4 Oversikt over EU/EØS statsstøtteregler
En ordning som Statens finansfond vil være et statsstøttetiltak som må notifiseres til, og godkjennes av, ESA før støtte kan utbetales. EU-kommisjonen utarbeidet 5. desember 2008 en meddelelse med nærmere oversikt over momenter som blir tillagt vekt ved vurdering av om støtte i form av rekapitalisering av banker som oppfyller soliditetskrav for å bidra til utlån til realøkonomien skal godkjennes. ESA vedtok tilsvarende retningslinjer torsdag 29. januar 2009. EU-kommisjonen har godkjent forskjellige ordninger av denne type i andre europeiske land. Sentrale elementer som tillegges vekt i vurderingen av støtteordningens lovmessighet vil være avkastningskravet på det statlige kapitalinnskuddet vurdert opp mot risikoen i den enkelte bank, incentiver for tilbakebetaling for å sikre at tiltaket blir midlertidig, konkurransenøytralitet og rapporterings-/evalueringskrav.
4.1 Forbudet mot offentlig støtte
EØS-avtalen artikkel 61 (1) forbyr offentlig støtte til bestemte foretak eller sektorer dersom dette kan vri konkurransen og påvirke samhandelen. Offentlige investeringer, lån, garantier mv. til finansinstitusjoner innebærer støtte dersom staten gir dette på gunstigere vilkår enn hva en hypotetisk (privat) markedsinvestor ville ha gjort. I henhold til Protokoll 3 artikkel 1 nr. 3 i Avtale om opprettelse av et overvåkingsorgan og en domstol (ODA) må norske myndigheter melde (notifisere) ny støtte, herunder endringer i eksisterende støtte, til ESA før den iverksettes. Denne forpliktelsen tilsvarer EU-landenes plikt til å melde slik støtte til EU-kommisjonen, som anvender tilsvarende bestemmelser i EF-traktatens artikkel 87.
Relevante unntak for lovlig støtte finnes i EØS-avtalen artikkel 61 (3) b) for å bøte på en alvorlig forstyrrelse av økonomien, og artikkel 61 (3) c) for å lette utviklingen av enkelte næringsgrener eller på enkelte økonomiske områder. Ved anvendelse av unntakene må det gjøres en avveining mellom behovet for å gi støtte, sammenholdt med konkurranseskadelige virkninger av støtten. I denne avveiningen har Kommisjonen og ESA et betydelig skjønn, men skjønnsutøvelsen bindes opp på bakgrunn av rettpraksis og i meddelelser/ retningslinjer fra Kommisjonen og ESA samt enkeltsaker som overvåkningsorganene har behandlet.
4.2 EU-kommisjonens håndtering av statsstøtte til finanssektoren
I løpet av høsten 2008 har Kommisjonen behandlet en rekke krisepakker i EU-landene som har siktet mot å redde finanssektoren og/eller støtte enkelte finansinstitusjoner. Kommisjonen har også vedtatt tre meddelelser, henholdsvis av 13. oktober 2008, 5. desember 2008 og 17. desember 2008. Disse forklarer hvordan reglene om offentlig støtte anvendes på statenes krisetiltak for finansinstitusjoner og andre i den aktuelle krisesituasjonen. Meddelelsene beskriver kriteriene for lovlig støtte blant annet i forbindelse med offentlige garantier, rekapitalisering og likvidasjon av selskaper samt visse andre tiltak.
ESA vedtok 29. januar 2009 å innlemme EØS-tilpassede versjoner av Kommisjonens meddelelser i sine retningslinjer om statsstøtte. Dette sikrer at ESA vurderer norske tiltak etter samme kriterier som for EU-landene.
I retningslinjene for tiltak overfor finansinstitusjoner er det presisert at virkemidler innenfor sentralbankenes normale virksomhet og generelle likviditetstiltak faller utenfor det alminnelige forbudet mot statsstøtte. Slike tiltak kan imidlertid inngå i en pakke, som sammen med andre elementer utgjør offentlig støtte. Den norske ordningen med bytte av statspapirer mot obligasjoner med fortrinnsrett, der bankene betaler markedsmessig premie for byttehandlene, ble ikke ansett som offentlig støtte, jf. St.prp. nr. 5 (2008-2009) side 2. Denne forståelsen er akseptert av ESA.
I EU har Kommisjonen akseptert at offentlig støtte gitt av medlemslandene til finansinstitusjoner, på visse vilkår kan godkjennes etter EF-traktaten artikkel 87 (3) (b) om støtte for å bøte på en alvorlig forstyrrelse i medlemslandenes økonomi, så lenge krisen består. Denne bestemmelsen tilsvarer EØS-avtalen artikkel 61 (3) (b). Kommisjonen har krevd at støtten må være begrenset i tid, og etter seks måneder må statene vurdere behovet for støtte på nytt. Kommisjonen har vært opptatt av å sikre at de enkelte EU-landenes ordninger ikke skaper unødvendige konkurransevridninger eller uheldige virkninger i andre land.
4.3 Vilkår for godkjenning av krisestøtte til finanssektoren
ESA krever at generelle støtteordninger, som kan omfatte blant annet statlige garantier eller rekapitalisering, skal revurderes og avvikles så snart situasjonen tillater det. Grunnlaget for lovlig krisestøtte i den aktuelle situasjonen tilsier at statene ikke skal kunne innføre generelle støtteordninger på ubestemt tid.
Ved anvendelsen av krisestøttereglene går det et skille mellom illikvide, men normalt solide institusjoner, og institusjoner med særlige problemer. For å gi støtte til sistnevnte er det nødvendig med en restrukturerings- eller likvideringsplan. Generelle vilkår for at støtten skal være lovlig er at den må være målrettet for å bøte på den alvorlige forstyrrelsen i økonomien, nødvendig for å nå dette målet og proporsjonal ved at tiltaket er utformet på en måte som begrenser konkurransevridende effekter. Konkrete kriterier for når disse kravene er oppfylt er omtalt under de enkelte kapitlene om garantier, rekapitalisering og kontrollert avvikling (likvidasjon) i retningslinjene for tiltak overfor finansinstitusjoner.
Generelle krav for ordninger med krisestøtte er at de skal være tilgjengelige på objektive og ikke-diskriminerende vilkår, begrenset i omfang og tid, forutsette motytelser fra støttemottakeren til staten (vederlag/avkastning) og at støttemottakerne må pålegges forpliktelser som motvirker misbruk av støtten, for eksempel restriksjoner på bruk av omtale av offentlige garantier mv. i markedsføring. Siden støtten skal være midlertidig, vil eventuelle behov for oppfølging måtte meldes til Kommisjonen/ESA innen seks måneder.
4.4 Offentlig rekapitalisering av grunnleggende solide finansinstitusjoner
Retningslinjene om statlig rekapitalisering av finansinstitusjoner stiller nærmere krav, og er avgjørende for at ESA skal kunne godkjenne støtten etter EØS-avtalen artikkel 61 (3) b).
For statlig rekapitalisering av grunnleggende solide banker er det inntatt kriterier i kapittel 2.2 i meddelelsen, som omtaler beregning av det offentliges krav til avkastning for kapitalinnskuddet, incentiver for tilbakebetaling, motvirkning av konkurransevridninger og evaluering av ordningen og støttemottakeren.
For det første vil ESA vurdere prisen, dvs. avkastningskravet, for den statlige kapitaltilførselen. Prisen må ta utgangspunkt i en risikofri rente med ulike risikopåslag på bakgrunn av støttemottakernes risikoprofil og hvilken type instrument som brukes (aksjetype, risiko, tilbakebetalingsvilkår mv.). Samlet forventet avkastning på statens engasjement bør ikke avvike for mye fra markedsnivå. I retningslinjene om rekapitalisering av finansinstitusjoner er det foreslått en beregning basert på anbefalingen om prisfastsetting fra den Europeiske Sentralbank (ECB) av 20. november 2008, men også andre metoder kan aksepteres.
En ordning for rekapitalisering må for det andre inneholde incentiver for tilbakebetaling av den offentlige kapitalen (innløsningsmekanismer). En måte å sikre dette på er at staten legger et påslag på prisen, og effekten av dette forsterkes dersom tiltaket har en prisstruktur som gjør at vederlaget til staten økes over tid. Alternativt kan staten sikre seg gjennom kjøpsopsjoner, gjenkjøpsavtaler (redemption clauses) eller mekanismer som oppfordrer til privat deltakelse, for eksempel ved at statens utbytte økes med tiden. Staten kan også benytte en restriktiv utbyttepolitikk som har til formål å sikre utlån til realøkonomien og å styrke kapitalbasen hos mottakerbanken. ESA vil vurdere de foreslåtte innløsningsmekanismene konkret. Et generelt prinsipp er at jo større rekapitalisering og risiko som er aktuell, desto mer nødvendig er det at staten utarbeider en klar strategi for å avvikle ordningen for de enkelte banker.
For det tredje er det nødvendig å innføre mekanismer som motvirker unødvendige konkurransevridninger. Jo større vederlag staten mottar, desto mindre er behovet for særskilte mekanismer i så måte. Offentlige kapitalinnskudd må være begrenset til det som er nødvendig, og støttemottakeren skal ikke kunne bruke støtten til aggressiv kommersiell atferd. Bankene skal ikke bruke statlig rekapitalisering i sin markedsføring, og fusjoner og oppkjøp bør skje etter åpen konkurranse for å unngå unødvendig favorisering av institusjoner som har mottatt støtte. Behovet for mekanismer som motvirker konkurransevridninger avhenger av blant annet hvor høy risikoprofil banken har og størrelsen på det offentlige kapitalinnskuddet. Dersom formålet med kapitaliseringen er å sikre større utlån til realøkonomien, må staten sikre at dette faktisk oppnås.
For det fjerde skal rekapitalisering evalueres i etterkant. ESA vil ha en rapport om dette seks måneder etter at tiltakene ble iverksatt. Dette skal omfatte informasjon om bankene som har blitt rekapitalisert, beløpene de har mottatt, bruken av kapitalen, etterlevelsen av vilkår som sikrer innløsningsmekanismer og incentiver for å gå ut av ordningen.
Ut fra prinsippet om at statsstøttetiltak skal være midlertidige, legges det for øvrig til grunn at bankene vil kunne ha en periode på seks måneder etter at en ordning er iverksatt til å fremme ønske om kapitalinnskudd under ordningen. Om det vil være behov for å åpne for anmodninger etter en periode på seks måneder, vil måtte vurderes ut fra den aktuelle situasjonen på det framtidige tidspunktet.
Kapittel 2.4 i retningslinjene om rekapitalisering av finansinstitusjoner åpner for at statene kan bruke enklere metoder for å beregne prisen, og det åpnes også for andre prismekanismer, dersom disse sikrer tilstrekkelig motytelse (pris) for det offentlige.
4.5 ECBs avkastningsmodell
EU-kommisjonen har utarbeidet retningslinjer for bl.a. prising av statsstøtte i form av å tilby bankene kapital. EU-kommisjonen har sluttet seg til en formel utarbeidet av Den europeiske sentralbanken (ECB) 20. november 2008, der kravet til gjennomsnittlig avkastning på kapitaltilskuddet settes som et påslag på risikofri rente (statsobligasjonsrente). I tillegg bør det etter EU-kommisjonens vurdering være en individuell vurdering av risiko der bankene bør inndeles etter risikoklasser.
Løpende avkastningskrav for hybrid kjernekapital eller preferansekapital skal ifølge ECBs formel bygge på 5-årig statsobligasjonsrente (risikofri rente) med tillegg av ulike risikopremier. Formelen angir minimum og intervaller for forskjellige typer ansvarlig kapital. Nedenfor gjengis formlene for å beregne avkastningskrav for hhv. ansvarlig lån og preferansekapital.
Formel for ansvarlig lån:
«1) the government bond yield of the country where the bank is domiciled. This would represent the relevant minimum risk yield at the time that the capital is provided by the State, and it also measures the funding cost of the government
2) the issuing bank’s 5 year CDS spread on subordinated debt, where representative data is available, in order to account for the credit risk of the individual institution
3) an add-on fee of 200 basis points per annum to cover operational costs and provide banks with adequate incentives (i.e., discourage excessive demand for government support and encourage early exit of the State from the bank’s capital), as well as to avoid significant discrepancies with the observed average yield on subordinated debt in the euro area.
This methodology leads to an average required rate of return on subordinated debt of 6%, comprising 3.27% average euro area government bond yield, 0.73% median of all A CDS subordinated debt spreads, and an add-on fee of 2.00%.»
Formel for preferansekapital:
«1) the government bond yield of the country where the bank is domiciled. This would represent the relevant minimum risk yield at the moment that the capital is provided by the State, and it also measures the funding cost of the government
2) an equity risk premium of 500 basis points per annum. This represents a measure of the realised nominal return on euro area banks’ ordinary shares in excess of a minimum risk yield over an extended span of time, in order to avoid periods of excessive volatility
3) an add-on fee of 100 basis points per annum to cover operational costs and provide banks with adequate incentives (i.e., discourage excessive demand for government support and encourage an early exit of the State from the bank’s capital). A lower add-on fee is considered appropriate for ordinary shares for several reasons, including the fact that they represent higher quality (core Tier-1) capital.
This methodology leads to an average rate of return on ordinary shares relating to euro area banks of 9.3%, comprising a 3.27% average euro area government bond yield, an equity risk premium of 5.00%,and an add-on fee of 1.00%.»
Avkastningskravet
ECB har anslått at en stats avkastningskrav for preferansekapital og andre hybride instrumenter som ligger nær egenkapital i risiko minimum bør være ett prosentpoeng høyere enn satsen for ansvarlig kapital på 6 prosent som angitt ovenfor. Det innebærer at ECB legger til grunn at et avkastningskrav ved statlig innskudd av preferansekapital og andre hybride instrumenter som ligger nær egenkapital i risiko som gjennomsnitt bør ligge i intervallet fra 7 prosent til 9,3 prosent, avhengig av form og kvalitet på kapitalinnskuddet. Denne beregningsmetoden er akseptert av EU-kommisjonen. ESA har lagt til grunn at en tilsvarende metode kan anvendes for banker som er solide.