Del 6
Endringer i andre lover

24 Endringer i andre lover

24.1 Endring av kvaksalverloven

24.1.1 Gjeldende rett

Kvaksalverloven (lov av 19 juni 1936 nr 9) om innskrenkning i adgangen for den som ikke er norsk læge eller tannlægen til å ta syke i kur oppstiller forbud mot å bruke visse metoder og mot å behandle bestemte sykdommer, for andre enn leger og tannleger.

Kvaksalverloven har primært alternative behandlere og andre som pliktsubjekter, og er først og fremst en spesiell straffelov. Loven omhandler innskrenkninger i retten til å ta syke i kur for den som ikke er lege eller tannlege. Disse innskrenkninger har som formål å beskytte pasienter mot skader, villedelse og økonomisk utnytting. Loven skal dessuten beskytte samfunnet mot falske sykebehandlere, ekstra samfunnsutgifter og spredning av smittefarlige sykdommer.

Utgangspunktet etter loven er at enhver kan «ta syke i kur», men visse metoder er forbeholdt leger og tannleger. Da kvaksalverloven ble gitt var dette de eneste gruppene autorisert helsepersonell. Lovens § 1 forbyr den som tar syke i kur uten å være lege eller tannlege å bruke tittel som gir eller kan gi inntrykk av at vedkommende er lege eller tannlege. I § 2 forbys reklame for virksomhet for den som tar syke i kur uten å være lege eller tannlege.

Lovens § 3 forbyr andre enn leger og tannleger å utføre «operative inngrep» og visse andre behandlingsmetoder, samt fjernbehandling av pasienter. Begrepet «operative inngrep» blir av enkelte tolket til å omfatte enhver perforering av hudens overflate, slik at det kun er leger og tannleger som lovlig kan ta blodprøve eller sette sprøyter, noe som i praksis løses ved å anse sykepleier, bioingeniør el som leges medhjelper. Nåleakupunktur regnes også som «operativt inngrep» etter denne lovforståelsen. Dette er en tvilsom fortolkning som trolig ikke vil være holdbar i en straffesak.

Lovens § 4 forbyr andre enn norsk lege å behandle visse sykdommer, som allmennfarlige smittsomme sykdommer, sukkersyke og kreft. § 5 krever ti års botid i landet før en kan ta syke i kur hvis en ikke er lege, tannlege, psykolog eller kiropraktor. Den som er omstreifer eller har «utstått frihetsstraff» kan heller ikke ta syke i kur.

Overtredelse av loven straffes med bøter eller fengsel. Det er også straffbart for den som ikke er lege og som tar syke i kur å utsette noens liv for fare, enten ved selve behandlingen eller ved at den syke unnlater å søke kyndig hjelp. Hvis behandlingen medfører døden, kan fengsel inntil to år anvendes. Straffen nedsettes ikke selv om vedkommende på grunn av manglende legekyndighet ikke forsto faren eller sykdommens art, jf § 7.

Kvaksalverloven blir i svært liten grad håndhevet av påtalemyndighet og domstolene.

Departementet viser til NOU 1993:33 for en videre gjennomgang av kvaksalverloven og behov for revisjon.

24.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått å oppheve kvaksalverloven og erstatte den med særskilte bestemmelser i helsepersonelloven. Det ble foreslått at bruk av metoder som kan innebære alvorlig helserisiko skulle forbeholdes autorisert helsepersonell, samt en hjemmel for departementet til å gi nærmere bestemmelser knyttet til konkrete metoder (f eks bruk av røntgen, laser, operasjonsteknikker m m) og alvorlige sykdommer.

Begrunnelsen for forslaget om å oppheve kvaksalverloven var at loven på flere punkter er foreldet og vil komme i strid med EØS-avtalen og med forslaget til ny helsepersonellov. Det ble påpekt at kvaksalverloven dels går for langt, i det den rammer godkjent helsepersonell som antas å ha nødvendige kvalifikasjoner til å utføre undersøkelses- og behandlingsmetoder som etter kvaksalverloven hører inn under legers og tannlegers monopolområde. Dette gjelder f eks sykepleiers adgang til å ta blodprøve, som fra enkelte hold regnes som et «operativt inngrep». Det ble videre påpekt at loven er for snever, ved at det i dag foreligger behandlingsmetoder som bør forbeholdes leger som er spesialister innen feltet, som f eks gastroskopi og endoskopi. Det blir vist til at kvaksalverloven er en straffelov som skal hindre at andre enn kvalifisert helsepersonell anvender visse metoder eller behandler bestemte sykdommer. Bestemmelsene er imidlertid også påberopt for å regulere forholdet mellom offentlig godkjent/autorisert helsepersonell, bl a som grunnlag for at andre enn leger og tannleger ikke kan inneha ledelsesansvar for sykehusavdelinger.

24.1.3 Høringen

Fylkeslegen i Troms:

«Disse to paragrafene (§§ 11 og 87) er etter vår mening overflødige. De dekkes av kravet i utkastets 4.1 ledd om at helsepersonell plikter å utføre sitt arbeid i samsvar med de krav til faglig forsvarlighet som forventes ut i fra helsepersonellets kvalifikasjoner, arbeidets karakter og situasjonen for øvrig. Når det gjelder personell som ikke er helsepersonell eller hører til helsetjenesten, mener fylkeslegen at deres rettigheter og plikter ikke skal reguleres av helsepersonelloven. Personell som utgir seg for helsepersonell uten å være det, vil nemlig kunne rammes av markedsføringsloven. Videre vil de også kunne risikere tiltale, enten for forsøk på straffbar handling, eller for straffbar handling, på samme måte som helsepersonell.»

Statens helsetilsyn:

«Helsetilsynet er enig i at flere av bestemmelsene i dagens kvaksalverlov ikke er tidsmessig, og at loven med sin kasuistiske oppregning ikke er tilpasset dagens forhold. Slikt sett vil en forskrift som den departementet har foreslått være fleksibel og tilpasset den medisinske utvikling m v. Vi vil imidlertid advare mot at kvaksalverloven oppheves i sin helhet før forskriften til utfylling av første og annet ledd til § 11 er vedtatt, jf også forskrift til § 87. [...] Bestemmelsen er formulert slik at den er blitt svært skjønnsmessig og dermed uklar, jf begrepene medisinske undersøkelser, inngrep og behandling, og til en viss grad også uklar med hensyn til hva som er tenkt lagt i begrepet alvorlige sykdommer/lidelser i annet ledd. Helsetilsynet mener at dette ikke er tilstrekkelig som rettslige skranker for yrkesutøvelsen til hele gruppen av autorisert personell som bestemmelsen omfatter, med den vide og skjønnsmessige utforming bestemmelsen har fått.»

Den norske lægeforening:

«Det er denne paragraf som i hovedsak er ment å skulle erstatte bortfallet av kvaksalverloven. I lovutkastet fremheves det i kommentarene at departementet i forskrift kan bestemme hvordan innholdet i lovteksten skal forstås. Etter Legeforeningens mening er dette også nødvendig da hele paragrafen fremstår lite klargjørende med henblikk på hva den enkelte utøver har kompetanse til å utføre forsvarlig iht til sin autorisasjon og hva man blir kvalifisert til gjennom arbeidserfaring. Uten å se dette i sammenheng med forskrifter blir innholdet her meningsløst.»

Flere høringsinstanser viste til at dagens bestemmelser er uhensiktsmessige og at lovforslaget tilrettelegger for en nødvendig tilpasning til utviklingen innen helsevesenet. Enkelte av disse sluttet seg til forslaget men med visse justeringer:

Norsk Psykologforeninguttaler at:

«begrepet «medisinsk» har en dobbeltbetydning som gjør bruken av det vanskelig i denne sammenheng. Det kan brukes som et samlebegrep for behandlingsvirksomheten innen helsevesenet. Andre ganger brukes det mer spesifikt for legers faglige virksomhet. Norsk psykologforening anser f eks hypnose som psykologisk behandling som kan omfattes av denne paragraf. Dette kan også gjelde for enkelte psykoterapeutiske metoder. Det samme kan gjelde deler av kiropraktikken. Norsk psykologforening vil foreslå at «medisinske» fjernes fra lovteksten. Vi mener at teksten vil være tilstrekkelig presis og bedre dekke lovens intensjon på følgende måte: «Undersøkelser, inngrep eller annen behandling som kan medføre alvorlig helserisiko for pasienter skal kun utøves av autorisert helsepersonell eller godkjente spesialister med nødvendig fagkompetanse.»

Alternative behandlingsgrupper har påpekt at §§ 11 og 87 innebærer for inngripende restriksjoner i å kunne gi behandling og viser til pasientens rett til å velge behandler.

Det norske healerforbundet:

«Yrkesmonopolets intensjoner hevdes å være styrking av pasientsikkerheten. Det er ønskelig at departementet fremlegger dokumentasjon for denne påstanden, da den kan representere et alvorlig inngrep i retten til å tilby helsehjelp, i menneskers frihet i valg av behandlingsstrategi ved egen sykdom og derved også over retten til å bestemme over egen kropp.»

24.1.4 Sosial- og helsedepartementets vurderinger

På bakgrunn av høringsinstansenes innspill har departementet etter en ny vurdering kommet til at kvaksalverloven ikke bør oppheves i sin helhet nå.

Kvaksalverloven må betegnes som noe foreldet og er moden for revisjon på flere områder. Loven ble gitt i en tid det var svært få autoriserte grupper helsepersonell. Formålet med kvaksalverlovens monopolbestemmelser er å beskytte befolkningen mot ukyndige behandlere ved å sette opp strafferettslige skranker. Kvaksalverloven har derimot aldri vært egnet til å regulere organisatoriske forhold mellom helsepersonell, f eks innad i sykehus.

Lovens virkeområde foreslås innskrenket til kun å gjelde personell som faller utenfor helsepersonellovens anvendelsesområde. Det må samtidig tas stilling til fortsatt regulering av andre behandlere som ikke går inn under den nye helsepersonelloven.

Departementet har nedsatt et utvalg (Aarbakke-utvalget) som skal utrede reguleringer av alternative behandlere og eventuelle godkjenningsordninger. En regulering av andre behandlere enn helsepersonell i helsepersonelloven vil derfor uansett bli midlertidig. Departementet ønsker derfor å opprettholde kvaksalverlovens straffebestemmelser for så vidt gjelder disse pliktsubjektene.

Departementet ser ingen grunn til at helsepersonell heretter skal være regulert av kvaksalverloven. Den enkeltes plikt til forsvarlig yrkesutøvelse skal følge av den nye loven om helsepersonell, og ikke av kvaksalverlovens kasuistiske bestemmelser. Departementet foreslår derfor å endre kvaksalverlovens virkeområde, ved at det presiseres at den ikke gjelder for helsepersonell.

Departementet vil videre foreslå at kvaksalverloven § 5 oppheves. Bestemmelsen antas å være i strid med Norges internasjonale forpliktelser og har i dag ingen praktisk betydning.

24.2 Endringer i kommunehelsetjenesteloven

24.2.1 Internkontroll

24.2.1.1 Gjeldende rett

Lov av 30 mars 1984 nr 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten (tilsynsloven) § 3 pålegger i dag enhver som yter helsetjeneste å etablere internkontrollsystem for virksomheten og «sørge for at virksomhet og tjenester planlegges, utføres og vedlikeholdes i samsvar med allment aksepterte faglige normer og krav fastsatt i medhold av lov eller forskrift». Det er således virksomheten selv som skal påse at helsetjenesten utøves i samsvar med gjeldende lover, forskrifter og aksepterte normer m v. Kommunenes plikt til å tilrettelegge forholdene for helsetjenesten og helsepersonell slik at krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift overholdes, er ikke regulert i lovverket.

24.2.1.2 Internkontroll, internkontrollsystem og tilsyn

«Internkontroll» defineres som å påse at krav fastsatt i og i medhold av lov eller forskrift overholdes. «Internkontrollsystem» defineres som et system/systematiske tiltak som skal sikre og dokumentere at aktivitetene/arbeidsoppgavene utøves i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Systemet/de systematiske tiltakene skal være beskrevet i prosedyrer.

Formålet med internkontroll er å sikre etterlevelse av lovgivningens krav til helsetjenesten, og på den måten sikre god kvalitet på tjenestene. Virksomhetene har selvstendig ansvar for å følge lover og forskrifter, og internkontrollsystemet er virksomhetens hjelpemiddel for å påse at dette skjer. Denne plikten innebærer at virksomheten må sikre og dokumentere at regelverkskravene ivaretas. Den enkelte virksomhet utarbeider prosedyrer og andre administrative tiltak for å sikre at aktivitetene planlegges, organiseres, utføres, vedlikeholdes og kontrolleres i samsvar med gjeldende krav fastsatt i lov eller forskrift. Virksomheten må derfor ha oversikt over hvilke lover og forskrifter som gjelder på området, identifisere de aktivitetene/arbeidsoppgavene lovkravene har betydning for, etablere og dokumentere rutiner for å sikre at lovkravene blir oppfylt og kontrollere at prosedyrene eller rutinene følges og er hensiktsmessige. I praksis vil dette si at det skal være dokumentert hvem som er ansvarlig på forskjellige nivåer, hva som skal gjøres og hvordan de viktigste arbeidsoppgavene skal løses.

Internkontroll er et ledelsesverktøy og ledelsens ansvar. Det understrekes at det ikke finnes generelle regler for hvordan internkontroll skal organiseres. De enkelte virksomhetene skal selv finne fram til en organisering og utforming av internkontrollen som er formålstjenlig ut fra virksomhetens egenart.

Internkontroll i helsetjenesten innebærer at virksomheten skal påse at de krav som gjelder for helsetjenesten overholdes. Myndighetskrav som er stilt til sykepleietjenester, samfunnsmedisin og miljørettet helsevern, skolehelse- og helsestasjonstjeneste inkludert jordmortjeneste, allmennlegetjeneste, fysioterapitjeneste, rehabilitering/habilitering og pleie og omsorgstjenester er noen av de krav virksomhetene - varierende med virksomhetens egenart - må påse at overholdes.

Internkontrollplikten som følger av departementets forslag retter seg mot helsetjenestens tjenesteproduksjon, i motsetning til den internkontrollplikt som gjelder helse, miljø og sikkerhet i relasjon til arbeidsmiljøloven, forurensningsloven, brann- og eksplosjonslovgivningen, produktkontrolloven, sivilforsvarsloven og lov om elektriske anlegg og utstyr og som allerede er regulert i en internkontrollforskrift.

Offentlig tilsyn er myndighetenes utadrettede virksomhet for å påse at lover og forskrifter etterleves. Tilsynsloven § 3 pålegger fylkeslegen å påse at alle som yter helsetjeneste har etablert internkontrollsystem, og fører kontroll med sin egen virksomhet på en slik måte at det kan forebygge svikt i helsetjenesten.

I kommunehelsetjenesteloven § 6-3 første ledd bestemmes det at Statens helsetilsyn skal føre medisinskfaglig tilsyn med at kommunene fremmer helsetjenestens formål på en forsvarlig og hensiktsmessig måte, og ser til at lover og forskrifter for helsetjenesten blir kjent og overholdt. Dette gjelder også i forhold til den nye bestemmelsen som foreslås.

24.2.1.3 Departementets forslag

Plikten til internkontroll for enhver som yter helsetjeneste er i dag hjemlet i tilsynsloven § 3.

Departementets forslag innebærer at kommunene pålegges en plikt til å planlegge, organisere og tilrettelegge for at kommunen, helsetjenesten og helsepersonell kan oppfylle krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Denne plikten kan muligens utledes av kommunehelsetjenesteloven § 1-4 der det bl a står at kommunen skal planlegge sin helsetjeneste i samsvar med lov om planlegging av og forsøksvirksomhet i sosialtjenesten og helsetjenesten i kommunen, og av generelle ansvarsforhold. Det er imidlertid uklart hvor langt denne plikten rekker og hvor omfattende den er. Sett hen til at det her dreier seg om en plikt for kommunene, bør denne fremgå uttrykkelig av lov. Departementet mener derfor det er nødvendig å innføre en slik bestemmelse nettopp for å understreke hva hovedansvaret for kommunene innebærer, med adgang til å presisere dette nærmere i forskrift. Som ansvarlig for planlegging og organisering av helsetjenester vil kommunene ha det overordnede ansvar for kvalitetssikringsarbeidet i de enkelte virksomheter, og for at helsetjenestetilbudet organiseres på en helhetlig måte.

Lovutkastet inneholder videre en plikt for kommunene til å tilrettelegge for at helsepersonell kan utføre sine oppgaver på en måte som sikrer at helsepersonellet gjøres i stand til å etterleve lovpålagte plikter. Lovutkastet vil da ivareta de hensyn som er nødvendig for å sikre en forsvarlig helsetjeneste. Departementet vil presisere at kommunens ansvar også omfatter privat virksomhet som kommunene eventuelt inngår kontrakt med om utførelse av kommunale helsetjenester.

24.2.2 Opplysningsplikt til barnevernet

Etter kommunehelsetjenesteloven § 6-6b skal alle grupper helsepersonell som arbeider innenfor rammen av kommunehelsetjenesteloven - uten hinder av taushetsplikt og av eget tiltak - gi opplysninger til barneverntjenesten når det er grunn til å tro at det foreligger alvorlig omsorgssvikt, eller når barnet har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker.

Etter Sosial- og helsedepartementets skjønn er det mest hensiktsmessig å pålegge opplysningsplikt til barnevernet for visse grupper helsepersonell. De helsepersonellgruppene som har de faktiske kunnskapene og de faglige kvalifikasjonene til å vurdere om vilkårene i bestemmelsen er oppfylt, bør være pliktsubjekter etter bestemmelsen. Kommunehelsetjenesten som sådan kan ikke pålegges plikt til å oppfylle vilkårene i bestemmelsen. Kommunehelsetjenesten skal planlegge og organisere virksomheten, ikke vurdere enkeltsituasjoner. På den annen side har kommunehelsetjenesten plikt til å tilrettelegge slik at lovpålagte plikter overholdes.

Departementet foreslår på dette grunnlag at bestemmelsen i kommunehelsetjenesteloven § 6-6 b oppheves, og at helsepersonells opplysningsplikt ovenfor barneverntjenesten tas inn i helsepersonelloven. Barnevernloven § 6-4 tredje ledd foreslås endret til å gjelde helsepersonell etter lov om helsepersonell § 3.

24.3 Endringer i legemiddelloven

Ordet forskrive foreslås erstattet med ordet rekvirere. Dette forslaget til endring er kun av terminologisk art. Ordet rekvirere søkes brukt konsekvent i lov- og forskriftsverket om adgangen til å få utlevert reseptpliktige legemidler til pasient, til egen praksis, til helseinstitusjon m v.