6 Forslag til lov om Statens finansfond

6.1 Organisering

Norges Bank har i sin tilråding vist til de tidligere lovreglene for Statens Bankinvesteringsfond som en mulig modell for organiseringen av tiltaket. Kredittilsynet har sluttet seg til dette. Statens Bankinvesteringsfond ble opprettet ved egen lov høsten 1991 for å bidra med ansvarlig kapital til norske banker med utgangspunkt i forretningsmessige vurderinger. Fondet ble organisert som et eget rettssubjekt, ledet av et eget styre, men med plikt til å forelegge viktige saker for departementet før styret traff vedtak.

Denne type støttetiltak forutsetter vurderinger som ligger nær opp til vanlig kommersiell virksomhet. Mye av virksomheten vil bli annerledes enn vanlig virksomhet i et departement. Tiltaket skal være midlertidig. Dette tilsier organisering utenfor departementet. Det foreslås at fondet opprettes som et eget rettsubjekt med et eget styre.

Departementet har vurdert forskjellige alternative organisasjonsformer for Statens finansfond (Finansfondet). Dersom formen statsaksjeselskap (aksjeloven) eller statsforetak (statsforetaksloven) ble benyttet, ville man kunne dra nytte av et allerede eksisterende regelverk.

Et fond regulert av egen lov gir de beste muligheter for å tilpasse virksomhetsbestemmelsene og bestemmelsene om forholdet mellom styre og departement.

Det foreslås at styrets medlemmer oppnevnes av Kongen i statsråd.

For å legge til rette for effektivt styrearbeid bør styret etter departementets mening bestå av en leder og ytterligere to medlemmer. Det bør oppnevnes to varamedlemmer som kan innkalles ved behov. Det foreslås at Kongen utpeker leder og nestleder. Medlemmene og varamedlemmene må samlet sett inneha høy kompetanse innenfor fagområdene økonomi og jus, og bør være i besittelse av regnskaps- og revisjonsrettslig kompetanse. For å unngå interessekonflikter legger departementet vekt på å finne personer som har en tilstrekkelig uavhengighet til banksystemet.

Det foreslås videre at departementet fastsetter godtgjørelse til medlemmer og varamedlemmer.

Fondet forventes å ha en liten administrasjon, kombinert med en del kjøp av tjenester.

Departementet vil etter forslaget få hjemmel til å gi utfyllende bestemmelser til gjennomføring av loven. Det vil kunne være behov for å supplere de generelle reglene Stortinget vedtar om fondets virksomhet med mer detaljerte bestemmelser. Dette kan dels være bestemmelser om organisering av og prosedyrer for fondet av mer intern karakter, og dels bestemmelser om hvordan fondet skal utføre sine oppgaver, for eksempel nærmere bestemmelser om hvordan avtaler med banker skal utformes mv. Departementet skal også fastsette vedtekter for fondet.

Departementet bør i tillegg ha en viss mulighet for å øve innflytelse på styrets beslutninger utover det som fastsettes i generelle bestemmelser for styrets arbeid. Det foreslås derfor en plikt for styret til å forelegge saken for departementet før styret treffer beslutning i saker av særlig viktighet. I tillegg foreslås det at departementet i særlige tilfelle skal ha adgang til å instruere styret i enkeltsaker. Styret skal, før slik instruksjonsrett utøves, ha adgang til å uttale seg. Både foreleggelse og instruks skal være skriftlig.

Finansfondet skal utarbeide årsregnskap og årsberetning som sendes departementet og danner grunnlag for informasjon fra departementet til Stortinget. Departementet vil velge Finansfondets revisor. Dette er i samsvar med den vanlige ordningen for særlovselskaper, jf. for eksempel folketrygdfondloven § 13.

Adgangen for Finansfondet til å pådra seg forpliktelser vil være begrenset, jf. pkt. 6.3 nedenfor. Det foreslås også lovfestet at statens ansvar for Finansfondet skal være begrenset til den innskutte kapital.

Statens finansfond vil være et eget rettssubjekt og vil ikke utøve myndighetsutøvelse. Dette innebærer at forvaltningsloven ikke vil komme til anvendelse, jf. forvaltningsloven § 1. Departementet finner likevel grunn til å la forvaltningslovens regler om inhabilitet og taushetsplikt komme tilsvarende til anvendelse for fondets ansatte, tillitsvalgte og andre som utfører tjeneste for fondet. Dette tilsvarer ordningen i Folketrygdfondet, jf. folketrygdfondloven § 6. Taushetsplikten foreslås ikke gjort gjeldende overfor departementet, Kredittilsynet og Norges Bank.

Da fondet er et eget rettssubjekt, vil fondets ansatte ikke være omfattet av tjenestemannsloven og tjenestetvistloven, men i stedet arbeidsmiljølovens regler om ansettelse og opphør av arbeidsforhold og arbeidstvistloven.

Når det gjelder finansieringen av fondet, herunder finansieringen av administrasjonen av fondet, vises det til bevilgningsforslag i St.prp. nr. 40 (2008-2009).

6.2 Hvem tiltak skal rettes mot

Med hensyn til avgrensing av målgruppen for fondets virksomhet har både Norges Bank og Kredittilsynet foreslått at fondet skal kunne oppkapitalisere banker som oppfyller de alminnelige soliditetskrav, mens banker som får problemer med sin soliditet henvises til eventuell støtte fra Bankenes sikringsfond og behandles etter reglene i banksikringsloven.

Departementet legger vekt på å skille mellom tiltak overfor banker som oppfyller de alminnelige soliditetskrav, for å bidra til kredittilførsel til husholdninger og foretak, og tiltak rettet mot banker som ikke oppfyller soliditetskrav og derfor faller inn under reglene i banksikringsloven. I tråd med dette foreslås det at fondets virksomhet avgrenses til å skyte inn kapital i banker som oppfyller de alminnelige soliditetskrav. Dette er i tråd med tilrådingene fra Norges Bank og Kredittilsynet.

Departementet har vurdert om et tiltak skal rettes inn også mot andre typer finansinstitusjoner enn banker. Norges Bank har tilrådd at tiltaket avgrenses til banker. Kredittilsynet har i sin tilrådning åpnet for muligheten for at fondet også tilfører kapital til enkelte andre typer finansinstitusjoner. På bakgrunn av at bankene er den viktigste kilden til kreditt til husholdninger og foretak, med kredittvurdering som en sentral funksjon i virksomheten, foreslår departementet at tiltaket forbeholdes banker.

Et tiltak for norske banker omfatter også norske banker som eies av utenlandsk finansinstitusjon (utenlandsk eid norsk bank). Utenlandske banker som driver virksomhet i Norge gjennom filial holdes utenfor ordningen. Filialer i Norge av utenlandske banker er juridisk sett en del av hjemlandsbanken, driver i sin helhet på grunnlag av kapitalen i banken i hjemlandet, og står i all hovedsak under tilsyn fra hjemlandets myndigheter. Det er da også naturlig at det er opp til hjemlandets myndigheter eventuelt å tilføre ny kapital. En slik avgrensing er i tråd med tilrådningene fra Norges Bank og Kredittilsynet.

Departementet vil videre foreslå at ordningen er åpen for alle norske banker, og ikke avgrenses slik at banker med særlig god kapitaldekning ikke får adgang til å delta.

6.3 Plasseringen av Finansfondets midler

Det foreslås at det fastsettes virksomhetsregler som angir uttømmende hvordan fondets midler kan plasseres, og som også vil bestemme hvilken virksomhet Finansfondet kan drive. Formålet tilsier at Finansfondet skal kunne erverve kapitalinstrumenter utstedt av norske banker, og rettigheter til slike. Øvrig anvendelse av midler vil enten være plassering som kontolån til staten, eller betaling av avkastning til staten. Det foreslås at Kongen får fullmakt til å bestemme om, og i tilfelle hvor mye, Finansfondet skal betale i avkastning til staten på den kapitalen som er bevilget og stilt til fondets disposisjon.

6.4 Frivillig deltakelse fra bankene

Både Norges Bank og Kredittilsynet har tilrådd at det bør være frivillig for bankene om de vil ta imot statlig kapital.

Kredittilsynet skriver bl.a. flg. i sin tilrådning 14. januar 2009:

«Kredittilsynet antar at mottak av statlig kapital for banker som i utgangspunktet møter de lovbestemte krav til kapital, må være frivillig. For den enkelte bank vil søknad om og mottak av statlig egenkapital ikke være en problemfri prosess. Banken vil måtte erkjenne at den har behov for kapital og ikke uten videre kan få tilført ny privat kapital gjennom markedet alene. En slik erkjennelse vil på kort sikt svekke en banks posisjon både blant innskytere, eiere og i markedene for øvrig. Banken kan også komme til å føle at den vil bli utsatt for press om å imøtekomme ulike ønsker fra kunder, næringsorganisasjoner, media og politiske aktører som følge av at den mottar statlig kapital. Dette kan være ønsker som på kortere eller lengre sikt øker risikoen i bankens virksomhet og undergraver dens langsiktige selvstendighet. Slike vurderinger vil komme i tillegg til de konkrete vilkår for støtten staten eventuelt vil sette.

Det er forhold av denne art som har ført til at en rekke banker i andre land har avstått fra å ta i mot de tilbud om statlig kapital myndighetene har lagt fram.

I tillegg til dette er det også en risiko for at strenge vilkår for statlige støttepakker kan virke begrensende på frivillig deltakelse, og sålede motvirke hensikten med tiltakene. Det kan synes som om slike vilkår i flere land er av vel så stor betydning som prisspørsmål for å forklare bankenes begrensede deltakelse i støtteordningene. Det er Kredittilsynets inntrykk at vurderingene i andre land går i retning av å lette på spesielt tyngende vilkår for statlig støtte.»

Norges Bank skriver følgende i en utdypende tilrådning 16. januar 2009:

«Det bør være frivillig for bankene å ta imot statlig kapital. En ordning med tvangsinnskudd av kapital krever egen lovhjemmel, og den vil dessuten neppe ha noen gunstig virkning på bankenes utlånsvirksomhet. Bankene bør heller ikke pålegges å låne ut midler, fordi staten da kan få ansvar for de tap utlånene påfører bankene. Der er viktig at bankene foretar en ­selvstendig og reell kredittvurdering av lånesøknader. Samtidig må bankene forventes å være innforstått med hva formålet for kapitalinnskuddene er.»

Departementet foreslår etter dette at ordningen skal være frivillig. Departementet foreslår at alle banker som ønsker styrking av sin kapital gjennom ordningen kan få tilskudd av kapital etter søknad, forutsatt at de oppfyller kravene til kapitaldekning. I tråd med råd fra Kredittilsynet legger departementet til grunn at vilkåret om at banken er tilstrekkelig solid til å kvalifisere for ordningen anses oppfylt gjennom en bekreftelse fra Kredittilsynet om at banken oppfyller Kredittilsynets regulære soliditetskrav.

Departementet slutter seg også til at bankene må forventes å være inneforstått med formålet for kapitalinnskuddet, og legger til grunn at bankene skal opprettholde normale kredittvurderingsrutiner.

Fondet skal inngå avtale med hver enkelt bank, som skal bygge på en standardavtale fastsatt av Finansdepartementet. Styret i Finansfondet kan i de enkelte avtalene fastsette nærmere vilkår utover de vilkår departementet har fastsatt i forskrift.

6.5 Nærmere om utforming av ­kapitaltilskudd

Norges Bank har foreslått at et eventuelt statlig kapitalinnskudd bør være i form av kjernekapital med prioritet foran (altså bedre prioritet enn) nåværende egenkapital ved nedskrivning etter tap og ved avvikling, og med begrenset stemmerett. Kredittilsynet har foreslått at fondet får vide hjemler til å tilføre bankene forskjellige former for ansvarlig kapital, og at det bør legges vekt på å styrke kjernekapitalen i bankene.

Det er økt fokus på kvaliteten i bankenes ansvarlige kapital. Kjernekapital er den kapitalen med best kvalitet, når det gjelder å bære tap under løpende drift. Departementet slutter seg Norges Banks tilrådning om at kapitalinstrumentet bør kunne godkjennes som kjernekapital og bidra til å styrke bankenes kjernekapitaldekning. Dette utelukker bl.a. bruk av ansvarlig lånekapital.

En banks ansvarlige kapital omfatter kjernekapital og tilleggskapital. En finansinstitusjons ansvarlige kapital skal til enhver tid utgjøre minst åtte prosent av et beregningsgrunnlag etter regler fastsatt i forskrift 14. desember 2006 nr. 1506 om kapitalkrav for forretningsbanker, sparebanker, finansieringsforetak, holdingselskaper i finanskonsern, verdipapirforetak og forvaltningsselskaper for verdipapirfond m.m. Hva som inngår i norske bankers kjernekapital er definert i forskrift 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner, oppgjørssentraler og verdipapirforetak og Finansdepartementets brev 27. juni 2002. Kjernekapital («tier 1 – capital») består blant annet av innbetalt aksjekapital og ulike fond (overkursfond, utjevningsfond, gavefond, grunnfond etc.) I tillegg vil akkumulert overskudd samt annen egenkapital godkjent av Kredittilsynet inngå i kjernekapitalen. Finansdepartementet kan gi samtykke til at annen kapital kan likestilles med kjernekapital i henhold til beregningsforskriften. Finansdepartementet har godkjent at fondsobligasjoner på gitte vilkår kan utgjøre inntil 15 prosent av total kjernekapital. Vilkårene som er lagt til grunn er basert på retningslinjer vedtatt av Basel-komiteen for banktilsyn høsten 1998.

Tilleggskapital («tier 2 – capital») kan bestå av ansvarlig lånekapital, og blant annet hybrid kapital, dvs. andre gjelds- og egenkapitalinstrumenter. Tilleggskapital har prioritet før kjernekapital dvs. at den tar tap etter kjernekapital. Hvordan en banks egenkapital kan være sammensatt framgår av forskrift 16. desember 1998 nr. 1240 om årsregnskap m.m. for banker, finansieringsforetak og morselskap for slike.

Europaparlamentet og EUs ministerråd har nå til behandling et forslag til endring av kapitaldekningsdirektivene (2006/48/ec og 2006/49/ec) som inneholder nærmere krav til definisjon av såkalt «ren» kjernekapital («core tier 1 – capital»). Etter forslaget til nye regler må kapital som skal kunne inngå i ren kjernekapital regnes som egenkapital etter nasjonal lovgivning og dekke tap ved løpende drift og avvikling på linje («pari passu») med ordinære aksjer. Kapitalen kan imidlertid ha preferanse i forhold til ordinære aksjer (innskutt aksjekapital) med hensyn til utbytte, men kravet på avkastning kan ikke være kumulativt. Videre foreslås det i direktivforslaget at inntil 15 prosent av kjernekapitalen kan bestå av hybridkapital med incentiver til innløsning, og inntil 35 prosent av hybridkapital uten incentiver til innløsning dvs. at til sammen maks 50 prosent av kjernekapitalen kan bestå av hybridkapital. Bestemmelsene er foreslått som totalharmoniseringsbestemmelser. Forslagene til endring av kapitaldekningsdirektivene ventes vedtatt i EU innen utgangen av april 2009. Det er lagt opp til at bestemmelsene skal være gjennomført i nasjonal lovgivning innen 31. oktober 2010 og i kraft innen 31. desember 2010. Et vedtatt direktiv vil være EØS-relevant og må forventes tatt inn i EØS-avtalen.

Ved utforming av kapitalinstrumenter som skal tilbys norske banker og inngå i kjernekapitalen er det tatt hensyn til disse nye reglene.

Norsk bankvesen er preget av stor variasjon. En viktig forskjell er mellom banker som har utstedt aksjer eller grunnfondsbevis, og sparebanker uten grunnfondsbevis. En annen viktig forskjell er om bankens egenkapitalinstrument er børsnotert eller ikke. Kapitaldekningen varierer mellom bankene, og mange små sparebanker har meget god kapitaldekning. Dette tilsier at fondet bør kunne tilby alternative instrumenter, som kan tilfredsstille noe ulike behov i ulike banker.

Myndighetene i andre land har i mange tilfelle valgt å tilby et hybridinstrument som har mange likhetstrekk med norske fondsobligasjoner. Departementet legger opp til at også Statens finansfond bør kunne tilby et slikt instrument. Det bør i tillegg åpnes for at fondet kan tilby et kapitalinstrument med egenskaper som gjør at det ligger nærmere aksjer/grunnfondsbevis i evne til å bære tap, uten å utvanne eksisterende aksjekapital/grunnfondsbeviskapital. Et slikt instrument bør også gi staten en gevinstmulighet mer på linje med aksjonærer/grunnfondsbeviseiere.

Departementet tilrår på bakgrunn av dette at det åpnes for at fondet kan tilby to ulike kapitalinstrumenter som nevnt, hhv. en fondsobligasjon og et preferansekapitalinstrument.

EU-kommisjonen og ESA har utarbeidet nærmere retningslinjer for hvordan slike former for kapitaltilskudd i banker med formål som angitt kan utformes. Den europeiske sentralbanken (ECB) har utarbeidet et detaljert opplegg for hvordan avkastningskravet for denne type støttetiltak bør utformes, jf. omtale i kapittel 4 foran. EU-kommisjonen har også tatt stilling til konkrete tiltak i andre land. Retningslinjene og EUs praksis vil legge føringer på hvordan en norsk ordning kan utformes. ESA forventes bl.a. å legge stor vekt på sentralbankens og EU-kommisjonens retningslinjer mht utforming av prisstruktur og på vedtak EU-kommisjonen har fattet i konkrete saker med sikte på å unngå konkurransevridning mellom banker i ulike land. Videre forventes ESA å legge vekt på at tiltaket blir midlertidig, og på at en støtteordning ikke blir for gunstig for mottakeren.

Avkastningskravet til staten skal avspeile både risiko knyttet til utsteder og risiko i forhold til type instrument, slik at et kapitalinstrument som bærer høyere risiko har høyere forventet avkastning. Risikovurderingen skal baseres på objektive kriterier. Kravet til løpende avkastning er betinget av at det er tilstrekkelig årlig overskudd. Instrumentene skal utformes med økonomiske incentiver til innløsning, med sikte på at de skal innløses etter en viss periode.

Konkrete modeller for fastsettelse av avkastningskrav, nivå på kravene, metodikk for å bære tap og konkrete rentesatser må fastsettes med utgangspunkt i internasjonale retningslinjer og praksis. Siktemålet vil være å få en balansert avveining mellom statens finansielle interesse og aksjonærenes/ grunnfondsbeviseiernes interesser innenfor hva som kan godkjennes av ESA iht. statsstøtteregelverket. Departementet legger opp til å notifisere ordningen som sådan. Deretter vil fondet utarbeide utkast til standard avtale som forelegges departementet.

Sentrale vilkår som bestemmer avkastning og risiko for staten vil være instrumentets prioritet under løpende drift og ved avvikling, eventuelle rettigheter for utsteder knyttet til underskuddsdeling, konvertering mv. og utforming av innløsningsrett.

Departementet legger opp til at fondsobligasjonen i store trekk utformes på linje med fondsobligasjoner som allerede er utstedt og godkjent som kjernekapital. Etter gjeldende regler kan en fondsobligasjon ikke kreves tilbakebetalt av eier/investor. Det er også begrensninger på adgangen til å ha incentiver til innløsning dersom fondsobligasjonen skal kunne telle med i grunnlaget for hva som kan medregnes av ansvarlig lånekapital. Tilbakebetaling på initiativ fra utsteder krever samtykke fra Kredittilsynet. Fondsobligasjoner skal kunne skrives ned parallelt med formell aksjekapital/grunnfondsbeviskapital under løpende drift hvis kjernekapitalen faller under 5 prosent eller kapitaldekningen under 8 prosent, men ellers har bedre prioritet enn formell aksjekapital/grunnfondsbeviskapital både under løpende drift og ved avvikling. Hvis fondsobligasjoner skrives ned, kan de skrives opp før aksjekapitalen/grunnfondsbeviskapital betjenes. Hvis hele aksjekapitalen/ grunnfondsbeviskapital er tapt, skrives fondsobligasjoner ned med endelig virkning. Løpende avkastning (betinget av tilstrekkelig overskudd) kan ha preferanse foran utbytte til aksjonærer/grunnfondsbeviseiere, men kravet på avkastning kan ikke være såkalt «kumulativt», dvs. at eieren av instrumentet ikke får høyere utbytte i senere år dersom det ikke var tilstrekkelig overskudd til å gi utbytte i et tidligere år.

Et preferansekapitalinstrument må, for å kunne godkjennes som ren kjernekapital, utformes som et egenkapitalinstrument som kan skrives ned mot underskudd parallelt med formell aksjekapital/grunnfondsbevis («pari passu») både under løpende drift og ved avvikling. Det kan utformes med krav om løpende avkastning, betinget av tilstrekkelig overskudd, men har preferanse foran utbytte til aksjonærer/grunnfondsbeviseiere.

For forretningsbankers vedkommende må slik preferansekapital, som vil ha andre egenskaper enn selskapets øvrige selskapskapital, innhentes gjennom utstedelse av aksjer i egen aksjeklasse. Opprettelse av slik aksjeklasse må skje ved vedtektsendring i generalforsamlingen når banken mottar kapitaltilskuddet. Det må klart gå fram av vedtektene hva som skiller aksjeklassene, og aksjenes samlede pålydende innenfor hver klasse, se aksjeloven/allmennaksjeloven § 4-1 første ledd.

For sparebanker med grunnfondsbevis skjer utstedelse av nye grunnfondsbevis etter forskrift 7. januar 2001 nr. 108 om grunnfondsbevis i sparebanker m.m. (grunnfondsbevisforskriften) §§ 4 flg. Det er verken etter sparebankloven eller grunnfondsbevisforskriften åpnet for å ha ulike klasser med grunnfondsbevis, dvs. grunnfondsbevis med ulike egenskaper, slik som for aksjer. Etter forskriften kan en sparebank ta opp lån med en senere rett for fordringshaveren til å kreve utstedt grunnfondsbevis, men dette vil ikke tilfredstille kravene til preferansekapital etter de nye reglene i kapitaldekningsregelverket. Gjennom konsesjonspraksis er det imidlertid åpnet for utstedelse av fondsobligasjonskapital (hybridkapital) og ansvarlig lånekapital. Når det gjelder innbyrdes prioritet og dekning av underskudd, er dette regulert i grunnfondsbevisforskriften § 28. Som påpekt av Banklovkommisjonen i NOU 2009: 2 Kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren pkt. 6.1, er imidlertid viktige spørsmål som fordeling av overskudd og endringer i det innbyrdes forhold mellom de ulike former for egenkapital og annen kapital i foretakene, uoversiktlige og til dels lite hensiktsmessige. Banklovkommisjonen har utarbeidet forslag til en mer helhetlig og modernisert regelverk for egenkapital for finansinstitusjoner, herunder sparebanker. Departementet vil følge opp dette arbeidet.

Videre er grunnfondsbevisforskriften gitt med hjemmel i blant annet sparebankloven § 2 annet ledd, fjerde setning, som gir Kongen kompetanse til å la visse regler i aksjeloven få anvendelse. Departementet vil som ledd i operasjonaliseringen av Statens finansfond vurdere å endre grunnfondsbevisforskriften, slik at aksjelovens bestemmelser om opprettelse av ulike klasser kommer tilsvarende til anvendelse på grunnfondsbevis. Dette vil åpne for at også sparebanker med grunnfondsbevis vil kunne utstede preferansekapital i form av grunnfondsbevis med andre egenskaper enn bankens øvrige grunnfondsbeviskapital.

For grunnfondssparebanker, sparebanker uten grunnfondsbevis, kan grunnfondet økes ved nye tilskudd etter samtykke fra Kongen, se sparebankloven § 2 siste setning. Forrentning og tilbakebetaling skjer i henhold til vedtektsbestemmelser.

En banks ansvarlig kapital omfatter kjernekapital og tilleggskapital. En finansinstitusjons ansvarlige kapital skal til enhver tid utgjøre minst åtte prosent av et beregningsgrunnlag etter regler fastsatt i forskrift (kapitalkravsforskriften). I banker kan den ansvarlige kapitalen bestå av kjernekapital og tilleggskapital.

Kjernekapital («tier 1 – capital») består blant annet av innbetalt aksjekapital (formell aksjekapital), blant annet ulike fond (overkursfond, utjevningsfond, gavefond, grunnfond etc.), ofte benevnt «fri egenkapital», akkumulert overskudd og annen egenkapital godkjent av Kredittilsynet.

I dagens marked sondres det mellom «ren» kjernekapital («core tier 1») og kjernekapital (tier 1). Ren kjernekapital er helt enkelt sagt, kjernekapital uten hybridkjernekapital, og skal kunne benyttes til å dekke tap ved løpende drift og avvikling på linje med formell aksjekapital (ofte benevnt pari passu).

For at hybrid kjernekapital kan bli godkjent som kjernekapital etter norske regler, må instrumentet blant annet være evigvarende og kunne skrives ned pro rata med formell aksjekapital under løpende drift hvis kjernekapitalen faller under 5 prosent eller kapitaldekningen under 8 prosent, jf. grenser i dagens regelverk. Men slik kapital vil ha prioritet foran formell aksjekapital ved avvikling.

Tilleggskapital («tier 2 – capital») kan bestå av ansvarlig lånekapital, og blant annet hybrid kapital (andre gjelds- og egenkapital instrumenter). Tilleggskapital har prioritet før kjernekapital (dvs. tar tap etter kjernekapital).

Risikoklasser

EU-kommisjonen har opplyst at prisen på kapitalinnskuddet skal avhenge av bankenes individuelle risiko. Dette kan eksempelvis ivaretas ved at bankene rangeres i ulike risikokategorier (god, middels og dårlig) på et gjennomsiktig og objektivt grunnlag;

Noen banker har rating fra eksterne kredittvurderingsbyråer. Det er kun et fåtall norske banker som har rating fra eksterne kredittvurderingsbyråer. Det er likevel mulig å plassere slike banker uten rating i de foreslåtte risikoklassene ved å sammenlikne disse ut fra en rekke underliggende faktorer som kjernekapital, belåningsgrad, innlånsunderskudd, likviditetsrisiko, inntjening, kredittkvalitet mv., med banker som er kredittvurdert. Slik rangering vil være en typisk oppgave for fondet, for eksempel ved hjelp av innleid kompetanse.

Utvidet grense for fondsobligasjoner

Finansdepartementet har i delegasjonsbrev til Kredittilsynet 27. juni 2002 delegert kompetanse til Kredittilsynet til å samtykke i at annen kapital kan likestilles med kjernekapital, jf. forskrift 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner, oppgjørssentraler og verdipapirforetak mv. I delegasjonsbrevet har Finans­departementet vist til vilkårene i brev 9. mars 2000 om vilkår for godkjenning av fondsobligasjon som kjernekapital. Ett av vilkårene er at fondsobligasjonskapitalen maksimalt kan utgjøre 15 prosent av total kjernekapital. Finansdepartementet legger opp til å unnta fondsobligasjoner som brukes for tilførsel av kjernekapital fra Statens finansfond fra denne grensen på 15 prosent, slik at denne type fondsobligasjoner sammen med vanlige fondsobligasjoner maksimalt til sammen kan utgjøre 35 prosent av en banks kjernekapital.

6.6 Øvrige vilkår for kapitaltilskudd

Utbytterestriksjon

Norges Bank tilrår at det settes en øvre grense for utbetaling av utbytte, eksempelvis i form av en bestemt andel av årets overskudd, beregnet etter utbetalt avkastning på statens kapitalinnskudd. Kredittilsynets tilrår også begrensninger i adgangen til å utbetale utbytte, for å sikre at bankens kapitalbase opprettholdes.

En banks adgang til å gi utbytte til sine aksjonærer/grunnfondsbeviseiere er begrenset av regler i allmennaksjeloven og i finansieringsvirksomhetsloven. Generelt er det ikke adgang til å utbetale utbytte som i for stor grad svekker foretaket. Solide banker med overskudd vil være i posisjon til å utdele utbytte til sine aksjonærer/grunnfondsbeviseiere. I dagens situasjon vil tilbakeholdt utbytte være en aktuell strategi for å styrke bankens egenkapitaldekning, og det vil være naturlig at aksjonærer/ grunnfondsbeviseiere bidrar til kapitaloppbygging gjennom restriktiv utbyttepolitikk. Dersom staten tilfører kapital, må en unngå at dette motvirkes gjennom utbytte til aksjonærene/ grunnfondsbeviseierne, tilbakekjøp av aksjer/grunnfondsbevis, eller liknende. Gavetildeling fra sparebanker er også en metode for å redusere bankens kapital.

Krav om løpende avkastning på det statlige kapitalinnskuddet vil begrense evnen til å betale utbytte til aksjonærer/grunnfondsbeviseiere og evnen til gavetildeling.

Et absolutt forbud mot at banker som har kapitaltilskudd fra Statens finansfond kan betale utbytte ville være en meget streng begrensning, med antatt negative virkninger på verdien av egenkapitalinstrumentene, særlig for sparebanker. Grunnfondsbevis er i praksis en form for «utbyttepapirer», og et forbud mot eller en for sterk begrensning på adgang til å betale utbytte ville kunne føre til vesentlig reduksjon av markedsverdien. Lave markedsverdier av aksjer/grunnfondsbevis ville vanskeliggjøre framtidige emisjoner for å avløse et statlig kapitalinnskudd med privat kapital. Dette tilsier at det ikke settes et generelt og absolutt forbud mot utbytte. Det er videre vanskelig å utforme en generell begrensning som vil kunne passe for de ulike bankene som forventes å motta statlig kapitaltilskudd.

Departementet legger derfor opp til at fondet får et visst handlingsrom til å utforme vilkår om utbyttebegrensning i de enkelte avtalene om kapitaltilskudd. Slike vilkår må utformes med utgangspunkt i formålet om å fremme styrking av soliditet og utlånsevne, og hensynet til å ivareta statens finansielle interesse. Utover den begrensning av utbyttemuligheten som ligger i fondets krav på løpende avkastning før det kan betales utbytte av overskudd, skal fondet vurdere særlige krav til begrensning av utbytte. Departementet legger opp til at fondet skal forelegge avtalevilkår om utbyttebegrensning for departementet for godkjenning, og rapportere om bankens oppfølging av vilkårene.

Rapporteringskrav

Krav om evaluering av ordningen innebærer at ESA skal få en rapport seks måneder etter at tiltakene ble iverksatt.

Banker som mottar kapitalinnskudd fra fondet bør pålegges krav om å rapportere til fondet hvert kvartal om interne retningslinjer for utlån, faktiske utlån, kostnadsutvikling, herunder om lønnskostnader og lønnspolitikk, mv. I forhold til statsstøtteregelverket er det bl.a. viktig å påse at banker ikke tillates å utnytte statlig kapitaltilskudd i sin markedsføring eller til å gjennomføre aggressive kommersielle strategier. Det kan også være aktuelt at banken må bekrefte at formålet med statlig kapitalinnskudd er å styrke bankens utlån til husholdninger og næringsliv.

Fondet vil bli pålagt regelmessig å rapportere til departementet om bankenes innrapportering.

Særlig om datterselskap

Ved tilførsel av kapitaltilskudd til en bank i et konsern, vil det blant annet være aktuelt å sette vilkår som hindrer overføring av kapitalen til morselskapet eller datterselskaper i konsernet.

Godtgjørelse til ledende ansatte i banker som mottar statlig kapitalinnskudd

For banker som inngår avtale med Statens finansfond om kjernekapitaltilskudd, settes det vilkår for godtgjørelsen til institusjonens ledende ansatte. Formålet er å motvirke at ledende ansatte i institusjoner som deltar i ordningen mottar høyere godtgjørelse enn det de eller ville ha fått i en situasjon der staten ikke bidro med kapitaltilskudd, og at skattebetalernes interesser vernes.

Forslag til vilkår

Det statlige engasjementet i bankene skal være tidsavgrenset. Avtalens tidsbegrensede karakter tilsier at hensikten med avtalen snarere bør være å regulere endringer i de ledende ansattes rettigheter i perioden, enn selve nivået.

Formålet med ordningen og faren for omgåelse tilsier at avtalen bør regulere enhver form for økonomisk godtgjørelse som den ledende ansatte mottar for det arbeid som utføres i foretaket i avtaleperioden, uavhengig av om godtgjørelsen er fast eller variabel.

Det legges opp til at Statens finansfond fastsetter vilkårene i den enkelte avtale med institusjonene. Det foreslås at vilkårene settes innenfor følgende rammer:

• Fram til 31. desember 2010 skal lønninger og øvrige ytelser til ledende ansatte ikke økes.

• For ledende ansatte med en avtalt fastlønn på mer enn 1,5 mill. kroner kan det ikke honoreres bonus opptjent i 2009 og 2010. For ledende ansatte med en fastlønn under 1,5 mill. kroner kan det i samme periode honoreres bonus med inntil 20 prosent av fastlønnen, men likevel slik at summen av samlede utbetalinger ikke kan overstige 1,5 mill. kroner.

• Statens finansfond forhandler fram betingelser for lønn mv. for resten av perioden en bank benytter ordningen. Vilkårene kan ikke gå ut over statens retningslinjer for lederlønn.

• Eksisterende pensjonsordninger og avtaler om sluttvederlag må ikke gjøres gunstigere, og nye avtaler må være i samsvar med statens retningslinjer for lederlønn.

• I den periode en bank mottar kapitalinnskudd må de ikke utstede aksjer eller liknende til ledende ansatte til gunstige vilkår. De må ikke iverksette nye aksjeopsjonsprogrammer eller liknende til ledende ansatte, eller forlenge eller fornye eksisterende programmer.

• Fondet kan gjøre unntak fra vilkårene i særlige tilfeller, herunder for tilfeller hvor godtgjørelsen hovedsakelig er provisjonsbasert.

Ledende ansatte

Det foreslås at vilkårene knytter seg til bankens ledende ansatte. Begrepet «ledende ansatte» benyttes bl.a. i allmennaksjeloven § 6-16a, jf. regnskapsloven § 7-31b, hvor det framgår at styret hvert år skal lage en redegjørelse som beskriver alle elementer av godtgjørelsen til daglig leder og til de ledende ansatte. Personkretsen vil da framgå av en særskilt note til årsmeldingen.

I NOU 2008: 16 Foretaksstyring og tiltak mot manipulering av finansiell informasjon, har utvalget lagt til grunn at «ledende ansatte omfatter personer som reelt sett er ledende ansatte mv. Utvalget uttaler videre at de legger til grunn at det normalt vil være samsvar mellom de ledende ansatte som foretaket vurderer som omfattet av opplysningskravet, og de som er ledende ansatte i henhold til hvordan selskapet framstiller seg utad.

Det foreslås at styret for Statens finansfond får hjemmel til å foreta en nærmere avgrensning av personkretsen, herunder begrepet ledende ansatte i hvert enkelt konkret tilfelle.

Statens retningslinjer for lederlønn

Det foreslås at Finansfondet skal framforhandle betingelser for lønn mv. fra 1. januar 2011 og så lenge den enkelte kredittinstitusjon er i ordningen. Vilkårene kan ikke gå ut over Statens retningslinjer for lederlønn. Statens retningslinjer for lederlønn ble sist revidert 8. desember 2006. Retningslinjene bygger bl.a. på følgende hovedprinsipper:

1. Lederlønningene i selskaper med helt eller delvis statlig eierskap skal være konkurransedyktige, men ikke lønnsledende sammenliknet med tilsvarende selskaper.

2. Hovedelementet i en kompensasjonsordning bør være den faste grunnlønnen.

3. Kompensasjonsordningene må utformes slik at det ikke oppstår urimelig godtgjørelse på grunn av eksterne forhold som ledelsen ikke kan påvirke.

4. De enkelte elementer i en lønnspakke må vurderes samlet, med fast lønn, eventuell variabel lønn og andre goder som pensjoner og sluttvederlag som en helhet. Styret skal ha en oversikt over den samlede verdi av den enkelte leders avtalte kompensasjon.

5. Det er hele styrets ansvar å fastsette retningslinjer for godtgjørelse til ledende ansattes. Daglig leders godtgjørelse fastsettes av styret.

6. Styret må påse at lederlønnsordningene ikke gir uheldige virkninger for bedriften eller svekker selskapets omdømme.

7. Godtgjørelse for styrearbeid skal ikke være prestasjonsbasert eller variabel.

8. Personer i ledelsen skal ikke ha særskilt godtgjørelse for styreverv i andre selskaper i samme konsern.

9. Avtaler inngått før ikrafttreden av disse retningslinjene kan opprettholdes.

Retningslinjene har særskilte regler om opsjoner, aksjeprogrammer, variabel lønn (bonus), pensjonsytelser og sluttvederlag. Det framgår bl.a. at opsjoner og andre opsjonsliknende ordninger ikke skal benyttes. Videre framgår at ordninger med variabel lønn (bonus og liknende) skal være tidsbegrenset og ikke overstige 6 måneders fastlønn, med mindre særskilte hensyn tilsier det. For pensjon er det bl.a. uttalt at i den grad det avtales lavere pensjonsalder enn folketrygdens pensjonsalder på 67 år, skal pensjonsalderen som hovedregel ikke settes lavere enn 65 år. Det uttaltes også at samlet kompensasjonsgrad ikke bør overstige 66 prosent av lønn. Lavere pensjonsalder enn 65 år skal føre til et lavere pensjonsnivå.

Det vises til nærmere detaljer i retningslinjene, som er tilgjengelig på Nærings- og handels­departementets nettside på www.regjeringen.no. (http://www.eierberetningen.no/index.gan?id=17467&subid=0).

Finansfondets fullmakter

Avtalen om lønn til ledende ansatte foreslås å være en del av avtalevilkårene for den statlige kapitaltilførselen som inngås med Statens finansfond. Prosedyrer for kontroll med avtalen, sanksjoner ved brudd, vilkår for oppsigelse eller endring mv. vil da følge av det som framgår om dette i avtalen, og av generelle avtalerettslige bestemmelser. Departementet vil ved behov kunne gi nærmere rammer for Finansfondets fullmakter i forskrift til loven.

Den respektive banks allerede inngåtte avtaler om godtgjørelser til sine ledende ansatte vil, i den utstrekning de gjelder utbetalinger av ytelser framover i tid, kunne være en begrensning på den enkelte banks mulighet til å oppfylle slike vilkår. Den enkelte ansatte vil i utgangspunktet ha krav på ytelser i tråd med de avtaler som er inngått. Disse vil fortsette inntil utløpet av den gjeldende avtaleperiode. Eksisterende avtaler kan imidlertid ikke forlenges eller fornyes. I de fleste tilfeller inngås avtaler om lønn, bonus mv. for ett år av gangen, og det vil kunne settes krav til de nye avtalene som inngås.

Det presiseres at det ikke er mulig å akkumulere bonus som er opptjent, men ikke honorert i 2009 og 2010. Det vil si at det ikke vil være adgang til å få bonus opptjent i disse årene, utbetalt senere år.

Enkelte personer blant de ledende ansatte i kredittinstitusjonene har en spesiell avlønning som innebærer at bonusandelen utgjør det vesentligste elementet i avlønningen. Etter statens retningslinjer for lederlønn er hovedregelen at samlet variabel lønn (bonus) ikke skal overstige 6 måneders fastlønn. Det åpnes imidlertid for unntak fra dette når særlige hensyn taler for det. Det foreslås at styret i Statens finansfond får mulighet til å gjøre unntak fra vilkårene i særlige tilfeller, herunder for tilfeller hvor godtgjørelsen hovedsakelig er bonusbasert.

Finansfondet kan stille vilkår om at bankene legger sin lederlønnspolitikk fram for styret i Finansfondet for godkjennelse. For å ivareta kontrollhensyn vil det kunne være hensiktsmessig å stille krav om at det gis løpende rapporter om lønns- og bonusutbetalinger mv.

6.7 Omfang av tiltak

Norges Bank har i sin tilrådning antydet et behov for tilførsel av 34 mrd. kroner til de ti største bankene, med tillegg av ytterligere kapitalbehov fordi beregningsgrunnlaget for kapitaldekningen trolig vil øke i en nedgangsperiode. Dette er basert på en stresstest av de største bankene, og forutsetter ikke oppkapitalisering av alle banker.

Kredittilsynet har i brev 2. februar 2009 foreslått at det bevilges et beløp på i størrelsesorden 35 - 50 mrd. kroner til Statens finansfond, avhengig av om det også etableres et tiltak for obligasjonsmarkedet eller ikke. Kredittilsynet anbefaler at fondet dimensjoneres slik at det som et minimum kan dekke et eksternt kapitalbehov som tillater at alle banker øker kjernekapitaldekningen med 2,5 prosentpoeng fra dagens nivå. Kredittilsynet mener at ordningen bør omfatte alle banker, men har pekt på at ordningen ikke bør utformes slik at alle banker som benytter ordningen skal ha den samme kjernekapitaldekningen.

Illustrasjonsmessig vil en økning av kjernekapitalen med 2,5 prosentpoeng for alle banker, i følge Kredittilsynet, kreve tilførsel av anslagsvis 33-36 mrd. kroner avhengig av om det settes et tak på 12 prosent eller ikke. En oppkapitalisering med 3 prosentpoeng for alle banker uten tak, og en oppkapitalisering med 3,5 prosentpoeng for alle banker med tak på 12 prosent, vil illustrasjonsmessig for begge eksemplene kreve tilførsel av anslagsvis 50 mrd. kroner.

Et tilbud om statlig kapitaltilskudd forbeholdt de lavest kapitaliserte bankene ville etter departementets mening kunne gi uheldige langsiktige incentiver til kapitalnivå og virke konkurransevridende. Dette tilsier at ordningen er åpen for alle banker som oppfyller soliditetskrav, og at god soliditet ikke bør ekskludere en bank fra å få statlig kapitaltilskudd. Ordningen bør samtidig ikke være så «gunstig» at den virker konkurransevridende på bekostning av banker som velger ikke å delta i ordningen.

Den beløpsmessige rammen som Finansfondet skal få til disposisjon, må vurderes i lys av at bankene er grunnleggende solide. Det er vanskelig å anslå sikkert på forhånd hvor mye kapital fondet vil få behov for. Det er viktig at det ikke skapes unødig tvil om ordningens kapasitet. Departementet legger samtidig til grunn at departementet ved behov vil kunne komme tilbake til Stortinget med forslag til tilleggsbevilgning til fondet. I lys av den usikkerhet det nå er om videre utvikling i norsk økonomi, vil departementet foreslå at fondet etableres med en ramme på 50 mrd. kroner. På denne bakgrunn foreslås det bevilget en kapital på 50 mrd. kroner til Statens finansfond. Det vises til bevilgningsforslag i St.prp. nr. 40 (2008-2009).

I ESAs retningslinjer for statsstøtte er det antydet en maksimumsgrense, som for eksempel 2 prosent av risikovektede aktiva, for oppkapitalisering gjennom denne type tiltak. Danske myndigheter har imidlertid innført en ordning der også banker med lavere kjernekapitaldekning enn 8 prosent kan få kapital som svarer til oppkapitalisering til 12 prosent. Departementet tar sikte på å ta stilling til de nærmere detaljer i hvordan tilbudet til bankene skal utformes på bakgrunn av eventuelle nærmere føringer i statsstøtteregelverket og på bakgrunn av konsultasjoner med Finansfondet.

Finansdepartementet anslår at Finansfondet vil ha behov for 35 mill. kroner til drift i 2009. Departementet foreslår at disse utgiftene dekkes av et driftstilskudd som bevilges på en egen post i statsbudsjettet. Det er betydelig usikkerhet knyttet til anslaget, bl.a. avhengig av utnyttelsen av ordningen, og det kan derfor bli nødvendig å komme tilbake til Stortinget med forslag om justering senere i budsjettåret. Det vil ta noe tid før fondet kommer i ordinær drift. Det må derfor påregnes at departementet i en innledende fase, inntil fondet kommer i ordinær drift, vil måtte dekke en del av fondets utgifter direkte. Det foreslås derfor at det bevilges 5 mill. kroner til spesielle driftsutgifter på Finansdepartementets område, som kan brukes til etableringen av fondet, og andre merutgifter i denne forbindelse. Etableringen av ordningene som omtales i denne proposisjonen, vil også kreve at ressursinnsatsen internt i departementet økes.

Statlig kapitaltilførsel gjennom Statens finansfond og kjøp av obligasjoner gjennom Statens obligasjonsfond vil isolert sett øke statens lånebehov med 100 mrd. kroner. Etter departementets vurdering vil denne økte opplåningen, og den opplåningen som følger av avtalen med Eksportfinans og forslagene knyttet til den finanspolitiske tiltakspakken, kunne gjennomføres innenfor de lånefullmakter Stortinget har vedtatt for 2009.

6.8 Forholdet til Bankenes sikringsfond

Bankenes sikringsfond er et fond som har til formål å garantere for innskudd i norske banker. Bankenes sikringsfond ble opprettet ved lov 25. juni 2004 om endringer i banksikringsloven. Fondets virksomhet reguleres lov av 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner (banksikringsloven). Loven pålegger alle banker med hovedsette i Norge å være medlem av fondet. For filialer av utenlandske banker er medlemskap frivillig.

Sikringsfondet plikter å dekke tap som en innskyter har på innskudd i en medlemsbank begrenset oppad til to millioner kroner per kunde pr bank. Fondet har videre anledning til å yte visse, nærmere angitte former for støttetiltak ovenfor medlemmer av fondet for å sikre at medlemmet kan oppfylle sine forpliktelser eller videreføre virksomheten, jf. banksikringsloven § 2-12.

Disse støttetiltakene er:

• å stille garanti eller gi annen støtte for å sikre innskudd eller dekke tap på innskudd som ikke blir dekket etter innskuddsgarantien,

• å gi støtteinnskudd, lån eller garanti for lån eller oppfyllelse av andre forpliktelser,

• å tilføre egenkapital eller stille egenkapitalgaranti for at virksomheten kan fortsette eller avvikles,

• å dekke tap som likviditets- og soliditetssvikt har påført kreditorer eller bestemte grupper av disse,

• andre tiltak i samsvar med vedtektene.

I medhold av banksikringsloven § 3-1 første ledd har styret og daglig leder i en finansinstitusjon plikt til å melde fra til Kredittilsynet hvis det er grunn til å frykte at det vil kunne oppstå svikt i institusjonens evne til å oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller, institusjonen ikke vil kunne oppfylle minstekravene til ansvarlig kapital eller andre soliditets- og sikkerhetskrav fastsatt i lov eller forskrift, eller det er inntrådt forhold som kan medføre alvorlig tillitssvikt eller tap som vesentlig vil svekke eller true soliditeten. Støttetiltakene som Bankenes sikringsfond kan yte retter seg mot banker som oppfyller kravene til at denne meldeplikten utløses. Bankenes sikringsfond skal fortsatt håndtere tiltak overfor slike banker. De støttetiltakene ovenfor norsk finansnæring som foreslås i denne proposisjonen, retter seg mot banker som ikke er i en finansiell situasjon som utløser meldeplikt etter banksikringsloven § 3-1 første ledd.