Del 7
Økonomiske og administrative vurderinger

25 Økonomiske og administrative vurderinger

25.1 Generelt

I forslag til ny lov om helsepersonell reguleres helsepersonellets yrkesutøvelse gjennom rettigheter og plikter.

Det nye forslaget innebærer en mer tidsmessig lov og det skjer opprydding i en del lovmessige uklarheter. Det kan reises spørsmål om dette kan innvirke positivt på antallet tilsyns- og fortolkningsaker som tilsynsmyndighetene mottar og anvender ressurser på. Tilsvarende kan lovforslaget innebære større fleksibilitet når det gjelder bruk av personellressurser og EDB, noe som kan bidra til å øke behandlingsaktiviteten i helsetjenesten. Lovforslaget innebærer også et mer ensartet og rasjonelt begrunnet reaksjonssystem som kan bidra til å oppveie noe av kostnadene ved formalisering av klageretten og opprettelsen av Statens helsepersonellnemnd.

25.2 Høringen

En del høringsinstanser kan ikke se at forslaget medfører store økonomisk/administrative konsekvenser.

Enkelte påpekte at utvidelse av virkeområde vil medføre større utgifter til opplæring av ulike grupper helsepersonell. Flere høringsinstanser hadde forventninger om at Staten i tilfelle skal bære disse utgiftene. Videre vil delegasjon av adgangen til å utstede autorisasjon føre til utgifter for autorisasjonsmyndighetene.

Norsk Sykepleierforbund:

«Dersom loven har den effekt man ønsker, nemlig et smidigere og mer fleksibelt samarbeid mellom profesjonene, ville en forvente at dette vil føre til både administrativ og økonomisk effektivitet og heller senke enn øke kostnadene. NSF kan ikke på nåværende tidspunkt se at det som sies vedrørende ledelse av helsetjenesten vil gi store økonomiske konsekvenser. NSF har vanskelig for å se at den nye lov om helsepersonell vil føre til dramatiske administrative eller økonomiske konsekvenser.»

Norsk Psykologforening:

«Dersom departementet skal ta ansvar for spesialistordninger for helsepersonell, vil dette få administrative og økonomiske konsekvenser. Hvor store konsekvensene vil bli, avhenger av hvordan dette tenkees organisert. Norsk Psykologforening ser et større ansvar fra departementets side som positiv, og forutsetter at utvikling av spesialistordninger og spesialistutdanninger vil skje i et samarbeid mellom profesjonsforeningene og departementet.»

Statens helsetilsyn:

«Etter Helsetilsynets oppfatning er det grunn til å tro at forslaget kan medføre en betydelig økning i arbeidsmengden for tilsynsmyndighetene. Dette har sammenheng med at loven i sitt virkeområde utvides til å gjelde flere autoriserte grupper enn i dag. I tillegg utvides virkeområdet til å gjelde « ..alt personell som medvirker ved undersøkelse, behandling eller oppfølgning av pasienter i helsetjenesten eller i apotek». Når dette sees i sammenheng med de skjerpede forpliktelser for tilsynsmyndighetene til å følge opp pliktbrudd, synes det åpenbart at lovforslaget vil innebære en sterk økning i arbeidsmengden når det gjelder individtilsyn. En lovfesting av klageadgangen vil også kunne øke fokus på klagemulighetene, og i en periode medføre økning i antall klager.»

I forbindelse med forslaget om Statens helsepersonellnemnd påpekte Helsetilsynet videre at departementets ressursoverslag må sies å være for lavt. Finansdepartementet forutsatte at det i forbindelse med opprettelse av nemnd overføres ressurser fra Statens helsetilsyn.

25.3 Konsekvenser av utvidet virkeområde og flere autoriserte grupper

Gjennom ny definisjon av helsepersonell i kapittel 1 § 3 utvides lovens virkeområde i forhold til gjeldende lovverk.

«Med helsepersonell menes i denne lov:

1. personell med autorisasjon etter § 48 eller lisens etter § 49

2. personell i helsetjenesten eller i apotek som yter helsehjelp eller,

3. elever og studenter som yter helsehjelp

I dag er 17 yrkesgrupper omfattet av helsepersonellovgivningen gjennom offentlig godkjenning eller autorisasjon. (Et antall rundt 170000 - 180000)

Antall yrkesutøvere som dekkes av lovverket, vil øke i forhold til tidligere. Grupper som eksempelvis ambulansearbeidere, omsorgsarbeidere, helsesekretærer, tannhelsesekretærer, farmasøyter og audiografer, samt noen mindre grupper kommer inn under lovforslaget som autorisert helsepersonell. I tillegg vil andre grupper og enkeltpersoner falle inn under den generelle definisjonen når de utfører bestemte oppgaver i helsetjenesten eller i apotek. Det gjelder yrkesutøvere som eksempelvis apotekteknikere, sosionomer og ufaglærte. På bakgrunn av denne definisjonen er det ikke mulig å gjøre noen positiv oppregning av hvilke personer som vil omfattes av loven. Med utgangspunkt i ovennevnte nye grupper, stipuleres antallet å øke til et sted mellom 10000 og 20000 personer.

De økonomiske konsekvensene for staten i tilknytning til utvidelsen av virkeområde vil i hovedsak dreie seg om en eventuell økning i tilsynsmyndighetens ressursbruk. Det er imidlertid tvilsomt om økningen blir betydelig i og med at tilsynsmyndigheten allerede i dag har et generelt tilsynsansvar med helsepersonell og helsetjenesten. Fylkeslegen følger i dag opp alle klager som kommer på personell ansatt i helsetjenesten, selv om de ikke inngår i helsepersonellovene. Dette innebærer at alle grupper i realiteten er omfattet av tilsynsmyndighetens tilsyn også i nåværende praksis.

Lovforslaget innebærer som nevnt at ni nye grupper får autorisasjon. Kriterier for autorisasjon er blitt gjennomgått. Formålet er at kriterier som velges skal bli klarere og skape en felles forståelse for hvilke grupper som autoriseres. Praksis i dag er at stadig flere grupper ønsker autorisasjon /offentlig godkjenning.

Departementet foreslår at kriteriene er knyttet til utdanning og eksamen, yrkesrollens innhold og internasjonale forhold. Etter en gjennomgang finner departementet at dagens autoriserte/offentlig godkjente helsepersonell faller inn under kriteriene, mens ambulansearbeidere, audiografer, omsorgsarbeidere, farmasøyter, perfusjonister, helsesekretærer, tannhelsesekretærer, kliniske ernæringsfysiologer og tannteknikere er nye grupper som gis rett til autorisasjon. Den nye gruppen anslås å utgjøre omlag 5000 - 10000 personer.

Forslaget innebærer administrative konsekvenser for godkjenningsmyndigheten. Det foreslås at utstedelsen av autorisasjon skal skje mot gebyr fra det enkelte helsepersonell. I den forbindelse kan det vises til at de andre nordiske land har slik gebyrordning. Økningen i ressursbruk ved å autorisere flere grupper kan dekkes inn og pulveriseres på det relativt store antallet enkeltpersoner som blir autorisert.

Forslag om mulighet til å opprette spesialistgodkjenninger for flere grupper helsepersonell vil også kunne medføre administrative kostnader. Departementet antar imidlertid at slike godkjenninger vil bli opprettet i nær samarbeid med yrkesorganisasjonene, slik tilfellet er i dag, noe som vil redusere de potensielle statlige administrative kostnadene.

25.4 Konsekvenser for tilsynsmyndigheten

Dagens regelverk inneholder ulike reaksjoner og ulike krav til saksbehandling av reaksjonssaker. Lovforslaget gir like regler for reaksjoner mot helsepersonell.

Fylkeslegenessamlede ressursbruk til behandling av klage- og tilsynssaker overfor helsepersonell stipuleres til ca. 50 årsverk. De fikk i 1996 ca. 1800 klage- og tilsynssaker til behandling. 10% av sakene var tilbakekallssaker og politianmeldelser, 15% forskrivningssaker og 75% klagesaker.

I 1996 undersøkte fylkeslegene ca 1600 klagesaker. 90 % av disse hadde bakgrunn fra pasientklager. I 28 % av sakene ble helsepersonell eller virksomhet gitt uformell kritikk. Ca 10% av fylkeslegenes saker ble oversendt til Helsetilsynet, hvorav omlag halvparten har sin bakgrunn i pasientklager.

Helsetilsynet brukte i 1996 ca. 13 årsverk til behandling av klage- og tilsynssaker. Helsetilsynet avsluttet i 1996 191 klage- og tilsynssaker. Bare Helsetilsynet har myndighet til å gi formelle reaksjoner etter helsepersonellovgivningen, mens fylkeslegen kan gi uformell kritikk.

Lovforslaget innebærer en utvidelse av antall personell som blir regulert og som derigjennom tillegges plikter. Departementet antar at dette vil føre til en økning av klagesaker på helsepersonell, dvs adgang til å påpeke pliktbrudd hos helsepersonell.

Økt fokus på pasientrettigheter og at pasientene i stadig større grad får innsikt i egen sykdom og kjennskap til ulike behandlingsformer vil sannsynligvis føre til at de stiller strengere krav til alt helsepersonell. Videre vil en ny lov og konsekvenser av denne få oppslag i mediene. Flere vil få kjennskap til mulighetene for å bringe pliktbrudd av helsepersonell inn for tilsynsmyndighetene. Erfaringer fra Sverige tilsier dette. De økonomiske og administrative konsekvenser av forventet økning i pasientklager omtales i Ot prp til ny lov om pasientrettigheter.

Lovforslaget innebærer en systematisering av regelverket slik at det blir ensartede klageregler og reaksjonssystemer: Dette vil kunne forenkle saksbehandlingsprosedyrene hos fylkeslegene og mellom fylkeslegene og Statens helsetilsyn. Tilrettevisning har en pedagogisk effekt og kan føre til en forbedret praksis og forhindre nye klager.

Et godt administrativt reaksjonssystem for helsepersonell kan minske presset på domstolene. De fleste saker om helsepersonells brudd på plikter vil avgjøres av forvaltningen i stedet for av domstolene i sivile søksmål og straffesaker.

Fylkeslegen gis myndighet til å ilegge administrative reaksjoner ved at fylkeslegen skal få adgang til å ilegge tilrettevisning. Departementet antar at dette i seg selv vil kunne bidra til nedsatt saksbehandlingstid hos tilsynsmyndigheten. Fylkeslegen vil kunne reagere raskere på forholdet enn hvis kompetansen utelukkende skulle ligge i Statens helsetilsyn.

I tråd med dette forslaget vil det måtte avsettes tid og ressurser til å utarbeide retningslinjer og til opplæring av personell i helsetilsynet og hos fylkeslegen.

Ved vurdering og ileggelse av administrative reaksjoner må det administrative systemet ivareta rettssikkerheten til helsepersonell på en betryggende måte. Helsepersonell skal ha tillit til at vurderingen av deres yrkesutøvelse er objektiv og uavhengig. I denne forbindelse er det viktig at formålet med reaksjonene synliggjøres.

25.5 Opprettelse av helsepersonellnemnd og nedleggelse av fagrådene

Den foreslåtte Statens helsepersonellnemnd blir et nytt nivå i den forvaltningsmessige behandlingen av administrative reaksjoner mot helsepersonell.

I Sverige har man ordning med nemnd. Hälso- og sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) har vært en selvstendig myndighet siden 1980, da den ble skilt ut av Socialstyrelsen - tilsynsmyndigheten.

HSAN mottok i 1997 2860 saker og avsluttet omtrent like mange. Antallet saker var i 1980 700, og øker med 10-20% hvert år. Hver klage koster det i gjennomsnitt 6-7000 svenske kroner å behandle.

Departementets forslag innebærer at dagens ordning med profesjonsråd oppheves. Departementet antar at det meste av behovet for slike råd forsvinner ved opprettelsen av Statens Helsepersonellnemnd som et ekstra nivå i behandlingen av administrative reaksjoner. Helsepersonellnemnda forutsettes å innhente tilstrekkelig sakkyndig kompetanse før avgjørelsen treffes.

Utgifter til profesjonsrådene i 1996:

Tallene dekker reiseutgifter og lønn.

En ny helsepersonellnemnd vil medføre at nye stillinger må opprettes og ny kompetanse utvikles. Statens helsepersonellnemnd skal bestå av tre jurister, tre personer med helsefaglig bakgrunn og en legrepresentant. Den er ment å være en ren klageinstans for Helsetilsynets vedtak om administrative reaksjoner mot helsepersonell. Helsetilsynet avslutter som nevnt i underkant av 200 klage- og tilsynssaker pr. år fordelt på 13 årsverk. Omlag 100 saker gjelder advarsel og tilbakekall. Det antas at nemnda vil motta et noe høyere antall klagesaker i og med utvidelse av lovens virkeområde. Utgifter til Helsepersonellnemnda stipuleres til ca. 3 årsverk for de faste representantene og ca. 2 årsverk til sakkyndige og et eventuelt sekretariat.

Det forventes en innsparing på ca. 115.000,- ved at stillingene knyttet til profesjonsrådene foreslås lagt ned. Helsetilsynet har sekretærfunksjon i profesjonsrådene og ressursbruken er stipulert til litt i overkant av ¹/₂ årsverk.

25.6 Konsekvenser for ledelse av helsetjenesten og reduksjon av profesjonskonflikter

En felles lov om helsepersonell har som intensjon å bidra til å regulere helsepersonells plikter og rettigheter overfor pasienter og offentlige etater. Kvaksalverloven foreslås endret og legenes autonomibestemmelse i gjeldende lovverk foreslås fjernet. Disse bestemmelsene har blitt tolket slik at det har oppstått begrensninger i muligheter for hensiktsmessige ledelses- og organisasjonsformer og en rasjonell fordeling av arbeidsoppgaver. En endring i og fjerning av disse bestemmelsene kan føre til at ledelses- og organisasjonsformene bedre kan tilpasses de ulike tjenestene og personellets reelle kompetanse. Man ønsker altså å redusere helsepersonells muligheter til å bruke lovverket i forhold til bestemte ledelses- og organisasjonsformer.

Dette kan få stor betydning for effektivisering og hensiktsmessig bruk av personellressurser i helsetjenesten.

I kapittel 2 § 4 om forsvarlighet pålegges alt helsepersonell plikt til å utøve sitt arbeid i samsvar med de krav til faglig forsvarlighet og omsorgsfull hjelp som kan forventes ut fra helsepersonellets kvalifikasjoner, arbeidets karakter og situasjonen forøvrig.

Det legges gjennom dette til rette for økt fokus på eget ansvar framfor å fokusere på ulike yrkesgruppetilhørighet, som ev medhjelpere eller som innehavere kun av delegert myndighet. Dette kan virke til større fokus på egeninnsats framfor diskusjon om hvem som har myndighet til hva og kan derigjennom bidra til å redusere profesjonskonflikter.

25.7 Sosial- og helsedepartementets samlede vurdering

Det er i det foregående understreket at en samlet lov om helsepersonell kan ha en effektiviserende virkning, både på helsetjenesten selv og på de statlige forvaltningsoppgavene overfor helsepersonellet. Denne effekten lar seg likevel ikke kvantifisere økonomisk.

Når det gjelder de økonomiske virkningene av pasientenes forsterkede rett til informasjon og medvirkning i behandlingen, vises det til Odelstingsproposisjon nr 12 om Lov om pasientrettigheter, kapittel 11, der dette spørsmålet blir drøftet.

Mot det ukvantifiserbare potensialet for rasjonalisering som er nevnt overfor, må man vurdere de moderate økte kostnadene som autorisasjon av ni nye yrkesgrupper og Statens helsepersonellnemnd utgjør. Noen av de nye yrkesgruppene er meget små. Helsepersonellnemnda trer i stedet for de fem nåværende profesjonsråd. Samlet sett vil det dreie seg om omtrent fem nye årsverk.

Det er tidligere anført at selv om flere yrkesutøvere gis rett til autorisasjon, vil dette ikke nødvendigvis øke byrdene for tilsynsmyndighetene, fordi tilsynet allerede i dag omfatter den samlede helsetjenesten, og således også dem som i dag ikke har autorisasjon.

Spørsmål om kompensasjon vil bli tatt opp i ordinær budsjettprosess år 2000.