2 Hovedtrekk ved ny alderspensjon fra folketrygden

2.1 Innledning og sammendrag

Stortinget har fastlagt hovedtrekkene i ny alderspensjon i folketrygden gjennom vedtak i mai 2005 og april 2007. Vedtakene innebærer at det skal være en bedre sammenheng mellom arbeid og pensjon enn i dag. Alderspensjonen skal bygge på livsløpsopptjening og større grad av proporsjonalitet mellom inntekt og pensjon. Alderspensjonen skal fortsatt kompensere for tapt arbeidsinntekt for personer som utfører viktige samfunnsoppgaver gjennom ulønnet omsorgsarbeid. Nivået på slik pensjonsopptjening vil være noe høyere enn nivået i dagens regelverk. Det skal innføres fleksibelt uttak av alderspensjon fra 62 år som innebærer at pensjonen skal fordeles over forventet antall gjenværende leveår. Det åpnes for at alderspensjonen kan tas ut helt eller delvis, og pensjon kan kombineres med arbeid uten at pensjonen avkortes.

Stortinget har videre vedtatt at det skal være levealdersjustering i folketrygdens alderspensjon. Når pensjonen skal fordeles over forventet antall gjenværende leveår, og levealderen i befolkningen ventes å øke i tiårene framover, må den enkelte arbeide noe lenger for samme årlige pensjon. Pensjonsrettighetene under opptjening skal reguleres i takt med lønnsveksten, mens pensjoner under utbetaling skal reguleres tilsvarende gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Med en økonomi i vekst betyr dette at pensjonistene ikke bare får kompensert for prisutviklingen, men også får halvparten av de yrkesaktives lønnsutvikling utover dette. De laveste pensjonene skal reguleres med lønnsveksten fratrukket effekten av at vi lever lenger. Levealdersjusteringen og de nye prinsippene for regulering er de viktigste bidragene til at folketrygden blir bærekraftig i årene som kommer, se nærmere kapittel 11.

I avsnitt 2.2 omtales målene for et nytt pensjonssystem. Den beste garantien for framtidens pensjoner er at det samlede pensjonssystemet er økonomisk og sosialt bærekraftig. Arbeidskraften er den viktigste ressursen for å sikre verdiskaping og et godt velferdssamfunn. Det er derfor viktig at et nytt pensjonssystem stimulerer til arbeid.

I avsnitt 2.3 blir det redegjort nærmere for hovedtrekkene i ny alderspensjon. Formålet med alderspensjonen skal fortsatt være å sikre inntekt i alderdommen. Videre legges det til rette for en gradvis og fleksibel overgang fra yrkesaktivitet til pensjonisttilværelsen. Den nye alderspensjonen skal bestå av en inntektspensjon som ytes til alle som tjener opp pensjonsrettigheter i form av en pensjonsbeholdning, mens grunnsikringen ivaretas gjennom en garantipensjon som sikrer et akseptabelt inntektsnivå for personer uten eller med lav tidligere inntekt.

I avsnitt 2.4 redegjøres det nærmere for departementets forslag til utforming av ny alderspensjon. Det foreslås at ny alderspensjon utformes slik at det årlig bygges opp en pensjonsbeholdning gjennom arbeidsinntekt eller ved annen pensjonsopptjening. Pensjonsbeholdningen omgjøres til en årlig pensjon ved at den deles på et delingstall på pensjoneringstidspunktet. Delingstallene reflekterer i hovedsak forventet antall leveår som pensjonist, men departementet foreslår at også utvikling i dødelighet i yrkesaktiv alder reflekteres i delingstallene.

I avsnitt 2.5 redegjøres det for arbeidet med en internettbasert pensjonsportal som gir tilgang til pensjonsrelatert informasjon som Arbeids- og velferdsetaten har utviklet. God informasjon er en forutsetning for at den enkelte kan forstå de pensjonsmessige konsekvensene av sine valg. Portalen vil videreutvikles og tilpasses det nye regelverket i forbindelse med pensjonsreformen. Arbeids- og velferdsdirektoratet har også inngått avtale med Norsk Pensjon om et forpliktende samarbeid. Norsk Pensjon arbeider med utvikling av en portal for private pensjonsordninger.

I avsnitt 2.6 omtales spørsmålet om en egen pensjonspremie i skattesystemet. Departementet foreslår at det arbeides videre med dette spørsmålet.

2.2 Mål for et nytt pensjonssystem

Den beste garantien for framtidens pensjoner er at det samlede pensjonssystemet er økonomisk og sosialt bærekraftig. Selv om det bygges opp betydelige reserver i Statens pensjonsfond, er arbeidskraften den viktigste ressursen for å sikre verdiskaping og et godt velferdssamfunn. Derfor er det viktig at et nytt pensjonssystem stimulerer til arbeid. Det legges opp til at pensjonene fortsatt skal være utligningsfinansiert gjennom årlige bevilgninger over statsbudsjettet. Det innebærer at det ikke avsettes midler til forhåndsfinansiering av pensjonsforpliktelsene gjennom oppbygging av kapital.

Folketrygden skal også i årene framover være en hovedpilar i den norske velferdsstaten. Departementet legger avgjørende vekt på å trygge framtidens pensjoner slik at den enkelte skal ha sikkerhet for en god pensjon. Folketrygdens alderspensjon skal gi et rimelig inntektsnivå i forhold til tidligere inntekt og tilvendt levestandard. Samtidig skal personer uten eller med liten tilknytning til arbeidsmarkedet få en god grunnsikring i alderdommen. Alle som har hatt inntekt eller annen pensjonsopptjening skal få noe igjen i tillegg til grunnsikringen.

Et nytt pensjonssystem skal virke langt framover i tid. Utformingen av det nye pensjonssystemet må derfor baseres på framtidens arbeids- og inntektsmønstre. Det forventes at antall år i arbeidslivet øker når levealderen i befolkningen øker. Videre legger departementet til grunn og arbeider for større grad av likhet mellom kvinners og menns arbeids- og inntektsmønster. Dette vil over tid føre til at kvinner opparbeider pensjonsrettigheter mer på linje med menn.

2.3 Hovedtrekk ved ny alderspensjon

Folketrygden skal gi befolkningen økonomisk trygghet ved bortfall av inntekt. Folketrygdens alderspensjon er i tråd med dette den viktigste inntektskilden for personer som har nådd pensjonsalderen. Formålet med alderspensjonen skal fortsatt være å sikre inntekt i alderdommen, men pensjonsreformen har et videre formål. Det legges til rette for en gradvis og fleksibel overgang fra yrkesaktivitet til pensjonisttilværelse. De nye opptjeningsreglene foreslås gjort gjeldende for personer født fra og med 1954 og foreslås innført gradvis for personer født i årene 1954–1962. Departementet foreslår at formålet med alderspensjonen og hvem de nye opptjeningsreglene skal gjelde for, lovfestes i en egen bestemmelse om formål og virkeområde.

Det vises til lovforslaget § 20-1.

Forslaget om fleksibelt uttak av alderspensjon er en betydelig velferdsreform, og innebærer at ordningen med en fast pensjonsalder på 67 år bortfaller. Det er likevel nødvendig med en nedre aldersgrense for å ta ut alderspensjon, og denne foreslås satt til 62 år, som tilsvarer laveste alder for uttak av avtalefestet pensjon (AFP) i dag. Ved uttak av alderspensjon før 67 år foreslås det at årlig pensjon minst må tilsvare et visst nivå, se avsnitt 6.5.

Det vises til lovforslaget § 20-2.

Ny alderspensjon skal som i dag omfatte både standardsikring og grunnsikring. Det legges imidlertid opp til at alderspensjonen bygges opp annerledes enn i dag der alle får en grunnpensjon som er utmålt etter medlemstid i folketrygden (trygdetid) og sivilstand. Personer som har inntekt over folketrygdens grunnbeløp tjener opp tilleggspensjon. Full pensjon forutsetter 40 års opptjening, og de 20 beste årene legges til grunn ved beregningen av pensjonen. Personer med lav eller ingen tilleggspensjon får et særtillegg som reduseres krone for krone mot eventuell tilleggspensjon. Summen av grunnpensjon og særtillegg utgjør minstepensjonen i dag.

Det foreslås at ny alderspensjon skal bestå av en inntektspensjon som ytes til alle som tjener opp rettigheter i form av en pensjonsbeholdning. Inntektspensjonen skal ivareta standardsikringen ved at pensjonen står i et visst forhold til tidligere inntekt. Departementet foreslår at grunnsikringen ivaretas gjennom en garantipensjon som sikrer et akseptabelt inntektsnivå for personer uten eller med lav tidligere inntekt.

Det vises til lovforslaget § 20-3.

Departementet foreslår at det hvert år tjenes opp rettigheter til inntektspensjonen i form av en pensjonsbeholdning. Pensjonsopptjeningen tilsvarer 18,1 prosent av inntekten fra første krone opp til 7,1 G. Alle som har pensjonsopptjening vil få inntektspensjon, og til forskjell fra i dag skal alle år med opptjening telle med. Årlig pensjon framkommer ved å dele pensjonsbeholdningen på et delingstall som i hovedsak reflekterer forventet antall år som pensjonist. Departementet foreslår at garantipensjonen skal være på nivå med dagens minstepensjon, og at den avkortes med 80 prosent av opptjent inntektspensjon. Dermed vil alle med opptjent inntektspensjon få høyere pensjon enn garantipensjonsnivået. Den gradvise avkortingen innebærer også at personer med inntektspensjon over et visst nivå ikke vil få garantipensjon.

Figurene 2.1 og 2.2 illustrerer oppbyggingen av dagens og ny alderspensjon i folketrygden. De tykke strekene illustrerer hvordan alderspensjonen varierer med inntekten. I dagens alderspensjon kan en ha hatt inntekt uten at det påvirker samlet pensjon. I ny alderspensjon vil all inntekt gi uttelling i form av økt pensjon.

Proporsjonal opptjening fra første krone og en pensjonsprosent på 18,1 innebærer at et klart flertall av befolkningen vil få høyere marginal pensjonsopptjening sammenliknet med andre modeller som er vurdert. Ifølge beregninger gjort av Statistisk sentralbyrå gir departementets forslag samlet sett bedre insentiver til arbeid både i tiden som yrkesaktiv og ved valg av uttakstidspunkt enn andre modeller, herunder dagens alderspensjon. Bedre motivasjon til arbeid gir økt verdiskaping og bedrer dermed grunnlaget for finansiering av velferdsstaten.

Departementets forslag til ny alderspensjon sikrer lik pensjon for lik livsinntekt uansett hvordan inntekten fordeles over yrkeskarrieren, så lenge den årlige inntekten er under 7,1 G.

I tråd med Stortingets vedtak har departementet lagt vekt på at ny modell for opptjening av alderspensjon skal ha en god fordelingsprofil. Pensjon som andel av tidligere inntekt vil også i framtiden være høyere for personer med lave og midlere inntekter enn for personer med de høyeste inntektene. Så lenge kvinner har lavere inntekter enn menn, vil dette innebære en pensjonsmessig fordel for kvinner. Etter hvert som kvinners arbeids- og inntektsmønster nærmer seg mønsteret for menn, vil dette få mindre betydning.

Departementets forslag til ny alderspensjon er i tråd med kravene til fordelingsprofil Stortinget har vedtatt. Modellen innfrir kravet om at personer med jevn inntekt mellom 2 G og 5 G i henholdsvis 40 og 43 år skal ha lik eller høyere pensjon enn i dag når en ser på pensjonistgruppen som helhet. Det innebærer at et gjennomsnitt av enslige og gifte pensjonister med Stortingets forutsetninger kommer bedre ut enn i dagens folketrygd. Enslige pensjonister med 40 års jevn opptjening vil i et mindre inntektsintervall kunne få noe lavere pensjon enn i dagens folketrygd. Slike «statiske» anslag på pensjonsnivåer med jevn inntekt og gitt antall år tar ikke hensyn til at mange vil kunne velge å stå lenger i arbeid med departementets forslag enn ved dagens folketrygd, siden departementets forslag motiverer bedre til arbeid. Ved å stå lenger i arbeid vil pensjonen for den enkelte øke, samtidig som den samlede virkningen på pensjonsnivået også vil avhenge av blant annet levealdersjusteringen og den enkeltes tilpasning til denne.

Departementets forslag til ny alderspensjon gir høyere kompensasjon enn i dag for personer med lave inntekter og få opptjeningsår fordi alle med pensjonsopptjening får en pensjon utover grunnsikringen. Forslaget bidrar således til at en unngår den såkalte minstepensjonsfella. Det vil si at også de med mer begrenset pensjonsopptjening får høyere pensjon enn de som ikke har hatt opptjening. En høy pensjonsprosent fra første krone gir god kompensasjon også for personer med midlere inntekter.

Departementets forslag har en øvre grense for opptjening som er lavere enn øvre grense i dagens folketrygd. Flere vil dermed ha årlige inntekter utover denne grensen. På grunn av den høye opptjeningsprosenten vil personer med de høyeste inntektene likevel få høyere pensjon enn i dagens folketrygd.

For størstedelen av befolkningen vil ny alderspensjon bestå av kun ett element – inntektspensjonen. De fleste får en pensjon som står i direkte forhold til arbeidsinntekten gjennom hele yrkeskarrieren, så lenge inntekten er under 7,1 G. På uttakstidspunktet vil inntektspensjonen eventuelt suppleres med en garantipensjon. Den klare sammenhengen mellom arbeid gjennom livet og pensjon bidrar til at hovedtrekkene i regelverket blir enkelt å forstå, og at folketrygdens alderspensjon er robust over tid som kjernen i det samlede pensjonssystemet.

Departementet foreslår å videreføre ordningen med å godskrive pensjonsopptjening for personer som utfører viktige samfunnsoppgaver gjennom ulønnet omsorgsarbeid, og at nivået på den årlige opptjeningen bedres. Denne ordningen har til nå særlig kommet kvinner til gode. Departementet foreslår videre at det innføres pensjonsopptjening for personer som utfører førstegangstjeneste, og at pensjonsopptjening for arbeidsledige forbedres.

Innføring av fleksibel alderspensjon innebærer at alderspensjon kan tas ut (helt eller delvis) fra 62 år. Den opparbeidede pensjonsbeholdningen gjøres om til en årlig pensjon ved hjelp av et delingstall som tilnærmet uttrykker forventet gjenstående levetid fra uttakstidspunktet. Det skal fastsettes delingstall fra 62 til 75 år for det enkelte årskull. Pensjonen blir høyere jo senere man tar den ut fordi de opptjente rettighetene da skal fordeles over færre år. Pensjonen vil også bli høyere når man får flere år med pensjonsopptjening. Endringer i forventet levealder fra et årskull til et annet vil påvirke delingstallene. Dermed uttrykker endringer i delingstallene også levealdersjusteringen, det vil si at den enkelte må arbeide lenger for samme pensjon når levealderen øker.

Departementet foreslår at den enkelte skal kunne velge å ta ut hel eller delvis pensjon, og at pensjonsgraden kan endres etter første uttak. Det foreslås videre at den enkelte fritt kan kombinere uttak av alderspensjon og arbeid uten avkorting av pensjonen.

Departementet foreslår at pensjonsrettigheter under opptjening fortsatt skal reguleres med lønnsveksten. Det legges opp til at pensjoner under utbetaling skal reguleres noe svakere enn lønnsveksten. De laveste pensjonene, det vil si de som er på nivå med garantipensjonen, vil normalt få bedre regulering enn de øvrige pensjonene.

Levealdersjusteringen, som innebærer at en må arbeide lenger for samme pensjon når levealderen øker, er viktig for å gjøre pensjonssystemet bærekraftig på sikt. Også forslaget til nye regler for regulering av pensjoner er viktig for å styrke bærekraften i pensjonssystemet. Et bærekraftig pensjonssystem er den beste garantien for å sikre pensjonene for framtidens pensjonister.

Det er viktig at de økte valgmulighetene i pensjonssystemet ikke går på bekostning av bærekraften. En utforming av pensjonssystemet der det årlige pensjonsnivået reflekterer forventet antall år som pensjonist, bidrar til at den enkelte stilles overfor de samfunnsøkonomiske kostnadene ved valg av ulike uttakstidspunkt. Et økonomisk og sosialt bærekraftig pensjonssystem innebærer at pensjonssystemet over tid ikke medfører for stor økonomisk belastning for de yrkesaktive. Det er viktig at de yrkesaktive har både evne og vilje til å finansiere pensjonssystemet. Den enkelte må dessuten oppleve at han eller hun får igjen for innbetalingene til systemet, enten innbetalingene skjer gjennom skatt eller egne pensjonspremier. Det vil bidra til å sikre oppslutning om systemet.

Departementets samlede forslag til ny alderspensjon innebærer en forbedret opptjeningsmodell sammenliknet med dagens alderspensjon. Innføring av levealdersjustering innebærer at den enkelte må arbeide lenger for samme pensjon hvis levealderen øker. Forslaget om at opptjente rettigheter fordeles over forventet antall gjenstående leveår og de nye reglene for regulering av pensjoner under utbetaling gir en bestemt profil for utbetaling av pensjoner over årene som pensjonist. Innenfor en gitt økonomisk ramme kan en ikke endre ett av elementene uten at det må få konsekvenser for de øvrige elementene. Eksempelvis vil en bedre regulering av pensjoner enn etter departementets forslag mest naturlig innebære et lavere pensjonsnivå i starten av pensjonisttilværelsen.

Det er viktig at prinsippene for pensjonssystemet er enkle og forståelige, og at det er enkelt å skaffe seg informasjon om hvor mye en vil få utbetalt i pensjon under ulike forutsetninger. Hovedvilkårene for å få pensjon skal være klarest og enklest mulige. Dette er blant annet en forutsetning for at den enkelte kan ta velbegrunnede beslutninger om pensjoneringstidspunkt, pensjonsgrad og kombinasjon av arbeid og pensjon.

Mange høringsinstanser gir uttrykk for at den nye alderspensjonen i folketrygden blir kompleks, og at det bør vurderes å forenkle det samlede opplegget som er presentert i høringsnotatet av 28. januar 2008.

Departementet viser til at et grunnleggende trekk ved det nye pensjonssystemet er en stor grad av fleksibilitet og valgfrihet. Dette gjør det mulig med mange tilpasninger for den enkelte, noe som igjen forutsetter beregninger av alternative tilpasninger. Departementet viser til at denne fleksibiliteten og valgfriheten er viktige og ønskede trekk ved ny alderspensjon.

Ulike regler for regulering av pensjon, der garantipensjonssatsene reguleres forskjellig fra øvrige pensjoner under utbetaling, bidrar også til å komplisere regelverket. Det er videre slik at regelverket som ligger bak levealdersjusteringen og delingstallene nødvendigvis må bli relativt komplisert. Dette er imidlertid helt grunnleggende tiltak for å gjøre pensjonssystemet bærekraftig. Departementet vil også vise til at en gradvis innfasing av nye regler innebærer at en i en overgangsperiode må forholde seg til flere regelsett.

Departementet ser i likhet med mange av høringsinstansene at det er behov for å forenkle det samlede opplegget som er presentert i høringsnotatet av 28. januar 2008. Høringsinstansene har særlig påpekt at forslaget om arvegevinst som et element i opptjeningen vil virke kompliserende. Departementet foreslår derfor å integrere effekten av arvegevinsten i delingstallene, se nærmere omtale i kapittel 5. Videre foreslås det at garantipensjonen teknisk framstilles som en beholdning slik at det blir enklere å beregne pensjonen for personer som har både inntekts- og garantipensjon, se nærmere omtale i kapittel 4. Utover dette foreslår departementet en del andre justeringer som også bidrar til forenkling.

Det informasjonsopplegget som etableres i forbindelse med ny alderspensjon er avgjørende for at det nye systemet skal forstås og virke etter hensikten. God og hensiktsmessig informasjon er en forutsetning for at den enkelte skal kunne forstå de pensjonsmessige konsekvensene av egne valg.

Mange har i dag liten eller ingen kunnskap om sine framtidige pensjonsrettigheter. Et stort antall pensjonsordninger med forskjellige vilkår og beregningsregler gjør det vanskelig for den enkelte å skaffe seg oversikt over egne pensjonsrettigheter og framtidige pensjonsytelser. Arbeids- og velferdsetaten har lenge hatt tilbud om serviceberegninger for beregning av pensjon. Våren 2008 ble pensjonsberegning via selvbetjeningsløsningen Din pensjon lansert.

Ved overgangen til ny alderspensjon vil det være både kortsiktig og langsiktig behov for informasjon. Når ny alderspensjon innføres, er det viktig å sikre at hele befolkningen blir tilstrekkelig informert om de endringene reformen innebærer. På lengre sikt vil det viktigste i forhold til informasjon være at den enkelte gis enkel tilgang til god informasjon om sine egne rettigheter og hvilke valgmuligheter en har.

2.4 Utforming av ny alderspensjon

2.4.1 Stortingets vedtak og departementets høringsforslag

Dagens alderpensjon er utformet slik at en gjennom yrkeslivet opparbeider rettigheter til en bestemt årlig ytelse. I det nye alderspensjonssystemet vil størrelsen på årlig pensjon ikke bare være bestemt av opptjening av rettigheter gjennom livet, men også avhenge av tidspunkt for uttak av pensjon og utviklingen i befolkningens levealder. Ved vedtak av 23. april 2007 sluttet Stortinget seg til Regjeringens forslag i St.meld. nr. 5 (2006–2007) om at pensjonsrettigheter skal tjenes opp tilsvarende 1,35 prosent av inntekten for en person som tar ut pensjon fra 67 år gitt levealderen i 2010. I meldingen heter det også at regjeringen kommer tilbake til spørsmålet om nærmere utforming av opptjeningsmodellen i lovproposisjonen om ny alderspensjon fra folketrygden.

Ny alderspensjon kan utformes på to måter. Den ene måten innebærer at en i regelverket først definerer hvor stor årlig pensjonsytelse en har rett til dersom en tar ut pensjonen ved 67 år og forventet levealder er som i 2010. Denne pensjonsytelsen må deretter korrigeres for utviklingen i befolkningens levealder siden 2010 og den enkeltes valg av pensjoneringstidspunkt. Den andre måten innebærer at den enkelte som yrkesaktiv hvert år bygger opp pensjonsrettigheter i form av en pensjonsbeholdning. Årlig pensjon framkommer ved å dele den opparbeidede pensjonsbeholdningen på et delingstall som i hovedsak reflekterer forventet gjenstående levetid.

Departementet foreslo i høringsnotatet av 28. januar 2008 at ny alderspensjon utformes slik at den enkelte gjennom arbeidsinntekt eller ved annen pensjonsopptjening opparbeider rettigheter i form av en pensjonsbeholdning. Pensjonsbeholdningen er en teknisk hjelpestørrelse som benyttes til å beregne den enkeltes pensjon. Den enkelte har ikke annen rett til pensjonsbeholdningen enn at den danner grunnlag for beregningen av utbetalt pensjon.

Nivået på den årlige pensjonen framkommer ved å dele pensjonsbeholdningen på et delingstall som i hovedsak reflekterer forventet antall leveår som pensjonist. Ved en slik utforming kommer det klart fram at den årlige pensjonen for en gitt levealder øker ved senere uttak, og at en må arbeide noe lenger for samme pensjon når levealderen øker. Videre får delingstallene med en slik utforming en intuitiv betydning for de enkelte årskullene, nemlig tilnærmet forventet gjenstående levetid fra uttakstidspunktet.

Departementet foreslår at den årlige pensjonsopptjeningen settes til 18,1 prosent av pensjonsgivende inntekt opp til grensen på 7,1 G. Denne utformingen vil sikre en pensjon i samsvar med stortingsvedtaket om at det skal tjenes opp pensjonsrettigheter tilsvarende 1,35 prosent av inntekten for en person som tar ut pensjon fra 67 år gitt levealderen i 2010. Den enkeltes pensjonsbeholdning vil også kunne øke som følge av opptjening av pensjonsrettigheter basert på ulønnet omsorgsarbeid, førstegangstjeneste eller ved arbeidsledighet.

Departementet foreslo i høringsnotatet at pensjonsbeholdningen også skulle øke årlig ved at pensjonsrettighetene fra personer som dør i opptjeningsperioden fordeles på personer i samme årskull. Denne delen av pensjonsopptjeningen ble omtalt som arvegevinst. De opparbeidede pensjonsrettighetene ble foreslått regulert årlig med lønnsveksten for lønnstakerne.

Departementets forslag i høringsnotatet til utforming av ny alderspensjon henger sammen med hvordan fleksibiliteten og levealdersjusteringen skal konkretiseres gjennom delingstallene. Forslaget innebærer at delingstallene, som benyttes til å fastsette den årlige pensjonen, skal reflektere forventet gjenstående levetid på pensjoneringstidspunktet. Med en slik utforming er det enkelt å forstå fleksibiliteten og levealdersjusteringen i ny alderspensjon. For at den enkelte best skal settes i stand til velge pensjoneringstidspunkt, er det en forutsetning at sammenhengen mellom opptjening av pensjonsrettigheter og hvilken pensjon som kommer til utbetaling på ulike pensjoneringstidspunkt, er så enkel som mulig. Herunder er det sentralt at konsekvensene av utsatt pensjonering og fortsatt arbeid kommer klart fram.

Samtidig pekte departementet på at forslaget om årlig oppbygging av en pensjonsbeholdning tilsvarende 18,1 prosent av pensjonsgivende inntekt vil bidra til å synliggjøre både sammenhengen mellom arbeid og pensjon, og at en betydelig andel av det en betaler i skatt kan ses på som sparing til egen alderdom. Dette vil igjen kunne bidra til å øke arbeidstilbudet, også mot slutten av yrkeskarrieren.

2.4.2 Høringsinstansenes syn

Mange av høringsinstansene gir uttrykk for at opptjeningsmodellen må være enkel og forutsigbar for at intensjonene med pensjonsreformen skal kunne oppfylles.

Av de høringsinstansene som uttaler seg om utformingen av ny alderspensjon, er de fleste positive til forslaget i departementets høringsnotat om at det bygges opp en pensjonsbeholdning, og der den årlige pensjonen framkommer ved å dele beholdningen på et delingstall som reflekterer antall år som pensjonist. Det er imidlertid mange som er negative til forslaget om arvegevinst. Dette gjelder blant annet Yrkesorganisasjonens sentralforbund (YS) og Akademikerne som støtter en modell med oppbygging av pensjonsbeholdning dersom denne gjøres enkel, forutsigbar og i tråd med opptjeningssatsen i pensjonsforliket.

De Selvstendige Kommunale Pensjonskasser og Norske Pensjonskassers Forening gir uttrykk for at departementets forslag til utforming representerer «en forenkling som vil bidra til å gjøre modellen for alderspensjon lettere forståelig i alminnelighet».

Unio mener at forslaget i høringsnotatet til utforming av ny alderspensjon «bryter med Stortingets forutsetninger. St.meld. nr. 5 la til grunn en opptjening av rett til pensjon med 1,35 prosent av årlig inntekt, noe Stortinget sluttet seg til». Dette begrunnes med forslaget om å innføre arvegevinst.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) framholder i sin høringsuttalelse:

«Et viktig siktemål for pensjonsreformen var å skape et enklere og mer oversiktelig system, der arbeid skulle gi den enkelte en lett forståelig opptjening av senere alderspensjon. Dette var godt ivaretatt ved forlikets opplegg med 1,35 % av lønn for hvert år. AFP-løsningen med 0,314 % ville da fremstå som et enkelt forståelig påslag (1,35 +0,314 = 1,664 %).

Høringsnotatets forslag om at en skal tjene opp en samlet pensjonsbeholdning med 18,1 % av lønn som så skal deles på antatt antall år som pensjonist med tillegg av en ikke fastlagt arvegevinst gir i det nye systemet:

• lavere pensjon, med høringsnotatets forutsetninger (kanskje typisk 5000 kroner per år eller mer)

• en mer komplisert og usikker beregning

LO krever derfor at en går tilbake til den opptjeningsberegning som også ble lagt til grunn for AFP-løsningen (som kom etter høringsnotatets ferdigstillelse).»

Arbeids- og velferdsdirektoratet har ingen merknader til departementets forslag til selve utformingen.

2.4.3 Departementets vurdering og forslag

Departementets forslag i høringsnotatet til nærmere utforming av ny alderspensjon i folketrygden innebærer at det bygges opp en pensjonsbeholdning som yrkesaktiv, og at den årlige pensjonen framkommer ved å dele beholdningen på et delingstall som reflekterer forventet gjenstående levetid fra uttakstidspunktet. I høringsnotatet er det også foreslått en konsekvent levealdersjustering som innebærer at det tas hensyn til utviklingen i dødelighet i yrkesaktiv alder i tillegg til utviklingen i forventet gjenstående levetid.

Det kan tas hensyn til utviklingen i dødelighet i yrkesaktiv alder på flere måter. I høringsnotatet foreslås arvegevinsten framstilt som en egen faktor i opptjeningen av pensjonsrettigheter. Denne vil i tråd med forslaget komme i tillegg til opptjeningen med 18,1 prosent av pensjonsgivende inntekt eller annet grunnlag, og den årlige reguleringen av pensjonsbeholdningen.

Enkelte av høringsinstansene knytter synspunktene på forslaget til utforming av ny alderspensjon til spørsmålet om å innføre arvegevinst som en del levealdersjusteringen. Det er imidlertid mulig å framstille arvegevinsten på annen måte enn det som er foreslått i høringsnotatet. I den grad enkelte av høringsinstansenes synspunkter mot forslaget til utforming hviler på forslaget til selve utformingen av arvegevinsten i høringsnotatet, mener departementet at disse innvendingene er imøtekommet gjennom den alternative utformingen av arvegevinsten som foreslås i kapittel 5.

Departementet viser videre til at valg av utforming av ny alderspensjon må holdes atskilt fra spørsmålet om hvilket pensjonsnivå ny alderspensjon skal sikre. Det vises i den forbindelse til at en konsekvent levealdersjustering ved at det innføres arvegevinst også kan gjennomføres med en utforming av alderspensjonen der en tjener opp rettigheter til årlig pensjon direkte uten å gå veien om en beholdning.

Departementet er enig med høringsinstansene som påpeker at den foreslåtte utformingen av ny alderspensjon blir mer komplisert med en separat arvegevinst. Det vises i den sammenheng til at departementet i kapittel 5 foreslår å ta arvegevinsten inn i delingstallet framfor å definere arvegevinsten som et årlig tilskudd til pensjonsbeholdningen. Med en slik utforming vil den årlige pensjonsopptjeningen utelukkende skje gjennom 18,1 prosent av opptjening gjennom inntekt med videre. Forventet pensjon kan med dette beregnes med utgangspunkt i forventet livsinntekt, opptjeningsprosenten og delingstallet ved uttaksalderen.

En utforming av ny alderspensjon med en årlig opptjening på 1,35 prosent av pensjonsgivende inntekt vil kunne gi misvisende forventninger om den framtidige alderspensjonen. Selv om den årlige pensjonen vil bygges opp gjennom 1,35 prosent av pensjonsgivende inntekt, vil den faktiske pensjonen avhenge både av valg av uttakstidspunkt og av utviklingen i befolkningens levealder i forhold til 2010. Det er i seg selv uheldig at et så sentralt element i det nye pensjonssystemet for alltid skal være knyttet opp til befolkningens levealder i 2010. Videre vil delingstallene med denne utformingen uttrykkes som en faktor som er vanskeligere å forstå enn delingstallene som tilnærmet tilsvarer forventet gjenstående levetid fra uttakstidspunktet.

Den enkeltes pensjon vil ikke påvirkes av valget mellom en utforming av ny alderspensjon der den årlige pensjonen tjenes opp direkte ved 1,35 prosent av pensjonsgivende inntekt eller der den årlige pensjonen tjenes opp ved hjelp av en pensjonsbeholdning som bygges opp gjennom 18,1 prosent av pensjonsgivende inntekt med videre.

Departementet foreslår derfor at den enkelte hvert år bygger opp en pensjonsbeholdning som yrkesaktiv, og at den årlige pensjonen framkommer ved å dele beholdningen på et delingstall som reflekterer forventet antall gjenstående leveår. Dermed vil utformingen bygge direkte opp om både fleksibiliteten og levealdersjusteringen som er sentrale elementer i det nye pensjonssystemet. Departementet legger også vekt at delingstallet som en svært sentral faktor i det nye pensjonssystemet med departementets forslag får en mer intuitiv og lettfattelig utforming. Departementet vil understreke at pensjonsbeholdningen er en teknisk hjelpestørrelse som benyttes til å beregne den enkeltes pensjon. Den enkelte har ikke annen rett til pensjonsbeholdningen enn at den danner grunnlag for beregningen av utbetalt pensjon.

Det vises til den nærmere behandling av utformingen av ny alderspensjon i de etterfølgende kapitlene.

2.5 Pensjonsportal

Det nye alderspensjonssystemet skiller seg fra dagens ved flere valgmuligheter og større fleksibilitet. Dette forutsetter at den enkelte lett får tilgang til god og relevant informasjon om opptjente pensjonsrettigheter og forventet framtidig pensjonsnivå ved endringer i levealderen og ved ulike uttakstidspunkt. Samtidig er det behov for bedre informasjon om hvilke samlede pensjonsrettig­heter den enkelte har. Dette kan være rettigheter fra folketrygden, tjenestepensjon og individuelle pensjonsordninger.

Det er en utfordring å gi individuelt tilpasset informasjon om konsekvensene av det reformerte pensjonssystemet. Skriftlig informasjon egner seg godt til å orientere om de generelle prinsippene. Internettbaserte selvbetjeningsløsninger og individuell rådgivning er bedre egnet til å synliggjøre konsekvensene av ulike valg, for eksempel av uttakstidspunkt og av ulike kombinasjoner mellom arbeid og pensjon. Internettbaserte løsninger kan i større grad dekke behovet for individuell tilpasning av informasjon. Det er derfor viktig at slike løsninger har så høy kvalitet at de framstår som et naturlig førstevalg for en størst mulig del av befolkningen. Samtidig er det nødvendig å imøtekomme behovene for informasjon og rådgivning for dem som ikke kan eller vil bruke selvbetjeningsløsninger.

Arbeids- og velferdsetaten har utviklet en pensjonsportal som gir tilgang til pensjonsrelatert informasjon via internett. Denne vil videreutvikles og tilpasses det nye regelverket i forbindelse med pensjonsreformen. Arbeids- og velferdsetaten har som ett av sine mål med pensjonsportalen å sammenstille data fra alle pensjonsinnretninger i offentlig og privat sektor, for å kunne presentere brukerens samlede økonomiske situasjon. Norsk Pensjon, som er et selskap eid av flere av de store forsikringsselskapene, arbeider med å utvikle en portal for private ordninger. Begge portalene tar sikte på en selvbetjeningsløsning hvor den enkelte skal kunne simulere ulike valg.

Arbeids- og velferdsdirektoratet og Norsk Pensjon har inngått en avtale om et forpliktende samarbeid med sikte på etablering og vedlikehold av en felles pensjonsportal.

Et bærende element i Arbeids- og velferdsetatens portal vil være en avansert pensjonskalkulator som gir brukeren adgang til å simulere ulike pensjonsutfall ved alternative tidspunkter for uttak. Den enkelte vil kunne gjøre beregninger på grunnlag av data om egen opptjening og medlemskap for folketrygdens ytelser. Det innhentes også informasjon fra de offentlige tjenestepensjonsordningene, og fra private ordninger gjennom samarbeidet med Norsk Pensjon. Videre vil det være mulig å legge inn privat pensjonssparing og eventuelle rettigheter i utlandet manuelt. På denne måten kan den enkelte skaffe seg oversikt over konsekvensene av valg av ulike tidspunkt for uttak av pensjon, og hva fortsatt deltagelse i arbeidslivet vil bety. I tillegg skal Arbeids- og velferdsetatens portal blant annet inneholde løsninger for simulering av andre typer ytelser enn alderspensjon, samt nettbasert direkte kundekontakt både for henvendelser, krav og endringer av forhold som kan påvirke en løpende ytelse.

Det er et mål for Arbeids- og velferdsetaten at portalen skal gi brukeren like gode tjenester som vedkommende får gjennom personlig oppmøte på etatens kontorer. Det innebærer at informasjon om saksbehandlingsforløpet, alle vedtak og brev vil være tilgjengelig for den enkelte i selvbetjeningsløsningen. Personer som allerede har en pensjonsytelse vil kunne få en oversikt over sine pensjonsutbetalinger.

I tillegg til selvbetjeningsløsningen, legger Arbeids- og velferdsdirektoratet opp til at den enkelte kan få informasjon om opptjente rettigheter, konsekvensene av levealderjustering og mulighetene til å kombinere arbeid og pensjon. Arbeids- og velferdsetaten vil ha spesielt fokus på de gruppene som i størst grad blir berørt av det nye regelverket. Departementet vil understreke behovet for å informere også grupper som av ulike grunner ikke kan eller vil bruke selvbetjeningsløsningen. Disse skal kunne henvende seg på et av Arbeids- og velferdsetatens kontorer eller kundesentre, og få den samme informasjon der som de kan få ved å benytte portalen, samt veiledning om de mulighetene som foreligger.

2.6 Egen pensjonspremie i skatte­systemet

2.6.1 Stortingets vedtak og departementets høringsforslag

I vedtak av 26. mai 2005 ba Stortinget Regjeringen om å «vurdere en egen pensjonspremie i skattesystemet, som synliggjør at dette er sparing til egen alderdom.» Problemstillingen ble ikke behandlet i St.meld. nr. 5 (2006–2007), og det ble vist til at Regjeringen ville komme tilbake til Stortinget med en vurdering og et eventuelt forslag.

I høringsnotatet av 28. januar 2008 pekte departementet på at en eventuell egen pensjonspremie som skal tilsvare pensjonsopptjeningen på 18,1 prosent av pensjonsgivende inntekt i realiteten vil være en bruttoskatt. For at en ikke skal måtte foreta betydelige omlegginger av skattesystemet, forutsetter dette at det allerede eksisterer en bruttoskatt på pensjonsgivende inntekt som er lik eller større enn pensjonsopptjeningen. Trygdeavgiften og arbeidsgiveravgiften er de mest egnede bruttoskattene i dagens skattesystem som en pensjonspremie eventuelt kunne erstatte. Summen av disse er imidlertid kun stor nok til å dekke pensjonsopptjeningen for lønnstakere som arbeider i sentrale deler av Norge, og som dermed omfattes av høyeste sats i arbeidsgiveravgiften. Dette utgjør om lag 75 prosent av alle lønnstakere i Norge. For de øvrige lønnstakere, og for alle selvstendig næringsdrivende, er samlet trygde- og arbeidsgiveravgift til dels langt lavere enn opptjeningsprosenten.

Det norske skattesystemet ligger derfor ikke særlig godt til rette for å skille ut en egen pensjonspremie i skattesystemet. Dette gjelder særlig for selvstendig næringsdrivende, hvor en slik premie i praksis vil gi en betydelig skatteskjerpelse. Dersom man ikke ønsker en slik skatteskjerpelse, må man enten gi selvstendig næringsdrivende lavere pensjonsrettigheter i folketrygden, eller subsidiere pensjonsrettighetene til denne gruppen tilsvarende den delen av pensjonspremien som mangler. Departementet mener at ingen av disse alternativene er hensiktsmessige. Næringsdrivende bør i størst mulig grad integreres fullt ut i et felles system med pensjonspremie som både omfatter pensjonspremiens størrelse og rettighetene premien gir.

Et alternativ kunne være at en økning i trygdeavgiftene for å oppnå en premie på 18,1 prosent fullt ut kompenseres for de aktuelle gruppene ved å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt tilsvarende. Det vil imidlertid innebære at ulike grupper får ulik skattesats på alminnelig inntekt, noe som vil være et klart brudd på grunnleggende prinsipper i skattesystemet. Det vil også gi tilpasningsmuligheter som i praksis vil gjøre skattesystemet uhåndterbart. Slike tilpasninger vil resultere i provenytap og svekkede fordelingsegenskaper, blant annet fordi dette samlet sett innebærer redusert skatt på kapitalinntekter. Departementet mener derfor at heller ikke dette alternativet er aktuelt.

Samlet sett er dermed den eneste muligheten for å innføre en pensjonspremie på 18,1 prosent i skattesystemet å øke den samlede beskatningen av næringsdrivende (det vil si summen av pensjonspremien og personskatt). Innenfor det norske skattesystemet legges det imidlertid betydelig vekt på at reelle arbeidsinntekter skal skattlegges om lag likt. Dette har vært et grunnleggende prinsipp siden skattereformen fra 1992. Dermed vil en slik omlegging også måtte ha konsekvenser for utformingen av resten av skattesystemet, herunder også skattereglene for vanlige lønnsinntekter. For eksempel vil det bli behov for en tilsvarende skattesatsøkning for personlige aksjonærer og lønnstakere for å unngå skattemessige tilpasningsproblemer mellom ulike former å organisere næringsvirksomhet på. Dette vil eventuelt innebære en omfattende gjennomgang av hele skattesystemet, noe som i realiteten vil si en ny skattereform.

Departementet foreslo på denne bakgrunn i høringsnotatet at det ikke bør innføres en egen pensjonspremie i skattesystemet.

2.6.2 Høringsinstansenes syn

Akademikerne og LO ønsker at det skal innføres en egen pensjonspremie. Akademikerne gir uttrykk for at man svekker tilliten til pensjonssystemet dersom den enkelte ikke ser sammenhengen mellom det man betaler inn og det man får tilbake i pensjon. I de tilfeller der innføring av egen pensjonspremie gir urimelige utslag (som for selvstendig næringsdrivende), kan dette gjøres ved en tilsvarende korrigering av andre skatter og avgifter.

LO uttaler følgende:

«Et viktig ledd i argumentasjonen under pensjonsreformen har vært ønsket om nærmere forståelse av sammenhengen mellom arbeid og pensjon. Dette kan begrunnes både ut fra hensynet til «arbeidslinja» men også for å styrke legitimitet og forståelse for finansieringen av velferdsstaten på lang sikt. Det blir større oppslutning om å betale for denne, når en tydeliggjør hva «pengene går til». På denne bakgrunn fremstår departementets begrunnelse for ikke å følge opp dette med en egen pensjons- eller trygdeavgift som lite tilfredsstillende og vi ber om at saken vurderes på nytt med litt mer offensiv innstilling.»

Skattedirektoratet slutter seg til vurderingene i høringsnotatet og er enig i at det ikke er formålstjenlig å innføre en egen pensjonspremie i skattesystemet via en egen bruttoskatt som skal beregnes av pensjonsgivende inntekt. Direktoratet viser til at dette ville medføre en betydelig omlegging av skatteloven. Også Norges Ingeniør- og Teknolog­organisasjon støtter departementets syn om at skattesystemet ikke egner seg for å skille ut en egen pensjonspremie så lenge pensjonssystemet har en så klar omfordelingsprofil. HSH slutter seg til departementets forslag på dette punkt på bakgrunn av at en egen pensjonspremie vil gi administrative utfordringer og store skatteskjerpelser for blant annet selvstendig næringsdrivende.

2.6.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet viser til at høringsinstansene er delt i synet på spørsmålet om egen pensjons­premie. Det blir blant annet framholdt at en egen pensjonspremie vil gi bedre forståelse av sammenhengen mellom arbeid og pensjon. På den annen side vises det til at en slik premie krever en betydelig omlegging av skattesystemet.

Departementet ser at en egen pensjonspremie kan bidra til å vise sammenhengen mellom innbetalinger til pensjonssystemet som yrkesaktiv og de ytelsene en vil få som pensjonist. Dette kan igjen bidra til å opprettholde oppslutningen om velferdsstaten. Fordelene med en slik premie må imidlertid vurderes i forhold til de omleggingene i skattesystemet dette ville innebære. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det arbeides videre med å se på mulighetene for å innføre en egen pensjonsavgift i skattesystemet.