2 Bakgrunn for forslaget
2.1 Generelt om den økonomiske situasjonen og situasjonen i finansmarkedet
De internasjonale finansmarkedene har vært preget av uro siden sommeren 2007. Flere banker og finansinstitusjoner har måttet bokføre store tap på verdipapirer og utlån. Spredningen av nye, kompliserte finansielle instrumenter gjorde det vanskelig å gjennomskue hvem som var eksponert mot tap, og tilliten banker og finansinstitusjoner imellom ble derfor kraftig svekket. Uroen gikk inn i en mer alvorlig fase i midten av september 2008, da den amerikanske investeringsbanken Lehman Brothers gikk konkurs. Kredittflyten i penge- og kredittmarkedene ble da sterkt svekket, og mange banker fikk problemer med å refinansiere sine innlån. For flere finansinstitusjoner, både i USA og Europa, har problemene vært så store at myndighetene har måttet iverksette omfattende redningsoperasjoner for å sikre videre drift.
Rentepåslagene i pengemarkedene internasjonalt har steget markert. Det har også blitt dyrere å skaffe langsiktig finansiering både for banker og andre typer foretak. Aksjekursene har falt markert, og svingningene i aksje-, rente- og valutamarkedet har økt kraftig.
Den internasjonale finanskrisen har gitt kraftige utslag i finansmarkedene også i Norge. Rentepåslagene i det norske penge- og kredittmarkedet har økt markert, og aksje- og valutamarkedet har vært preget av stor usikkerhet. Banker i Norge har fått økte finansieringskostnader og tap på verdipapirer. Norges Bank og Regjeringen har iverksatt en rekke tiltak for å bedre tilgangen på finansiering til bankene.
I flere andre land har myndighetene iverksatt omfattende tiltak for å stabilisere finansmarkedene og dempe utslagene av finanskrisen på realøkonomien, jf. nærmere omtale i kapittel 3 nedenfor.
Det har også vært påpekt mangelfull regulering og manglende overgripende tilsyn med finansmarkedet i viktige land, og det er tatt initiativ til internasjonalt samarbeid for å styrke regelverk og tilsyn.
Etter flere år med sterk vekst har store vanskeligheter i finansmarkedene bidratt til et kraftig økonomisk tilbakeslag og en kraftig forverring av utsiktene for internasjonal økonomi. Til tross for kraftige pengepolitiske og finanspolitiske tiltak i mange land, ser det nå ut til at 2009 kan gi det kraftigste tilbakeslaget for OECD-området siden 2. verdenskrig. IMF la 19. januar 2009 fram anslag som innebærer et fall i BNP hos Norges handelspartnere på 1,5 prosent i 2009, mot en vekst på henholdsvis 1,5 prosent og 3,3 prosent i 2007 og 2008. Også i framvoksende økonomier som Kina og India ligger det an til en betydelig nedgang i veksttakten fra 2008 til 2009.
Også i norsk økonomi skjedde det en rask avdempning gjennom 2008. For 2009 ventes nå nullvekst i BNP for Fastlands-Norge og nedgang i sysselsettingen. Både pengepolitikken og finanspolitikken har en svært ekspansiv innretning, som vil bidra til at veksten kan ta seg opp gjennom året. Utsiktene er imidlertid uvanlig usikre, og en svakere utvikling kan ikke utelukkes.
Det vises til nærmere beskrivelse av utviklingen i finansmarkedene og utsiktene for norsk og internasjonal økonomi i St.prp. nr. 37 (2008-2009) kapittel 2.
2.2 Situasjonen i norske banker
Norske banker har de siste årene hatt gode resultater. Dette kan i hovedsak forklares med høy volumvekst på utlån og svært lave utlånstap. Bankenes rentemargin, dvs. differansen mellom gjennomsnittlig utlånsrente og gjennomsnittlig innlånsrente, har på den annen side gått ned i denne perioden.
I de første tre kvartalene i 2008 hadde bankene samlet et resultat før skatt på om lag 18 mrd. kroner. Resultatet er om lag 2 mrd. kroner lavere enn resultatet i samme periode i 2007, og resultatnedgangen skyldes i stor grad tap på verdipapirer. Bankenes resultater for 4. kvartal offentliggjøres vanligvis i februar. Basert bl.a. på utviklingen i verdipapirmarkedene i 4. kvartal og utviklingen i realøkonomien, antar departementet at 4. kvartal 2008 vil representere et markant omslag i retning av lavere resultater og økte utlånstap for bankene.
På bakgrunn av omslaget i den økonomiske utviklingen internasjonalt og i Norge, ventes det økte utlånstap og en svakere utvikling i bankenes resultater framover.
2.3 Situasjonen i kredittobligasjonsmarkedet
Kredittobligasjonsmarkedet er i betydelig grad preget av finanskrisen, med lav likviditet og høye risikopåslag. Selv om det i det siste er enkelte tegn til en viss bedring, er dette markedets evne til å formidle kreditt fortsatt vesentlig redusert. Det er fortsatt stor usikkerhet om utsiktene for økonomien og finansmarkedene. Statlige kjøp av kredittobligasjoner gjennom Statens obligasjonsfond kan bidra til et mer likvid og velfungerende marked for slike verdipapirer. Etableringen av fondet kan også ha en forebyggende funksjon overfor større uro og svekket markedslikviditet framover.
Samlet beholdning utestående obligasjonslån i det norske markedet er på om lag 760 mrd. kroner, hvorav om lag 180 mrd. kroner forfaller i 2009. Banker og andre finansforetak er de to største sektorene med 504 mrd. kroner i utestående lån og 110 mrd. kroner i forfall i 2009. Bankenes finansiering i de utenlandske rentemarkedene har vært noe større enn finansieringen i det norske rentemarkedet. Norske ikke-finansielle foretak hadde ved utgangen av november i fjor 273 mrd. kroner utestående i norske og utenlandske sertifikat- og obligasjonsmarkeder. Fram til utløpet av 2009 forfaller 45 mrd. kroner av gjelden i det norske markedet og 9 mrd. kroner av gjelden i det utenlandske markedet. Forfallene er i hovedsak i norske kroner, amerikanske dollar og euro. Dette gir et utgangspunkt for å vurdere foretakenes refinansieringsbehov inneværende år.
Det er større usikkerhet rundt omfanget av den øvrige foretakssektorens finansiering gjennom utenlandske obligasjonsmarkeder. Det samlede behovet kan også være påvirket av at enkelte bedrifter som normalt ville hentet finansiering i norske og utenlandske banker, nå vil eller må søke finansiering i obligasjonsmarkedene.
2.4 Tiltak overfor finansnæringen i Norge
Norske myndigheter har iverksatt en rekke tiltak for å bedre likviditetssituasjonen og tilgangen på finansiering for bankene.
Gjennom høsten 2008 reduserte Norges Bank styringsrenten med til sammen 2,75 prosentpoeng, til 3 prosent. Den 4. februar i år satte Norges Bank ned renten med ytterligere 0,5 prosentpoeng, til 2,5 prosent. Norges Bank har varslet at renten vil bli satt ytterligere ned.
Norges Bank har videre tilført langt mer likviditet til bankene enn vanlig, bl.a. gjennom såkalte fastrentelån (F-lån). Norges Bank har også utvidet løpetiden på slike lån, og kravene til bankenes sikkerhetsstillelse er blitt lempeligere. Norges Bank har videre tilført likviditet i form av dollar til banksystemet, og det er inngått valutabytteavtaler med banker der norske kroner er blitt gitt i lån mot sikkerhet i bankenes beholdninger av dollar og euro. For å sikre tilgangen på tilstrekkelig dollarlikviditet har Norges Bank, i likhet med flere andre sentralbanker, inngått avtale om kredittlinje med den amerikanske sentralbanken.
Finansdepartementet har etablert en bytteordning der bankene får låne statspapirer av staten i bytte mot obligasjoner med fortrinnsrett. Ordningen har en samlet ramme på 350 mrd. kroner for årene 2008 og 2009, jf. Stortingets vedtak 24. oktober på bakgrunn av St.prp. nr. 5 (2008-2009). Ordningen gir bankene mulighet til å stille statspapirene som sikkerhet for nye lån eller selge dem for å bedre sine utlånsmuligheter.
Myndighetene har løpende justert vilkårene for bytteordningen, slik at flest mulig banker skal kunne delta. Ordningen er blant annet utvidet slik at også obligasjoner med fortrinnsrett i næringslån og kommunelån kan godtas, i tillegg til obligasjoner med fortrinnsrett i pantesikrede boliglån. Videre er det åpnet for at bankene kan delta i ordningen gjennom bankeide kredittforetak.
Det er også gitt adgang til at bankene kan benytte obligasjoner utstedt i enkelte utenlandske valutaer når disse har sitt grunnlag i lån med sikkerhet i norske boliger og næringseiendom.
Kravet om sikkerhetspåfylling i løpetiden til bytteavtalene er, under visse forutsetninger, frafalt. Dette har bidratt til at noen banker med begrensende vilkår i sine innlånsavtaler likevel kan delta i bytteordningen.
Det har tatt noe tid for bankene å få på plass alle praktiske enkeltheter for å kunne delta i ordningen. Deltakelsen må ellers ses i sammenheng med hvor stort behov den enkelte bank har, og hvilke andre finansieringsmuligheter som foreligger til enhver tid.
Første auksjon ble gjennomført 24. november 2008. Fram til begynnelsen av februar 2009 har bankene byttet til seg statspapirer med pålydende beløp for til sammen 72 mrd. kroner.
Norske pengemarkedsrenter har falt betydelig siden bankpakken ble offentliggjort 12. oktober 2008. Fallet i pengemarkedsrentene skyldes både reduserte styringsrenter og forventninger om ytterligere reduksjoner i styringsrenten, og at påslagene mellom styringsrenten og pengemarkedsrenten har gått ned. Bankenes tilgang til langsiktig finansiering er bedret som følge av ordningen. Situasjonen er imidlertid ikke fullt normalisert.
I St.prp. nr. 5 (2008-2009) om fullmakt til å ta opp statslån o.a., og utlån av statspapir med trygd i eller bytte med obligasjoner med fortrinnsrett står det blant annet at bytteordningen kan ha en løpetid på inntil 3 år. Finansdepartementet vil på bakgrunn av råd fra Norges Bank 22. desember 2008, foreslå utvidet avtaleperioden i bytteordningen. Løpetiden i avtalene mellom staten og deltakerne foreslås utvidet til inntil fem år i 2009. Dette gir bankene større sikkerhet for langsiktig finansiering og mulighet for å spre avtalene og forfall på avtalene over flere perioder.
Staten ved Nærings- og handelsdepartementet inngikk 26. november 2008 avtale med Eksportfinans ASA om innlån fra staten for å sikre fortsatt tilbud om eksportfinansiering, for å trygge arbeidsplasser i viktige norske eksportbedrifter. Staten skal i en periode på to år gi lån til Eksportfinans som skal benyttes til å finansiere nye eksportkreditter som kvalifiserer for såkalt CIRR-finansiering. Det vises til omtale i St.prp. nr. 32 (2008-2009). Avtalen ble godkjent i Stortinget 19. desember 2008, i Eksportfinans’ ekstraordinære generalforsamling 29. januar 2009 og av ESA 30. januar 2009.
Regjeringen har videre foreslått å utvide rammene både for den alminnelige garantiordningen for GIEK og rammene for GIEKs byggelånsgarantier, jf. St.prp. nr. 10 (2008–2009). Tiltakene vil kunne bidra til å sikre eksportbedriftene kontrakter og øke investeringene, særlig i små og mellomstore bedrifter. Forslaget ble vedtatt av Stortinget 13. november 2008.
I tiltakspakken som ble presentert 26. januar 2009, jf. St.prp. nr. 37 (2008-2009), ble Innovasjon Norges låne- og garantirammer foreslått økt med 880 millioner kroner. Det ble videre foreslått at selskapet i tillegg får 470 millioner kroner i økte tilskudd. Formålet med tiltaket er å gjøre det mulig for Innovasjon Norge å gi støtte til store bedrifter og store prosjekter i større grad enn i dag.
Regjeringen har også foreslått at egenkapitalen i Kommunalbanken økes med 300 millioner kroner, jf. St.prp. nr. 18 (2008–2009). Formålet med forslaget er å bedre kommunenes tilgang på lån. Forslaget ble vedtatt av Stortinget 15. desember 2008.