11 Økonomiske og administrative konsekvenser

11.1 Innledning og sammendrag

Et bærekraftig pensjonssystem innebærer at pensjonssystemet over tid ikke medfører for stor økonomisk belastning for de yrkesaktive, og at det motiverer til arbeid. Dette er spesielt viktig når andelen eldre i forhold til yrkesaktive øker. Utformingen av pensjonssystemet påvirker både arbeidstilbudet i det enkelte år og hvor lenge den enkelte velger å stå i arbeid. Ny alderspensjon bidrar både til å øke den samlede verdiskapingen i samfunnet og til å dempe veksten i utgiftene.

Hovedtrekkene i ny alderspensjon i folketrygden ble klarlagt ved Stortingets vedtak 23. april 2007. I St.meld. nr. 5 (2006-2007) ble utgiftene til alderspensjon med videreføring av dagens system anslått til 224 milliarder 2006-kroner i 2050, det vil si regnet i grunnbeløpet i 2006. Beregningene var blant annet basert på Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger fra 2005. Med Regjeringens forslag til ny alderspensjon i folketrygden ble utgiftene anslått til 196 milliarder 2006-kroner i 2050. Stortinget sluttet seg til Regjeringens forslag, men med noen justeringer. Blant annet ble antall år det gis omsorgsopptjening for økt fra 4 til 6 år, og taket for pensjonsopptjening ble med Stortingets vedtak hevet fra 7 til 7,1 G. Utgiftene til ny alderspensjon ble anslått til om lag 198 milliarder 2006-kroner i 2050.

I denne proposisjonen er det gjennomført nye beregninger av utgiftene til alderspensjon. De nye beregningene bygger på Statistisk sentralbyrås nye befolkningsframskrivinger som ble publisert i mai 2008. Utgiftene til folketrygdens alderspensjon i 2050 ved videreføring av dagens alderspensjon er nå anslått til 271 milliarder 2008-kroner. Den sterke økningen sammenliknet med beregningene i St.meld. nr. 5 (2006-2007), skyldes i hovedsak at beregningene er foretatt i 2008-kroner, noe som bidrar til å øke utgiftsanslagene med 11,2 prosent. I tillegg innebærer de nye befolkningsframskrivingene at både arbeidsstyrken og antall alderspensjonister er anslått å øke mer i de nye befolkningsframskrivingene enn i framskrivingene fra 2005, blant annet som følge av økt innvandring. Se punkt 11.3.1 og 11.3.2.

Utgiftene til alderspensjon som følge av Stortingets vedtak 2007 og basert på de nye befolkningsframskrivningene er nå anslått til 234 milliarder 2008-kroner. Etter Stortingets vedtak er det videre foreslått endringer som har betydning for utgiftene. Regjeringens forslag om konkret gjennom­føring av levealdersjusteringen i høringsnotatet av 28. januar 2008 anslås nå å redusere utgiftene med om lag 9 milliarder 2008-kroner i 2050.

I forbindelse med lønnsoppgjøret 2008 meddelte statsministeren i brev av 2. april 2008 til Riksmeklingsmannen at Regjeringen var innstilt på å foreslå for Stortinget en gradvis innfasing av levealdersjusteringen for de som omfattes av dagens opptjeningsregler. Merutgiftene av forslaget, som følges opp i denne proposisjonen, ble anslått til om lag 1 milliard 2008-kroner i 2050.

Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 65 (2007-2008) Om trygdeoppgjeret 2008 å regulere folketrygdens grunnbeløp med lønnsveksten i 2008. Etterslepet fra året før, som de siste årene også har blitt tatt hensyn til ved reguleringen av grunnbeløpet, ble i stedet benyttet til å heve den ordinære særtilleggssatsen fra 79,33 til 94 prosent av G fra 1. mai 2008. Dermed ble minstepensjonen for enslige 1,94 G. Det ble videre enighet i trygdeoppgjøret om en plan for å trappe opp minstepensjonen for enslige til 2 G fram mot 2010. Merutgiftene som følge av heving av minsteytelsen er anslått til om lag 3 milliarder 2008-kroner i 2050.

Samlede utgifter til alderspensjon i 2050 med forslagene i denne proposisjonen anslås nå å bli redusert fra 271 til 229 milliarder kroner. Utgiftene i 2050 er nå anslått å være 5 milliarder lavere enn det som følger av Stortingets vedtak våren 2007. Dette skyldes at utgiftsreduksjonene som følge av konkretiseringen av levealdersjusteringen i 2050 er anslått å være noe større enn den økningen av utgiftene som følger av økt minstepensjon og gradvis innfasing av levealdersjusteringen, se punkt 11.3.3.

Utfordringene knyttet til finansiering av folketrygden framover antas ikke å øke sammenliknet med tidligere beregninger selv om utgiftene til alderspensjon med de nye beregningene anslås å komme opp på et høyere nivå. Årsaken er at arbeidsstyrken er anslått å bli vesentlig større enn tidligere beregnet. Dette kan illustreres ved å beregne hvilken skattesats som er nødvendig for å finansiere utbetalingene av alderspensjonen i folketrygden dersom finansieringen legges utelukkende på arbeids- og pensjonsinntekter i samme år. I de nye beregningene anslås denne såkalte bidragsraten i 2050 å bli litt lavere enn i tilsvarende beregninger til St.meld. nr. 5 (2006-2007), se punkt 11.3.4.

I St.meld. nr. 5 ble utgiftene til folketrygdens alderspensjon som andel av Fastlands-BNP med videreføring av dagens alderspensjon anslått å øke fra dagens nivå på 6 prosent til 15 prosent i 2050. Med forslagene til ny alderspensjon i St.meld. nr. 5 ble utgiftene anslått til om lag 12 prosent av Fastlands-BNP i 2050. Med de nye befolkningsframskrivingene kan andelen ved å videreføre dagens alderspensjon anslås til om lag 14 prosent i 2050, det vil si at veksten er litt lavere enn med tidligere framskrivinger. Dette skyldes at arbeidsstyrken øker relativt sett mer enn antall alderspensjonister, blant annet som følge av at innvandringen fram mot 2050 nå anslås å bli høyere enn ved tidligere framskrivinger. Det er stor usikkerhet knyttet til utviklingen i innvandringen og i innvandreres yrkesaktivitet i tiden framover. Virkningene av ny alderspensjon på folketrygdens utgifter og på verdiskapingen gjennom økt sysselsetting er anslått å være om lag den samme som i beregningene i St.meld. nr. 5. Det betyr at folketrygdens utgifter til alderspensjon som andel av Fastlands-BNP anslås å bli redusert med 3 prosentpoeng til om lag 11 prosent i 2050, se punkt 11.3.5.

Forslaget i denne proposisjonen innebærer en bærekraftig og god ny alderspensjon i folketrygden. Forslaget må ses i sammenheng med en rekke tiltak som gjennomføres for å legge til rette for at flere står lenger i arbeid, for eksempel et godt arbeidsmiljø, bedre muligheter for etter- og videreutdanning og tettere oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Departementet mener at forslaget til alderspensjon i folketrygden innebærer en god avveining mellom ulike hensyn, som å sikre rimelig gode pensjoner, statens økonomi og samfunnsøkonomisk effektivitet. Reformen vil bidra til å sikre flere ressurser til fellesoppgaver som helse, omsorg og utdanning, gitt de utfordringene som ligger i en stadig eldre befolkning, se punkt 11.3.6.

Fleksibiliteten i ny alderspensjon vil på lang sikt ikke påvirke folketrygdens utgifter i særlig grad fordi pensjonen beregnes med sikte på at den samlede pensjonsutbetalingen til den enkelte skal være uavhengig av uttaksalder. Muligheten til å ta ut alderspensjon før 67 år fra 2011 kan imidlertid gi flere alderspensjonister i folketrygden og økte utgifter de første årene, som følge av at pensjonsutbetalingene skyves fram i tid. Dette vil imidlertid motsvares av lavere pensjonsutbetalinger senere. Det vises i den sammenheng til at fem årskull får muligheten til å ta ut fleksibel alderspensjon i 2011. Det er imidlertid stor usikkerhet knyttet til hvor mange mellom 62 og 66 år som kommer til å ta ut full eller delvis alderspensjon fra folketrygden når fleksibel alderspensjon innføres. Reformen vil også gjøre det gunstigere å stå i arbeid etter 67 år og flere kan dermed komme til å utsette pensjonsuttaket. Selv om valg av tidspunkt for pensjonsuttak ikke har så stor betydning for folketrygdens utgifter til alderspensjon over tid, vil høyere uttaksalder gi en større arbeidsstyrke, se punkt 11.4.

Pensjonsreformen innebærer betydelige administrative forberedelser i Arbeids- og velferdsetaten. Det må blant annet etableres nye IKT-systemer og nye rutiner for håndtering av pensjoner. Den enkelte skal ha trygghet for at opptjening av pensjonsrettigheter og utbetalte pensjoner er korrekt beregnet, og at pensjonene utbetales til rett tid. I forbindelse med pensjonsreformen legges det økt vekt på automatisering av saksbehandlingen og selvbetjeningsløsninger. Den enkelte skal kunne få en oversikt over sine opparbeidede pensjonsrettigheter, samt kunne beregne egen forventet pensjon basert på forutsetninger om blant annet framtidig inntekt og tidspunkt for pensjonsuttak, se avsnitt 11.5.

11.2 Nye befolkningsframskrivinger

De nye beregningene i denne proposisjonen av utviklingen i utgifter til folketrygdens alderspensjon bygger på nye befolkningsframskrivinger fra mai 2008 utført av Statistisk sentralbyrå (SSB). Framskrivingene baserer seg på forutsetninger om utviklingen i fruktbarhet, dødelighet og netto innvandring. Det er usikkerhet om utviklingen i alle disse komponentene, og framskrivingene består derfor av ulike alternative beregninger basert på ulike forutsetninger.

I dette avsnittet omtales mellomalternativet i framskrivingene. I dette alternativet er det lagt til grunn et samlet fruktbarhetstall på 1,85. Dette er noe høyere enn i de forrige befolkningsframskrivingene fra 2005, men justeringen har ingen stor effekt på den samlede befolkningsutviklingen.

Forutsetninger om endringer i dødelighet bygger på den observerte utviklingen i dødelighet. Forventet levealder i 2007 var 78,2 år for menn og 82,7 år for kvinner. I befolkningsframskrivningene fra 2008 gir forutsetningene i mellomalternativet en økning fra 2008 til 2050 på 6,6 år for menn og 6,4 år for kvinner. Sterkere vekst i forventet levealder fra 2002 til 2006 har ført til at forventet levealder i 2008 er på et høyere nivå enn i framskrivingene fra 2005. Videre utvikling er anslått å være om lag som tidligere, og nivået for forventet levealder er dermed noe høyere enn i den forrige framskrivingen i hele framskrivingsperioden. Forutsetningene innebærer isolert sett en litt sterkere økning i antall eldre enn tidligere lagt til grunn.

Tabell 11.1-11.3 viser utviklingen i forventet levealder ved 0, 62, 67 og 70 år for begge kjønn, samt for menn og kvinner separat. Tabell 11.1 viser at forventet levealder ved fødsel er anslått å øke med om lag 6,5 år fra 2008 til 2050. For en 67-åring er forventet gjenstående levetid anslått å øke med om lag 4 år, fra 17,5 år i 2008 til 21,4 år i 2050. Forventet levealder for kvinner er om lag 4 år høyere enn for menn, og denne forskjellen holdes om lag uendret i framskrivingsperioden.

I forhold til den forrige framskrivingen fra 2005, er det særlig forutsetningene om nettoinnvandring som er endret. Nettoinnvandringen til Norge var i gjennomsnitt 13 600 personer pr. år i årene 2001–2005. De siste årene har innvandringen vært høyere enn noen gang tidligere, og i 2007 var nettoinnvandringen på hele 39 700 personer. I framskrivingene er det lagt til grunn at nettoinnvandringen vil synke i forhold til dagens nivå, og komme ned i 20 000 personer pr. år noen år etter 2030.

Forutsetningene innebærer en høyere nettoinnvandring fram mot 2050 enn ved tidligere framskrivinger, og dermed også en sterkere befolkningsvekst framover enn tidligere lagt til grunn. I mellomalternativet er folketallet i Norge anslått å øke fra om lag 4,8 millioner i 2008 til om lag 6,6 millioner i 2050. Dette er noe høyere enn i befolkningsframskrivingen fra 2005, og skyldes i hovedsak høyere nettoinnvandring. Høyere levealder og litt høyere fruktbarhet bidrar også til økt folketall. Forutsetningene om høy innvandring og høyere levealder fører dessuten til at det i 2050 blir flere personer over 67 år enn det som fulgte av framskrivingen fra 2005.

De nye befolkningsframskrivingene viser som tidligere framskrivinger at det vil finne sted en sterk aldring av den norske befolkningen. I 2050 er det anslått å være mer enn dobbelt så mange personer i alder 67 år eller mer som i dag. Forholdet mellom antall personer i yrkesaktiv alder og antall personer i alder 67 år eller mer utvikler seg likevel noe gunstigere enn i tidligere framskrivinger. Nettoinnvandringen til Norge skjer særlig av personer i yrkesaktiv alder og bidrar derfor i tiårene framover til et noe gunstigere forhold mellom antall arbeidstakere og pensjonister.

11.3 Framskriving av arbeidsstyrken og utgifter til alderspensjon

Framskrivingene av arbeidsstyrken og folketrygdens utgifter til alderspensjon i dette avsnittet er i likhet med tidligere beregninger av virkninger av pensjonsreformen basert på analyser utført av Statistisk sentralbyrå (SSB).

Analysene er basert på modellen MOSART, som med utgangspunkt i historiske data framskriver et utvalg av befolkningen, blant annet når det gjelder utdanning, arbeid og pensjonsrettigheter. Modellen gir en konsistent framskriving av befolkningsutviklingen, arbeidsstyrken og pensjonsrettigheter. Modellen er godt egnet til å analysere virkninger av regelendringer fordi den inneholder detaljert informasjon om pensjonsrettigheter for et stort utvalg av befolkningen. Analysene baserer seg på mellomalternativet i SSBs siste befolkningsframskriving fra mai 2008.

11.3.1 Utviklingen i arbeidsstyrken

De nye befolkningsframskrivingene innebærer en betydelig sterkere vekst i arbeidsstyrken framover enn tidligere anslått. Isolert sett anslås arbeidsstyrken i 2050 nå å bli om lag 380 000 høyere, det vil si 13 prosent høyere enn i framskrivingene fra 2005, se figur 11.1. Veksten er spesielt høy de første årene som følge av forutsetningen om høy nettoinnvandring.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

SSB framskriver arbeidsstyrken ved en videreføring av dagens system med utgangspunkt i at arbeidstilbudet etter kjønn, alder og utdanning vil være om lag som i dag. Yrkesfrekvensene vil i beregningene øke litt framover når utdanningsnivået i befolkningen øker.

Framskrivinger av arbeidsstyrken gitt dagens pensjonssystem er usikre når det gjelder utviklingen i yrkesfrekvenser og gjennomsnittlig arbeidstid, og det er også usikkerhet knyttet til nivået på innvandringen og yrkesaktivitet blant innvandrere. Den svake økonomiske utviklingen i den senere tid kan isolert sett trekke i retning av at innvandringen på kort sikt blir lavere enn anslått i de siste befolkningsframskrivingene.

Arbeidsstyrken anslås å øke over tid som følge av pensjonsreformen sammenliknet med om dagens alderspensjon videreføres. Reformen gir bedre insentiver til å stå lenger i arbeid gjennom at det innføres fleksibelt pensjonsuttak basert på at nåverdien av samlede pensjonsutbetalinger er uavhengig av uttakstidspunkt (nøytralt uttak). SSB har anslått at gjennomsnittlig uttaksalder på kort sikt kan øke med om lag 0,6 år for de yrkesaktive som følge av fleksibelt, nøytralt uttak.

Levealdersjustering innebærer at pensjonsytelsene i framtiden vil avhenge av utviklingen i forventet gjenstående levetid ved pensjonsuttak. Ved økende levealder må en over tid arbeide noe lenger for å oppnå samme kompensasjonsgrad. I SSBs analyser legges det grovt sett til grunn at de som ikke mottar uførepensjon kompenserer for levealdersjusteringen ved å arbeide lengre. Ved en økning i levealderen over tid vil dermed nye årskull forlenge den yrkesaktive perioden i livet. Samtidig vil perioden som pensjonist normalt bli lengre. Forutsetningene er i hovedtrekk i samsvar med tidligere analyser fra SSB. 1 SSB anslår at gjennomsnittlig uttaksalder fram mot 2050 kan komme til å øke med om lag 2,6 år sammenliknet med i dag som følge av fleksibelt nøytralt uttak og levealdersjustering. Arbeidstilbudet i 2050, målt i utførte timeverk, anslås å øke med om lag 5,9 prosent sammenliknet med å videreføre dagens system.

I tillegg innebærer de nye opptjeningsreglene en tettere kopling mellom inntekt og pensjonsopptjening som kan ha en positiv effekt på arbeidstilbudet gjennom livet. SSB anslår at arbeidstilbudet kan øke med 2,5 prosent i 2050 som følge av dette sammenliknet med å videreføre dagens alderspensjon. Samlet sett anslår SSB at pensjonsreformen kan føre til 230 000 flere sysselsatte i 2050 sammenliknet med å videreføre dagens alderspensjon. Totalt antall utførte timeverk kan øke med 8,5 prosent. Virkningen av pensjonsreformen på arbeidstilbudet er usikker fordi det er usikkert hvordan den enkelte vil tilpasse seg til de nye reglene for fleksibelt pensjonsuttak, levealdersjusteringen og nye opptjeningsregler.

Pensjoneringsatferden i befolkningen avhenger av flere faktorer enn utformingen av folketrygdens alderspensjon. Tilpasningene av uførepensjon, AFP i privat og offentlig sektor, tjenestepensjon i privat og offentlig sektor, samt skattesystemet vil påvirke valg av tidspunkt for uttak av pensjon og hvor lenge den enkelte står i arbeid. AFP i privat sektor er besluttet lagt om slik at også denne ordningen skal gi insentiver til å utsette uttakstidspunktet. Tilpasningene på øvrige områder er foreløpig ikke avklart. Se nærmere omtale i avsnitt 1.4 om status og videre arbeid med pensjonsreformen.

Selv om det samlede pensjonssystemet er nøytralt utformet og gir gode insentiver til å stå i arbeid, avhenger valg av uttaksalder også av den samlede kompensasjonsgraden i systemet ved ulike uttakstidspunkt. Hvis det samlede pensjonsnivået oppfattes som tilstrekkelig, kan en del velge å ta ut pensjon selv om kompensasjonsgraden vil øke ytterligere ved senere uttak av pensjon.

Økningen i minstepensjonen fram til 2010 fører til at andelen som berøres av minstesikringen framover blir noe høyere enn tidligere lagt til grunn. Dette gir svakere arbeidsinsentiver fordi en får mindre pensjonsmessig uttelling for arbeid når man omfattes av garantipensjonen. Dette skyldes reglene om avkorting av garantipensjonen mot inntektspensjonen.

Yrkesdeltakingen blant eldre avhenger ikke bare av den enkeltes ønsker og behov, men også av etterspørselen etter arbeidskraft. I perioder med økende arbeidsledighet og svak etterspørsel etter arbeidskraft kan det være vanskeligere for eldre arbeidstakere å fortsette i arbeidslivet, og flere kan få tilbud om å gå over på ulike førtidspensjonsordninger.

11.3.2 Antall alderspensjonister

I beregningene utført av Statistisk sentralbyrå anslås antall alderspensjonister i 2050 å øke med om lag 140 000 personer sammenliknet med framskrivingene fra 2005, se figur 11.2. Dette skyldes at innvandringen til Norge anslås å bli høyere i tillegg til at levealderen øker noe i de siste befolkningsframskrivingene. 2 De første årene etter 2010 har endrede forutsetninger om nettoinnvandringen liten betydning for utviklingen i antall alderspensjonister, da de fleste innvandrere er i yrkesaktiv alder.

Som følge av at uttaksalderen er forutsatt å øke gradvis over tid, se punkt 11.3.1, er det i beregningene om lag 160 000 færre alderspensjonister i 2050 med ny alderspensjon enn om dagens alderspensjon videreføres. Dette er illustrert i figur 11.2. Selv med økningen i uttaksalderen er antall alderspensjonister anslått å bli mer enn fordoblet fra i dag og fram mot 2050. Forskjellen i forhold til dagens alderspensjon vil komme gradvis da uttaksalderen er forutsatt å øke gradvis etterhvert som levealderen øker.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

11.3.3 Utgifter til alderspensjon i folke­trygden

I St.meld. nr. 5 (2006–2007) ble utgiftene til alderspensjon med videreføring av dagens alderspensjon anslått til 224 milliarder kroner i 2050 målt i grunnbeløpet for 2006. Utgiftene med Regjeringens forslag ble anslått til 196 milliarder 2006-kroner. Stortinget sluttet seg til Regjeringens forslag 23. april 2007, men med noen justeringer. Det ble blant annet vedtatt forbedret omsorgsopptjening og et litt høyere tak for pensjonsopptjening. Som følge av vedtaket ble utgiftene anslått til om lag 198 milliarder 2006-kroner i 2050.

Forslaget i høringsnotatet fra januar 2008 ble anslått å redusere utgiftene med om lag 10 milliarder kroner sammenliknet med Stortingets vedtak i 2007. Dette skyldes den konkrete gjennomføringen av levealdersjusteringen, jf. omtale i kapittel 11 i høringsnotatet. Utgiftene til alderspensjon i 2050 ble i høringsnotatet dermed anslått til om lag 188 milliarder kroner. Merutgiftene av forslaget om en gradvis innfasing av levealdersjusteringen som ble sendt på høring 8. mai 2008, ble anslått til om lag 1 milliard kroner i 2050.

I trygdeoppgjøret 2008 ble det enighet om en plan for å trappe opp minstepensjonen for enslige til 2 G fram mot 2010. Hevingen av minstepensjonen øker utgiftene til dagens alderspensjon på kort sikt, men bidrar i liten grad til økte utgifter i 2050 ved en videreføring av dagens alderspensjon. Økt minsteytelse har konsekvenser for langt flere i ny alderspensjon enn i dagens alderspensjon. Det skyldes at garantipensjonen er bygd opp annerledes enn dagens minstepensjon. Økt pensjonsopptjening vil ikke gi full avkorting av garantipensjonen i ny alderspensjon, mens minstepensjonen i dag avkortes krone for krone. Utgiftene til ny alderspensjon som følge av økt minsteytelse er anslått å øke med om lag 3 milliarder kroner i 2050.

I forbindelse med denne proposisjonen er det gjennomført nye beregninger av utgiftene til alderspensjon. De nye beregningene er foretatt i 2008-kroner. Skifte av basisår bidrar til å øke utgiftsanslagene med 11,2 prosent som følge av at gjennomsnittlig grunnbeløp er 11,2 prosent høyere i 2008 enn i 2006. De nye beregningene bygger dessuten på nye befolkningsframskrivinger der det er lagt til grunn høyere innvandring og litt høyere levealder. Dette bidrar til å øke utgiftene til alderspensjon ved at det blir flere alderspensjonister enn i tidligere beregninger. Utgiftene til folketrygdens alderspensjon i 2050 ved videreføring av dagens system er nå anslått til 271 milliarder 2008-kroner, se figur 11.3.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Som tidligere beregninger viser også de nye beregningene at veksten i pensjonsutgiftene blir dempet i perioden 2010-2050 som følge av pensjonsreformen. De første årene etter at reformen trer i kraft har ny regulering relativt stor effekt på endringen i pensjonsutgiftene, som følge av at dette vil gjelde alle alderspensjonister. På lengre sikt vil levealdersjusteringen og innføringen av nye opptjeningsregler få gradvis større betydning for utgiftene.

Utgiftene som følge av Stortingets vedtak i 2007 er med de oppdaterte befolkningsframskrivingene nå anslått til 234 milliarder 2008-kroner i 2050. Den konkrete gjennomføringen av levealdersjusteringen er nå anslått til å redusere utgiftene med 9 milliarder kroner i 2050. Den gradvise innfasingen av levealdersjusteringen og trygdeoppgjøret i 2008 er på den annen side anslått å øke utgiftene med henholdsvis 1 og 3 milliarder kroner i 2050. Samlede utgifter til alderspensjon i 2050 med forslagene i denne proposisjonen anslås nå til om lag 229 milliarder 2008-kroner. I de nærmeste årene anslås det at forslagene i denne proposisjonen vil gi en tilnærmet lik utvikling som det som følger av Stortingets vedtak i 2007.

Utgiftene til alderspensjon er beregnet å øke mer enn det som følger av økningen i antall alderspensjonister. Dette gjelder både ved en videreføring av dagens alderspensjon og ved ny alderspensjon. Det skyldes at gjennomsnittlig pensjon er anslått å øke betydelig i årene framover som følge av at gjennomsnittlig opptjening er høyere for nye pensjonister enn for dagens alderspensjonister. Høyere opptjening har blant annet sammenheng med at nye alderspensjonister har flere opptjeningsår, og at yrkesaktiviteten blant kvinner har økt over tid. På lengre sikt dempes veksten i opptjening som følge av regelendringer som blant annet gir lavere pensjonsopptjening for opptjeningsår fra og med 1992. En videreføring av dagens alderspensjon er på denne bakgrunn beregnet å gi en økning i gjennomsnittlig pensjonsytelse fram til 2050 på 17 prosent sammenlignet med 2008. I framskrivingen er det lagt til grunn at pensjonene lønnsreguleres, og at pensjonsalderen er 67 år som i dag.

Den sterke veksten i gjennomsnittlig opptjening gir en vekst i utgiftene de første årene også med forslagene i denne proposisjonen, men veksten dempes som følge av at det innføres levealdersjustering og ny regulering av pensjonene fra 2011. Levealdersjustering og ny regulering bidrar også på lengre sikt til å redusere ytelsene med ny alderspensjon. På den annen side er nye opptjeningsregler isolert sett noe gunstigere enn dagens, og det anslås at nye opptjenings- og uttaksregler vil bidra til økt yrkesaktivitet og senere pensjonsuttak. Dette vil bidra til et høyere pensjonsnivå. Gjennomsnittlig pensjon med forslagene i denne proposisjonen er anslått å øke med om lag 10 prosent fram mot 2050 sammenlignet med nivået i 2008. Hvis arbeidstakerne ikke kompenserer for effekten av levealdersjusteringen ved å arbeide lenger, kan gjennomsnittlig pensjonsnivå fra folketrygden utvikle seg svakere.

Økningene i gjennomsnittlig pensjon beskrevet over er i forhold til lønnsnivået generelt i samfunnet. Med økonomisk vekst vil både yrkesaktive og pensjonister i framtiden få et høyere inntektsnivå enn dagens yrkesaktive og pensjonister. En reallønnsvekst på 1,5 prosent pr. år framover innebærer isolert sett at kjøpekraften til en som går av med pensjon i 2050 vil være 85 prosent høyere enn kjøpekraften til en som går av med pensjon i dag, se figur 10.1 i kapittel 10. I langsiktige framskrivinger av den økonomiske utviklingen anslås gjerne potensialet for reallønnsvekst til 1,5-2,5 prosent pr. år. Med en høyere reallønnsvekst enn 1,5 prosent framover vil veksten i kjøpekraften for nye pensjonister bli enda sterkere.

11.3.4 Utgifter til alderspensjon som andel av pensjonsgivende inntekt

Selv om utgiftene til alderspensjon er anslått å øke mer enn i tidligere beregninger, antas det ikke at utfordringene med å finansiere folketrygden framover blir større enn tidligere anslått. Årsaken er at også arbeidsstyrken er anslått å bli vesentlig større. For å illustrere dette er det beregnet en såkalt bidragsrate som tilsvarer den skattesatsen som er nødvendig for å finansiere utbetalingene av alderspensjon i folketrygden dersom finansieringen legges utelukkende på arbeids- og pensjonsinntekter i samme år.

I St.meld. nr. 5 ble bidragsraten i 2050 anslått å reduseres fra 21,8 prosent ved å videreføre dagens alderspensjon til 17,6 prosent med Regjeringens forslag. Stortingets vedtak ga litt høyere utgifter, og bidragsraten ble anslått til 17,8 prosent etter dette.

Figur 11.4 viser oppdaterte beregninger for utviklingen i bidragsraten under ulike alternativer. Sammenliknet med tidligere beregninger bidrar befolkningsframskrivingene fra 2008 til å dempe veksten i bidragsraten både ved en videreføring av dagens alderspensjon og ved ny alderspensjon. Selv om det blir flere alderspensjonister, bidrar den økte innvandringen til at forholdet mellom antall alderspensjonister og arbeidsstyrken blir lavere. Bidragsraten ved en videreføring av dagens alderspensjon i 2050 er nå anslått til 21,0 prosent, mens Stortingets vedtak i 2007 nå er anslått å gi en bidragsrate på 16,9 prosent.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Den konkrete gjennomføringen av levealdersjusteringen bidrar isolert sett til å redusere bidragsraten med 0,6 prosentpoeng i 2050. Gradvis innfasing av levealdersjusteringen og trygdeoppgjøret i 2008 bidrar på den annen side isolert sett til å øke bidragsraten med 0,3 prosentpoeng. Bidragsraten med forslaget i denne proposisjonen er dermed anslått til 16,6 prosent i 2050.

11.3.5 Utgifter til alderspensjon som andel av Fastlands-BNP

I St.meld. nr. 5 (2006–2007) ble det anslått at utgiftene til folketrygdens alderspensjon kan øke fra 6 prosent av Fastlands-BNP i dag til 15 prosent av Fastlands-BNP i 2050. Med pensjonsreformen ble utgiftene anslått til om lag 12 prosent av Fastlands-BNP i 2050.

Veksten i Folketrygdens utgifter til alderspensjon som andel av Fastlands-BNP blir litt lavere med de nye befolkningsframskrivingene enn med tidligere framskrivinger. Ved en videreføring av dagens alderspensjon er andelen nå anslått til om lag 14 prosent i 2050.

Virkningen av pensjonsreformen på utgiftene til alderspensjon er om lag som anslått i tidligere beregninger. Det samme gjelder virkninger på verdiskapingen gjennom økt sysselsetting. Etter pensjonsreformen kan dermed folketrygdens utgifter til alderspensjon som andel av Fastlands-BNP fremdeles anslås å bli redusert med 3 prosentpoeng, det vil si til om lag 11 prosent i 2050.

11.3.6 Folketrygdens alderspensjon i et helhetlig perspektiv

Departementets forslag til ny alderspensjon innebærer en bærekraftig og god alderspensjon i folketrygden. Utgiftene til alderspensjon må fortsatt påregnes å øke kraftig i tiårene framover. Utgiftene vil dermed belaste de offentlige budsjettene betydelig mer enn i dag og redusere handlingsrommet for andre offentlige utgifter. Etter hvert som antall alderspensjonister vil øke, og sett i lys av at nye alderspensjonister vil ha opptjent høyere pensjonsrettigheter, er det naturlig og nødvendig å kanalisere en større andel av verdiskapingen i samfunnet til alderspensjoner.

Forslaget til ny alderspensjon i folketrygden må ses i sammenheng med en rekke andre tiltak som gjennomføres for å styrke arbeidslinja og få folk til å stå lenger i arbeid. Et godt arbeidsmiljø, bedre muligheter for etter- og videreutdanning, mindre sosiale forskjeller i helse, og tett og kompetent oppfølging fra den nye Arbeids- og velferdsetaten er helt nødvendige ledd i en politikk for å møte utfordringene med en aldrende befolkning. En vellykket og helhetlig politikk på disse områdene vil bidra til at de statsøkonomiske så vel som de samfunnsøkonomiske utfordringene de nærmeste tiårene blir håndterbare.

Det er etter departementets syn ikke tilrådelig å legge opp til høyere alderspensjonsutgifter i folketrygden enn forslaget innebærer, ikke minst fordi et økende antall eldre også vil medføre økte utgifter til helse og omsorg. Blir utgiftene til alderspensjon for høye, vil det kunne kreves sterke innstramminger i framtiden. En folketrygd med et forsvarlig forventet utgiftsnivå er derfor en forutsetning for at folk skal kunne føle trygghet for framtidens pensjoner.

Samtidig vil en alderspensjon i folketrygden som er mye lavere enn det de fleste ønsker seg i samlet pensjon, over tid føre til en tendens til økt omfang av andre pensjonsordninger, tjenestepensjonsordninger så vel som individuelle ordninger. Disse, og særlig individuelle ordninger, vil kunne være mindre samfunnsøkonomisk effektive enn folketrygden, blant annet ved at de ikke kan utnytte stordriftsfordeler. Slike ordninger vil blant annet kunne ha høye administrasjonskostnader. Skattefavoriserte ordninger vil også gi staten et provenytap i form av lavere skatteinntekter. Det er dermed ikke opplagt at innstramminger i folketrygden vil føre til en bedre samfunnsøkonomisk løsning. Folketrygdens alderspensjon bør heller stå i et rimelig forhold til de flestes behov for samlet pensjon.

Departementet mener at forslaget til ny alderspensjon i folketrygden innebærer en god balanse mellom de ulike hensynene om å sikre rimelig gode pensjoner, statens økonomi og samfunnsøkonomisk effektivitet. Reformen vil bidra til å sikre flere ressurser til fellesoppgaver som helse, omsorg og utdanning for å møte de utfordringene som ligger i en stadig eldre befolkning.

11.4 Nærmere om utgifter til alders­pensjon de første årene etter 2010

I beregningene som det er redegjort for i avsnitt 11.3, er det forutsatt at det kompenseres for levealdersjusteringen ved at man arbeider lenger og utsetter pensjonsuttaket. De nøytrale uttaksreglene gjør at utviklingen i uttaksalder i liten grad påvirker utgiftene på lang sikt. Hvis for eksempel svært mange velger å ta ut alderspensjon tidligere, motsvares flere år som pensjonist av lavere årlig pensjon. Utgiftene på kort sikt vil imidlertid øke hvis flere tar ut pensjon tidligere enn forutsatt i beregningene. Utgiftene kan også bli lavere hvis flere enn anslått utsetter pensjonsuttaket.

Ved innføring av fleksibel alderspensjon fra 2011 er det fem årskull i alderen 62-66 år som har mulighet til å ta ut fleksibel alderspensjon. Økningen i antall nye alderspensjonister begrenses av at en betydelig andel av årskullene som får mulighet til fleksibelt uttak i 2011 allerede er ute av arbeidstyrken, for eksempel fordi de mottar uførepensjon eller avtalefestet pensjon (AFP). Den potensielle økningen begrenses også av at noen i disse årskullene har begrenset rett til pensjonsuttak før 67 år, på grunn av for lav pensjonsopptjening. Endelig vil også innfasingen av den tilpassede AFP-ordningen ha stor betydning, siden personer med dagens AFP først går over på alderspensjon fra 67 år.

Fleksibelt uttak av alderspensjon, ingen avkorting mot arbeidsinntekt og levealdersjustering vil påvirke den enkeltes valg av uttak av alderspensjon. Ulike forutsetninger om disse tilpasningene påvirker i stor grad anslagene på antall alderspensjonister og dermed utgiftene til alderspensjon. I Statistisk sentralbyrås beregninger er det lagt til grunn at uttak av alderspensjon for de som ikke er uførepensjonister blir utsatt så mye at den årlige alderspensjonen blir noenlunde opprettholdt når levealderen øker.

I de nærmeste årene fra 2011 påvirkes pensjonene lite av levealdersjusteringen og det er tilpasningene til de nye reglene for fleksibelt uttak som i hovedsak antas å ha betydning for uttaksalder, og dermed for utgiftene til alderspensjon.

For å illustrere usikkerheten i anslagene de første årene etter 2010, har Arbeids- og velferdsdirektoratet anslått utgiftene til alderspensjon ved å framskrive pensjoneringsmønsteret til årskullene som kan ta ut alderspensjon fra 2011 ved hjelp av inntektsmønstrene til personer i tidligere årskull. I referansealternativet justeres uttaksalderen over tid ved at uttaket utsettes for å kompensere for levealdersjusteringen. 3 Framskrivingene tar også hensyn til at det stilles vilkår for uttak før 67 år. I tillegg til referansealternativet er det beregnet utgifter ved to alternative forutsetninger der ønsket uttaksalder enten settes til ett år før eller ett år etter det som kreves for å kompensere for levealdersjusteringen. Det tas på tilsvarende måte som i referansealternativet hensyn til vilkår for uttak før 67 år.

En viktig faktor i anslagene er hvor stor del av årskullene som er uførepensjonister, som her forutsettes å gå over på alderspensjon ved 67 år. Anslagene påvirkes også av andelen som mottar dagens AFP. Tilpasningene av AFP i privat og offentlig sektor til ny alderspensjon er ikke endelig bestemt, se avsnitt 1.4. I beregningene som blir presentert her er det gjort en teknisk forutsetning om at alle som går av med AFP til og med 1947-årskullet går av med alderspensjon i folketrygden ved 67 år. Personer i 1948-kullet går av med AFP ved 62 år (i 2010) forutsettes å gå over på alderspensjon ved 67 år. Personer i 1948-kullet som går av ved alder 63 år eller senere, forutsettes å få ny AFP og tar ut denne i kombinasjon med fleksibel alderspensjon fra samme alder. For årskullene fra 1949 forutsettes AFP fullt ut lagt om til å utgjøre et påslag til folketrygdens alderspensjon. Med disse forutsetningene vil dagens AFP derfor gradvis bli faset ut i årene etter 2010.

Tabell 11.4 presenterer anslag på andeler av 1947-årskullet som ved 67 år er henholdsvis uføre, som har gått av med AFP, som har hatt rett til å gå av med AFP, men som ikke har benyttet seg av det, og de øvrige.

Som følge av forutsetningene om tilpasningen av AFP til fleksibel alderspensjon, vil alle som ikke mottar uførepensjon eller ytelser fra andre trygdeordninger kunne ta i bruk den fleksible alderspensjonen i framtiden. Det kan dermed anslås at 50-60 prosent av personer i årskullene fra 1949 og framover kan ta ut alderspensjon før 67 år som følge av omleggingen av alderspensjon.

1943-kullet har i praksis bare mulighet til å utsette uttaket siden fleksibelt uttak blir innført året etter at dette kullet fyller 67 år. Muligheten til tidlig uttak er bedre for yngre årskull. 1949-kullet, som fyller 62 år i 2011, er det første kullet som har mulighet til å ta ut alderspensjon allerede fra 62 år. Uttaksalderen vil derfor ventelig falle i de første årene etter 2011. Anslagene om utviklingen i uttaksalder gjelder for alderspensjonen isolert sett og ikke for eksempel utviklingen i uttaksalder for alderspensjon og AFP samlet.

Det anslås i framskrivingene at andelen uføre i framtidige årskull vil være om lag på samme nivå som for 1947-kullet. Det kan dermed anslås at om lag 30 prosent av 62-åringene vil motta uførepensjon og at denne andelen vil stige til vel 40 prosent ved 67 år. I tillegg vil enkelte være tilsluttet andre trygdeordninger som etterlattepensjon med videre.

Antall alderspensjonister er i referansebanen anslått å øke fra om lag 675 000 i 2011 til om lag 870 000 i 2020. Ett år lavere uttaksalder vil øke anslaget med om lag 5 000 i 2011 og med om lag 30 000 i 2020. Utsatt uttak med ett år reduserer anslaget med om lag 15 000 i 2011 og om lag 30 000 i 2020.

Utgiftene til alderspensjon målt i gjennomsnittlig grunnbeløp for 2008 er anslått å øke fra 115 milliarder kroner i 2011 til om lag 150 milliarder kroner i 2020. Et alternativ der de yrkesaktive ønsker å ta ut alderspensjon ett år tidligere enn det som ligger i hovedalternativet, fører til at utgiftene til alderspensjon øker med 1 milliard kroner i 2011 og 4 milliarder kroner i 2020. Et alternativ der de yrkesaktive ønsker å ta ut alderspensjon ett år senere enn det som ligger i hovedalternativet, fører til at utgiftene til alderspensjon reduseres med 3 milliarder kroner i 2011 og 3 milliarder kroner i 2020.

11.5 Administrative konsekvenser

Som følge av pensjonsreformen må det etableres nye IKT-systemer og rutiner for håndtering av pensjonsområdet i Arbeids- og velferdsetaten som har ansvaret for den praktiske gjennomføringen av pensjonsreformen.

For å redusere risikoen i gjennomføringen, er det valgt en faseinndelt modell for gjennomføringen:

• Fase 1 var en forprosjektfase som ble gjennomført i perioden 2005–2006.

• Fase 2 er implementering av nye IKT-systemer, nye arbeidsprosesser og ny organisering på pensjonsområdet for dagens regelverk. Denne fasen startet opp i 2007 og en tar sikte på avslutning i løpet av 2009.

• Fase 3 er implementering av nye pensjonsregler i IKT-systemene, med tilhørende håndtering av informasjons- og veiledningsbehovet overfor den enkelte bruker og overfor samfunnet generelt. Forberedelsene til fase 3 ble startet opp høsten 2006 og vil fortsette helt fram til pensjonsreformen trer i kraft.

Gjennomføring av pensjonsreformen i Arbeids- og velferdsetaten innebærer ny organisering og nye arbeidsprosesser på pensjonsområdet. Det er etablert fem spesialenheter for pensjon i tillegg til at de lokale NAV-kontorene skal gi service og veiledning på pensjonsområdet. Ny organisering og arbeidsprosesser ble iverksatt i 2008 for å håndtere gjeldende pensjonsregler i nye IKT-systemer.

Når fase 3 er ferdigstilt og produksjonssatt, vil etaten ved hjelp av ny organisering, nye arbeidsprosesser og nytt IKT-system være i stand til å håndtere både eksisterende regelverk, overgangsregler og nytt regelverk for alderspensjon.

Det er sentralt for departementet at alle medlemmene i folketrygden skal ha trygghet for at de registrerte opptjente pensjonsrettighetene er korrekte og at rett pensjonsbeløp blir utbetalt til rett tid. Det er også viktig at publikum får god veiledning og rådgivning når en henvender seg til Arbeids- og velferdsetaten for avklaringer rundt pensjonsspørsmål.

Det legges videre opp til at den enkelte får årlig informasjon om opparbeidede rettigheter og forventet fremtidig pensjon. Det understrekes at en skal få likeverdig kundeservice enten en velger selvbetjeningsløsninger eller velger å møte opp på de lokale NAV-kontorene for avklaringer rundt pensjonsspørsmål. Det vil også bli lagt opp til veiledning for blant annet å synliggjøre konsekvensene av valg av tidspunkt for pensjonsuttak og mulighetene for å kombinere arbeid og pensjon.

Det tas videre sikte på å gi god informasjon til befolkningen om det nye pensjonssystemet og at det skal gis nødvendig informasjon for å kunne ta i bruk internettbaserte selvbetjeningsløsninger, slik at den enkelte selv kan beregne sine pensjonsytelser ved hjelp av disse.

Selv om hovedprinsippene for den nye alderspensjonen i folketrygden er enkle, vil kompleksiteten i regelverket være betydelig også etter gjennomføringen av reformen. Som følge av denne kompleksiteten kombinert med høye krav og mål på pensjonsområdet, vil det legges til rette for en omfattende kompetanse- og fagutvikling i Arbeids- og velferdsetaten.

Gjennomføringen av pensjonsprosjektet vil påvirke en rekke av etatens samarbeidspartnere, som for eksempel Statens Pensjonskasse og andre offentlige pensjonskasser, Skatteetaten og forsikringsbransjen. Det arbeides nå med å etablere løsninger og opplegg for effektiv samhandling med disse.

Deler av den nye IKT-løsningen er allerede implementert, men det gjenstår fortsatt mye før alt er ferdigstilt. Det er fortsatt betydelig risiko ved den gjenstående delen av gjennomføringen. Dette har blant annet sammenheng med at det tar tid fra nye pensjonsregler blir vedtatt til reglene er innarbeidet i IKT-løsningene og nytt saksbehandlingssystem er ferdig utviklet og i funksjon. For etaten vil drift av pensjonsløsningen samt selve systemforvaltningen isolert sett gi en økning i varige driftskostnader. Dette knytter seg blant annet til økt behov for maskinvare- og produksjonskapasitet, samt forvaltningskostnader som erfaringsmessig vil stå i et visst forhold til ressursbruken for å utvikle løsningene.

For i størst mulig grad å ta hensyn til og redusere risiko har Arbeids- og inkluderingsdepartementet i fellesskap med Finansdepartementet benyttet ekstern kvalitetssikring i tråd med Finansdepartementets opplegg for kvalitetssikring av store prosjekter over 500 millioner kroner. Arbeids- og inkluderingsepartementet har lagt til grunn ekstern kvalitetssikrers anbefalte kostnadsrammer og usikkerhetsavsetning, og bevilgede beløp i budsjettproposisjoner er hovedsakelig basert på kvalitetssikrers anbefalinger. Per i dag er kostnadsrammen for totalprosjektet (fase 1–3) for hele perioden rundt 2,9 milliarder kroner.