidsgivers styringsrett.

Ett alternativ er å fjerne autorisasjonsordningen. Dette kan bidra til å ansvarliggjøre utdanningsinstitusjonene ved at de må sikre at nødvendige personlige og faglige kvalifikasjoner er tilstede før vitnemål utstedes. Det kan også bidra til å ansvarliggjøre arbeidsgivere, ved at de må gjennomføre tiltak for å fjerne uegnet helsepersonell på eget initiativ.

En sidevirkning av autorisasjon, bl a fremhevet av Kommunenes Sentralforbund i høringsrunden, jf ovenfor, er at helsepersonell gjennom autorisasjonsforholdet kan stå sterkere ved bl a forhandlinger om lønns- og arbeidsbetingelser. Departementetser i utgangspunktet ingen automatikk i at autoriserte grupper skal få større gjennomslag med sine lønnskrav, men ser at de økonomiske og administrative kostnadene kan være et argument mot en offentlig autorisasjonsordning. Etter departementets mening kan dette imidlertid ikke være avgjørende.

Etter departementets oppfatning vil man ved å fjerne autorisasjonsordningen tape et viktig offentlig styringsmiddel innen helsevesenet. Ved at myndighetene kan tilbakekalle en autorisasjon hvis vedkommende finnes uskikket, har helsemyndighetene en viktig mulighet for kontroll av helsepersonells yrkesutøvelse. Tilbakekall av autorisasjon går lengre enn en oppsigelse fra arbeidsgiver, ved at det hindrer at helsepersonell kan skaffe seg arbeid hos en annen arbeidsgiver som ikke kjenner til en eventuell oppsigelse og dens årsaker. Uten en autorisasjonsordning gis uegnet helsepersonell større mulighet til å fortsette yrkesutøvelse - til stor risiko for pasienter.

Hensynet til pasienters sikkerhet er som nevnt et grunnleggende prinsipp ved all rettslig regulering av yrkesutøvelse innen helsevesenet. Dette må også danne utgangspunktet for en fremtidig autorisasjonsregulering. Pasientene har et berettiget krav på at det offentlige iverksetter tiltak for å beskytte dem mot handlinger, undersøkelser, behandling, oppfølgning m v fra ukyndige utøvere. Dette kan blant annet gjøres ved at helsemyndighetene avgjør hvilke personellgrupper som skal få det kvalitetsstempel en offentlig autorisasjon innebærer.

Krav om autorisasjon skal videre sikre et minimum av kvalifikasjoner for grupper av helsepersonell, for dermed å minimalisere risiko for skade og feil ved deres yrkesutøvelse. Kravet om autorisasjon av helsepersonell etter fullført og bestått utdanning, innebærer en kvalifikasjonskontroll. Autorisasjonen blir således en garanti for et visst kunnskapsnivå og for at yrkesutøverne har personlige kvalifikasjoner som gjør at vedkommende har helsemyndighetenes og samfunnets tillit. Kvalifikasjonskontrollen vil indirekte beskytte pasientene ved at pasientene skal kunne oppleve trygghet ved undersøkelse og behandling hos autorisert helsepersonell. Autorisasjonen fyller også et informasjonsbehov overfor pasientene og arbeidsgiverne. I forhold til pasientene er det hensiktsmessig med en minimums «varedeklarasjon» av ulike yrkesutøveres kvalifikasjoner.

Helsemyndighetene kan gjennom tilbakekall av autorisasjonen hindre uforsvarlig og uønsket adferd, utover de reaksjonene som arbeidsgiver har til rådighet. Behovet for kontroll er sentralt overfor helsepersonell som har selvstendige arbeidsoppgaver av særlig betydning for pasienters liv og helse. Der graden av selvstendighet i yrkesutøvelsen er stor, og faren for feilbehandling er til stede, øker betydningen av kontroll og tillit. Det forhold at en del helsepersonell med særlige selvstendige arbeidsoppgaver (såkalte frie yrker) ofte henvender seg direkte ut til publikum, begrunner også behovet for kontroll.

Det enkelte autoriserte helsepersonell vil betrakte en offentlig autorisasjon som en dokumentasjon på sin faglige og etiske standard. For det enkelte helsepersonell og gruppen som sådan innebærer en autorisasjon økt anseelse og stolthet over eget fag. Det kan hevdes at yrkesutøvernes følelse av ansvar for yrkets faglige nivå og dens utvikling forsterkes ved en autorisasjonsordning. En autorisasjonsordning kan også sees på som et incitament for økt rekruttering til utdanning innen vedkommende fag.

Departementet vil derfor ikke gå inn for å oppheve autorisasjonsordningen.

14.4.2 Om kriterier for autorisasjon

På bakgrunn av ovennevnte vurderinger vil departementet nedenfor drøfte noen mulige kriterier for at autorisasjon skal tildeles bestemte yrkesgrupper innen helsetjenesten.

14.4.2.1 Utdanning og eksamen

Et viktig utgangspunkt bør være om utdanningen tar sikte på å utdanne personell for arbeid innenfor helsevesenet til daglig pasientkontakt og det ansvar dette innebærer.

En betingelse for en autorisasjonsordning er at helsemyndighetene finner det helsefaglige innholdet i utdanningene tilfredsstillende. At utdanningen er godkjent av utdanningsmyndighetene og om utdanningen i hovedsak er forskningsbasert (i motsetning til håndverksmessig utdanninger), bør vektlegges.

Utdanningens nivå er et relevant kriterium ved vurderingen av hvorvidt en personellgruppe skal gis autorisasjon. Under høringsrunden gikk flere høringsinstanser inn for at autorisasjon kun skal forbeholdes grupper med utdanning fra universitet og høgskole, bl a gjaldt dette Jordmorforeningen, Fylkeslegen i Oppland og Det medisinske fakultet ved Universitetet i Bergen, jf ovenfor.

Departementetsoppfatning er at det ikke bør stilles opp en formell grense for hvilket nivå en utdanning skal ligge på. Autorisasjon ville i så fall bli et bevis på en viss akademisk status. Dette er formål som etter departementets oppfatning ivaretas gjennom utdanningssystemet og de akademiske vitnemål kandidaten oppnår. Autorisasjonsreglene har et annet formål, nemlig å bidra til å sikre kvaliteten på yrkesgrupper innen helsevesenet av hensyn til pasientsikkerheten.

Å autorisere kun yrkesgrupper med utdanning på universitets- og høgskolenivå gir etter departementets mening svekkede muligheter til styring av helsepersonellgrupper med viktige pasientfunksjoner. En viktig gruppe som hjelpepleiere har f eks i dag utdanning fra videregående skole. Det samme gjelder omsorgsarbeidere og ambulansearbeidere. Disse gruppene er spesielt utdannet for henholdsvis omsorgs- og pleiearbeid og akuttberedskap innenfor helsevesenet og har omfattende pasientkontakt. Mangel på teoretisk utdanning på universitets-/høgskolenivå, kan etter departementets oppfatning ikke være avgjørende ved vurderingen av om helsemyndighetene fortsatt skal ha økt mulighet for styring av slike yrkesgrupper, som er i daglig kontakt med pasienter.

Om yrket bygger på spesiell grunnutdanning eller om yrket har sin bakgrunn gjennom en tilleggsutdanning, nærmest en spesialisering, kan ha betydning ved avgjørelsen om personellgruppen skal omfattes av egen autorisasjon. Dersom det finnes en autorisasjonsgivende grunnutdanning i «bunnen», kan det være mindre relevant å karakterisere tilleggsutdanningen som autorisasjonsgivende. Ved vurderingen må det sees på hvor lang og selvstendig tilleggsutdanningen er, og om denne leder fram til et yrke som er vesensforskjellig fra den autorisasjonsgivende grunnutdanningen. Departementet foreslår at det skal bli mulig å opprette spesialistgodkjenninger for flere helsepersonellgrupper enn i dag, noe som reduserer noe av behovet for autorisasjon for enkelte grupper, eksempelvis anestesisykepleiere, optometrister, ortoptister m fl, jf lovutkastet.

14.4.2.2 Yrkesrollens innhold

Vedrørende yrkesrollens innhold tar departementet utgangspunkt i hensynet til pasientens sikkerhet. Særlig i de tilfeller der helsepersonellet i sin yrkesutøvelse har selvstendig pasientkontakt, enten det skjer i form av en selvstendig yrkesutøvelse eller innenfor en institusjonell ramme, kan det være grunn til å innføre slik styringsmekanisme som en autorisasjonsordning innebærer.

Dersom selve yrkesutøvelsen innebærer risiko for pasienter, bør dette tillegges betydelig vekt. Dette gjelder bl a der yrkesrollen innebærer selvstendig og direkte ansvar for utredning, diagnostikk, behandling, pleie og/eller oppfølgning av pasienter.

Helsepersonell som gir pasienter pleie og omsorg, har ikke like stor grad av selvstendig risiko for å utsette pasienters sikkerhet for fare, som yrkesutøvere som har ansvar for diagnostikk m m. Til gjengjeld er pleie og omsorg yrkesutøvelse som medfører omfattende pasientkontakt og stiller store krav til utøveren.

Selv om yrkesutøveren ikke har direkte pasientkontakt, kan imidlertid hans eller hennes bidrag til vurdering eller oppfølging av pasientens helsetilstand ha betydning. Eksempel på dette er personell som har ansvar for bl a utførelse og analyse av ulike tester eller prøver, laboratorietjenester, tilpassing av proteser m v. I slike situasjoner kan annet helsepersonell ha behov for sikkerhet og forutberegnelighet for at dette personellet har de rette kvalifikasjoner. Der helsepersonell med ulik faglig bakgrunn samarbeider eller samhandler er forutsigbarhet og tillit en forutsetning. Ved henvisning fra en yrkesutøver til en annen, tilsier hensynet til forutsigbarhet at den som henviser må kunne stole på at den andre innehar særskilt fagkompetanse.

At yrkesrollen kan innebære selvstendig næringsvirksomhet, bør også tillegges vekt. Overfor yrkesutøvelse i form av selvstendig næringsvirksomhet, vil ofte behovet for offentlig kontroll være stort av hensyn til pasienten, siden det her ikke er muligheter for kontroll fra arbeidsgiver. Departementet vil imidlertid understreke at muligheter for yrkesutøvelse i form av selvstendig næringsvirksomhet ikke bør være noen absolutt betingelse for å få autorisasjon. Arbeidsgiver kan kun ta ansvaret for den enkelte arbeidsplass og kan ikke hindre at «problempersonell» søker arbeid andre steder. I tilfeller der helsepersonell er uskikket til fortsatt yrkesutøvelse vil et tilbakekall av autorisasjonen, i praksis et yrkesforbud, som nevnt være et langt mer effektivt virkemiddel for å ivareta pasientsikkerheten enn en oppsigelse fra arbeidsgiver.

Hensynet til behovet for tillit og forutsigbarhet gjelder både overfor pasienter så vel som overfor annet helsepersonell som samarbeider med vedkommende yrkesgruppe, jf ovenfor. I et samfunnsperspektiv er det også av betydning at allmennheten har tillit til yrkesutøverne i helsetjenesten. Autorisasjonsinstituttet vil kunne bidra til at befolkningen har tillit til at autorisert helsepersonell fyller de krav som offentlige myndigheter stiller til utøvelsen av virksomheten.

14.4.2.3 Internasjonale forhold

15 Om grupper som bør autoriseres

15.1 Gjeldende rett

Følgende grupper er i dag omfattet av godkjenningsordninger i lov eller forskrift: Leger, tannleger, tannpleiere, fysioterapeuter, sykepleiere, kiropraktorer, psykologer, jordmødre, hjelpepleiere, vernepleiere, optikere, ergoterapeuter, ortopediingeniører, bioingeniører, fotterapeuter, radiografer og pleiere ved psykiatriske sykehus(overgangsordning).

15.2 Forslaget i høringsnotatet

Ut fra en totalvurdering av gruppene vurdert opp mot de generelle kriterier for autorisasjon som beskrevet ovenfor, ble følgende grupper foreslått autorisert i høringsnotatet: (i alfabetisk rekkefølge)

• ambulansearbeider med fagbrev

• audiograf

• bioingeniør

• ergoterapeut

• fotterapeut

• fysioterapeut

• hjelpepleier

• jordmor

• kiropraktor

• lege

• omsorgsarbeider

• optiker

• ortopediingeniør

• psykolog

• radiograf

• sykepleier

• tannlege

• tannpleier

• vernepleier

Vedrørende de øvrige grupper som ønsker autorisasjon, og som i dag ikke er offentlig godkjent/autorisert, vurderte departementet at behovet for autorisasjon foreløpig ikke var tilstede.

15.3 Høringen

En rekke høringsinstanser hadde kommentarer og ytterligere forslag til hvilke grupper som bør autoriseres. Et hovedtrekk er at mange ønsket en utvidelse av autorisasjonsordningen, særlig for egen yrkesgruppes vedkommende, men også for andre.

Den norske lægeforening:

«I § 56 er opplistet en rekke yrkesgrupper som etter forslaget skal gis autorisasjon. Blant de nye gruppene som er foreslått å gis autorisasjon, er omsorgsarbeider og ambulansepersonell.

Ved at det nå foretas en gjennomgang av lovgivningen finner Legeforeningen det naturlig at disse gruppene tas inn.

Legeforeningen reagerer på at andre grupper med nær tilknytning til pasientbehandlingen ikke er tatt med i opplistingen. Legeforeningen foreslår at autorisasjon også bør omfatte yrkesgruppene legesekretærer, helsesekretærer, tannhelsesekretærer, farmasøyter og reseptarer. Dette er yrkesgrupper som i sin arbeidssituasjon har nær pasientkontakt. Med den vektlegging lovutkastet har i forhold til pasientopplysninger, taushetsplikt, melde- og opplysningsplikt, mener vi at disse yrkesgruppene har sin naturlige plass blant øvrige autoriserte helsepersonellgrupper.»

Statens helsetilsyn og flere fylkesleger, flere fylkeskommuner, Norges Apotekerforening, Norske sykehusfarmasøytikeres forbund , Rikshospitalets apotek, Legemiddelindustriforeningen, Norges Farmaceutiske Forening, Norges Sykepleierforbund, Jordmorforeningen, Giftinformasjonssentralen og Akademikernes Fellesorganisasjonønsker autorisasjon for farmasøyter.

Norges apotekerforening:

«Norges apotekerforening er av den oppfatning at farmasøyter (reseptarer og farmasøytiske kandidater, herunder apotekere) bør komme inn under gruppen autorisert helsepersonell. Apotekets kunder er for en overveiende del pasienter som søker behandling for sin sykdom eller plage. Pasienten må da ha sikkerhet for at behandlingen hun får gir tilsiktet resultat og at den er riktig. Farmasøyten er legemiddeleksperten. Ansvaret består først og fremst i å skaffe pasienten et egnet legemiddel med utgangspunkt i legens forskrivning og sammen med legen sørge for at pasienten blir orientert om medisinen og motivert for behandlingen. I tillegg til å levere legemidlet leverer altså apoteket gjennom farmasøyten sin kompetanse, dels i form av kvalitetssikring i forhold til legemidlet og resepten, dels i form av direkte kunnskapsformidling til pasienten. Det siste skjer ansikt til ansikt med pasienten/kunden. At behandlingen skal gi tilsiktet resultat, forutsetter ikke minst riktig bruk. Dette krever høy faglig kompetanse. Konsekvensen av manglende kvalitetssikring fra farmasøytenes side kan i svært mange tilfelle bety feilbruk med forlenget lidelse for pasienten. Det kan medføre økte kostnader for samfunnet i form av lengre sykefravær enn nødvendig og sykehusinnleggelser. Vi vet det vil komme nye, mer potente og komplekse legemidler på markedet. Det fører til at utdanning stadig og systematisk må oppdateres, det må stilles krav til farmasøytene til slik oppdatering. For å sikre at farmasøytenes faglige virksomhet holder et høyt kvalitetsnivå, bør det være i samfunnets interesse at farmasøyter får autorisasjon.»

Statens ernæringsråd, Norsk forening for kliniske ernæringsfysiologer og Det medisinske fakultet ved Universitetet i Oslo ønsket autorisasjon av kliniske ernæringsfysiologer.

Norsk Kommuneforbund

«mener at medisinsk kontorpersonell har en så sentral plass innad i helsesektoren og i forhold til pasienten, at de må gis autorisasjon på linje med de øvrige yrkesgrupper som er foreslått. Dette omfatter yrkesgruppene legesekretær, helsesekretær og tannhelsesekretærer.»

Yrkesorganisasjonenes Sentralforening, Norsk helsesekretærforbund,en rekke fylkesleger, Sosialtjenestemannsforbundet, Ørskog kommune, Åsnes kommune, Vestnes kommuneog Etatsansattes Landsforbundønsket også autorisasjon for helsesekretærer /tannhelsesekretærer.

Sosialtjenestemannsforbundet/Helseansattes yrkesforbund, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbundog Norsk forening for ekstrakorporeal teknologi (Norsect) og Norske ortoptisters forening ønsket autorisasjon for perfusjonister og ortoptister. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund ønsket også autorisasjon for aktivitører.

Farmasiforbundetville ha autorisasjon for apotekteknikere.

Norges Tannteknikermesterforbundønsket autorisasjon for tannteknikere.

Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere:

«mener at hvilke yrkesgrupper som skal omfattes av autorisasjonsordningen står svært sentralt i lovforslaget. Med den vekten og de begrunnelser som er gitt for at flere yrkesgrupper skal omfattes av ordningen, er det også nødvendig å gi autorisasjon til sosionomer og barnevernspedagoger som arbeider etter helselovene. FO ser med stor bekymring på at disse yrkesgruppene overhodet ikke er vurdert til å omfattes av autorisasjonsordningen, ei heller nevnt som sentrale yrkesgrupper innen helsevesenet».

LO og noen fylkeskommuner gikk også inn for å gi autorisasjon til sosionomer og barnevernspedagoger som arbeider etter helselovene, samt til førskolelærere med spesialutdanning.

Lærerforbundet

«viser til at de kliniske pedagogene har utviklet et godkjenningssystem som til dels er sammenfallende med kriteriene for den nåværende autorisasjonsordning for yrkesgrupper som omfattes av sondringen. En formell autorisasjon av kliniske pedagoger er derfor ønskelig.»

Norske Kosmetologer og Hudterapeuters Forbund og Vest-Agder Fylkeskommuneønsket at yrkesgruppen hudterapeuter blir omfattet av autorisasjonsordningen.

Anestesisykepleierenes landsforbund

«forventer at myndighetene tar standpunkt til om man fortsatt ønsker anestesisykepleierens tjenester i fremtidens helsevesen. Dersom det fortsatt ansees behov for våre tjenester, vil vi kreve anerkjennelse av funksjonen innenfor lovens rammer.»

Norsk forening for medisinsk fysikk ønsket autorisasjon/formelle krav til yrkesutøvelsen av medisinske fysikere. Det samme gjorde:

Statens strålevern

«mener det er viktig å sikre kvaliteten av medisinske fysiske tjenester. Om dette gjøres best ved en autorisasjonsordning som helsepersonell, ved forskriftskrav etter tilsynslov eller sykehuslov, ved bruk av eventuell ny beskyttet tittel eller på annen måte bør drøftes særskilt»

Norske homeopaters landsforbund

«støtter formålet med autorisasjon der pasienters sikkerhet blir satt i fokus. Med bakgrunn i dette og i homøopater MNHLs selvstendige yrkesrolle og omfanget av homøopatisk virksomhet, synes det formålstjenlig at homøopater autoriseres».

Norsk forening for klassisk akupunktur ønsket autorisasjon for akupunktører.

15.4 Sosial- og helsedepartementets vurderinger

15.4.1 Gjennomgang av dagens offentlig godkjente/autoriserte grupper

I det følgende gjøres en gjennomgang og vurdering av dagens autoriserte/offentlig godkjente personellgrupper i forhold til de kriterier som departementet foreslår skal ligge til grunn, jf ovenfor. Utgangspunktet for vurderingen er hensynet til pasienters sikkerhet, og om helsepersonell i sin yrkesutøvelse tar beslutninger eller utfører handlinger som kan innvirke på pasientsikkerheten. Det legges videre vekt på om utdanningen leder til arbeid innenfor helsevesenet og om yrkesrollen innebærer en viss selvstendig pasientkontakt. Departementet finner ikke at alle kriteriene må innfris. Ved vurderingen av om en yrkesgruppe skal gis autorisasjon, må de ulike kriterier vektlegges forskjellig alt etter hvilke oppgaver yrkesgruppen skal utføre.

15.4.2 Gjennomgang av andre grupper

15.4.3 Konklusjon

Ut fra en totalvurdering av gruppene, vurdert opp i mot de generelle kriterier for autorisasjon som beskrevet ovenfor, foreslår departementet at følgende grupper - med de forbehold som framgår ovenfor - gis autorisasjon (i alfabetisk rekkefølge - nye autorisasjonsberettigede grupper står i kursiv):

• ambulansearbeidere m/fagbrev og Vegdirektoratets kompetansebevis

• audiograf

• bioingeniør

• ergoterapeut

• farmasøyt

• fotterapeut

• fysioterapeut

• helsesekretær

• tannhelsesekretær

• hjelpepleier

• jordmor

• kiropraktor

• klinisk ernæringsfysiolog

• lege

• omsorgsarbeider

• optiker

• ortopediingeniør

• psykolog

• perfusjonist

• radiograf

• sykepleier

• tannlege

• tannpleier

• tanntekniker

• vernepleier

I forbindelse med autorisering av nye grupper, vil departementet vurdere overgangsordninger for medlemmer av yrkesgruppene som har utdanning fra før loven trer i kraft.

16 Vilkår for autorisasjon

16.1 Autorisasjon ved oppfylte vilkår

16.1.1 Gjeldende rett

Et grunnleggende vilkår for å få godkjenning som helsepersonell er gjennomgått utdanning, som fyller de gjeldende faglige krav. De ulike helsepersonellovene forutsetter videre at en er skikket til å utøve yrket for at en skal kunne oppnå autorisasjon. Kravet til skikkethet er ulikt utformet. Visse lover stiller krav til hederlig vandel, mens andre krever at søker ikke skal være i en slik posisjon at en autorisasjon ville kunne tilbakekalles. Noen av lovene har ytterligere krav, som krav til praksis o l. Hvis søkeren oppfyller vilkårene for autorisasjon for vedkommende gruppe, har søkeren rettskrav på autorisasjon.

16.1.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslår å videreføre retten til autorisasjon ved oppfylte vilkår (som en rettighet) i samsvar med gjeldende rett og forslaget i NOU 1993:33. Det gjelder for søkere som tilhører de grupper som autoriseres.

Det kom ikke inn noen særlige kommentarer til dette under høringen.

16.1.3 Sosial- og helsedepartementets vurderinger

Vilkårene for å oppnå autorisasjon skal fremgå av loven. Søkeren skal ha et krav på at søknaden blir behandlet, og helsemyndighetenes frihet til å bestemme over avgjørelsens innhold vil fortsatt være begrenset av de hensyn som fremgår av lov og forskrift. Departementet vil foreslå at det er et vilkår for autorisasjon at søkeren er skikket for yrkesutøvelse. Når helsepersonell er uskikket, er også vilkåret for tilbakekall av autorisasjon oppfylt.

16.2 Helse- og utdanningsmyndighetenes godkjenning av helseutdanningene

16.2.1 Gjeldende rett

Med hjemmel i lov om universiteter og høgskole av 12 mai 1995 nr 22 § 46 nr 1 godkjenner i dag Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet etablering av utdanninger, herunder helsefagutdanningene. For de fleste høgskolebaserte helsefagutdanninger er det fastsatt nasjonale rammeplaner som helsemyndighetene uttaler seg om. For helsefagutdanningene som er basert i videregående skole, er det utarbeidet læreplaner. Sosial- og helsedepartementets uttalelse og anbefaling blir tillagt vesentlig betydning i forbindelse med både rammeplaner og læreplaner. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har likevel det avgjørende ord. Når det gjelder universitetsutdannelser, har departementet mindre innflytelse siden universitetsloven gir universitetene autonomi. Universitetsutdanning må imidlertid være i samsvar med EF-direktivenes krav.

16.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Etter utkastets § 56 var det en forutsetning for autorisasjon at myndighetene hadde funnet det helsefaglige innholdet i utdanningen tilfredsstillende.

Høringsnotatet inneholdt i lovutkastet § 61 regler om samarbeid mellom utdanningsmyndighetene og helsemyndighetene. Helsemyndighetene pliktet etter denne bestemmelsen å sørge for innsikt i helsefagutdanningene med det formål å gi uttalelser om faglig innhold.

16.2.3 Høringen

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet:

«Det fremgår ikke av bestemmelsen hvem som skal ha myndighet til å godkjenne utdanninger. Det bør klargjøres om det skal være Sosial - og helsedepartementet, Statens helsetilsyn eller den enkelte autorisasjonsmyndighet (som igjen kan være fylkeslegene eller - etter SHDs forslag om autorisasjonsmyndighet- utdanningsinstitusjonene selv).

Både ut fra lovteksten og merknadene fremstår bestemmelsen som svært vid. Forslaget vil i realiteten kunne bli en hjemmel for helsemyndighetene til i ettertid å kunne nekte å godkjenne utdanningene. De yrkesrettede helsefagutdanninger vil kunne komme i en uheldig situasjon dersom de ikke kan godkjennes som grunnlag for autorisasjon, og den myndigheten som er tillagt Kongen, departementet og utdanningsinstitusjonene gjennom universitets- og høgskoleloven, blir temmelig illusorisk.

Etter universitets- og høgskoleloven § 45 er det Kongen som bl a bestemmer hvilke grader, yrkesutdanninger eller andre utdanningsprogram institusjonen kan gi samt krav til bredde og fordypning og den tid det enkelte studium skal gjennomføres på. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet kan ikke se at et departement eller dettes underliggende organ, skal kunne gå inn og «overprøve» Kongens vedtak.

Etter Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets oppfatning er det selvfølgelig og viktig at helsemyndighetenes syn tillegges stor vekt når det gjelder opprettelse av nye helsefagutdanninger og utarbeidelse av rammeplaner. Videre forutsetter man at det jevnlig bør foretas evaluering av ulike utdanninger. De momenter som er skissert i merknaden til § 56, første ledd, vil kunne vurderes i en slik sammenheng. Det er i dag gode samarbeidsrutiner mellom departementene, og uttalelser og vurderinger fra Sosial- og helsedepartementet og Statens helsetilsyn blir tillagt stor vekt, bl a i forbindelse med fastsetting av rammeplaner. Etter Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets syn sikrer den myndighetsfordeling som er nedfelt i lov om universiteter og høgskoler, at de nødvendige faglig krav blir definert. Eksamensordning med krav om minst én ekstern sensor samt evalueringen av praksisopplæring sikrer at den enkelte student må tilfredsstille nødvendige krav. Sensorordningen skal sikre det faglige nivå ved det enkelte studium.

Ved å lovfeste en rett til å underkjenne innholdet i utdanningen etter eller i løpet av et studieløp, kan man få et system der en yrkesrettet utdanning kan være godkjent av utdanningsmyndighetene, men ikke nødvendigvis av den myndighet som gir autorisasjon eller rett til å praktisere i det aktuelle yrket. Man kan altså komme i den situasjon at studenter som allerede har påbegynt en utdanning eller som er ferdige med en utdanningen, får beskjed om at utdanningen - som følge av at sentrale myndigheter er uenig om utdanningens kvalitet, lengde e.l. - allikevel ikke er godkjent for autorisasjon. En slik situasjon vil være uakseptabel for alle parter.

Departementet mener også at faglig myndighet må følge det økonomiske og administrative ansvaret. Ut fra behovet for en klar ansvars- og myndighetsfordeling, og ut fra hensynet til studentene ber Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet om at § 56 endres i tråd med dette syn.»

16.2.4 Sosial- og helsedepartementets vurderinger

Helsemyndighetene gir i dag faglige anbefalinger i forhold til utdanningen av helsepersonell ved høgskoler og i videregående skole. Gjennom godkjenning av rammeplaner og fagplaner utøves indirekte kontroll med helsearbeidernes kvalifikasjoner. Helsemyndighetenes ansvar er å bidra til at utdanningen har et relevant innhold i forhold til de oppgaver som skal utføres i helsetjenesten og de krav som stilles til yrkesutøvelsen. Denne type kontroll skal bidra til at helsepersonell blir faglig skikket gjennom sin utdanning, og at helsemyndighetenes og samfunnets behov ivaretas, deriblant at utdanningen er i samsvar med EF-direktivene. Når det gjelder utdanningen på universitetene, er disse i stor grad underlagt utdanningsinstitusjonenes selvstendige vurdering. Etter universitetslovgivningen er ikke universitetene pålagt å få de helsefaglige utdanningene (lege, tannlege, psykolog) godkjent av helsemyndighetene, f eks ved godkjenning av studieplan.

På bakgrunn av innspill i høringsrunden fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, ønsker departementet ikke å føre videre forslaget i høringsnotatet. Helsemyndighetenes behov for å påvirke det faglige innhold i helsefagutdanningene er etter departementets oppfatning tilfredsstillende ivaretatt gjennom dagens ordninger.

16.3 Personlig egnethet for yrke innen helsevesenet- informasjon fra utdanningsmyndighetene

16.3.1 Gjeldende rett

I legeloven § 2 og tannlegeloven § 2 er et av vilkårene for autorisasjon at vedkommende «ikke er i slik stilling at autorisasjon ville kunne tilbakekalles». Vilkåret for tilbakekall av autorisasjon i legeloven § 8 og tannlegeloven § 7 er at vedkommende finnes uskikket til å utøve lege-/ tannlegeyrket på grunn av en rekke nærmere angitte årsaker, som f eks bruk av alkohol eller narkotika. Jordmorloven § 1 og lov om godkjenning m v av helsepersonell § 1 har tilsvarende regler. Psykologloven § 2 og lov om godkjenning m v av helsepersonell stiller dessuten krav om «hederlig vandel» for å få godkjenning. Av dette følger det at personer som ønsker å bli helsepersonell må være skikket og personlig egnet for slikt arbeid.

Når det gjelder studenter, gir universitets- og høgskoleloven § 42 statlige utdanningsinstitusjoner rett til å bortvise eller utestenge en student på grunn av disiplinære problemer. Det er etter gjeldende lov bare hjemmel for tidsbegrensede sanksjoner. Styret kan beslutte at en student skal bortvises eller utestenges i følgende tilfeller:

• studenten opptrer gjentatte ganger på en måte som virker grovt forstyrrende for medstudenters arbeid eller for virksomheten ved institusjonen ellers

• studenten har grovt klanderverdig opptrådt på en slik måte at det er skapt fare for liv eller helse for pasienter, klienter, barnehagebarn, elever eller andre som studenten har å gjøre med som del i klinisk undervisning eller praksisopplæring

• studenten gjør seg skyldig i grove brudd på taushetsplikt overfor personer han har å gjøre med som del i klinisk undervisning eller praksisopplæring

• studenten gjør seg skyldig i grovt usømmelig opptreden overfor pasienter, klienter eller andre vedkommende har å gjøre med i klinisk undervisning eller praksisopplæring

• studenten har ved hjelp av falskt vitnemål eller annen form for uredelig opptreden skaffet seg adgang til å gå opp til eksamen eller prøve, eller til å delta i kurs

• studenten har fusket eller forsøkt å fuske ved eksamen, prøve eller ved gjennomføringen av kurs

Bortvisning eller utestengning på grunn av grovt forstyrrende opptreden er begrenset til inntil ett år. Det samme gjelder utestengning på grunn av fusk eller forfalskning. Utestengning på grunn av grovt klanderverdig opptreden som har skapt fare for liv eller helse for pasienter, klienter etc, grovt usømmelig opptreden overfor disse eller grove brudd på taushetsplikten kan besluttes for maksimalt tre år. Institusjonene har ingen hjemmel for å utestenge studenten for alltid. Loven gir dem heller ingen mulighet til å utestenge på grunn av handlinger vedkommende foretar seg utenfor studiet.

I Ot prp nr 85 (1993-94) foreslo Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet en disiplinærbestemmelse der utestengningsretten var knyttet til om vedkommende var tiltalt eller dømt for en straffbar handling som ikke er forenlig med senere yrkesutøvelse. Det ble i den forbindelse foreslått hjemmel for å utestenge for alltid dersom det ble godtgjort at forholdet ville gjøre studenten varig uskikket til det yrket han eller hun utdannet seg til. Hensikten med bestemmelsen var å sikre at pasienter som kommer i kontakt med studenter i praktisk opplæring, skulle ha samme vern mot overtredelser som de har i forhold til profesjonelle yrkesutøvere.

Forslaget ble tatt ut under stortingsbehandlingen, bl a med den begrunnelse at en utestengning på slikt grunnlag ville innebære brudd med det rettsvern studenter bør ha. Komitéen ba imidlertid departementet om å komme tilbake med endringsforslag som ivaretar rettsikkerhetsaspektene. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet arbeider for tiden med utkast til ny og utvidet disiplinærbestemmelse i loven § 42, i tråd med Stortingets tilbakemelding.

Etter endring i universitets- og høgskoleloven i 1997 gis det nå hjemmel for å kreve politiattest og for å kunne utestenge studenter fra praksis på bakgrunn av politiattest om straffbare forhold, jf loven § 42a. Disse studentene vil ikke få adgang til å fullføre utdanningen, med mindre det foreligger frifinnelse eller siktelse frafalles. For elever i videregående opplæring har man ikke tilsvarende relegasjonsbestemmelser.

16.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Høringsnotatet inneholdt i § 56 i lovutkastet en regel om at autorisasjon ikke kunne utstedes hvis det forelå opplysninger om at vedkommende er uskikket til forsvarlig yrkesutøvelse.

I høringsnotatet § 61 ble det foreslått at utdanningsmyndighetene skulle gjøre helsemyndighetene kjent med opplysninger om forhold i tilknytning til enkeltpersoner som hadde betydning for vurderingen om autorisasjon.

Høringsnotatet foreslo i utkastet § 62 at en søker kunne nektes autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning hvis det forelå grunnlag for tilbakekall.

16.3.3 Høringen

Statens helsetilsyn:

«Helsetilsynet ser positivt på departementets forslag om å pålegge utdanningsmyndigheten en plikt til å informere helsemyndighetene om forhold ved enkeltstudenter som vil kunne ha betydning for vurderingen av autorisasjon.»

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

«Dersom utdanningsinstitusjonene skal pålegges å informere om studenter, må pålegget kun knyttes til slike disiplinærbestemmelser som har direkte tilknytning til pasientbehandling. Departementet minner om at studenter som har vært utestengt fra studiet følges ekstra nøye i resten av studietiden. Det kan derfor stilles spørsmål ved om det er påkrevd å rapportere om forhold som ligger langt tilbake i tid og som ikke har vært utslagsgivende for gjennomføringen av studiet. Spørsmålet om informasjonsplikt må også vurderes nøye i forhold til studentenes krav på rettssikkerhet.

En eventuell informasjonsplikt for institusjoner innen universitets- og høgskolesystemet må derfor etter Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets syn begrenses til de utestengingsgrunner som er nevnt i universitet- og høgskolelovens § 42 nr. 2 (vedlagt). Informasjonsplikten må også begrenses til de tilfeller der det faktisk har kommet til utvisning på dette grunnlag.

I høringsnotatet pkt. 21.7 drøftes det om det er ønskelig å hjemle utdanningsinstitusjonens informasjonsplikt også i universitets- og høgskoleloven. Sosial- og helsedepartementet foreslår likevel at informasjonsplikt skal hjemles i lov om helsepersonell § 61 og ikke i universitets- og høgskoleloven. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet mener at det er enklere for utdanningsinstitusjonene å få kjennskap til sine plikter dersom der er nedfelt i det lovverket som regulerer resten av deres virksomhet, og at informasjonsplikten derfor bare bør hjemles ett sted. Bestemmelser i to lover som er ment å skulle regulere eksakt samme forhold er unødvendig, lite oversiktlig og vil kunne føre til uklarheter. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet foreslår derfor at informasjonsplikten bare hjemles i utdanningsloven, (her: universitets- og høgskoleloven).»

16.3.4 Sosial- og helsedepartementets vurderinger

Utover tilstrekkelige og nødvendige kunnskaper i de relevante fagområder, er det av hensyn til pasientsikkerheten og innfrielse av plikt til faglig forsvarlighet samt kyndig og omsorgsfull hjelp, av stor betydning at yrkesutøverne innehar egenskaper som gjør dem egnet for sitt yrke. Hva som ansees som personlig egnethet kan være vanskelig å definere. Varierende krav stilles til ulike yrkesgrupper. Generelt kan det likevel sies at yrkesutøvelse innen helsevesenet i prinsippet alltid krever evne til innlevelse og empati, samt kommunikasjon med andre mennesker. Det kreves evne til å yte forsvarlige tjenester og sikre kvaliteten i tjenesteutøvelsen. Mange ganger kreves det også å kunne handle forsvarlig i stress- eller akuttsituasjoner.

Å avgjøre en persons egnethet for et bestemt yrke krever personlig kunnskap om vedkommende som skal bedømmes. Avgjørelsen er av stor betydning for den enkelte, ettersom det kan påvirke hele hans/hennes fremtidige yrkesvirksomhet. Ved egnethetsvurderingen må rettssikkerhetsaspektet gis en fremtredende stilling. De krav som stilles må være klart definerte og kjent for den som skal vurderes, ellers kan bedømmingen lett bli vilkårlig.

Etter Sosial- og helsedepartementets vurdering er det viktig å ha regler for utestenging under studiet, slik som i universitets- og høgskoleloven §§ 42 og 42 a. Bakgrunnen for dette er at pasienter bør ha samme krav på trygghet i behandlingen/undervisningen uavhengig om det er studenter eller autoriserte helsearbeidere som foretar handlingen.

Krav til personlige kvalifikasjoner innebærer som et minimum at søkeren åpenbart ikke er uskikket til å inneha autorisasjon. Etter departementets oppfatning bør det stilles vilkår om at det ikke foreligger forhold som tilsier tilbakekall. Informasjon om slike forhold er nødvendig for at helsemyndighetene skal kunne vurdere om vedkommende søker kvalifiserer for autorisasjon. Hjemmel for slik informasjon vil kun være påkrevet der kandidaten har vært utestengt i en periode, men likevel siden har fullført studiene. Etter Sosial- og helsedepartementets vurdering er det nødvendig med informasjonsplikt for utdanningsinstitusjonene om forhold som viser at en student ikke er egnet til å drive virksomhet som helsepersonell.

Departementet mener det er behov for utvidet adgang til kontroll av kandidaters egnethet til å yte helsetjenester/behandle pasienter. Disiplinærbestemmelsene i universitets- og høgskoleloven § 42 avgrenser denne kontrollen til studietiden.

Sosial- og helsedepartementet slutter seg til Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet (jf ovenfor) med hensyn til at en informasjonsplikt for utdanningsmyndighetene bør begrenses til enkelte utvisningsgrunner som nevnt i universitets- og høgskoleloven § 42 nr 2. Denne bestemmelsen omfatter tilfeller der:

• en student grovt klanderverdig har opptrådt på en slik måte at det er skapt fare for liv eller helse for pasienter studenten har å gjøre med som del i klinisk undervisning eller praksisopplæring

• en student har gjort seg skyldig i grove brudd på taushetsplikt overfor pasienter han /hun har å gjøre med i klinisk undervisning eller praksisopplæring

• en student har gjort seg skyldig i grovt usømmelig opptreden overfor pasienter han/hun har å gjøre med som del i klinisk undervisning eller praksisopplæring

Etter dagens regelverk har utdanningsinstitusjonene ikke mulighet til å kontrollere studentenes egnethet, utover det som følger av kontrollfunksjonen i klinisk undervisning og praksisopplæring i og med at også denne delen av studiet må bestås. Det er i dag ingen eksplisitt vurdering av egnethet ved opptak og ingen ved uteksaminering (bortsett fra i lærerutdanningene). Det vil således være utvisningsgrunnene (disiplinærbestemmelsene) i universitets- og høgskoleloven § 42 som kan indikere noe om studentens egnethet. Disse forhold kan ha betydning ved autorisasjonssøknaden, og det vil være hensiktsmessig om helsemyndighetene får kunnskap om eventuelle utvisningsgrunner.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at hjemmel for å gi nødvendig informasjon til helsemyndighetene etableres. Det kan diskuteres om det er tilstrekkelig at en hjemmel for informering etableres i helsepersonelloven, eller om den også bør finnes i universitets- og høgskoleloven. Dersom universitetene og høyskolene pålegges å komme med opplysninger først etter henvendelse fra autorisasjonsmyndighetene, vil det kunne være tilstrekkelig at informasjonsplikten hjemles i helsepersonelloven. Etter departementets vurdering er det imidlertid mest hensiktsmessig at utdanningsinstitusjonen pålegges å rapportere til autorisasjonsmyndighetene av eget tiltak. Det vil da være mest naturlig å etablere hjemmel i universitets- og høgskoleloven.

Som fremhevet av Kirke, utdannings- og forskningsdepartementet i høringsrunden vil det være enklere for utdanningsinstitusjonene å få kjennskap til sine plikter dersom de er nedfelt i det lovverket som regulerer resten av deres virksomhet. Departementet slutter seg til dette. Reglene om informasjonsplikt bør inntas i det regelverk som gjelder for utdanningsinstitusjonene. Dette vil bidra til å gjøre bestemmelsene kjent for den enkelte tjenestemann, noe som kan få betydning for reglenes effektivitet.

Etter Sosial- og helsedepartementets vurdering bør det derfor etableres lovhjemmel i universitets- og høgskoleloven, som fastslår plikt for utdanningsinstitusjonene til av eget tiltak å informere autorisasjonsmyndighetene. Informasjonsplikten bør omfatte at kandidaten har vært utvist og på hvilket grunnlag utvisningen skjedde. Departementet er videre av den oppfatning at det er nødvendig å etablere en forskriftshjemmel i tilknytning til bestemmelsen, hvor Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet kan gi nærmere regler om informasjonsplikten.

Når det gjelder elever/lærlinger under videregående opplæring, finner ikke departementet at det er behovet for informasjon om studenter som rammes av relegasjonsbestemmelsen i lov om videregående opplæring (lov av 21 juni 1974 nr 55) § 16, siden denne ikke er like vidtrekkende som universitets- og høgskolelovens relegasjonsbestemmelser.

16.4 Om plikt til å underkaste seg sakkyndig undersøkelse

16.4.1 Gjeldende rett

Det finnes i dag ingen bestemmelse om at man i forbindelse med utstedelse av autorisasjoner kan bli pålagt å underkaste seg sakkyndig undersøkelse.

I henhold til legeloven § 10 og tannlegeloven § 9 har departementet anledning til å pålegge lege/tannlege å underkaste seg undersøkelse av sakkyndige ved spørsmål om tilbakekall av autorisasjonen eller lisens. I tillegg har jordmorloven en bestemmelse om at Statens helsetilsyn i § 13 når det finnes påkrevet kan pålegge jordmor å la seg undersøke av lege. De øvrige profesjonslover har imidlertid ingen bestemmelse om slikt pålegg.

Etter forarbeidene til legeloven (Ot prp nr 1 1979-80) var bakgrunnen for innføring av plikt for leger til å la seg underkaste sakkyndig undersøkelse, at det kunne være vanskelig eller umulig å bevise at en tapsgrunn forelå uten at det er foretatt sakkyndig undersøkelse. Når departementet finner at det må reises spørsmål om vedkommende er uskikket til å utøve legeyrket, bør plikten inntre.

16.4.2 Forslaget i høringsnotatet

Høringsnotatet foreslo i § 70 at søkere kan pålegges å underkaste seg sakkyndig undersøkelse i forbindelse med utstedelse av autorisasjon, hvis det er grunn til å tro at tilbakekallsgrunn foreligger.

16.4.3 Høringen

Ingen av høringsinstansene hadde vesentlige innvendinger til dette forslaget.

16.4.4 Sosial- og helsedepartementets vurderinger

Der det foreligger opplysninger som viser alvorlige atferdsvansker hos kandidaten som søker autorisasjon, kan det spørres om det bør være adgang til å pålegge søkere å underkaste seg sakkyndig vurdering. Ved en slik regulering vil altså søkeren, under gitte betingelser, måtte la seg undersøke av sakkyndige før autorisasjon utstedes. Hensynet til fremtidige pasienters sikkerhet taler for en slik hjemmel, og departementet kan ikke se at det foreligger avgjørende innvendinger mot et slikt forslag. På denne måten mener departementet at forhåndskontrollen med fremtidige helsearbeidere vil styrkes. Rettssikkerhetsmessig vil det kunne fremstå som betryggende for søkerne at deres helsetilstand blir faglig vurdert av eksterne sakkyndige forut for avgjørelse om autorisasjon. Opplysninger som kan foranledige slikt pålegg kan f eks være informasjon fra utdanningsinstitusjoner om utvisning etter universitets- og høgskoleloven § 42, informasjon fra ansvarlige for turnustjeneste eller annen praktisk tjeneste om uegnethet o l.

På denne bakgrunn foreslår departementet en bestemmelse i ny helsepersonellov som etablerer adgang til å gi pålegg om sakkyndig undersøkelse før autorisasjonsutstedelse, se forslaget § 53 siste ledd.

17 Virkninger av autorisasjon

17.1 Generelt om rettsvirkninger av autorisasjon

Offentlig godkjenning/autorisasjon utløser i hovedsak to virkninger:

• rett til å benytte beskyttet tittel

• rett til å benytte bestemte undersøkelses- eller behandlingsmetoder, herunder rett til bestemt virksomhet.

I tillegg innebærer autorisasjon en rekke forpliktelser. Ved mislighold av forpliktelser etter loven, kan autorisert helsepersonell tape autorisasjonen og de virkningene denne utløser, se nærmere om dette i kap 21 flg.

17.2 Beskyttelse av tittel

17.2.1 Gjeldende rett

Rett til tittelbeskyttelse er en rettsvirkning av autorisasjon/offentlig godkjenning for vedkommende yrkesgruppe. Alle autoriserte/offentlig godkjente yrkesgrupper, unntatt ortopediingeniører, har etter dagens lovgivning tittelbeskyttelse. Dette er regulert i de forskjellige profesjonslovene, kvaksalverloven og forskrifter gitt i medhold av helsepersonelloven. For eksempel er tittelbeskyttelse særskilt fastsatt for leger og tannleger i kvaksalverloven § 1. Hvis andre enn leger eller tannleger tar syke i kur, kan de ikke kalle seg lege eller tannlege eller benytte andre betegnelser som kan virke villedende. Sykepleierloven § 9 har en straffebestemmelse som gir adgang til bøtestraff ved uberettiget bruk av betegnelsen «offentlig godkjent» sykepleier. Tittelen «sykepleier» er med andre ord ikke beskyttet. Legeloven § 1 andre ledd fastslår at det kun er den med autorisasjon, lisens eller grenselisens som har rett til å kalle seg lege. Straffeloven § 332 og markedsføringsloven av 16 juni 1972 nr 47 § 2 kan også komme til anvendelse overfor urettmessig tittelbruk.

17.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Det ble her foreslått tittelbeskyttelse for autorisert helsepersonell. Det ble også foreslått tittelbeskyttelse for godkjente spesialister. Annet helsepersonell må ikke benytte titler som er egnet til å gi inntrykk av at vedkommende har en beskyttet tittel.

17.2.3 Høringen

Få høringsinstanser kommenterte forslaget.

17.2.4 Sosial- og helsedepartementets vurderinger

Formålet med tittelbeskyttelse er at publikum ikke skal villedes ved at personer bruker titler de ikke er kvalifisert for å inneha. Tittelbeskyttelse bidrar til en offentlig kvalitetssikring av tjenesteutøvelsen, og pasientsikkerheten styrkes dersom den beskyttede tittelen gir tydelig informasjon om yrkesutøverens kompetanse.

Det kan imidlertid være spørsmål om hvor vidtrekkende tittelbeskyttelsen skal være. Departementet mener at formålet med tittelbeskyttelse tilsier at et minimum må være at selve yrkesbetegnelsen er beskyttet.

Formålet med tittelbeskyttelse tilsier at det bør være forbudt å bruke også andre yrkesbetegnelser enn selve yrkestittelen. Dette gjelder særlig hvis slike andre yrkesbetegnelser er egnet til å villede publikum til å tro at vedkommende tilhører en autorisert helsepersonellgruppe. Det gjelder for eksempel betegnelsene psykoanalytiker og psykoterapeut, som kan villede pasienter til å tro at vedkommende er autorisert psykolog eller lege. Tilsvarende gjelder betegnelser som naturlege o l. Departementet mener det hensiktsmessig å innta et generelt vurderingstema i utkastets annet ledd som omfatter slike titler. Forutsetningen er at tittelen er benyttet og er egnet til å gi inntrykk av at vedkommende har en bestemt autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning, og dermed kvalifikasjon til en bestemt yrkesutøvelse, uten å ha dette.

17.3 Om yrkesutøvelse forbeholdt autorisert eller spesialistgodkjent helsepersonell

17.3.1 Gjeldende rett

Beskyttelse av virksomhet og/eller handlinger er regulert i kvaksalverloven, tannlegeloven, fysioterapeutloven, ortopediingeniørloven, forskrift gitt i medhold av helsepersonelloven § 3 (optikere), jordmorloven og straffeloven § 364. Dertil kommer særbestemmelser i bl a legeloven § 15, jf forskrift om kosmetisk kirurgi, sykehusloven §§ 9 og 9a og forskrift gitt med hjemmel i lov om bruk av røntgenstråler og radium m v av 18 juni 1938 nr 1, om rett til å bruke røntgenapparat i medisinsk øyemed av 2 november 1979 nr 4 (enerett for bestemte yrkesgrupper, bl a leger, tannleger og deres medhjelpere, kiropraktorer og radiografer, til å benytte røntgenapparat i medisinsk øyemed).

17.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Høringsnotatet foreslo at bruk av metoder som kan innebære alvorlig helserisiko, skulle forbeholdes autorisert helsepersonell, med muligheter for departementet til i forskrift å gi bestemmelser knyttet til konkrete metoder, for eksempel bruk av røntgen, laser, operasjonsteknikker m m og alvorlige sykdommer.

Kvaksalverloven ble foreslått opphevet. Det ble foreslått bestemmelser rettet mot andre enn helsepersonell i lovens siste del, som forbød andre enn autorisert helsepersonell å bruke metoder som kan medføre alvorlig helserisiko.

17.3.3 Høringen

Fylkeslegen i Troms:

«Disse to paragrafene (§§11 og 87) er etter vår mening overflødige. De dekkes av kravet i utkastets 4.1 ledd om at helsepersonell plikter å utføre sitt arbeid i samsvar med de krav til faglig forsvarlighet som forventes ut i fra helsepersonellets kvalifikasjoner, arbeidets karakter og situasjonen forøvrig. Når det gjelder personell som ikke er helsepersonell eller hører til helsetjenesten, mener fylkeslegen at deres rettigheter og plikter ikke skal reguleres av helsepersonelloven. Personell som utgir seg for helsepersonell uten å være det, vil nemlig kunne rammes av markedsføringsloven. Videre vil de også kunne risikere tiltale, enten for forsøk på straffbar handling, eller for straffbar handling, på samme måte som helsepersonell»

Statens helsetilsyn og Den norske lægeforening var opptatt av at selve lovteksten må inneholde en oppregning av metoder som visse grupper helsepersonell kan anvende - og at det ikke er tilstrekkelig at dette gjøres i forskrift.

Statens helsetilsyn:

«Helsetilsynet er enig i at flere av bestemmelsene i dagens kvakksalverlov ikke er tidsmessige, og at loven med sin kasuistiske oppregning ikke er tilpasset dagens forhold. Slikt sett vil en forskrift som den departementet har foreslått, være fleksibel og tilpasset den medisinske utvikling m.v. Vi vil imidlertid advare mot at kvakksalverloven oppheves i sin helhet før forskriften til utfylling av første og annet ledd til § 11 er vedtatt, jf også forskrift til § 87. ......Bestemmelsen er formulert slik at den er blitt svært skjønnsmessig og dermed uklar, jf begrepene medisinske undersøkelser, inngrep og behandling, og til en viss grad også uklar med hensyn til hva som er tenkt lagt i begrepet alvorlige sykdommer/lidelser i annet ledd. Helsetilsynet mener at dette ikke er tilstrekkelig som rettslige skranker for yrkesutøvelsen til hele gruppen av autorisert personell som bestemmelsen omfatter, med den vide og skjønnsmessige utforming bestemmelsen har fått.»

Den norske lægeforening:

«Det er denne paragraf som i hovedsak er ment å skulle erstatte bortfallet av kvakksalverloven. I lovutkastet fremheves det i kommentarene at departementet i forskrift kan bestemme hvordan innholdet i lovteksten skal forstås. Etter Legeforeningens mening er dette også nødvendig da hele paragrafen fremstår lite klargjørende med henblikk på hva den enkelte utøver har kompetanse til å utføre forsvarlig iht til sin autorisasjon og hva man blir kvalifisert til gjennom arbeidserfaring. Uten å se dette i sammenheng med forskrifter blir innholdet her meningsløst.»

Flere viste til at dagens bestemmelser er uhensiktsmessige og at lovforslaget tilrettelegger for en nødvendig tilpasning til utviklingen innen helsevesenet. Enkelte av disse sluttet seg til forslaget, men med visse justeringer;

Norsk Psykologforening

«Begrepet «medisinsk» har en dobbeltbetydning som gjør bruken av det vanskelig i denne sammenheng. Det kan brukes som et samlebegrep for behandlingsvirksomheten innen helsevesenet. Andre ganger brukes det mer spesifikt for legers faglige virksomhet. Norsk psykologforening anser f.eks. hypnose som psykologisk behandling som kan omfattes av denne paragraf. Dette kan også gjelde for enkelte psykoterapeutiske metoder. Det samme kan gjelde deler av kiropraktikken. Norsk psykologforening vil foreslå at «medisinske» fjernes fra lovteksten. Vi mener at teksten vil være tilstrekkelig presis og bedre dekke lovens intensjon på følgende måte: «Undersøkelser, inngrep eller annen behandling som kan medføre alvorlig helserisiko for pasienter skal kun utøves av autorisert helsepersonell eller godkjente spesialister med nødvendig fagkompetanse.»

Alternative behandlerorganisasjoner påpekte at §§ 11 og 87 i høringsutkastet innebærer for inngripende restriksjoner på å kunne gi behandling og viser til pasientens rett til å velge behandler.

Det norske healerforbundet:

«Yrkesmonopolets intensjoner hevdes å være styrking av pasientsikkerheten. Det er ønskelig at departementet fremlegger dokumentasjon for denne påstanden, da den kan representere et alvorlig inngrep i retten til å tilby helsehjelp, i menneskers frihet i valg av behandlingsstrategi ved egen sykdom og derved også over retten til å bestemme over egen kropp.»

17.3.4 Sosial- og helsedepartementets vurderinger

Hovedformålet med en regulering av helsepersonells yrkesutøvelse er ikke å sikre enkelte grupper enerett til visse behandlingsmetoder o l, men å beskytte pasientene i hensiktsmessig utstrekning mot ukyndig behandling.

Virksomhetsbeskyttelse kan lovteknisk enten knyttes til en generell inndeling etter risiko og kvalifikasjoner eller til en oppregning av fagområder som er rimelig presiserbare, og som lar seg skille ut fra andre yrkesgruppers virksomhetsområder. Dette er til dels tilfellet for tannlegers, ortopediingeniørers, jordmødres og optikeres vedkommende. Derimot kan det by på større problemer å definere det fagspesifikke innen andre gruppers fagfelt.

En slik oppregning kan være lite hensiktsmessig, uoversiktlig og statisk, særlig med hensyn til den teknologiske utvikling og utvikling av ulike gruppers kvalifikasjoner. Å opprettholde enerett til yrkesutøvelse for visse grupper helsepersonell behøver ikke svare til gruppens faktiske kompetanse, og kan bl a av den grunn bidra til å forsterke motsetninger mellom helsepersonellgruppene. Det kan hindre fleksible løsninger yrkesgruppene imellom, i strid med departementets målsetting om mindre profesjonstenkning og fjerning av formelle hindre for rasjonell bruk av helsepersonell. Monopolisering av virksomhet vil kunne være et slikt formelt hinder.

Ut fra et pasientsikkerhetsperspektiv er det imidlertid behov for å stille visse kvalifikasjonskrav til helsetjenestens utøvere, og verne pasientene mot ukyndige utøvere. Hvis det på den annen side innføres en regel om virksomhetsbeskyttelse, er det vanskelig å si uttømmende i loven hva som skal være monopolisert. En kasuistisk oppramsing av hvilke metoder og sykdommer som skal være forbeholdt visse grupper, kan fort få et for snevert virkeområde. Endrede forhold, for eksempel nye metoder for sykebehandling eller nye undersøkelsesmetoder, kan føre til at risikofylte metoder ikke rammes av loven. En slik regulering krever videre at virksomhetsområdet defineres nøye, noe som viser seg vanskelig for enkelte yrkesgrupper. Vanskeligheten går på å definere det fagspesifikke ved yrkesutøvelsen, uten å begrense bredden i den. Et eksempel er fysioterapeuters virksomhet, som er så omfattende at den overlapper deler av andre yrkesgruppers fagområder.

Kvaksalverloven gis i dag anvendelse både på personell som faller inn under den statlige godkjenningsordning og personell utenfor det etablerte helsevesenet (såkalte alternative utøvere). Kvaksalverloven antas dels å gå for langt og dels å ha for kort rekkevidde. Loven antas å gå for langt i den forstand at annet godkjent helsepersonell enn leger og tannleger i dag må antas å ha de nødvendige kvalifikasjoner innen sine fagområder, for blant annet å anvende undersøkelses- og behandlingsmetoder som i dag hører under legers monopolområde. Departementet anser at loven går for kort bl a fordi det i dag foreligger behandlingsmetoder som ikke var tilgjengelige i 1936, og som bør forbeholdes kompetent helsepersonell. Eksempler på dette er undersøkelsesmetoder innen gastroenterologi, kardiologi, lungemedisin, allergologi, revmatologi, laboratorie- og røntgenfag, nevrologi, klinisk nevrofysiologi m v, og nye operative metoder, bruk av laser, akupunktur m v. Som påpekt av Norske Fysioterapeuters Forbund, bør det bl a stilles kvalifikasjonskrav ved utøvelse av akupunktur.

På denne bakgrunn mener departementet det er mer hensiktsmessig å regulere virksomheten til helsepersonell som faller inn under helsepersonelloven gjennom denne lovens bestemmelser. Ved en generell bestemmelse (kravet til forsvarlig virksomhet) stilles et generelt krav til helsepersonellets fagkompetanse. På denne måten vil det settes grenser for hva annet enn kvalifisert helsepersonell kan foreta seg. Kvakksalverlovens virkeområde foreslås begrenset til personell som ikke faller inn under helsepersonelloven. Personell som kommer inn under helsepersonellovens anvendelsesområde vil omfattes av det statlige tilsyn, og reaksjoner etter denne loven kan bli aktuelle hvis de går utover sin faglige kompetanse.

I forslaget til ny lov om helsepersonell tilstreber departementet å få et mer oversiktlig system med en felles regel vedrørende innskrenkninger i yrkesutøvelse etter kvalifikasjoner. Det medfører at ingen av disse gruppene får særbehandling i loven. Departementet går også inn for at regelen ikke skal være kasuistisk og uttømmende, noe som vil være uhensiktsmessig og lite dynamisk. Regelen vil omfatte en fleksibel rettslig standard som kan fange opp nye undersøkelsesmetoder, behandlingsformer o l, se forslaget § 4.

Etter departementets forslag vil det ikke være forbeholdt yrkesgrupper som sådan å foreta visse typer yrkesutøvelse. Imidlertid vil det tilligge en lege å ta beslutninger i spørsmål av medisinsk art. Tilsvarende foreslås det at tannlege tar beslutninger i odontologiske spørsmål. Avgrensninger i forhold til hvem som kan gjøre hva, må i første hånd skje innad i gruppene, f eks vil en nyutdannet lege ikke kunne utføre den samme virksomheten som en erfaren kirurg. Den nyutdannede vil naturligvis ikke sitte inne med samme kompetanse som en erfaren utøver. Det avgjørende er hvilken faglig kompetanse det enkelte helsepersonell innehar.

17.4 Om rekvirering av legemidler

17.4.1 Gjeldende rett

Leger og tannleger har i dag lovhjemlet rett til å forskrive de legemidler som ansees nødvendige i deres virksomhet. Denne retten er fastslått i någjeldende legelov § 18 og tannlegelov § 18. Med forskrivning av legemidler forstås i moderne terminologi rekvirering av legemidler. Denne kan være rettet til pasient, til egen praksis eller til helseinstitusjon. I tillegg skjer det en viss rekvirering til andre enheter, som for eksempel skip og luftfartøy. I sistnevnte tilfelle er det andre grupper enn helsepersonell som forestår rekvireringen.

De fleste legemidler må rekvireres enten fra apotek eller fra legemiddelgrossist. De nærmere bestemmelser om dette finnes i legemiddelloven kapittel VI om engros- og detaljomsetning av legemidler og i forskrifter gitt med hjemmel i dette kapittelet.

Begrensninger i forskrivningsretten etter legeloven § 18 og tannlegeloven § 18 kan følge av særskilte rekvirerings- og utleveringsbestemmelser, som kan være fastsatt som vilkår for markedsføringstillatelsen til legemiddelet i medhold av legemiddelloven § 9 andre ledd. Vilkår som begrenser rekvireringsadgangen, knytter vanligvis krav om særskilt kompetanse til adgangen til å rekvirere legemiddelet. Formålet med dette er at pasienten skal sikres riktig behandling. Slike regler avgrenser og definerer den gruppe som kan rekvirere legemiddelet, slik at dette bare kan rekvireres av de leger og tannleger som har den særskilte kompetanse som er angitt (f eks spesialist i gynekologi, nevrologi eller lignende). Utleveringsbestemmelser fastsatt som vilkår for markedsføringstillatelsen, har vanligvis som formål å begrense bruken av legemiddelet, for eksempel gjennom regler om at de største pakningsstørrelsene bare kan rekvireres til sykehus.

Retten til å rekvirere legemidler til pasient er en særrett for yrkesgrupper som har kvalifikasjoner til å behandle lidelser m v ved medikamentell terapi. I humanmedisinen innebærer dette i praksis at retten i all hovedsak er forbeholdt leger og tannleger.

17.4.2 Forslaget i høringsnotatet

Høringsnotatet foreslo at forskrivning av legemidler forbeholdes leger og tannleger. Det ble imidlertid åpnet for at det ved forskrift kan gis begrenset forskrivningsrett til andre helsepersonellgrupper.

17.4.3 Høringen

Den norske lægeforening:

«Legeforeningen mener at forutsetningen for at andre enn leger og tannleger skal gis adgang til forskrivning av legemidler må være et krav om at vedkommende gruppe har tilfredsstillende kompetanse. Legeforeningen kan vanskelig se at slik kompetanse kan erverves uten å ha gjennomført medisinstudiet. Bare medisinstudiet gir tilfredsstillende kompetanse til å vurdere pasientens tilstand i forhold til medikamentenes virkninger, bivirkninger og interaksjoner. Hvis ikke medisinsk faglig kompetanse anses nødvendig, må det etter Legeforeningens mening vurderes om et legemiddel kan fritas fra reseptplikten.»

Norsk Psykologforening

«slutter seg til at hovedlinjene i dagens lovgivning er fulgt opp i lovforslaget. Vi vil også støtte den hjemmel for unntak som det nye lovforslaget legger opp til. I tillegg til at det er aktuelt at jordmødre og helsesøstre kan foreskrive p-piller, er det i dag mange kliniske psykologer som har en omfattende erfaring med bruk av psykofarmaka gjennom sitt arbeid i det psykiske helsevern. I en spørreundersøkelse blant psykologer som arbeider i det psykiske helsevern finner vi at mange kliniske psykologer har avgjørende reell innflytelse over legers medikamentforskrivning når det gjelder psykologens pasienter. Det kan i denne forbindelse opplyses at det i helsetjenesten innen det amerikanske forsvaret er innført en begrenset forskrivningsrett for psykologer, og at tilsvarende ordning forsøkes ut i flere delstater i USA. Ved Universitetet i Tromsø har psykologistudentene farmakologi som delfag med egen eksamen. Norsk Psykologforening vil foreslå at kliniske psykologer med nødvendig etter-/videreutdanning får begrenset forskrivningsrett. Dette vil vi komme tilbake til når departementet skal utarbeide forskrifter.»

Statens helsetilsyn:

«Helsetilsynet mener som departementet at hovedregelen må være at forskrivning av reseptpliktige legemidler normalt skal forbeholdes leger og tannleger, men at det i forskrift kan bestemmes at annet helsepersonell med autorisasjon eller lisens kan få forskrivningsrett. Vi forutsetter at det føres en restriktiv praksis med hensyn til når andre grupper skal få en begrenset forskrivningsrett, f.eks. ved at det knyttes til en eventuelt flere bestemte legemiddelgrupper, og at forskrivning skal være i samsvar med nærmere definert faglige normer.»

17.4.4 Sosial- og helsedepartementets vurderinger

Hensynet til pasienters sikkerhet tilsier at det må være samsvar mellom helsepersonellets kvalifikasjoner og den rett de har til å rekvirere legemidler til pasienter for terapeutiske formål. For de fleste praktiske formål innebærer dette som nevnt at rekvireringsretten for legemidler til humant bruk vil være forbeholdt leger og tannleger.

I enkelte tilfeller kan imidlertid pasienten være tjent med at også andre helsepersonellgrupper gis rett til å rekvirere enkelte legemidler innenfor nærmere fastsatte rammer. Et eksempel på en slik begrenset rekvireringsrett er gitt i Innst S nr 231 (1995-96) om erfaringer med lov om svangerskapsavbrudd m v, der komiteens flertall foreslo at jordmødre og helsesøstre skulle gis rekvireringsrett for p-piller som en forsøksordning (Innst S 25). Også andre tilfeller av begrenset rett til rekvirering for andre helsepersonellgrupper enn leger og tannleger kan tenkes. Departementet slutter seg imidlertid til Statens helsetilsyns uttalelse om at det bør føres en restriktiv praksis med hensyn til når andre grupper skal få en begrenset rekvireringsrett.

Etter departementets vurdering er det naturlig at helsepersonelloven gir hovedreglene om helsepersonells rett til å rekvirere legemidler. Noen uttømmende regulering kan det likevel ikke være. Viktige regler om legemiddelrekvirering hører naturlig hjemme både i legemiddelloven og apotekloven og i forskrifter gitt i medhold av disse lovene. I tillegg til helsepersonellovens regulering mener departementet det er nødvendig med enkelte endringer i legemiddelloven, slik at det oppnås sammenheng i regelverket om rekvirering av legemidler.

18 Administrasjon av autorisasjonsordningen

18.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende profesjonslover og forskrifter gitt i medhold av helsepersonelloven er det Kongen/Sosial- og helsedepartementet/Statens helsetilsyn som har myndighet til å godkjenne helsepersonell. Godkjenning av norskutdannet helsepersonell innen følgende grupper er delegert til Fylkeslegen i Oslo: Jordmødre, tannleger, leger, kiropraktorer, radiografer, ortopediingeniører, psykologer og fysioterapeuter. For de øvrige gruppene er kompetansen delegert til alle fylkeslegene. Fylkeslegen i Oslo godkjenner alt utenlandsk utdannet helsepersonell, med unntak av nordiske leger som det enkelte fylkeslegekontor godkjenner.

Etter gjeldende rett er det uklart om det foreligger tilstrekkelig lovhjemmel i lov om godkjenning av helsepersonell for eventuell delegasjon av administrasjon av autorisasjonsordningene, for eksempel til utdanningsinstitusjonene.

18.2 Forslaget i NOU 1993:33

I NOU 1993:33 ble det foreslått å delegere godkjenningsmyndighet til utdanningsinstitusjonene, herunder private - da det ble antatt også å kunne bli aktuelt å godkjenne helsepersonell fra private utdanningsinstitusjoner. Lovutkastet la opp til at departementet kan bemyndige utdanningsinstitusjoner å gi autorisasjon for alle grupper utenom leger, tannleger, psykologer og kiropraktorer. Forslaget drøftet ikke godkjenningsmyndighet for utenlandsk utdannet helsepersonell.

18.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at det som hovedregel skal være departementet som utsteder autorisasjon, mot nærmere fastsatt godtgjørelse. Det ble også foreslått at myndigheten til å utstede autorisasjon kan delegeres til utdanningsinstitusjonene eller til private yrkesorganisasjoner.

18.4 Høringen

Høringsinstansene var delt i spørsmålet om delegasjon av adgang til å utstede autorisasjon til utdanningsmyndighetene eller til private yrkesorganisasjoner. De fleste yrkesorganisasjoner som berørte spørsmålet og de fleste fylkeskommuner gikk imot forslaget om at myndigheten til å utstede autorisasjon delegeres til utdanningsmyndigheter eller til private yrkesorganisasjoner, og fremhevet at myndigheten må ligge sentralt for å sikre offentlig styring og kontroll. Universitetene og høgskolene var delt i spørsmålet om delegasjon. De yrkesorganisasjoner som uttalte seg, støttet ikke forslaget om å kreve gebyr for utstedelse av autorisasjon.

Statens helsetilsyn:

«Av bestemmelsens annet ledd fremgår det at myndigheten til utstedelse av autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning kan delegeres til utdanningsinstitusjonen eller private yrkesorganisasjoner. Helsetilsynet vil påpeke at det er viktig at helsemyndighetene med en slik ordning, i likhet med § 56 første ledd bør sikres adgang til innflytelse på det faglige innhold i utdanningen forut for godkjenning. Videre vil vi anbefale at myndigheten til å utstede autorisasjon til utenlandsk helsepersonell og til personell som har turnustjeneste som vilkår for autorisasjon, delegeres en og samme fylkeslege som i dag.»

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet:

«Dersom autorisasjonsmyndigheten skal delegeres til utdanningsinstitusjoner, vil det innebære en økning i antall institusjoner med autorisasjonsmyndighet. For institusjoner under Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil dette innebære et nytt område i tillegg til den ordinære virksomheten. For de ansatte vil dette medføre krav om kunnskap om og opplæring i vilkår for behandling av autorisasjonssøknader, noe som ikke naturlig hører inn under deres kompetanse og som igjen er ressurskrevende. Det forhold at institusjoner under Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet eventuelt må bygge opp kompetanse på disse feltene, innebærer ikke at andre ikke lenger har behov for den samme kompetansen, m a o at det vil bli flere organ med den samme type autorisasjonskompetanse. Det er for øvrig ikke foreslått at utdanningsinstitusjonen skal kunne tilbakekalle autorisasjon o. l.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet kan ikke se at delegasjon av myndighet til utdanningsinstitusjonene kan føre til en mer effektiv behandling og /eller økonomisk besparelse.»

Norsk Helse- og Sosialforbund:

«NHS mener at dagens ordning med statlig godkjenningsinstans gir en sikkerhet for en viss kontroll med utdanningsinstitusjonene/de uteksaminerte, og på denne måten sikrer en faglig standard for de personellgrupper som gis offentlig autorisasjon. Dagens ordning sikrer også etter vårt syn at utenforliggende hensyn ikke vektlegges ved utøvingen av myndigheten. NHS frykter i tillegg at man på sikt vil få et a- og b- lag av grupper med autorisasjon, fordi man vil vurdere at noen grupper kan få sin autorisasjon direkte fra utdanningsinstitusjonen, mens andre vurderes å få sin autorisasjon direkte fra statlig myndighet. I tillegg ønsker vi å peke på at det er utdanning som er utdanningsinstitusjonenes primæroppgave. Til forslaget om å delegere autorisasjonsmyndighet til private fagorganisasjoner, er å si at primæroppgaven til fagorganisasjoner er å drive fagforeningsvirksomhet. På bakgrunn av disse forhold finner NHS at vi ikke kan støtte departementets forslag vedrørende delegasjon av autorisasjonsmyndighet, jf utkastets § 62. Vi ser det som viktig at departementet fortsatt har et overordnet ansvar for såvel rammene for grunnutdanningen, som for autorisasjonsordningen.»

Det medisinske fakultet, Universitetet i Bergen:

«Vi vil sterkt fraråde at det åpnes for en friere adgang for utdannelsesinstitusjoner til å bli delegert formell autorisasjonsrett. Fakultetet vil sterkt anbefale at autorisasjon som i dag gies av tilsynsmyndighet ved Statens helsetilsyn. Dette vil bl a sikre tilsynsmyndigheten oppmerksomhet på forhold omkring utdannelse og kompetanse for alle grupper av helsepersonell. Samtidig kan det ivareta kravet om enhetlig og samlet vurdering. De medisinske fakultetene kan eventuelt konsulteres omkring spesifikke spørsmål vedrørende universitetsutdannelse.»

Norsk Kommuneforbund

«går i mot at det gis mulighet til å delegere myndighet til utstedelse av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning til private yrkesorganisasjoner. Våre erfaringer tilsier at flere yrkesorganisasjoner bruker dette som et virkemiddel for å skape et organisasjonsmonopol. Helsepersonell ser seg tvunget til å være medlem av den organisasjonen som er delegert denne muligheten. Vi foreslår derfor at § 62.2. ledd endres i samsvar med dette.»

Norske Fysioterapeuters Forbund:

«Forbundet mener at autorisasjon må utstedes av departementet eller ved delegasjon til annen offentlig virksomhet......NFF mener at en autorisasjon som pålegger helsepersonell plikter og gir offentlige myndigheter sanksjonsmuligheter, ikke bør belastes hverken nyutdannete eller personell som blir pålagt en resertifisering. Forbundet går derfor i mot forslaget om en gebyrordning».

Høgskolen i Tromsø:

«Høgskolen i Tromsø ser at hensynet til rasjonell og effektiv saksbehandling gjør det hensiktsmessig å delegere myndighet til utdanningsinstitusjonen selv å autorisere helsepersonell. Det forutsettes at merarbeidet må kompenseres for, og at kompetansen som kreves må tilføres utdanningsinstitusjonene.»

Universitetet i Oslo

«støtter forslaget om delegasjon av utstedelse av autorisasjon hvis det blir tilført ressurser til slik utstedelse».

Planleggings- og samordningsdepartementet og Konkurransetilsynet stiller seg negative til at det skal kunne kreves gebyr for å utstede autorisasjon.

Norsk Psykologforening

«er uenig i at det skal betales godtgjørelse for utstedelse av autorisasjon dersom søkeren har gjennomgått en utdannelse i Norge som normalt vil gi grunnlag for autorisasjon. Vi slutter oss til at det kan være grunnlag for å kreve godtgjørelse dersom søker har atypisk utdannelse eller er søker med utenlandsk utdannelse og eventuelt også ved utstedelse av spesialistgodkjenning.»

Norsk Bioingeniørforbund

«avviser forslaget om at autorisasjon skal gis mot godtgjøring. Formålet med autorisasjon er knyttet til helsemyndighetenes behov for å presisere enkelte yrkesgruppers særskilte kompetanse, samt å gi muligheter for styring av yrkesutøvelsen. Utgiftene ved å ha en autorisasjonsordning kan ikke økonomisk belastes den enkelte yrkesutøver.»

18.5 Sosial- og helsedepartementets vurderinger

18.5.1 Administrasjon

Autorisasjon/godkjenning av helsepersonellgrupper etter dagens ordning innebærer at fylkeslegene, og spesielt Fylkeslegen i Oslo, bruker store ressurser som godkjenningsinstans, noe som til en viss grad skjer på bekostning av tilsynsfunksjonen. Det er grunn til å vurdere om dette er en hensiktsmessig bruk av tilsynsmyndighetenes ressurser, særlig tatt i betraktning av at de fleste godkjenningssaker etter departementets oppfatning er rutinemessige og kurante, det vil si at det ikke foreligger tvil om vedkommende søker fyller vilkårene for å få autorisasjon.

Departementet er innforstått med at å overlate utstedelsen av autorisasjon til utdanningsinstitusjonene, vil øke arbeidsbelsasjonastningen på utdanningsinstitusjonene og vil føre til at disse institusjonene må bygge opp kompetanse på et felt som ikke hører inn under utdanningsinstitusjonens arbeidsområde i dag. Dette gjelder særskilt for de yrkesgrupper der det kreves praktisk tjeneste for å oppnå autorisasjon. Ved å delegere kompetanse til å ta avgjørelser i autorisasjonssøknader til utdanningsinstitusjonene kan det også være fare for å blande ansvar for utdanning og autorisasjon. Utstedelse av autorisasjon krever andre vurderinger enn det å utstede et vitnemål som bevis for beståtte eksamener.

En mulighet for å avlaste fylkeslegene er å innføre en plikt for utdanningsinstitusjonene til å delta i samarbeid vedrørende autorisasjon med det formål å rasjonalisere det praktisk/administrative arbeid i forbindelse med utstedelse. En annen mulighet er å vurdere en delegasjon av autorisasjonsmyndighet til visse utdanningsinstitusjoner for enkelte utdanninger, og forbeholde helsemyndighetene å utstede autorisasjon til andre yrkesgrupper. Dermed ville det bli innført en sondring mellom ulike utdanninger. Det understrekes at en slik sondring ikke bør innebære en kvalitativ vurdering av de ulike utdanninger eller yrkesgrupper, men utelukkende bør skje av hensyn til en hensiktsmessig bruk av ressurser. Det kan for eksempel være hensiktsmessig å sondre mellom de helsepersonellgrupper hvor det kreves praktisk tjeneste (turnus) etter endt utdanning for å få autorisasjon, og de grupper hvor dette ikke er et krav. For de grupper hvor det stilles krav til praktisk tjeneste for autorisasjon, er det ikke like nærliggende at utdanningsinstitusjonene foretar vurdering av om autorisasjon skal utstedes eller ikke. Egnethetsvurderingen må her foretas både på bakgrunn av utdanningsinstitusjonens vurdering og en vurdering av studentens praktiske tjenesteutøvelse. Det kan derfor være fornuftig at helsemyndighetene foretar egnethetsvurderingen for de grupper hvor praktisk tjeneste kreves for å oppnå autorisasjon.

For de grupper hvor det ikke stilles krav til praktisk tjeneste etter den formelle utdanningen, kan det hevdes at det er utdanningsinstitusjonene som er best kvalifisert til å vurdere studentenes egnethet. Sosial- og helsedepartementet mener det bør vurderes nærmere om utstedelse av autorisasjon kan delegeres til slike utdanningsinstitusjoner. Etter departementets oppfatning må det vurderes om det vil kunne innebære en mer rasjonell og effektiv administrering av autorisasjonsordningen hvis utdanningsinstitusjonene får kompetanse til å tildele enkelte grupper helsepersonell autorisasjon. Etter en ny vurdering på bakgrunn av høringsinstansenes innspill, ønsker Sosial- og helsedepartementet imidlertid ikke å foreslå dette nå.

Etter en ny vurdering foretatt på bakgrunn av innspill i høringsrunden, bl a fra Norsk Kommuneforbund, ønsker departementet ikke å foreslå at utstedelse av autorisasjon kan delegeres til private yrkesorganisasjoner.

18.5.2 Forslag om at det kan kreves gebyr for utstedelse av autorisasjon

I 1994 brukte landets fylkesleger 6,5 - 8,5 årsverk på godkjenningssaker. I 1997 ble Fylkeslegen i Oslo tilført 4 ekstra hjemler for å kunne behandle en økende mengde godkjenningssaker, spesielt søknader fra utenlandsk helsepersonell. Økningen har bl a nær sammenheng med myndighetenes fremstøt overfor rekruttering av spesielt leger og sykepleiere fra utlandet. I følge foretatte beregninger vil arbeidsmengden øke ytterligere i tiden som kommer.

Autorisasjon av helsepersonell er etter Sosial- og helsedepartementets vurdering ingen automatisk rettighet, men et bevis fra helsemyndighetene på at personellet fyller de krav som stilles i lov eller forskrift til vedkommende yrkesgruppe. Autorisasjonsordningen er et offentlig styringsmiddel overfor enkelte grupper helsepersonell der departementet anser at det er særlig behov for kvalitetssikring av yrkesutøvelsen av hensyn til pasienters sikkerhet. Dette styringsmiddel krever det ressurser å forvalte. Gebyr for behandling av søknader og utstedelse av autorisasjoner er etablert i de øvrige nordiske land.

Departementets forslag til autorisasjonsordning innebærer også en utvidelse av antall yrkesgrupper som får autorisasjon i forhold til gjeldende rett, jf ovenfor, noe som øker ressursbehovet tilsvarende.

Departementet vil foreslå at det innføres adgang til å kreve gebyr for å få søknad om autorisasjon behandlet. Det blir foreslått en hjemmel for dette i loven.