5 Tiltak overfor norske banker for å styrke bankene og øke utlånene til næringsliv og husholdninger

Finansmarkedet og finansinstitusjonene skal legge til rette for at foretak og husholdninger kan spare, låne og overføre midler på en effektiv og trygg måte. Bankene formidler sparekapital til investeringer og bidrar til at aktiviteter som er lønnsomme etter en vanlig kredittvurdering kan gjennomføres. Dersom tilgangen til betalingsformidling og kreditt blir forstyrret, kan konsekvensene for produksjon og sysselsetting bli alvorlige. Det er en sterk gjensidig avhengighet mellom realøkonomien og det finansielle systemet. Innstramming av kredittpraksis og utlånsvilje i bankene kan få negative virkninger for realøkonomien.

Det er stor usikkerhet omkring den framtidige utviklingen i verdensøkonomien, utviklingen i norsk økonomi og utviklingen i norske bankers utlånspolitikk. Frykt for økte tap og ønske om å redusere risikoen kan føre til at banker og andre tilbydere av kreditt legger opp til en mer restriktiv utlånspolitikk enn tidligere.

En internasjonal utvikling i retning av økte markedskrav til ansvarlig kapital, og økte krav til kvaliteten på den ansvarlige kapitalen i bankene, trekker også i retning av en mer restriktiv utlånspolitikk enn tidligere. Finansdepartementet legger til grunn at noe innstramming er ønskelig etter en periode med høy kredittvekst. Etterspørselen etter lån fra norske foretak og husholdninger vil også i utgangspunktet falle i økonomiske nedgangstider.

Kredittvekst

Gunstige konjunkturer, lavt rentenivå og en positiv utvikling i foretakenes økonomi har bidratt til at kredittveksten til husholdninger og foretak har økt markert de siste årene. Statistisk sentralbyrås kredittindikator K2 viser omfanget av publikums (husholdninger, ikke-finansielle foretak og kommuneforvaltningen) innenlandske bruttogjeld. Publikums innenlandske bruttogjeld (K2) var ved utgangen av desember 2008 3 302 mrd. kroner. Bankene har tradisjonelt vært den viktigste kilden til denne kreditten. To tredeler av publikums innenlandske bruttogjeld ved utgangen av 2008 var banklån.

Statsbankene spiller ikke noen vesentlig rolle for det samlede tilbudet av kreditt, men kan bidra til en annen fordeling av kreditten enn det private kredittinstitusjoner vil velge innenfor utvalgte segmenter av lånemarkedet. De tre statsbankene Husbanken, Lånekassen for utdanning og Innovasjon Norge hadde per utgangen av 2008 til sammen 209 mrd. kroner i utestående utlån. Den overveiende del av dette var bolig- og studielån til husholdninger. Innovasjon Norge hadde utlån på 12 mrd. kroner ved utgangen av 2007. Staten eier også 80 prosent av kredittforetaket Kommunalbanken, som pr. utgangen av tredje kvartal 2008 hadde utlån på 111 mrd. kroner. Norske banker hadde til sammenligning ved utgangen av tredje kvartal 2008 utlån til publikum på 2151 mrd. kroner, mens publikums samlede bruttogjeld (innland og utland) (K3) var 3986 mrd. kroner.

Kredittveksten i Norge er klart avtakende, jf. figur 5.1. På tolvmånedersbasis har kredittindikatoren ligget i området 13-15 prosent gjennom 2006, 2007 og første halvår 2008, men veksttakten har avtatt utover høsten 2008. I desember 2008 var tolvmånedersveksten i publikums gjeld 9,9 prosent. Nedgangen i veksten har vært mest markert for husholdningene, men også for foretakene er veksten nå klart på vei ned.

Tolvmånedersveksten i bankenes utlån til publikum har gått markert ned, og den var bare 2,2 prosent i desember 2008. Vekstratene er påvirket av overføring av utlån fra banker til kredittforetak i forbindelse med bytteordningen.

Selv om bildet varierer noe både mellom foretak og over tid, er det sannsynlig at mange foretak som tidligere fikk kreditt i obligasjonsmarkedet søker banklån fordi de opplever at obligasjonsmarkedet ikke lenger er tilgjengelig som kredittkilde. Dette tilsier isolert sett en økning i bankenes utlån, og kan forklare vekst i utlån til foretak. Det tar vanligvis noe tid fra et lånetilsagn blir gitt til dette slår ut i faktiske bruttogjeldstall. Når likviditeten er stram, er det heller ikke usannsynlig at kundene i større grad enn tidligere trekker opp sine rammelån. Dette bidrar også til at gjelden holder seg høy.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Norges Bank.

Norges Banks utlånsundersøkelse

Ifølge Norges Banks utlånsundersøkelse for 4. kvartal 2008 rapporterte bankene at etterspørselen etter lån fra husholdninger og foretak falt i 3. og 4. kvartal i fjor og at de forventer ytterligere nedgang i 1. kvartal 2009. Bankene fortsatte å stramme inn kredittpraksisen overfor foretak og husholdninger i 4. kvartal 2008. I 1. kvartal 2009 forventer bankene ytterligere innstramming i kredittpraksisen overfor foretak og om lag uendret kredittpraksis overfor husholdninger.

Kapitaldekning i bankene

Økte utlånstap, svekket kronekurs og verdsetting etter «mark-to-market» regnskapsregler av verdipapirposisjoner, svekker inntjeningen og kapitaldekningen for norske banker. Statsstøttetiltak for banker i andre land endrer konkurransesituasjonen for norske banker i innlånsmarkedene. En internasjonal utvikling i retning av strengere normer i markedet for kapitaldekning og for kvaliteten på bankenes ansvarlige kapital, tilsier også at norske banker styrker sin kjernekapital.

Bankene kan selv søke å styrke sin evne til å bære framtidige tap ved å styrke sin ansvarlige kapital. Kapitaldekningen, dvs. forholdet mellom ansvarlig kapital og omfanget av utlån, kan, enkelt framstilt, styrkes ved enten å øke den ansvarlige kapitalen (telleren) eller å redusere omfanget av utlån (nevneren). Dersom alle bankene velger å styrke sin kapitaldekning gjennom reduksjon av omfanget av utlån, vil det innebære en sterk reduksjon av kredittilbudet, med negative virkninger for næringsliv og husholdninger. En innstramming av kredittpraksis og utlånsevne som gjør det vanskelig å finansiere kredittverdige prosjekter kan få negative virkninger for realøkonomien. En for sterk kredittbegrensning vil bidra til en for sterk konjunkturnedgang. I så fall må bankene forvente ytterligere tap på sine utlån.

Råd om tiltak for å styrke bankene

Norges Bank har i brev til Finansdepartementet 18. desember 2008, på bakgrunn av situasjonen i finansmarkedet og forventet utvikling, gitt råd om et soliditetstiltak for å stimulere og styrke bankenes evne til å imøtekomme låneetterspørselen fra bedrifter og husholdninger. Norges Bank har foreslått at det raskt legges til rette for tilførsel av statlig kapital som styrker bankenes kjernekapital. Norges Bank tilrår et frivillig tiltak, og tilrår ikke bruk av ordinær aksjekapital.

Kredittilsynet har i brev 14. januar 2009 til Finansdepartementet i store trekk sluttet seg til Norges Banks tilråding.

FNH og Sparebankforeningen har i møter med departementet i januar fremmet ønske om tiltak som styrker bankenes utlånskapasitet.

Finansdepartementet vil på denne bakgrunn foreslå at det opprettes et nytt statlig fond, Statens finansfond, som midlertidig kan bidra med kjernekapital til norske banker. Målsettingen for Finansfondet er å styrke bankenes kjernekapital. Dette vil bidra til at bankene forblir konkurransedyktige i innlånsmarkedet og styrker bankenes utlånsevne, slik at bankene blir bedre i stand til å opprettholde normal utlånsvirksomhet til næringslivet og husholdningene, og til at utlånsvolumet kan holdes oppe. Tiltaket vil også kunne bidra til at bankene opprettholder høyere kjernekapital på lang sikt.

Tiltak for å styrke kredittobligasjonsmarkedets evne til å formidle kreditt

Kredittobligasjonsmarkedet er tradisjonelt en viktig finansieringskilde for både banker og andre ikke-finansielle foretak. Som redegjort for i pkt. 2.3, er kredittobligasjonsmarkedene internasjonalt og i Norge i betydelig grad preget av finanskrisen, med lav likviditet og høye risikopåslag. Selv om det i det siste er enkelte tegn til en viss bedring, er dette markedets evne til å formidle kreditt fortsatt redusert.

I inneværende år forfaller obligasjonslån utstedt i det norske markedet på nesten 180 mrd. kroner, hvor banker og andre finansforetak er de to største sektorene med 110 mrd. kroner. I tillegg kommer store forfall av obligasjonslån tatt opp i internasjonale markeder. Det samlede finansieringsbehovet er også påvirket av at bedrifter som normalt ville hentet finansiering i obligasjonsmarkedet for å finansiere nye prosjekter, nå henvender seg til sin bankforbindelse for å skaffe finansiering. Det samlede behovet kan også være påvirket av at enkelte bedrifter som normalt ville hentet finansiering i norske og utenlandske banker, nå vil eller må søke finansiering i obligasjonsmarkedene. Tidligere iverksatte tiltak, som OMF-bytteordningen og F-lån fra Norges Bank, styrker bankenes likviditetstilgang, men et mindre velfungerende kredittmarked vurderes likevel å virke hemmende på den samlede kredittformidlingen.

Et mulig tiltak for å bygge tillit og dempe de negative virkningene av finanskrisen på kredittilførselen er å opprette et midlertidig Statens obligasjonsfond, forvaltet av Folketrygdfondet, for å kjøpe kredittobligasjoner. Opprettelse av et Statens obligasjonsfond vil ha likhetstrekk med tiltak som er iverksatt i andre land, blant annet tiltak knyttet til kjøp av kredittpapirer i USA og i Storbritannia.

I sitt brev av 9. januar 2009 tar Kredittilsynet opp behovet for et slikt fond i Norge som kan investere i obligasjonslån utstedt av foretak utenom finanssektoren:

«Selv om norske banker skulle være i stand til å opprettholde normal utlånsvirksomhet, vil det være en utfordring for bankene å møte nye behov som avdekkes som følge av finanskrisen. Det synes å være en økning i låneetterspørsel fra større foretak som følge av at utenlandske banker er mer restriktive til å delta i banksyndikater. [...] Fordi bankene må fylle andre oppgaver, bør det vurderes om Statens pensjonsfond - Innland kan bidra til å avlaste bankene når det gjelder refinansiering av obligasjonsgjeld.»

Norges Bank har overfor departementet pekt på at en økning i bankenes egenkapital er et mer virkningsfullt tiltak for å øke kredittilførselen i markedet enn låneopptak i obligasjonsmarkedet. I brev til Finansdepartementet 3. februar 2009 peker banken på at:

«Det er nå liten grunn til å tro at bankenes tilgang på finansiering virker begrensende på utlånskapasiteten. Dersom et Statens obligasjonsfond gis mulighet til å kjøpe bankobligasjoner, vil det kunne bedre bankenes mulighet til å skaffe finansiering gjennom å utstede obligasjoner. Dette vil kunne redusere behovet for langsiktige F-lån og finansiering gjennom bytteordningen.»

Videre framhever banken at:

«Det er for tiden svært vanskelig for foretakene å skaffe finansiering ved å utstede obligasjoner i det norske kredittmarkedet. Det vil være positivt for foretakenes finansieringsmuligheter dersom et Statens obligasjonsfond kan bidra til å bedre likviditeten i dette markedet.»

Departementet vil på denne bakgrunn foreslå at det etablereres et Statens obligasjonsfond for å styrke kredittobligasjonsmarkedets evne til å formidle kreditt til norske selskaper. Etablering av Statens obligasjonsfond er et supplement til andre tiltak som styrker soliditeten og likviditeten i bankvesenet, hvor siktemålet er å unngå en for sterk nedgang i selskapenes mulighet til å få lån. Det er fortsatt stor usikkerhet om utsiktene for økonomien og finansmarkedene, slik at det å etablere Statens obligasjonsfond kan sies å ha en viss beredskapsfunksjon ved eventuell ny uro og svekket markedslikviditet.

Statens obligasjonsfond er basert på at også andre markedsaktører er interessert i å delta ved utstedelse av nye obligasjonslån eller i omsetningen i andrehåndsmarkedet. Norges Bank peker i sitt brev av 3. februar på at virkningen av tiltaket først og fremst vil være positiv i den grad det bidrar til et mer velfungerende obligasjonsmarked også for andre låntakere enn bankene. Bankenes utlånskapasitet vil etter bankens vurdering først og fremst bedres ved økt tilgang på egenkapital. Departementet er enig i disse vurderingene.

Forslaget om opprettelse av Statens obligasjonsfond drøftes nærmere i kapittel 7.